De juridische implicaties van het elektronisch toezicht als autonome straf

Transcriptie

1 Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent Academiejaar De juridische implicaties van het elektronisch toezicht als autonome straf Masterproef van de opleiding Master in de rechten Ingediend door Delphine Devadder Studentennr Promotor: Prof. T. Vander Beken Commissaris: Prof. B. De Ruyver

2 DANKWOORD Deze masterproef vormt het sluitstuk van mijn studententijd. Een tijd die iets langer heeft geduurd dan aanvankelijk gedacht. Het is de laatste stap naar het bereiken van mijn doel, het behalen van het diploma Master in de Rechten aan de Universiteit Gent. Een woord van dank op het einde van deze periode is hier op zijn plaats. Vooreerst gaat mijn dank uit naar mijn promotor, professor Vander Beken, om mij te steunen in de beslissing om geen voorgekauwd onderwerp te kiezen en mij van de nodige opbouwende kritieken te voorzien, zelfs in die laatste weken. Ik bedank ook graag mijn commissaris, professor De Ruyver, voor het aansteken van een vonk die mij initieel de keuze van het strafrecht heeft doen maken. Daarnaast gaat mijn bijzondere en oprechte dank uit naar mijn ouders. Bedankt om mij door al die jaren heen te blijven steunen. Jullie vertrouwen heeft mij de kracht gegeven om door te zetten in de moeilijkste periodes van deze opleiding. Mijn vriend verdient eveneens een oprechte dank voor alle bemoedigende woorden, de onvoorwaardelijke steun en het geloof in mij gedurende de opleiding, wanneer ik het even kwijt was. Tot slot bedank ik ook nog graag mijn zus die mij het nodige relativisme heeft bijgebracht en mij soms de stress van het schrijven van de masterproef kon doen vergeten. i

3 INHOUDSOPGAVE DANKWOORD... i INHOUDSOPGAVE...ii HOOFDSTUK 1: INLEIDING... 1 HOOFDSTUK 2: EVOLUTIE VAN HET ELEKTRONISCH TOEZICHT VOOR DE WET VAN 7 FEBRUARI Internationale grondleggers Aanzet in België Experiment Invoering op nationaal niveau Tussen : stabiliteit gevonden Wetsvoorstel elektronisch toezicht als autonome straf Na 2006: stabiliteit alweer verloren Terugkeer naar het oorspronkelijk Belgisch model? Beleidsverklaring minister van Justitie De Clerck De beleidsnota s van minister van Justitie Turtelboom Het elektronisch toezicht als autonome straf Het justitieplan van minister van Justitie Geens De overheveling van het elektronisch toezicht van federaal naar regionaal niveau Besluit...13 HOOFDSTUK 3: DE SOORTEN ELEKTRONISCH TOEZICHT TOEGELICHT Het elektronisch toezicht binnen de fase van de strafuitvoering Klassieke vorm van elektronisch toezicht Binnen de fase van de voorlopige hechtenis...23 ii

4 3.3. Binnen de fase van de straftoemeting De verschillende technologische mogelijkheden Stemherkenning of VOICE RF-technologie GPS-tracering Software De doelstellingen van het elektronisch toezicht als strafuitvoeringsmodaliteit HOOFDSTUK 4: DE OPKOMST VAN DE ALTERNATIEVE STRAFFEN, IN HET BIJZONDER DE WERKSTRAF Het ontstaan van de alternatieve sancties De eerste en tweede generatie alternatieven De dienstverlening als voorloper van de werkstraf De oriëntatienota van minister van Justitie De Clerck: een eerste stap in de goeie richting De werkstraf als autonome straf Inleiding De doelstellingen van de werkstraf als autonome straf Het autonoom karakter van de werkstraf De zoektocht naar coherentie is een noodzaak Besluit HOOFDSTUK 5: HET ELEKTRONISCH TOEZICHT ALS AUTONOME STRAF Inleiding Het wetsvoorstel van C. Defraigne Een eerste stap in de goeie richting Het NICC-onderzoek Een tweede en derde poging Een ommekeer door het wetsvoorstel van mevrouw C. Van Cauter?...43 iii

5 Het wetsvoorstel van Carina Van Cauter De amendementen De inwerkingtreding laat even op zich wachten De wet van 7 februari De materiële toepassingsvoorwaarden De straftoemetingsvoorwaarden De procedurele voorwaarden De strafuitvoering Besluit De doelstellingen van het elektronisch toezicht als autonome straf Het elektronisch toezicht als een volwaardige hoofdstraf Een einde maken aan de niet-uitvoering van korte gevangenisstraffen Een middel in de strijd tegen de overbevolking Individualisering HOOFDSTUK 6: DE JURIDISCHE IMPLICATIES VAN HET ELEKTRONISCH TOEZICHT ALS AUTONOME STRAF Inleiding Zullen de vooropgestelde doelstellingen worden gehaald? Een einde maken aan de niet-uitvoering van korte gevangenisstraffen Overbevolking Het net-widening effect Inleiding Elektronisch toezicht Mogelijke oplossingen Besluit Voorziet de wetgever in voldoende coherentie met de invoering van het elektronisch toezicht als autonome straf? Inleiding Het gebrek aan coherentie en de poging van de wetgever om daaraan tegemoet te komen Mogelijke oplossingen om een coherent beleid te bereiken Coherentie voor de gemeenschapsgerichte straffen Besluit iv

6 6.5. De vervangende gevangenisstraf De werkstraf Het elektronisch toezicht De begeleiding De werkstraf Het elektronisch toezicht Besluit...74 HOOFDSTUK 7: BESLUIT HOOFDSTUK 8: BIBLIOGRAFIE Wetgeving Wetgevende documenten Voorbereidende stukken Akkoorden en beleidsnota s Rechtspraak Rechtsleer Boeken Tijdschriften Overige...87 v

7 HOOFDSTUK 1: INLEIDING De keuze voor een actueel onderwerp als de invoering van het elektronisch toezicht als autonome straf is niet altijd de meest voor de hand liggende. Gezien de continue aanpassingen, de aandacht in de media voor dergelijke verschuivingen en de te overkomen kinderziekten, blijft een wet als deze in de eerste levensjaren in beweging. Gedurende dit onderzoek naar de juridische implicaties van het elektronisch toezicht als autonome straf, zijn regelmatig wijzigingen en aanpassingen moeten worden verwerkt, die een effect hebben gehad op het verdere verloop van de totstandkoming van deze masterproef. Dergelijk onderzoek naar de juridische implicaties van een nieuwe straf in ons justitieel systeem, vraagt dan ook een gedegen vooronderzoek. Als eerste volgt een overzicht van de evolutie van de totstandkoming van het elektronisch toezicht, eerst als strafuitvoeringsmodaliteit, daarna ook in het kader van de voorlopige hechtenis, om uiteindelijk als autonome straf in art. 7 Sw. te worden opgenomen. Vervolgens worden de alternatieve straffen gekaderd, met de werkstraf in het bijzonder. Hier wordt reeds de link tussen het elektronisch toezicht en de werkstraf gelegd. Later zal deze de basis vormen voor het ontwikkelen van de te verwachten juridische implicaties. Tot slot bespreken we het elektronisch toezicht als autonome straf. Er wordt genavigeerd door de verschillende wetsvoorstellen en amendementen die uiteindelijk tot de wet van 7 februari 2014 hebben geleid, waarmee de invoering van deze nieuwe straf een feit is geworden. Uiteindelijk volgt het sluitstuk van deze masterproef, namelijk de zoektocht naar een antwoord op de vraag Wat zijn de juridische implicaties van het elektronisch toezicht als autonome straf?. De juridische implicaties, die kunnen worden verwacht, mede naar analogie met de werkstraf, worden gekaderd en uitgebreid besproken. Een te grote eenvoud in een strafwet leidt fataal tot ongerechtigheid. Professor Nypels,

8 HOOFDSTUK 2: EVOLUTIE VAN HET ELEKTRONISCH TOEZICHT VOOR DE WET VAN 7 FEBRUARI Internationale grondleggers Het elektronisch toezicht bestaat al lang. In België is het elektronisch toezicht pas vanaf 1996 prominent op de politieke agenda aanwezig, maar in het buitenland bestaat het al veel langer. De psychiater dr. Schwitzgebel van de Universiteit van Harvard heeft eind jaren 60 voor het eerst geëxperimenteerd met electronic monitoring. Pas begin jaren 80 heeft een Amerikaanse rechter uit New Mexico een veroordeelde voor het eerst onder elektronisch toezicht geplaatst. De rechter heeft zijn inspiratie bij de science fiction verhalen van Spiderman gehaald. Hij heeft aan een bevriend technicus gevraagd om een apparaat te ontwikkelen waarmee elektronische controle kon gebeuren. 1 Het elektronisch toezicht is in Amerika positief onthaald en kent een vlotte uitbreiding. De snelle groei heeft verschillende redenen. Zo wordt het aanzien als een goedkope oplossing voor de overbevolking in de gevangenissen en spelen de privébedrijven daar gretig op in. Aan de hand van een agressieve marketing promoten ze het elektronisch toezicht als middel tegen die overbevolking. 2 Hoe het elektronisch toezicht wordt ingevuld binnen de Verenigde Staten verschilt tussen de staten. Het elektronisch toezicht wordt in de verschillende fasen van de strafrechtsbedeling opgelegd, ter vervanging van de voorlopige hechtenis, gevangenisstraf, in combinatie met probatie, gemeenschapsdienst of vervroegde invrijheidstelling. 3 Ook in Europa komt elektronisch toezicht op de agenda. In Groot-Brittannië wordt elektronisch toezicht vanaf eind jaren 80 toegepast in drie piloot-experimenten. In tegenstelling tot de VS wordt in Groot-Brittannië wel gekozen voor een gecentraliseerde aanpak. Ondanks die gecentraliseerde aanpak blijkt uit de experimenten dat het elektronisch toezicht er niet met succes wordt onthaald. 4 Dit verhindert de wetgever niet om toch een wettelijke basis voor deze alternatieve sanctie te voorzien. 5 In Nederland wordt eind jaren 80 de commissie Elektronisch toezicht delinquenten opgericht. Een eerste experiment geraakt niet uit de startblokken en wordt bij gebrek aan eensgezindheid afgevoerd. In 1995 gaat een tweede experiment van start waarbij elektronisch toezicht op twee 1 T. DAEMS, S. DE DECKER, F. VERBRUGGEN, Een decennium elektronisch toezicht in België in T. DAEMS, S. DE DECKER, L. ROBERT en F. VERBRUGGEN (eds.), Elektronisch toezicht. De virtuele gevangenis als reële oplossing? Onderzoek en beleid , Leuven, Universitaire Pers Leuven, 2009, (1) K. BEYENS, Elektronisch toezicht. Een oplossing voor de Belgische strafrechtsbedeling?, Panopticon 1996, (473) Ibid., Ibid., K. BEYENS, Toezien op elektronisch toezicht, Orde van de dag 2000, (23)

9 manieren wordt toegepast. Vooreerst kan de rechter elektronisch toezicht opleggen in combinatie met een dienstverlening of werkstraf. De rechter kan de werkstraf als hoofdstraf opgeleggen als alternatief voor een gevangenisstraf van zes maand. Indien de rechter oordeelt dat een werkstraf alleen onvoldoende is, maar toch binnen de alternatieve straffen wil blijven i.p.v. een gevangenisstraf van langer dan zes maanden, kan hij ter aanvulling nog een bepaalde periode van elektronisch toezicht opleggen, als bijzondere voorwaarde bij een voorwaardelijke gevangenisstraf. Vervolgens kan de rechter elektronisch toezicht ook opleggen in de eindfase van de gevangenisstraf, en/of op het einde van de strafuitvoering Aanzet in België In België is het elektronisch toezicht op de voorgrond getreden door een parlementaire vraag van Francis Van den Eynde. Aan toenmalig minister van Justitie, Stefaan De Clerck, is de vraag gesteld of het elektronisch toezicht een mogelijk alternatief zou kunnen zijn voor de voorlopige hechtenis. 7 Naar aanleiding van die vraag heeft de minister van Justitie advies gevraagd aan de Dienst Strafrechtelijk Beleid, die op haar beurt een studie door het Nationaal Instituut voor Criminalistiek en Criminologie (hierna: NICC) heeft laten maken. 8 De conclusie van dit onderzoek is eerder negatief. De auteurs wijzen daarbij op een aantal ethische en maatschappelijke bezwaren. De beslissing om elektronisch toezicht in te voeren, kan volgens hen niet louter afhangen van pragmatische overwegingen. 9 Er wordt aangeraden om een principiële discussie over dit onderwerp, met alle betrokken actoren, niet uit de weg te gaan. 10 Deze discussie is er echter nooit gekomen. Een mogelijke reden die hiervoor wordt aangegeven, is het gebrek aan representatieve organen enerzijds en het bestaan van de verschillende politiediensten anderzijds. 11 Ondanks het gebrek aan overleg en discussie is de interesse van de minister van Justitie gewekt en neemt hij het elektronisch toezicht, in 1996, op in zijn Oriëntatienota Strafbeleid en Gevangenisbeleid, als één van de mogelijke alternatieve maatregelen om de vrijheidsstraf terug te dringen. Na een afweging tussen de voor- en nadelen die het NICC in haar literatuurstudie heeft opgesteld, beslist de minister van Justitie dat er een experiment op poten kan worden 6 K. BEYENS, Elektronisch toezicht. Een oplossing voor de Belgische strafrechtsbedeling?, Panopticon 1996, (473) Vr. en Antw. Kamer , 14 juli 1995, B2,P, 139 (Vr. nr F. Van den Eynde). 8 K. DE BUCK en K. D HAENENS, Electronic monitoring, Brussel, Nationaal Instituut voor Criminalistiek en Criminologie, 1996, K. BEYENS, Toezien op elektronisch toezicht, Orde van de dag 2000, (23) K. DE BUCK en K. D HAENENS, Electronic monitoring, Brussel, Nationaal Instituut voor Criminalistiek en Criminologie, 1996, T. DAEMS, S. DE DECKER en F. VERBRUGGEN, Een decennium elektronisch toezicht in België in T. DAEMS, S. DE DECKER, L. ROBERT en F. VERBRUGGEN (eds.), Elektronisch toezicht. De virtuele gevangenis als reële oplossing? Onderzoek en beleid , Leuven, Universitaire Pers Leuven, 2009, (1) 3. 3

10 gezet. 12 Na de VS, Groot-Brittannië en Nederland, beslist ook België dus om over te gaan tot het experimenteren met elektronisch toezicht Experiment 1998 Na een moeizame start komt het experiment in 1998 eindelijk uit de startblokken, waarbij een eerste ministeriële omzendbrief de grote lijnen schetst m.b.t. het elektronisch toezicht. 13 Voor het experiment wordt geopteerd voor een achterdeurstrategie, waarbij enkel veroordeelden die reeds een deel van hun gevangenisstraf hebben ondergaan, in aanmerking komen. 14 De personen die onder elektronisch toezicht worden geplaatst, dragen een enkelband. Deze staat in contact met een ontvangsteenheid in de woning van de betrokkene. Van zodra de gecontroleerde zich buiten een bepaalde perimeter bevindt, wordt een alarmsein doorgestuurd naar de centrale computer in de gevangenis van Sint-Gillis. 15 Het was oorspronkelijk de bedoeling om het proefproject negen maanden uit te voeren, maar is tot tweemaal toe verlengd. Het experiment eindigt uiteindelijk op 30 september Invoering op nationaal niveau De regering heeft beslist dat het elektronisch toezicht vanaf 1 oktober 2000, over een periode van twee jaar, zal worden ingevoerd op landelijk niveau. 17 In het Veiligheidsplan van minister van Justitie Verwilghen wordt het elektronisch toezicht voor het eerst aanzien als een volwaardig alternatief voor de gevangenisstraf, waardoor het een definitief karakter krijgt in ons justitieel landschap. 18 Bij nieuwe ministeriële omzendbrieven wordt het geheel volledig uitgewerkt, waarbij het achterdeursysteem van kracht blijft. 19 Enkele categorieën van veroordeelden worden uitgesloten, o.a. seksuele misdrijven t.a.v. minderjarigen, mensenhandel,. Ook moeten de meerderjarige, handelingsbekwame huisgenoten hun toestemming geven. De maatschappelijk assistenten van het NCET volgen de veroordeelde op. In 2001 wordt de mogelijkheid om elektronisch toezicht op te leggen, verruimd door veroordeelden met een effectieve hoofdgevangenisstraf van ten hoogste drie jaar onmiddellijk in aanmerking te laten komen voor deze alternatieve straf. Naast de achterdeurstrategie volgt dus 12 S. DE CLERCK, Oriëntatienota Strafbeleid en gevangenisbeleid, juni 1996, Omz. nr van 24 november 1997 m.b.t. elektronisch toezicht. 14 T. VANDER BEKEN, Van vette vis tot dieetpil. Vijftien jaar elektronisch toezicht in België in T. DAEMS, T. VANDER BEKEN en D. VANHAELEMEESCH (eds.), De machines van Justitie: vijftien jaar elektronisch toezicht in België, Antwerpen, Maklu, 2013, (11) R. BAS, W. DAMEN, ET (we) phone (you at) home, Orde van de dag 2000, (7) Ibid., Ibid., Het federaal veiligheids- en detentieplan, Parl.St. Senaat , nr /1. 19 Omz. nr van 13 oktober 2000 m.b.t. de regelgeving inzake elektronisch toezicht als modaliteit van strafuitvoering; Omz. nr. 1720bis van 29 november 2000 bij de omz. nr van 13 oktober 2000 m.b.t. de regelgeving inzake elektronisch toezicht als modaliteit van strafuitvoering; Omz. nr. 1720ter van 22 februari 2001 ter wijziging van de omz. nr van 13 oktober 2000 m.b.t. de regelgeving inzake elektronisch toezicht als modaliteit van strafuitvoering; Omz. nr van 12 april 2001 m.b.t. de regelgeving inzake elektronisch toezicht als modaliteit van strafuitvoering; Omz. nr van 9 augustus 2002 betreffende de reglementering inzake elektronisch toezicht als strafuitvoeringsmodaliteit. 4

11 ook een voordeurstrategie. 20 Vanaf dat moment kan elektronisch toezicht ook worden toegekend aan veroordeelden die nog aan de uitvoering van hun straf moeten beginnen. In oktober 2000 is ook het Nationaal Centrum voor Elektronisch toezicht (hierna: NCET) opgericht. De oprichting van dit orgaan kadert in de blijvende conflicten tussen de betrokken actoren in opvattingen over sociale begeleiding enerzijds en in de controle van de onder elektronisch toezicht gestelde anderzijds. Er is voorzien in een aparte structuur waarbij de begeleiding van de onder elektronisch toezicht gestelde kan worden waargenomen door maatschappelijk assistenten van het NCET. Op dit moment zijn het nog geen justitieassistenten. Het NCET beschikt over een gans team bestaande uit maatschappelijk assistenten, een mobiele equipe en de dienst monitoring. Sinds de oprichting van het NCET kent elektronisch toezicht een langzame maar gestage toename Tussen : stabiliteit gevonden Tot 2006 ontwikkelt zich een relatief stabiele uitvoeringspraktijk in België, die door twee nieuwe ministeriële omzendbrieven wordt geregeld. 22 Deze omzendbrieven beschouwen het elektronisch toezicht als een modaliteit van de strafuitvoering. 23 De doelstellingen die naar voren worden geschoven in de omzendbrieven zijn enerzijds de beperking van de detentieschade, waarbij de veroordeelde zijn straf in zijn vertrouwde omgeving kan ondergaan en anderzijds het beleid waarbij de gevangenisstraf als ultimum remedium wordt gezien. Om aan deze doelstellingen te voldoen zorgen de omzendbrieven voor een duidelijke invulling van het elektronisch toezicht en hechten ze een groot belang aan sociale begeleiding en controle. De controle wordt gewaarborgd door een combinatie van elektronische controle enerzijds en een intensieve begeleiding en controle van de maatschappelijk assistent anderzijds. In dit model, ook wel het Belgisch model genoemd, domineert de penologische dimensie op het puur systemische. De situatie van de veroordeelde krijgt de meeste aandacht, daarbij zijn individualisering van de maatregel, begeleiding en controle de kernwoorden. In de praktijk bestaat dit controlerend reïntegratief model uit een strikt dagprogramma dat gepaard gaat met een sociale omkadering en regelmatige huisbezoeken door de maatschappelijk assistenten. Het is verder ook de bedoeling dat de onder elektronisch toezicht gestelde werk of een andere de 20 T. VANDER BEKEN, Van vette vis tot dieetpil. Vijftien jaar elektronisch toezicht in België in T. DAEMS, T. VANDER BEKEN en D. VANHAELEMEESCH (eds.), De machines van Justitie: vijftien jaar elektronisch toezicht in België, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 2013, (11) K. BEYENS, R. BAS, en D. KAMINSKI, Elektronisch toezicht in België. Een schijnbaar penitentiair ontstoppingsmiddel, Panopticon 2007, (21) Omz. nr van 9 augustus 2002 betreffende de regelgeving inzake elektronisch toezicht als modaliteit van strafuitvoering; Omz. nr. 1746bis van 26 november 2002 m.b.t. elektronisch toezicht. 23 C. VAN DEN WYNGAERT, S. VANDROMME en B. DE SMET, Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen, Antwerpen, Maklu, 2014,

12 nuttige bezigheid zoekt. 24 Er worden nog steeds een aantal categorieën van veroordeelden uitgesloten van het elektronisch toezicht, o.a. seksuele misdrijven met minderjarigen en mensenhandel. Er mogen in hoofde van de veroordeelde ook geen contra-indicaties bestaan Wetsvoorstel elektronisch toezicht als autonome straf Naast het verder uitbreiden van het elektronisch toezicht en het doel om steeds meer veroordeelden onder elektronisch toezicht te plaatsen, wordt op de regeringstop van 30 en 31 maart 2004 het voorstel gedaan om elektronisch toezicht als autonome straf in te voeren. Dit voorstel kadert in de problematiek van het niet uitvoeren van korte gevangenisstraffen. Toenmalig minister van Justitie Onkelinx wil met dit voorstel dat alle gevangenisstraffen van 6 maand tot 3 jaar worden uitgevoerd door middel van het elektronisch toezicht. Het elektronisch toezicht is tot dan altijd een strafuitvoeringsmaatregel geweest waar gebruik van wordt gemaakt eens een vonnis is uitgesproken en een gevangenisstraf is opgelegd. Met dit voorstel wil de minister dat de rechter onmiddellijk zelf elektronisch toezicht kan toepassen. Het elektronisch toezicht zou op die manier, naast de strafuitvoeringsfase, ook in de straftoemetingsfase worden toegekend door de vonnisrechter. 26 De minister van Justitie heeft aan het NICC de opdracht gegeven om een onderzoek te voeren naar de haalbaarheid en mogelijkheid om elektronisch toezicht als autonome straf in te voeren in ons rechtssysteem. Uit de resultaten van het onderzoek blijkt dat het NICC eerder negatief staat tegenover de invoering. Uit navraag blijkt dat ook de zetelende magistratuur negatief staat t.o.v. de invoering van het elektronisch toezicht als autonome straf. 27 De verdere uitwerking van het elektronisch toezicht als autonome straf volgt in hoofdstuk Na 2006: stabiliteit alweer verloren Na 2006 komt het stabiel, Belgisch model onder druk te staan en evolueert het naar een fase van instabiliteit. In mei 2006 wordt de toenmalige minster van Justitie Onkelinx in het parlement en in de Kamercommissie geïnterpelleerd over de overbevolking in de gevangenissen. 29 Ze wordt daarbij eveneens herinnerd aan de regeringsbelofte van Verhofstadt II om het aantal onder elektronisch toezicht gestelden op te drijven. De politieke druk om maatregelen te nemen i.v.m. 24 K. BEYENS en M. DEVRESSE, Elektronisch toezicht in België tussen 2000 en Een terugblik op de toekomst? in T. DAEMS, S. DE DECKER, L. ROBERT en F. VERBRUGGEN (eds.), Elektronisch toezicht. De virtuele gevangenis als reële oplossing? Onderzoek en beleid , Leuven, Universitaire Pers Leuven, 2009, (61) C. VAN DEN WYNGAERT, S. VANDROMME en B. DE SMET, Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen, Antwerpen, Maklu, 2014, Algemene beleidsnota van de minister van Justitie, Parl.St., Kamer , nr / F. GOOSSENS, "Elektronisch toezicht als autonome straf: de visie van de zetelende magistratuur", Panopticon 2005, (43) Infra Vr. en Antw. Kamer , 9 mei 2006, nr. 954, 2-8. (Vr. nr S. LAHAYE-BATTHEU en Vr. nr T. VAN PARYS). 6

13 de overbevolkingsproblematiek vergroot alsmaar waardoor de minister van Justitie genoodzaakt is om een aantal maatregelen te nemen. Naast het uitbreiden van het elektronisch toezicht, voorziet minister Onkelinx in een verdere capaciteitsuitbreiding in de gevangenissen en een verdere uitbreiding van de werkstraf. Voorts wordt het overbrengen van buitenlandse gevangenen om de opgelegde straf in hun thuisland uit te zitten, gestimuleerd en zal er werk worden gemaakt van een extern zorgcircuit voor geïnterneerden. 30 De minister maakt onmiddellijk werk van de belofte om het elektronisch toezicht uit te breiden. De populatie onder elektronisch toezicht bereikt tegen oktober 2006 de kaap van 600. Op een aantal maanden is het aantal verdubbeld. Deze uitbreiding gaat gepaard met wijzigingen die het bekend Belgisch model voorgoed zullen wijzigen. Vooreerst wordt op organisatorisch vlak voorzien in bijkomend personeel. De personeelsuitbreiding zorgt ervoor dat het aantal gedetineerden onder elektronisch toezicht stijgt. Vervolgens breidt de minister van Justitie de toepassingsvoorwaarden uit, die worden omschreven in een nieuwe ministeriële omzendbrief. 31 Deze wijzigingen zijn gericht op een uitbreiding en versoepeling van het toepassingssysteem enerzijds en een rationalisering van de voorlichtingsfunctie en toekenningsprocedure van de gedetineerden in het zogenaamd zelfaanbod anderzijds. De categorie onder zelfaanbod zijn veroordeelden met een straf tot en met drie jaar die, als ze zich vrijwillig aanbieden aan de gevangenis waar ze hun straf moeten ondergaan, bijna automatisch hun straf onder elektronisch toezicht kunnen uitvoeren. De uitbreiding kadert in de regeringsbelofte van Verhofstadt II om de populatie onder elektronisch toezicht gestelden op te drijven en de gevangenissen te ontlasten. Deze omzendbrief zorgt ervoor dat alle delinquenten in aanmerking komen voor elektronisch toezicht, met uitzondering van wie voorwerp uitmaakt van een uitleveringsonderzoek of wie illegaal in België verblijft. Op die manier worden o.a. seksueel delinquenten niet meer uitgesloten van het elektronisch toezicht. De omzendbrief wijzigt eveneens de informatietaak van de maatschappelijk assistent. De, reeds overbelaste, gevangenisdirecteur wordt belast met deze taak voor straffen tot en met drie jaar. De sociale begeleiding voor veroordeelden met straffen tot en met drie jaar wordt ingeperkt en het regime van de onder toezicht gestelden versoepeld. De voorafgaande externe enquête waarbij achtergrondgegevens worden verzameld van de veroordeelde is niet meer nodig voor de categorie van het zelfaanbod. Op die manier kan de vraag worden gesteld in welke mate de gevangenisdirecteur dan een weloverwogen beslissing kan nemen wat het toekennen 30 T. DAEMS, Een wettelijke regeling van de strafuitvoering: wat nu?, Fatik 2006, (3) Omz. nr van 10 juli 2006 betreffende de regelgeving inzake het elektronisch toezicht als modaliteit van de strafuitvoering. 7

14 van het elektronisch toezicht betreft. De informatievergadering die in de omzendbrieven van 2002 van groot belang was, verliest in 2006 aan gewicht. 32 Het is duidelijk dat de wijzigingen van 2006 voor een breuk zorgt met het tot dan toe goed werkend Belgisch model. Het streefdoel van de regering Verhofstadt II om 600 personen dagelijks onder elektronisch toezicht te plaatsen, is even gehaald. Het kwantitatieve succes is echter van korte duur en gaat ten koste van de kwalitatieve behandeling, de voorbereiding van de dossiers en de begeleiding. 33 Het elektronisch toezicht krijgt een kale, inhoudloze invulling voor straffen tot en met drie jaar. Het wordt ook wel eens een light versie van het oorspronkelijk Belgisch model genoemd. Het oorspronkelijk evenwicht tussen de sociale begeleiding en de technische controle is verstoord. Het elektronisch toezicht kan niet meer los worden gezien van de zoektocht naar oplossingen voor het aanhoudend probleem van de overbevolking in onze Belgische gevangenissen. Ondanks het feit dat Minister Onkelinx zelf grondlegger is van het elektronisch toezicht als autonome straf, doet ze toch afstand van haar idee om het als extra straf toe te voegen aan de bestaande straffen. Minister Onkelinx beslist dat vanaf 2007 de diensten van het NCET worden overgeheveld naar het directoraat-generaal Justitiehuizen. Het einde van het NCET verloopt verre van vlekkeloos en zorgt voor een groot personeelsverloop. Er is onvoldoende personeel voorhanden om te voorzien in de nodige begeleiding, in het opstarten van de maatregel en om alles in goede banen te kunnen leiden waardoor steeds langere wachtlijsten ontstaan en het aantal onder toezicht gestelden daalt Terugkeer naar het oorspronkelijk Belgisch model? Het elektronisch toezicht als strafuitvoeringsmodaliteit heeft de laatste jaren aan efficiëntie ingeboet. Er zijn lange wachtlijsten ontstaan en er heerst een personeelstekort bij de justitieassistenten. In de beleidsverklaring van 2008 belooft minister van Justitie Vandeurzen de nodige maatregelen te nemen om opnieuw een krachtig, efficiënt en succesvol elektronisch toezicht te bereiken als alternatief voor de tenuitvoerlegging van de gevangenisstraf. 35 Het NCET wordt terug in ere gesteld en krijgt een coördinerende rol. Een nieuwe ministeriële omzendbrief 32 K. BEYENS en M. DEVRESSE, Elektronisch toezicht in België tussen 2000 en Een terugblik op de toekomst? in T. DAEMS, S. DE DECKER, L. ROBERT en F. VERBRUGGEN (eds.), Elektronisch toezicht. De virtuele gevangenis als reële oplossing? Onderzoek en beleid , Leuven, Universitaire Pers Leuven, 2009, (61) T. VANDER BEKEN, Van vette vis tot dieetpil. Vijftien jaar elektronisch toezicht in België in T. DAEMS, T. VANDER BEKEN en D. VANHAELEMEESCH (eds.), De machines van Justitie: vijftien jaar elektronisch toezicht in België, Antwerpen, Maklu, 2013, (11) K. BEYENS en M. DEVRESSE, Elektronisch toezicht in België tussen 2000 en Een terugblik op de toekomst? in T. DAEMS, S. DE DECKER, L. ROBERT en F. VERBRUGGEN (eds.), Elektronisch toezicht. De virtuele gevangenis als reële oplossing? Onderzoek en beleid , Leuven, Universitaire Pers Leuven, 2009, (61) Algemene beleidsnota van de minister van Justitie, Parl.St., Kamer , nr /003. 8

15 van 25 juli 2008 voert de maatschappelijke enquête en toestemming van de huisgenoten opnieuw in. 36 De omzendbrief van 25 juli 2008 vervangt de omzendbrief van 10 juli Deze omzendbrief vermeldt de procedures voor de straffen van drie jaar of minder. Dit gaat om een min of meer parallelle regelgeving zoals voorzien is in de Wet Externe Rechtspositie. 37 De uitbreiding van het aantal justitieassistenten is topprioriteit om de wachtlijsten in te korten. Om een kwalitatief sterk uitgewerkt elektronisch toezicht te bereiken, zoekt de minister van Justitie opnieuw naar een evenwicht tussen het puur systemisch enerzijds en het penologisch aspect anderzijds. Het zwaartepunt in de beleidsverklaring ligt bij de strafuitvoering en minder bij de straftoemeting Beleidsverklaring minister van Justitie De Clerck In de beleidsverklaring van minister De Clerck staat dat ook in 2010 het elektronisch toezicht verder zal worden uitgebreid. De uitbreiding zal zich uiten in bijkomende middelen voor persoonlijke begeleiding, het in overweging nemen van nieuwe technologische toepassingen, ervoor zorgen dat het nodige materiaal voor handen is. De toepassing van het elektronisch toezicht in het kader van voorlopige hechtenis zal eveneens worden bekeken. 39 In de jaren die volgen is het elektronisch toezicht als strafuitvoeringsmodaliteit steeds verder uitgebreid De beleidsnota s van minister van Justitie Turtelboom De beleidsnota van 2012 voorziet in een aantal verschillende uitbreidingen. 40 Er is sprake van strafdifferentiatie. Vooreerst zal het elektronisch toezicht ook worden toegepast in het kader van de voorlopige hechtenis. Daarnaast zullen de korte straffen tot 8 maanden kunnen worden toegepast onder de vorm van thuisdetentie met stemherkenning. Dit is een maatregel om tegemoet te komen aan het zogenaamde gevoel van straffeloosheid en staat los van het oplossen van de capaciteitsproblemen in de gevangenissen. Voor straffen van 8 maanden tot drie jaar zal het reglementair kader verder worden verfijnd a.d.h.v. een aantal nieuwe omzendbrieven. 36 Omz. nr van 25 juli 2008 betreffende de reglementering elektronisch toezicht als strafuitvoeringsmodaliteit. 37 Wet 17 mei 2006 betreffende de externe rechtspositie van de veroordeelden tot een vrijheidsstraf en de aan het slachtoffer toegekende rechten in het raam van de strafuitvoeringsmodaliteiten, BS 15 juni 2006 (hierna: Wet externe rechtspositie). 38 Algemene beleidsnota van de minister van Justitie, Parl.St., Kamer , nr / Algemene beleidsnota van de minister van Justitie, Parl.St., Kamer , nr / Algemene beleidsnota van de minister van Justitie, Parl.St., Kamer , nr /

16 Voor de straffen van meer dan drie jaar is nog steeds de Wet Externe Rechtspositie van kracht, waarbij de beslissing tot toekenning van de strafuitvoeringsmodaliteiten bij de strafuitvoeringsrechtbank rust. De maatregelen die minister Turtelboom heeft genomen, zorgen voor een enorme expansie van het aantal onder elektronisch toezicht gestelden. De algemene beleidsnota van 2013 zet verder in op het elektronisch toezicht. Het aantal plaatsingen onder elektronisch toezicht blijft stijgen. Nog nooit zijn zoveel straffen uitgevoerd door het gebruik van elektronisch toezicht. Uiteraard moet er bij dergelijke expansie ook verder worden ingezet op de uitbreiding van de nodige instrumenten en moet er voldoende personeel voor handen zijn Het elektronisch toezicht als autonome straf Waar het in 2004 nog maar een voorstel is om het elektronisch toezicht toe te passen als autonome straf, is het tien jaar later tot een wet geëvolueerd, m.n. de wet van 7 februari 2014 tot invoering van het elektronisch toezicht als autonome straf. 41 Een uitgebreide uiteenzetting van hoe deze wet tot stand gekomen is, volgt in hoofdstuk Het justitieplan van minister van Justitie Geens Minister van Justitie Geens voorziet de inwerkingtreding van de wet van 7 februari 2014 voor eind De vooropgestelde datum heeft hij niet gehaald. Het elektronisch toezicht kan pas sinds 1 mei 2016 als autonome straf door de rechter worden opgelegd. Naast het elektronisch toezicht als autonome straf wordt ook verder ingezet op het elektronisch toezicht in het kader van de voorlopige hechtenis De overheveling van het elektronisch toezicht van federaal naar regionaal niveau Het federaal regeerakkoord van 1 december 2011 beslist om in het kader van de zesde staatshervorming de bevoegdheden van de justitiehuizen over te dragen aan de gemeenschappen. 44 Sinds 1 juli 2014 zijn de organisatie, de werking en de opdrachten van de justitiehuizen officieel overgedragen naar de gemeenschappen. Op 1 januari 2015 volgt de overdracht van het personeel en de financiële middelen, waarmee de gehele overheveling een feit wordt Wet 7 februari 2014 tot invoering van het elektronisch toezicht als autonome straf, BS 28 februari Infra K. GEENS, Het justitieplan een efficiëntere justitie voor meer rechtvaardigheid, Federale Overheidsdienst Justitie, 2015, Regeerakkoord 1 december 2011, X, Elektronisch toezicht. Decreet Vl. Parl. van 3 juli 2015, NJW 2015, (585)

17 Ten gevolge van die zesde staatshervorming zijn de gemeenschappen nu bevoegd voor de organisatie, de werking en de opdrachten van de justitiehuizen en de bevoegde dienst die de uitwerking en de opvolging van het elektronisch toezicht verzekert. 46 Deze overheveling maakt eveneens een eind aan het bestaan van het NCET, het Nationaal Centrum voor Elektronisch Toezicht. In plaats daarvan is er nu voorzien in een Vlaamse en Franstalige variant, het Vlaams Centrum voor Elektronisch Toezicht, hierna VCET, en het Centre de Surveillance Electronique, hierna CSE. 47 De centra opereren los van elkaar en beschikken over de mogelijkheid om autonoom te handelen, enerzijds op financieel en inhoudelijk vlak, anderzijds ook op strategisch en operationeel gebied. 48 Zij zijn nu bevoegd voor de installatie en de-installatie van het materiaal, de technische controles en de opvolging van de alarmen. 49 Vanuit de autonomie waarover de centra nu beschikken is men momenteel bezig, op regionaal niveau, met de totstandkoming van een Vlaams decreet Justitiehuizen. 50 Dergelijk decreet helpt bij het tot stand komen van een algemeen kader van bevoegdheden. Hierin wil men de krachtlijnen vastleggen van het beleid, met nauw overleg tussen alle betrokken actoren, dat de Vlaamse gemeenschap zal volgen. De overdracht van de bevoegdheid m.b.t. het elektronisch toezicht aan de gemeenschappen heeft echter ook geleid tot een samenwerkingsakkoord tussen de verschillende gemeenschappen. Het principe binnen het samenwerkingsakkoord is de autonomie waarover de gemeenschappen beschikken. Daaruit blijkt dat voor bepaalde punten zal worden samengewerkt om de efficiëntie en kostenbesparing te bevorderen. De opsplitsing in twee afzonderlijke centra behoudt eveneens de ruimte om voor een aantal zaken te voorzien in co-beheer. 51 Het samenwerkingsakkoord dateert van 10 december 2014 en treedt principieel op 1 januari 2015 in werking, de dag waarop alle middelen van federaal naar regionaal niveau zijn overgedragen. 52 Het duurt echter tot 3 juli 2015 vooraleer Vlaanderen heeft ingestemd met dit 46 J. VANDEURZEN, Conceptnota betreffende plan van aanpak voor het toekomstig Vlaams beleid inzake de justitiehuizen, 2015, 9, (hierna: Conceptnota J. Vandeurzen); X, Elektronisch toezicht, NJW 2015, K. BEYENS en M. ROOSEN, Elektronisch toezicht in België in A. HUCKLESBY, K. BEYENS, M. BOONE, F. DÜNKEL, G. MCIVOR en H. GRAHAM (eds.), Creatitvity and effectiveness in the use of electronic monitoring as an alternative to imprisonment in EU member states, Leeds, 2015, X, Elektronisch toezicht, NJW 2015, K. BEYENS en M. ROOSEN, Elektronisch toezicht in België in A. HUCKLESBY, K. BEYENS, M. BOONE, F. DÜNKEL, G. MCIVOR en H. GRAHAM (eds.), Creatitvity and effectiveness in the use of electronic monitoring as an alternative to imprisonment in EU member states, Leeds, 2015, Conceptnota J. Vandeurzen. 51 K. BEYENS en M. ROOSEN, Elektronisch toezicht in België in A. HUCKLESBY, K. BEYENS, M. BOONE, F. DÜNKEL, G. MCIVOR en H. GRAHAM (eds.), Creatitvity and effectiveness in the use of electronic monitoring as an alternative to imprisonment in EU member states, Leeds, 2015, Samenwerkingsakkoord 10 december 2014 tussen de Vlaamse Gemeenschap, de Franse Gemeenschap en de Duitstalige Gemeenschap betreffende het beheer van het elektronisch toezicht, BS 2 maart

18 samenwerkingsakkoord. 53 Op 1 augustus 2015 is het samenwerkingsakkoord dan uiteindelijk in werking getreden. Ook tussen de federale overheid en de gemeenschappen is samenwerking noodzakelijk. Het samenwerkingsakkoord van 17 december 2013 tussen de federale overheid enerzijds en de gemeenschappen anderzijds heeft betrekking op de uitoefening van de opdrachten van de justitiehuizen. Het samenwerkingsakkoord van 17 december 2013 voorziet onder meer in de oprichting van een Interministeriële Conferentie voor de Justitiehuizen waarin overleg wordt gepleegd over problemen bij de uitoefening van de opdrachten, in de oprichting van een overkoepelend en lokaal overlegorgaan, in informatie-uitwisseling tussen federale overheid en justitiehuizen, registratie van gegevens over de uitvoering van opdrachten van de justitiehuizen en over de informatiestrekking en het beheer van het toenmalig NCET. 54 Een dergelijk samenwerkingsakkoord is onvermijdelijk, de federale overheid blijft samen met de gerechtelijke en penitentiaire actoren, verantwoordelijk voor de input van de justitiehuizen. 55 Ook blijft zij de opdrachten van de justitiehuizen bepalen in het kader van de gerechtelijke procedure of de uitvoering van gerechtelijke beslissingen. Dit houdt onder meer in dat zij nog steeds beslist over het al dan niet uitvoeren van een maatschappelijke enquête, over het toekennen van bepaalde voorwaarden, over de nodige begeleiding, Alleen gebeurt de uitvoering sinds de overheveling niet meer op federaal niveau maar op regionaal niveau, door het VCET, respectievelijk het CSE, en de nauw betrokken justitiehuizen. De overheveling van het NCET naar de gemeenschappen brengt wel wat kritiek met zich mee. Dit blijkt uit het verslag namens de commissie voor justitie van 2 april Er wordt kritiek geuit over het feit dat het NCET onder de justitiehuizen valt i.p.v. onder de strafinrichtingen en om die reden mee is overdragen aan de gemeenschappen. Dit zou leiden tot een gebrek aan transparantie aldus Anciaux. 56 Daarboven heeft de splitsing van het NCET heel wat personeelsverloop met zich meegebracht. De onduidelijkheid omtrent het statuut van de personeelsleden heeft mensen weggejaagd, wat leidde tot personeelstekorten. 57 Sinds de overheveling is de werkdruk ook enorm verhoogd en 53 Decreet 3 juli 2015 houdende de instemming met het samenwerkingsakkoord van 10 december 2014 tussen de Vlaamse Gemeenschap, de Franse Gemeenschap en de Duitstalige Gemeenschap betreffende het beheer van het elektronisch toezicht, BS 22 juli Samenwerkingsakkoord 17 december 2013 tussen de Federale Staat, de Vlaamse Gemeenschap, de Franse Gemeenschap en de Duitstalige Gemeenschap, met betrekking tot de uitoefening van de opdrachten van de Justitiehuizen, BS 17 juni Vr. en Antw. Kamer , 12 maart 2015, CRIV 54 PLEN 034, 29 (Vr. nr. 5 Ö. Özen). 56 Wetsontwerp houdende instemming met het samenwerkingsakkoord tussen de Federale Staat, de Vlaamse Gemeenschap, de Franse Gemeenschap en de Duitstalige Gemeenschap m.b.t. de uitoefening van de opdrachten van de Justitiehuizen, Parl.St. Kamer , nr /2. 57 R. BOONE, Elektronisch toezicht wordt onvoldoende ondersteund, Juristenkrant 2016, 7. 12

19 hebben de werknemers aan Vlaamse kant een deel van hun loon moeten inleveren. Uiteraard komt dit alles de coherente en vlotte werking en samenwerking niet ten goede Besluit Het elektronisch toezicht is oorspronkelijk ingevoerd ter uitvoering van een deel of de gehele gevangenisstraf. Naarmate de jaren vorderen zijn er verschillende varianten van het elektronisch toezicht uitgewerkt waardoor het een straf is die in verschillende fasen van de strafrechtsketen kan worden ingezet. Naast het elektronisch toezicht als strafuitvoeringsmodaliteit, wordt het sinds 2014 eveneens toegepast in de fase van de voorlopige hechtenis en sinds 1 mei 2016 is het een autonome straf geworden die de rechter in de straftoemetingsfase kan toekennen. Bij het elektronisch toezicht als strafuitvoeringsmodaliteit creëert de wetgever het Belgisch model waarin de situatie van de veroordeelde voorop staat. Het is een zoektocht naar evenwicht tussen technische controle enerzijds en voldoende kwalitatieve begeleiding anderzijds. Waar het model tot 2006 hoogtij viert, verliest het na 2006 steeds meer aan belang. Het puur kwantitatieve aspect, waarbij het elektronisch toezicht wordt ingezet tegen de overbevolking, steekt de kop op Dit gebeurt ten koste van de geïndividualiseerde begeleiding en de wil om de veroordeelde te reïntegreren in de maatschappij, zonder enige detentieschade te moeten oplopen. Naast het inzetten van het elektronisch toezicht tegen de overbevolking in de gevangenissen, wordt het de laatste jaren eveneens ingezet om het gevoel van straffeloosheid bij de burgers te verminderen, waarbij alle straffen moeten worden uitgevoerd. De regering beslist om het elektronisch toezicht de laatste jaren voor verschillende en uiteenlopende doelstellingen in te zetten, met de uitvaardiging van tal van omzendbrieven als gevolg, waardoor het steeds moeilijker wordt om het bos nog door de bomen te zien HOOFDSTUK 3: DE SOORTEN ELEKTRONISCH TOEZICHT TOEGELICHT 3.1. Het elektronisch toezicht binnen de fase van de strafuitvoering Klassieke vorm van elektronisch toezicht Begrip Sinds de invoering van de wet van 17 mei 2006 bestaat er een wettelijk verankerde definitie voor het elektronisch toezicht als strafuitvoeringsmodaliteit. Artikel 22 van de wet omschrijft het elektronisch toezicht als een wijze van uitvoering van de vrijheidsstraf waardoor de veroordeelde het geheel of een gedeelte van zijn vrijheidsstraf buiten de gevangenis ondergaat volgens een bepaald uitvoeringsplan, waarvan de naleving onder meer door elektronische middelen 13

20 wordt gecontroleerd. 58 Deze definitie wordt herhaald in de ministeriële omzendbrief van 25 juli Samen zijn ze op dit moment de belangrijkste bronnen voor het omschrijven van het elektronisch toezicht. Voordat deze wet tot stand is gekomen, werd het elektronisch toezicht geregeld door een snelle opvolging van verschillende omzendbrieven. De belangrijkste omzendbrief is die van 9 augustus Daarin wordt onder het elektronisch toezicht als volgt omschreven: Onder het elektronisch toezicht, als vorm van tenuitvoerlegging van een vrijheidsberovende straf, wordt een vorm van controle verstaan waarbij gebruik wordt gemaakt van elektronische middelen. 60 Beide omschrijvingen verwijzen naar het feit dat het in deze context gaat om elektronisch toezicht als strafuitvoeringsmodaliteit. Het elektronisch toezicht kan worden toegekend aan gedetineerden op het einde van hun straf. Het kan eveneens worden toegekend aan personen die veroordeeld zijn tot straffen van maximum drie jaar en die nog aan de uitvoering van hun straf moeten beginnen. 61 In dit geval is het geen autonome straf die door de rechter kan worden opgelegd, maar gaat het om een gunstmaatregel die door de gevangenisdirecteur of de strafuitvoeringsrechtbank aan de veroordeelde kan worden toegekend. Bij deze vorm van elektronisch toezicht is het nog steeds de bedoeling dat er gestreefd wordt naar een evenwicht tussen technische en sociale controle enerzijds en begeleiding van de maatschappelijk assistenten anderzijds. Het elektronisch toezicht is een typisch voorbeeld van een intermediaire straf. Dat houdt in dat deze straf zich bevindt tussen enerzijds de gevangenisstraf en anderzijds de eerste golf van alternatieven, zoals de geldboete, het uitstel of de probatie. Het elektronisch toezicht is minder zwaar dan de gevangenisstraf, althans zo lijkt het toch, en komt tegemoet aan de kritiek dat de eerste generatie alternatieven te weinig controlerend en te soft is. 62 Het elektronisch toezicht beschikt over een veel groter controlerend karakter dan de eerste generatie alternatieven Regelgeving Totstandkoming Wet Externe Rechtspositie De externe rechtspositie van een veroordeelde betreft de extramurale aspecten van de detentie, m.n. de beslissingen betreffende de continuïteit van de strafuitvoering, de duur van de effectief 58 Wet externe rechtspositie. 59 Omz. nr van 25 juli 2008 betreffende de reglementering elektronisch toezicht als strafuitvoeringsmodaliteit. 60 Omz. nr van 9 augustus 2002 betreffende de reglementering inzake elektronisch toezicht als strafuitvoeringsmodaliteit. 61 T. VANDER BEKEN, Van vette vis tot dieetpil. Vijftien jaar elektronisch toezicht in België in T. DAEMS, T. VANDER BEKEN en D. VANHAELEMEESCH (eds.), De machines van Justitie: vijftien jaar elektronisch toezicht in België, Antwerpen, Maklu, 2013, (11) K. BEYENS, R. BAS, en D. KAMINSKI, Elektronisch toezicht in België. Een schijnbaar penitentiair ontstoppingsmiddel, Panopticon 2007, (21)

21 te ondergane vrijheidsstraf en de buitengewone vormen van strafuitvoering zoals het elektronisch toezicht en beperkte detentie. 63 Tot 2006 is er van een externe rechtspositie voor gedetineerden geen sprake. De gedetineerden zijn altijd afhankelijk geweest van de talrijke maatregelen die de uitvoerende macht heeft ontwikkeld door middel van ministeriële omzendbrieven. Tot dan is het ofwel de gevangenisdirecteur voor de categorie van zelfaanbod ofwel de minister van Justitie, m.n. de dienst individuele gevallen, die beslist over de toekenning of weigering van het elektronisch toezicht. Het ontbreken van een externe rechtspositie van veroordeelden is jarenlang het onderwerp geweest van kritiek. De nood aan een wettelijk kader, waarin de rechten en plichten op een coherente wijze worden geregeld, drong zich op om verschillende redenen. Een eerste reden is de schending van het legaliteitsbeginsel. Het grootste deel van de strafuitvoeringsmodaliteiten wordt niet geregeld bij wet of KB maar via ministeriële omzendbrieven. Enkel de voorwaardelijke invrijheidsstelling, die geregeld werd in de wet Lejeune en de voorlopige invrijheidsstelling om medische redenen, geregeld in artikel 96, tweede lid KB 21 mei 1965, zijn voorzien van een wettelijke basis. Het ontbreken van een wettelijke basis bij het overgrote deel van de strafuitvoeringsmodaliteiten impliceert dus een flagrante schending van het legaliteitsbeginsel. 64 Een tweede reden houdt de niet-overeenstemming met de mensenrechtenverdragen in. Het Belgisch penitentiair detentierecht, schoot op verschillende punten tekort ten aanzien van wat op grond van mensenrechtenverdragen mag en moet verwacht worden. 65 Een derde reden is de schending van de scheiding der machten. Overeenkomstig artikel 40, tweede lid van de Grondwet worden straffen ingevoerd door de wet, opgelegd door de rechter en uitgevoerd door de Koning. De uitvoering van de straffen door de uitvoerende macht houdt echter niet in dat de aard of de duur van de straf mag worden gewijzigd. Het wordt nochtans als normaal geacht dat de minister van Justitie of de gemachtigde van de Penitentiaire Administratie de duur of de aard van straf eenzijdig kan wijzigen, wat uiteraard een schending van de scheiding der machten inhoudt. 66 Een vierde reden is het niet toekennen van rechten maar de toekenning van gunsten. De toekenning van gunsten is niet onderworpen aan bepaalde criteria, wat inhoudt dat ze ook niet 63 Y. VAN DEN BERGE, De uitvoering van vrijheidsstraffen: van nu en straks met de oprichting van de strafuitvoeringsrechtbanken, T. Strafr. 2006, (249) Y. VAN DEN BERGE, Uitvoering van vrijheidsstraffen en rechtspositie van gedetineerden, Brussel, Larcier, 2006, Ibid., Ibid.,