Voorwoord Verkort aangehaalde literatuur Afkortingen. 4. De Kamerleden 1

Transcriptie

1 Inhoudsopgave Voorwoord Verkort aangehaalde literatuur Afkortingen v ix xv 4. De Kamerleden 1 1. Inleiding 1 2. Het begin en het einde van het Kamerlidmaatschap 2 3. De incompatibiliteiten De zelfstandigheid van Kamerleden ten opzichte van de partijen De Kamerfracties De parlementaire immuniteit De parlementaire ordehandhaving De financiële positie van de Kamerleden Kamerlid en ambtsmisdrijven Integriteit van Kamerleden Bevoegdheden inzake controle van de regering Inleiding Ministeriële verantwoordelijkheid en inlichtingenplicht Omvang van de ministeriële verantwoordelijkheid Recht van interpellatie Vragenrecht De werking van het parlementaire stelsel in Nederland Inleiding De vestiging van het parlementaire stelsel Machtsverhoudingen tussen regering en parlement Monisme of dualisme Kamerontbinding De kabinetsformatie Aftreden van kabinetten ter gelegenheid van verkiezingen Consultaties Informateur of formateur en de aard van zijn opdracht 177 vii

2 INHOUDSOPGAVE 10. Het overleg met de fracties Afronding van de formatie De staatssecretarissen De Eerste Kamer en de kabinetsformatie Lange duur van kabinetsformaties Staatsrechtelijke ontleding van het proces van kabinetsformatie De presentatie van het kabinet in het parlement Soorten van kabinetten Stabiliteit van kabinetten 206 viii

3 IV De Kamerleden 1. Inleiding De beide Kamers der Staten-Generaal zijn samengestelde collegiale ambten, bestaande uit Kamerleden. De Kamers kunnen slechts beraadslagen en besluiten, indien meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden ter vergadering aanwezig is (art. 67, eerste lid, Gw). De besluiten worden genomen bij gewone (volstrekte) of twee derden (versterkte) meerderheid van door de Kamerleden uitgebrachte stemmen. De Kamerleden bepalen als collectief, of en zo ja op welke wijze de Kamers hun bevoegdheden uitoefenen. Daarnaast komen aan de individuele Kamerleden bevoegdheden toe, die betrekking hebben op de besluitvorming van de Kamers. Elk Kamerlid kan bijvoorbeeld een motie indienen of een voorstel doen betreffende de regeling van de werkzaamheden. Een Kamerlid kan de Kamer verlof vragen tot het houden van een interpellatie of een verzoek doen tot het houden van een dertigledendebat. In de Tweede Kamer is elk lid bevoegd een wetsvoorstel aanhangig te maken en amendementen in te dienen op wetsvoorstellen. Voorts komen aan de Kamerleden individuele bevoegdheden toe, die geen betrekking hebben op de collectieve besluitvorming. Een voorbeeld hiervan levert het individuele vragenrecht, op grond waarvan een Kamerlid bevoegd is om aan de ministers inlichtingen te vragen. Ook andere ambten in de Kamers kunnen beschouwd worden als colleges, bestaande uit Kamerleden. Te denken valt hierbij aan de Kamercommissies, het Presidium (Tweede Kamer), de Huishoudelijke Commissie en het College van Senioren (Eerste Kamer). De organisatie en het functioneren van de Kamers en van de meeste andere organen in de Kamers krijgt aldus gestalte door het handelen van de Kamerleden. In zoverre kan geconcludeerd worden dat het Kamerlid het primaire ambt in de Kamers van het parlement is. In dit hoofdstuk zullen wij nader ingaan op een aantal bijzondere aspecten met betrekking tot het Kamerlidmaatschap. Eerst wordt in aansluiting op het vorige hoofdstuk gekeken naar het begin van het Kamerlidmaatschap na verkiezingen, alsmede naar de gevallen waarin het Kamerlidmaatschap eindigt. Daarna volgt een bespreking van de zogeheten incompatibiliteiten, waarbij onder meer wordt nagegaan welke openbare functies onverenigbaar zijn met het Kamerlidmaatschap. Vervolgens gaat de aandacht uit naar de positie van Kamerleden ten opzichte van hun politieke partij. Hiermee 1

4 IV DE KAMERLEDEN samenhangend wordt in een afzonderlijke paragraaf het verschijnsel van de Kamerfracties besproken. Voorts worden in dit hoofdstuk nog enkele bijzondere regelingen aan de orde gesteld, die de constitutionele positie van Kamerleden raken. De parlementaire immuniteit waarborgt dat Kamerleden zich in woord en geschrift vrij kunnen uiten in het parlement. Daar staat tegenover dat bij wijze van parlementaire ordehandhaving bepaalde sancties getroffen kunnen worden jegens Kamerleden die van deze vrijheid misbruik maken. De geheel eigensoortige regeling van de financiële positie van Kamerleden komt eveneens in dit hoofdstuk aan de orde. Tot besluit worden nog enkele opmerkingen gemaakt over de bijzondere strafrechtelijke aansprakelijkheid van Kamerleden, voor zover het ambtsmisdrijven betreft. 2. Het begin en het einde van het Kamerlidmaatschap Voordat na de verkiezingen het Kamerlidmaatschap een aanvang neemt, dient een procedure te worden gevolgd, waarvan hier de hoofdlijnen worden geschetst. Is een kandidaat-kamerlid bij verkiezingen gekozen, dan ontvangt hij hiervan bericht van de voorzitter van het centraal stembureau. Art. V 1 Kieswet bepaalt ter zake dat de voorzitter van het centraal stembureau de benoemde schriftelijk kennis geeft van zijn benoeming, hoewel strikt genomen niet van een benoeming, maar van een verkiezing sprake is. 1 Het vertegenwoordigend orgaan, waarin betrokkene gekozen is, ontvangt eveneens een schriftelijke kennisgeving, die de benoemde strekt tot geloofsbrief, d.w.z. het schriftelijk stuk, waaruit van zijn verkiezing blijkt. Het aanstaande Kamerlid dient vervolgens binnen een bepaalde termijn de Kamer te berichten dat hij de benoeming aanneemt (art. V 2 Kieswet). Tegelijk met deze mededeling dient hij een verklaring betreffende alle door hem beklede openbare betrekkingen en een uittreksel uit het persoonsregister 2 over te leggen (art. V 3 Kieswet). Aan de hand van deze gegevens kan vervolgens tot toelating als Kamerlid besloten worden. Over deze toelating bepaalt de Grondwet in art. 58 dat elke Kamer de geloofsbrieven van haar nieuwbenoemde leden onderzoekt en met inachtneming van bij de wet te stellen regels de geschillen beslist, welke met betrekking tot de geloofsbrieven of de verkiezing zelf rijzen. 3 Aldus legt de Grondwet vast dat het onderzoek naar de wettelijkheid van de samenstelling van het parlement in beginsel is voorbehouden aan de Kamers zelf. 4 De historische oorsprong hiervan is te vinden in de tijd van de oude standenvertegenwoordiging, die als waarborg voor haar zelfstandigheid tegenover de landsheer de bevoegdheid verkreeg om zelf de volmachten van haar leden te onderzoeken en goed te bevinden. Behoud van dit recht is later met het oog op de machtenscheiding, de zelfstandige en onafhankelijke positie 1 Vgl. ook art. 58 Gw dat spreekt van nieuwbenoemde leden. 2 Hieruit moet zijn woonplaats, geboorteplaats, -datum en Nederlanderschap blijken. 3 Elzinga/Kummeling/Schipper-Spanninga 2012, p. 216 e.v.; K.A.M. van Vught, Verkiezingsgeschillen, Parlementair privilege of rechterlijk recht?, Amersfoort: Celsius juridische uitgeverij Vgl. Van der Pot 2014, p

5 2. HET BEGIN EN HET EINDE VAN HET KAMERLIDMAATSCHAP van de volksvertegenwoordiging, van groot belang geacht. 5 Weliswaar opende de Grondwet van 1917 voor alle zekerheid de mogelijkheid dat de wet een ander gezag bijvoorbeeld een rechterlijk college met het onderzoek der geloofsbrieven zou gaan belasten, maar van deze bevoegdheid heeft de wetgever nimmer gebruik gemaakt. 6 Sinds 1983 is, zoals gezegd, deze geschilbeslechtende bevoegdheid over de geloofsbrief en de verkiezing van Kamerleden uitsluitend aan de Kamers toegekend. Wel bepaalt art. 58 Gw dat zulks geschiedt met inachtneming van bij de wet te stellen regels. Hoewel het op zichzelf in westerse landen niet ongebruikelijk is om het onderzoek van de geloofsbrieven op te dragen aan het parlement, is het ook denkbaar een ander ambt, zoals bijvoorbeeld een constitutioneel hof, deze functie toe te vertrouwen. 7 De Kieswet geeft aan hoever het vertegenwoordigend orgaan mag gaan bij zijn onderzoek of de benoemde als lid wordt toegelaten. Het gaat daarbij na of de benoemde aan de vereisten voor het lidmaatschap voldoet en geen met het lidmaatschap onverenigbare betrekkingen vervult, en het beslist de geschillen die met betrekking tot de geloofsbrief of de verkiezing zelf rijzen. Hierbij geldt evenwel als beperking dat het onderzoek van de geloofsbrief zich niet uitstrekt tot de geldigheid van de kandidatenlijsten en van de lijstverbindingen (art. V 4 Kieswet). 8 Aangezien de vaststelling van de uitslag der verkiezingen door een onpartijdige en deskundige instantie het centraal stembureau geschiedt, zijn de Kamers niet snel geneigd haar beslissingen in twijfel te trekken. Niettemin blijft de Kamer bevoegd van een beslissing van deze instantie af te wijken. Indien de Kamer oordeelt dat de uitslag van de verkiezing onjuist is vastgesteld, moet het centraal stembureau dit opnieuw doen met inachtneming van de beslissing van de Kamer. In voorkomende gevallen kan daarbij zelfs een nieuwe stemming in een of meer stemdistricten plaatsvinden ( art. V 6 Kieswet). 9 In de parlementaire geschiedenis is enkele keren bij het onderzoek van geloofsbrieven twijfel ontstaan, of aan het verkiesbaarheidsvereiste van het Nederlanderschap wel voldaan was. In 1935 bijvoorbeeld rees in de Eerste Kamer een dergelijk probleem ten aanzien van de heer De Marchant et d Ansembourg. De omstandigheid dat deze het Nederlanderschap bezat naar het oordeel van de provinciale staten, die hem destijds in hun midden hadden toegelaten, en ook volgens het oordeel van de regering, die hem eerder tot burgemeester benoemd had, was voor de Eerste Kamer niet voldoende. Zij verrichtte een zelfstandig 5 Kamerstukken II 1976/77, nr. 3, p. 23; Van Vught 2015, p. 65 e.v.; vgl. anders Bastian Michel, Verkiezingsfouten en het onderzoek van de geloofsbrieven. Is de Tweede Kamer rechter in eigen zaak?, NJB 2012, p e.v. 6 Vgl. Oud 1967, p Van Vught 2015, p. 49 e.v. 8 Vgl. verder ook Franssen en Van Schagen 1990, p. 28 e.v. 9 Elzinga/Kummeling/Schipper-Spanninga 2012, p Na de verkiezingen van 1998 besloot de Tweede Kamer op voorstel van de commissie voor het onderzoek van de Geloofsbrieven één lid niet toe te laten wegens onjuistheden bij de vaststelling van de uitslag. Het centraal stembureau heeft toen een herziene uitslag vastgesteld. Zie Kamerstukken II 2001/02, 27458, nr. 1, p. 3. 3

6 IV DE KAMERLEDEN onderzoek en kwam uiteindelijk tot een beslissing ten gunste van deze gekozene. 10 Twee jaar later werd De Marchant et d Ansembourg tot lid van de Tweede Kamer gekozen. Deze Kamer nam op haar beurt het standpunt in dat de in 1935 door de Eerste Kamer genomen beslissing haar geenszins bond. De Tweede Kamer heeft toen echter zonder nader onderzoek tot toelating besloten. Oud merkt op dat dit geval duidelijk bewijst, dat de Kamers zich bij beslissingen van deze aard niet door politieke voorkeur laten leiden. De richting die De Marchant et d Ansembourg vertegenwoordigde hij was nationaal-socialist was de overgrote meerderheid der leden van beide Kamers toch in hoogste mate onsympathiek. Het geval was bovendien hoogst twijfelachtig. De Kamers hadden voor een tegenovergestelde beslissing goede gronden kunnen aanvoeren. 11 In 1966 leverde het geloofsbrievenonderzoek in de Eerste Kamer ten aanzien van de heer Adams, lid van de Boerenpartij, het volgende op. Wegens ingekomen berichten omtrent een veroordeling van deze gekozene in verband met handelingen tijdens de bezettingstijd werd het desbetreffende Tribunaalbesluit opgevraagd. Daaruit bleek dat het Tribunaal in kwestie de heer Adams onder meer voor een aantal jaren uit het actief en passief kiesrecht had ontzet, en wel tot maart In het licht hiervan besloot de Kamer dat er geen wettelijk beletsel was om de gekozene als lid toe te laten. Zo kreeg voor het eerst in de parlementaire geschiedenis iemand zitting in de Staten-Generaal, die blijkens bedoeld Tribunaalbesluit naar aanleiding van zijn onvaderlandslievende houding in de bezettingstijd was veroordeeld tot ontzetting uit het actief en passief kiesrecht. 12 In 1994 tenslotte rees, na de Tweede Kamerverkiezingen, enige twijfel over het Nederlanderschap van een kandidaat-kamerlid van Surinaamse afkomst, Rozenblad. Het geloofsbrievenonderzoek resulteerde erin dat niet gebleken was dat betrokkene niet over het Nederlanderschap beschikte. 13 Korte tijd later nam dit Kamerlid overigens ontslag, nadat gebleken was, dat hij onjuiste gegevens verstrekt had omtrent in het verleden vervulde functies. De Reglementen van Orde van de Kamers geven aan door wie en op welke wijze het onderzoek van de geloofsbrieven dient te geschieden. Beide Reglementen voorzien in de instelling van een commissie voor het onderzoek van de Geloofsbrieven, waarvan de leden door de Kamervoorzitter worden benoemd (art. 19 RvOTK en art. 4 RvOEK). De commissie brengt advies uit aan de Kamer over de toelating van de nieuwe leden, waarbij zij nagaat of de nieuwe leden voldoen aan de vereisten van verkiesbaarheid en of zij geen onverenigbare betrekkingen vervullen. Voorts pleegt de commissie voor het onderzoek van de Geloofsbrieven aan de Kamer een kort verslag uit te brengen over het verloop van de verkiezingen en de vaststelling van de uitslag. In het verleden gold de regeling dat bij een periodieke verkiezing of 10 Vgl. Oud 1967, p Oud 1967, p Handelingen I 1966/67, p Vgl. Handelingen II 1993/94, p

7 2. HET BEGIN EN HET EINDE VAN HET KAMERLIDMAATSCHAP Kamerontbinding de Kamer in nieuwe samenstelling het geloofsbrievenonderzoek op zich nam. De merkwaardige consequentie hiervan was dat dit onderzoek de facto werd verricht door personen die daartoe rechtens niet bevoegd waren, omdat zij vooralsnog niet als Kamerlid waren toegelaten. Bij de totstandkoming van het nieuwe Reglement van Orde van de Eerste Kamer in 1983 is, met name op aandrang van het lid Heijne Makkreel, aan deze gewrongen constructie voor wat betreft de Eerste Kamer een einde gemaakt. 14 Thans volgt uit art. 3 van het Reglement van Orde van deze Kamer, dat de Kamer, die op de dag der benoeming zitting heeft, voor zover mogelijk 15 het geloofsbrievenonderzoek verricht en over de toelating beslist van de nieuw benoemde vijfenzeventig leden. Op 21 juni 1989 werd ook het Reglement van Orde van de Tweede Kamer gewijzigd, zodat ook daar thans in beginsel de Kamer in oude samenstelling wikt en beschikt (art. 2 RvOTK). Ter motivering van deze keuze werd onder meer overwogen dat het gewenst was de schijn te vermijden rechter te zijn in eigen zaak, terwijl bovendien eenvormigheid met gelijksoortige bepalingen aangaande gemeenteraden en provinciale staten bewerkstelligd werd. 16 De Kieswet regelt het tijdstip, waarop de leden van de Kamers na ommekomst van de zittingsduur of in geval van Kamerontbinding aftreden, waaruit tevens wordt afgeleid wanneer de Kamer in nieuwe samenstelling bijeenkomt na verkiezingen (art. C 1 e.v. en art. Q 2 Kieswet). In het verleden volgde uit deze regeling dat de eerste samenkomst van de nieuwe Tweede Kamer dertien dagen na de dag van de stemming plaatsvond. In 2000 werd vanuit de Tweede Kamer erop aangedrongen de benoemings- en toelatingsprocedure na verkiezingen te versnellen, zulks met name vanwege het feit dat de kabinetsformatie vrijwel aanstonds na de verkiezingen een aanvang neemt, terwijl de Tweede Kamer dan nog gedurende bijna twee weken in oude samenstelling is. Door een wijziging van de Kieswet is thans het uitgangspunt dat de nieuwe Tweede Kamer acht dagen na de dag van de stemming samenkomt. Binnen deze betrekkelijk korte termijn verrichten het centraal stembureau, de commissie voor het onderzoek van de Geloofsbrieven en de Tweede Kamer hun werkzaamheden met betrekking tot de vaststelling van de definitieve uitslag en de toelating van de nieuwe Kamerleden. 17 Overigens is het denkbaar dat deze werkzaamheden onder omstandigheden niet binnen deze termijn kunnen worden afgerond. In dat geval voorziet art. 2, derde lid, RvOTK in de mogelijkheid dat de Tweede Kamer in nieuwe samenstelling beslist over de toelating van de leden Vgl. Kamerstukken I 1982/83, nr. 160, nr. 1, p. 3; nr. 160d, p. 2-3; nr. 160k; Handelingen I 1982/83, p , p Hieruit volgt dat in beginsel de Kamer in oude samenstelling optreedt, terwijl een beslissing van de nieuwe Kamer eventueel ook mogelijk is. Vgl. Handelingen I 1994/95, p Vgl. Kamerstukken II 1985/86, 19493, nr. 1; Handelingen II 1988/89, p Vgl. verder Kamerstukken II 2000/01, en Kamerstukken II 2001/02, Zie ook Handelingen II 2001/02, p Zie Kamerstukken II 2000/01,

8 IV DE KAMERLEDEN De toelating van Kamerleden gaat vergezeld van hun beëdiging. Art. 60 Grondwet bepaalt dat de Kamerleden bij de aanvaarding van hun ambt in de vergadering een eed, dan wel verklaring en belofte, van zuivering afleggen. Tevens zweren of beloven zij trouw aan de Grondwet en een getrouwe vervulling van hun ambt. De Kamerleden leggen de eden, waaronder tevens de (verklaringen en) beloften te verstaan zijn, af in de vergadering van de Kamer. De beëdiging vindt in de praktijk plaats in handen van de Kamervoorzitter, die op zijn beurt ten overstaan van de vergadering wordt beëdigd. De Grondwet kende tot de herziening van 1983 de mogelijkheid van beëdiging van de Kamerleden door de Koning. Deze mogelijkheid werd geschrapt, ten einde de zelfstandige positie van de Staten-Generaal in het staatsbestel te benadrukken. De af te leggen eden zijn te beschouwen als plechtige openbare verklaringen die de ernstige wil bevestigen het ambt naar eer en geweten te vervullen. Door het afleggen van de eden wordt de Kamerleden ingescherpt dat zij hun functie onafhankelijk van anderen moeten verrichten en zij zich te onthouden hebben van verboden handelingen. In het bijzonder geldt dit voor de hierna te bespreken zuiveringseed. 19 De sancties op overtreding van de eden zijn neergelegd in art. 207 Sr. De vraag rijst of het Kamerlidmaatschap een aanvang neemt door de toelating of door de beëdiging. Oftewel: is de beëdiging een constitutief vereiste voor het Kamerlidmaatschap? Hierover zijn de meningen in de literatuur verdeeld. 20 De Kieswet lijkt nochtans ervan uit te gaan dat de beëdiging geen constitutief vereiste is. Hoofdstuk V van deze wet betreffende het begin van het lidmaatschap behelst geen bepalingen inzake de beëdiging. Art. V 11 Kieswet verklaart bovendien onomwonden dat het lidmaatschap aanvangt zodra de toelating onherroepelijk is geworden. 21 Bij de totstandkoming van de nieuwe Kieswet van 1989 werd niettemin van regeringszijde betoogd dat voorafgaande beëdiging vereist is om het Kamerlidmaatschap te kunnen uitoefenen. 22 Daarbij werd verwezen naar de tekst van art. 60 Grondwet, waarin sprake is van beëdiging bij de aanvaarding van hun ambt. Opgemerkt zij dat de Grondwet stelt dat de leden van de Kamers worden beëdigd, hetgeen veronderstelt dat de beëdiging geen voorafgaande voorwaarde voor hun lidmaatschap is. Bovendien kan gewezen worden op de bij de grondwetsherziening van 1983 gehuldigde opvatting van de regering ten aanzien van de beëdiging van ministers en staatssecretarissen bij de aanvaarding van hun ambt. Het desbetreffende art. 49 Gw, dat voor zover hier van belang overeenstemt met art. 60, werd aldus uitgelegd, dat de beëdiging geen vereiste is voor de aanvang van de ambtsuitoefening. 23 In de praktijk overigens besluit de Kamer de benoemden toe te laten als Kamerleden, nadat hun beëdiging heeft plaatsgevonden. 24 Hiertegen kan als 19 Kamerstukken II 1978/79, 14222, nr. 7, p Vgl. Oud 1967, p. 563 e.v. en Kortmann 2012, p Voor Kamerleden is het besluit tot toelating terstond onherroepelijk. 22 Kamerstukken II 1988/89, 20264, nr. 18, p Vgl. Kortmann 1987, p Vgl. Oud 1967, p. 562 en Handelingen II 1988/89, p. 6834, Handelingen II 1993/94, p. 5196, Handelingen II 1997/98, p

9 2. HET BEGIN EN HET EINDE VAN HET KAMERLIDMAATSCHAP bezwaar worden geopperd dat de voorgeschreven eden (of verklaringen en beloften) worden afgelegd door personen die nog geen Kamerlid zijn, maar ambteloos burger. Deze situatie is ongebruikelijk in het constitutioneel recht. Immers, in het algemeen wordt de ambtsdrager beëdigd en niet een burger die tot een bepaald ambt geroepen zal worden. De Wet beëdiging ministers en leden Staten-Generaal gaat ervan uit dat Kamerleden de volgende eden of verklaringen en beloften, in de vergadering van de Kamer waarin zij zijn verkozen, afleggen. 25 De eerste is een zuiveringseed (-belofte), inhoudende dat betrokkene, om tot Kamerlid te worden benoemd, niet enige gift of gunst gegeven of beloofd heeft en voorts om iets in dit ambt te doen of te laten, niet enig geschenk of enige belofte heeft aangenomen of zal aannemen. De tweede is een eed (belofte) van trouw aan de Koning, aan het Statuut voor het Koninkrijk en aan de Grondwet. De laatste eed (belofte) betreft de getrouwe vervulling van de plichten die het ambt oplegt. Een precieze omschrijving van de betekenis van de zuiveringseed is moeilijk te geven. Bij de grondwetsherziening van 1983 betoogde de regering slechts dat het doen van giften of beloften in strijd met de eed allerlei vormen kon aannemen. Het was aan de Kamer om te beoordelen of bepaalde gedragingen al of niet in strijd waren met de zuiveringseed. Ook de rechter zou daarover een oordeel kunnen vormen bij de beantwoording van de vraag of sprake was van meineed. 26 In de praktijk is vooral de vraag aan de orde gesteld welke betekenis de zuiveringseed toekomt in verband met tevoren aangegane financiële verplichtingen van kandidaat-kamerleden tegenover hun politieke partij. Het komt namelijk bij verschillende politieke partijen voor dat zij financiële bijdragen vragen aan de geestverwante Kamerleden. Bij de kandidaatstelling gaan betrokkenen ter zake een financiële verplichting jegens de partij aan. Bij PvdA, CDA, GroenLinks, D66 en ChristenUnie bijvoorbeeld ondertekent een kandidaatvolksvertegenwoordiger een verklaring, waarbij hij belooft na aanvaarding van zijn zetel een zij het gering percentage van zijn bezoldiging af te dragen. De VVD legt volksvertegenwoordigers een contributietoeslag op. De SP gaat nog een stap verder. SP-volksvertegenwoordigers dragen hun gehele bezoldiging met een akte van cessie aan hun partij over. Deze betaalt op haar beurt een bescheiden salaris aan haar volksvertegenwoordigers uit. 27 De vraag rijst of het aangaan van dergelijke verplichtingen -gesproken wordt van partijafdrachten- in strijd is met de zuiveringseed. De regering stelde zich bij de grondwetsherziening van 1983 en bij de behandeling van de wettelijke regeling voor beëdiging op het standpunt dat hiervan slechts sprake is, indien het gaat om beloften of giften met het oogmerk om gekozen te worden. Indien politieke partijen 25 Wet van 27 februari 1992, Stb Kamerstukken II 1978/79, 14222, nr.7, p P.P.T. Bovend Eert, Financiering van politieke partijen. Verbetering van wetgeving dringend gewenst, in: Hansko Broeksteeg en Ronald Tinnevelt (red.), Politieke partij als anomalie van het Nederlandse staatsrecht, Deventer: Kluwer 2015, p. 133 e.v.; Roel Schutgens, Volksvertegenwoordigers en partijafdracht, Openbaar Bestuur, november 2007, p. 2 e.v. 7

10 IV DE KAMERLEDEN een betaling van tevoren als eis zouden hanteren voor de kandidaatstelling, zou naar het oordeel van de regering in strijd gehandeld worden met de zuiveringseed. De bestaande financiële verplichtingen van gekozenen jegens hun politieke partij de zogeheten partijafdracht waren volgens de regering wel toelaatbaar, nu geen sprake was van een betaling van tevoren bij de kandidaatstelling. 28 Bovendien achtte de regering het van belang dat een sanctie bij het niet nakomen van een dergelijke financiële verplichting ontbrak. De politieke partij kon een gekozene immers niet tot zetelafstand dwingen. De Tweede Kamer nam genoegen met deze uitleg van de regering. 29 Het is de vraag of de stellingname van de regering overtuigt. Het gemaakte onderscheid is naar onze opvatting wel erg subtiel. De thans gebruikelijke financiële verplichtingen worden eveneens van tevoren bij de kandidaatstelling aangegaan. Het enige verschil is dat de betaling niet vooraf, maar achteraf door het Kamerlid geschiedt. Bovendien kan een partij wel degelijk sancties treffen jegens een Kamerlid dat in gebreke blijft om een deel van zijn inkomsten af te staan. Te denken valt bijvoorbeeld aan het opzeggen van het partijlidmaatschap of de weigering hem of haar bij een volgende gelegenheid kandidaat te stellen. In de literatuur worden de bestaande financiële verplichtingen tegen de achtergrond van de zuiveringseed kritisch beoordeeld. Ook al zijn bepaalde financiële verplichtingen niet aangegaan om verkozen te worden, dan nog kunnen zij afbreuk doen aan de onafhankelijkheid van Kamerleden en aldus op gespannen voet staan met de zuiveringseed. 30 De hiervoor genoemde vergaande partij-afdrachtregeling bij de SP is in het bijzonder ter discussie gesteld. In de praktijk stort de Staat der Nederlanden de schadeloosstelling (bezoldiging) voor de SP-Kamerleden op basis van een cessieovereenkomst rechtstreeks in de SP-partijkas, waarna de partij de betrokken Kamerleden een bescheiden bedrag als inkomen toekent. Dit roept overigens niet alleen vragen op vanuit een oogpunt van de zuiveringseed. Van belang is tevens dat dergelijke omvangrijke partijafdrachten op gespannen voet staan met het uitgangspunt van de Wet schadeloosstelling leden van de Tweede Kamer, waarin aan Tweede Kamerleden een bepaald inkomen op een gepast niveau wordt toegekend. 31 Duidelijk is dat deze wettelijke regeling niet het verschaffen van extra inkomsten aan politieke partijen op het oog heeft. Het systeem van verplichte partijafdrachten, waarbij een groot deel van inkomen wordt afgestaan aan de partij, leidt tot een oneigenlijke inkomstenbron voor politieke partijen die de wetgeving betreffende het inkomen van politieke ambtsdragers doorkruist. In 2009 diende de regering een tweetal wetsvoorstellen in om voortaan de schadeloosstelling voor Kamerleden in persoon toe te kennen en de mogelijkheid van overdracht van 28 Kamerstukken II 1978/79, 14222, nr. 7, p. 22; Kamerstukken II 1989/90, 21208, nr. 5, p Kamerstukken II 1989/90, 21208, nr. 5, p. 2; Handelingen II 1990/91, p e.v. 30 Kortmann 1987, p. 214; Schutgens 2007, p. 2 e.v.; Roel Schutgens, Politieke partij, vrij mandaat en zetelroof, in Hansko Broeksteeg en Ronald Tinnevelt (red.), Politieke partij als anomalie van het Nederlandse staatsrecht, Deventer: Kluwer 2015, p. 202 e.v. 31 Zie hierna paragraaf 8 van dit hoofdstuk. 8

11 2. HET BEGIN EN HET EINDE VAN HET KAMERLIDMAATSCHAP vorderingen op de Staat ter zake uit te sluiten. De voorstellen zijn echter in 2012 door de regering ingetrokken.. 32 Art. 60 Gw en art. 2 Wet beëdiging ministers en leden van de Staten-Generaal verlangen, zoals gezegd, tevens een eed van trouw aan de Koning, het Statuut voor het Koninkrijk en aan de Grondwet, alsmede een eed betreffende een getrouwe vervulling van het ambt. De eed van trouw aan de Koning wordt in art. 60 Gw niet genoemd. Deze in art. 2 van genoemde wet verankerde eed berust op art. 47 van het Statuut voor het Koninkrijk. Tijdens de parlementaire behandeling van het voorstel van de wettelijke regeling van de beëdiging is nog enige aandacht besteed aan eventuele consequenties van de eed van trouw aan de Koning en de Grondwet. De leden van de GPV-fractie waren van mening dat het stemmen door Kamerleden tegen de begroting van het Huis der Koningin indien dat niet gebeurde wegens budgettaire bezwaren, maar wegens bezwaren tegen de monarchie in strijd was met de eed van trouw aan de Koning en de Grondwet. De regering deelde deze opvatting niet. Naar haar oordeel zou daarvan slechts sprake zijn, indien een Kamerlid zich bij het uiting geven aan bezwaren tegen de huidige regeringsvorm van ongrondwettige middelen zou bedienen. 33 De eed van trouw aan de Grondwet brengt tevens tot uitdrukking dat de Grondwet het karakter van een hogere regeling heeft. Het voorgaande betrof een schets van het begin van het Kamerlidmaatschap en de beëdiging na periodieke verkiezingen of na verkiezingen als gevolg van Kamerontbinding. Daarnaast komt het veelvuldig voor dat tijdens de zittingsduur van de Kamer in opengevallen plaatsen moet worden voorzien, doordat het lidmaatschap voor een individueel lid eindigt. In dergelijke gevallen vindt niet opnieuw een stemming plaats, zoals vóór 1917 wel het geval was ten tijde van het kiesstelsel van absolute meerderheid in districten. Op basis van de volgorde van de kandidatenlijst bij de laatste verkiezingen wordt één van de kandidaten door de voorzitter van het centraal stembureau benoemd verklaard (art. W 1 e.v. Kieswet). Bij de toelating van deze benoemde strekt het geloofsbrievenonderzoek zich niet uit tot punten die het verloop van de verkiezing of de vaststelling van de uitslag betreffen (art. V 4 Kieswet). Tussentijdse vacatures voor het Kamerlidmaatschap ontstaan in veel gevallen, doordat Kamerleden aan het einde van de kabinetsformatie tot het ministersambt of het ambt van staatssecretaris geroepen worden. Daarnaast komt het voor dat Kamerleden tijdens de zittingsperiode van de Kamer een bestuursfunctie verwerven of een functie in het bedrijfsleven. Op deze wijze verlaten doorgaans enkele tientallen Kamerleden tussentijds gedurende de vierjarige zittingsperiode de Kamer. Soms ontstaat een vacature als gevolg van een conflict in de fractie of de partij. In 2015 deed zich de uitzonderlijke situatie voor dat een Kamerzetel voor de VVD vacant kwam, waarbij de betrokken eerste kandidaat op de lijst, het 32 Kamerstukken II 2012/13, en Kamerstukken II 1989/90, 21208, nr. 5, p. 2. 9

12 IV DE KAMERLEDEN voormalige Kamerlid Houwers, die in 2013 tussentijds ontslag genomen had als Kamerlid in verband met een lopend strafrechtelijk onderzoek, wenste terug te keren in de Kamer. De VVD-partij en -fractie wensten dit voormalige Kamerlid echter niet meer in hun midden op te nemen, en drongen er bij betrokkene op aan plaats te maken voor de volgende kandidaat op de lijst. Dat gebeurde echter niet. Het voormalige Tweede Kamerlid aanvaardde de Kamerzetel en nam als eenmansfractie zitting in de Kamer. Verwant aan de vraag op welke wijze in tussentijdse vacatures wordt voorzien is de vraag of een regeling voorhanden is, in geval een Kamerlid tussentijds gedurende korte of langere tijd bijvoorbeeld door ziekte niet in staat is om deel te nemen aan de beraadslaging en besluitvorming van de Kamer. Bij tijdelijke afwezigheid van een Kamerlid, zonder dat zijn lidmaatschap eindigt, zou men aan een tweetal voorzieningen kunnen denken. Op de eerste plaats biedt de mogelijkheid van stemoverdracht of stemmen bij volmacht uitkomst. Het afwezige Kamerlid is dan bevoegd bij de besluitvorming zijn stem over te dragen aan een medelid. Bij de grondwetsherziening van 1953 is deze mogelijkheid overwogen in verband met het verblijf van Kamerleden in het buitenland bij internationale parlementaire vergaderingen. Het desbetreffende voorstel werd echter in tweede lezing verworpen. 34 Op de tweede plaats kan gedacht worden aan een vervangingsregeling. Een dergelijke voorziening werd eveneens in het kader van de grondwetsherziening van 1953 overwogen. De Staatscommissie-Van Schaik (1950) oordeelde echter negatief. Een grondwettelijke regeling is ook op dit punt niet tot stand gekomen. Meer dan veertig jaar later blies de regering het idee van een vervangingsregeling nieuw leven in, en wel in een bijzondere context. Met het oog op de positie van vrouwen in de politiek en het openbaar bestuur wenste de regering een specifieke vervangingsregeling te treffen voor (vrouwelijke) Kamerleden ingeval van zwangerschap en bevalling. De regering nam het initiatief tot een grondwetsherziening, waarbij een nieuw art. 57a Gw zou worden ingevoegd, dat (na de eerste lezing) als volgt luidde: De wet regelt de tijdelijke vervanging van een lid van de Staten-Generaal wegens haar zwangerschap en bevalling. De Eerste Kamer verwierp evenwel in maart 1996 dit voorstel tot herziening van de Grondwet in tweede lezing. 35 Een van de belangrijkste bezwaren tegen het voorstel was dat door de introductie van een tijdelijke vervanging een tweede categorie volksvertegenwoordigers werd geschapen, wier mandaat niet meer afhankelijk was van de zittingsduur van de Kamer waarin men zitting had. Een ander bezwaar was dat de vervangingsregeling te beperkt was. Om daaraan tegemoet te komen heeft de regering in 2001 een nieuw herzieningsvoorstel ingediend, dat ditmaal wel in beide lezingen door de Kamers is aanvaard. 36 Art. 57a Gw luidt als gevolg 34 Vgl. Oud 1967, p Vgl. Kamerstukken II 1993/94, en TK 1995/96, 23798; Handelingen II 1995/96, 23798, nr Zie Kamerstukken I 2001/02, 28051; Kamerstukken I 2004/05,