Opmars van de deeleconomie

Transcriptie

1 Jaargang 33 nr. 7-8 juli 2015 Opmars van de deeleconomie Ruimtewinst en beter leefmilieu Gekoppelde warmtenetwerken Duurzaam met regionale stadswarmtenetten Gert-Jan Buitendijk Stedelijke regio s vragen lenig bestuur Woon-zorgcomplexen in het bestemmingsplan Precieze definitie en duidelijke omschrijving geleverde zorglege gebouwen

2 Praktijk Precieze definitie en duidelijke omschrijving geleverde zorg Woon-zorgcomplexen in het bestemmingsplan Langer zelfstandig wonen is de trend. De vraag naar woningen voor ouderen en voor zorgbehoevenden is echter nu al veel groter dan het aanbod en dat zal de komende jaren niet veranderen. Volgens de Raad van de Leefomgeving en Infrastructuur 1 moeten op korte termijn nieuwe woon-zorgconcepten worden gerealiseerd. Maar hoe dienen deze nieuwe woon-zorgconcepten te worden opgenomen in een bestemmingsplan? Valt een woon-zorgcomplex onder de bestemming wonen of maatschappelijk. Dit artikel schept duidelijkheid aan de hand van uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). Voor 1 het bestemmen van woningen en maatschappelijke voorzieningen gelden verschillende regels. Denk aan het verschil in ruimtelijke uitstraling van een woning en een zorgwoning. Zo hebben reguliere woningen een andere parkeerbehoefte en verkeersaantrekkende werking dan zorgwoningen. Ook bij toepassing van de Ladder voor stedelijke ontwikkeling stuiten we op grote verschillen, bijvoorbeeld als het gaat om de behoefteraming. Voor zorgwoningen is die makkelijker aan te tonen, vanwege een groeiend tekort. Het is daarom belangrijk om te weten of het specifiek te realiseren woon-zorg concept als wonen moet worden bestemd of als een maatschappelijke voorziening. Verder is het belangrijk om het woon-zorg concept op de juiste wijze te definiëren in het plan. Bij een verkeerde bestemming bestaat het risico van vernietiging met alle mogelijke vertraging van dien. Wonen of Maatschappelijk Onder de bestemming wonen valt niet alleen zelfstandige bewoning door een gezin maar kunnen ook minder traditionele woonvormen vallen. Hoofdregel is dat sprake moet zijn van nagenoeg zelfstandige bewoning 2, met een zekere mate van verbondenheid tussen de bewoners 3 Maar: in welk geval acht de Afdeling dat nog sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning en in welk geval niet? En wanneer is er voldoende verbondenheid tussen de bewoners? 1 RLI, advies Langer zelfstandig, een gedeelde opgave van wonen, zorg en welzijn d.d. 15 januari AbRvS 29 oktober 1998, ECLI:NL:RVS:1998:AE AbRvS 28 juni 2006, /1 juli

3 De Rembrandt, een woonzorgcomplex in Oud-Beijerland, bestaat uit een zorggebouw met 102 zorgplaatsen, ter vervanging van een reeds bestaande zorgvoorziening, en een appartementengebouw met maximaal 76 appartementen, waarvan maximaal 50 appartementen voor de doelgroep ouderen in combinatie met lichte zorg alsmede 68 reguliere woningen. Het betreft een samenwerking tussen zorgverlener Zorgwaard, bouwer Van Mierlo en woningbouwcorporatie HW Wonen. Bij uitspraak van 3 juni 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1765) heeft de Afdeling de beroepen tegen het bestemmingsplan en de vergunning ongegrond verklaard. Het complex wordt nu gebouwd. Beeld Van Mierlo Projecten verzorgend karakter. Het verblijf in het woongebouw was niet los te zien van de te leveren zorg zodat geen sprake was van nagenoeg zelfstandige bewoning. Strijdig met wonen Bij uitspraak van 24 mei oordeelde de Afdeling over een bouwplan voor een pand dat zou worden gebruikt door dak- en thuislozen met psychiatrische problemen. Aan deze dak- en thuislozen zou 24-uurs begeleiding worden geboden in het pand in combinatie met een intensieve begeleiding van de reclassering. Het pand had een woonbestemming. Aangevoerd werd dat deze vorm van gebruik in strijd was met de bestemming wonen. De Afdeling overwoog dat gebleken was dat er voortdurend twee begeleiders in het huis aanwezig zouden zijn en dat bewoners niet zomaar konden vertrekken. Gelet daarop en gelet op het gestelde doel van het wonen, te weten het bewerkstelligen van een gedragsverandering van bewoners zodat ze uiteindelijk in staat zouden zijn zelfstandig te gaan wonen, kon volgens de Afdeling geen duidelijk onderscheid gemaakt worden tussen het wonen en de geboden zorg, zodat geen sprake was van nagenoeg zelfstandige bewoning. Het gebruik van het pand werd dan ook in strijd geacht met de bestemming wonen. Bij uitspraak van 10 augustus oordeelde de Afdeling in een handhavingszaak over een pand dat werd gebruikt voor huisvesting van kinderen en jongeren tussen de 5-17 jaar met een licht verstandelijke handicap, ontwikkelingsproblemen en gedragsproblemen. Het doel was dat de kinderen zo zelfstandig mogelijk in het leven zouden komen te staan. De gezinssituatie werd zoveel mogelijk nagebootst. De Afdeling oordeelde dat gelet op de mate van toezicht en begeleiding niet kan worden gesproken van nagenoeg zelfstandige bewoning. Er was sprake van bewoning met een overwegend 4 AbRvS 24 mei 2006, /1 5 AbRvS 10 augustus 2011, /1/H1 Niet strijdig met wonen In een geval waarbij het ging om een bouwplan voor een pand waarbij ook zorg werd geleverd aan de bewoners maar niet gedurende 24 uur, de bewoners overdag naar een andere locatie gingen met dagbesteding, terwijl de bewoners gezamenlijk aten en gebruik maakten van gemeenschappelijke voorzieningen, oordeelde de Afdeling bij uitspraak van Daadwerkelijke zorg bepalend voor definitie woning of maatschappelijke voorziening 28 juni 2006 dat dit niet in strijd was met de bestemming wonen. 6 In dezelfde zin oordeelde de Afdeling bij uitspraak van 19 mei in een handhavingszaak. Omdat de bewoners geen voortdurende begeleiding hoefden en omdat zij een dagbesteding buitenshuis hadden terwijl ze gebruik maakten van gemeenschappelijke ruimten, werd het gebruik niet in strijd met de bestemming wonen geacht omdat de nadruk op wonen lag en niet op begeleiding. De Afdeling acht verder de zorg die daadwerkelijk wordt geleverd vanuit huis belangrijker dan de zorgindicatie voor het oordeel of sprake is van een woonbestemming of maatschappelijke bestemming. In een geval dat de bewoners een CIZ-indicatie gebaseerd op 24-uur zorg per dag nodig hadden om toegelaten te worden tot een bepaalde woonvorm achtte de Afdeling het gebruik van het pand niet in strijd met de bestemming wonen. Dit, omdat de bewoning geschiedde op vrijwillige basis en voor onbepaalde tijd, de bewoners zoveel 6 AbRvS 28 juni 2006, /1 1 7 AbRvS 19 mei 2010, /1/H1, zie ook AbRvS 11 augustus 2010, /1/H1, 24 augustus 2011, /1/H juli

4 Praktijk mogelijk zelf invulling gaven aan hun leven en de ondersteuning de dagelijkse bezigheden van de bewoners betrof en geen verzorging of therapie. 8 Ook in latere uitspraken heeft de Afdeling dit bevestigd. Ook bij aanleunwoningen met een zorgcomplex in de buurt waar de bewoners gebruik van kunnen maken 9 en een zogeheten Thomashuis 10 oordeelt de Afdeling dat sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning met een zekere mate van verbondenheid. Bij een Thomashuis worden gehandicapte bewoners gehuisvest samen met een ondernemersechtpaar. De bewoners maken gebruik van gemeenschappelijke voorzieningen. Er is geen sprake van permanente begeleiding of (aan de woning gekoppelde) therapeutische begeleiding. Belangrijk aspect daarbij is dat de begeleiding er niet op is gericht dat de bewoners wordt geleerd om later zelfstandig te gaan wonen. Zorgwoning altijd gekoppeld aan de bestemming wonen Niet strijdig met maatschappelijk In een uitspraak van de Afdeling van 4 maart ging het om een bouwplan voor onder andere elf zorgwoningen. Ter plaatse gold de bestemming maatschappelijk met nadere aanduiding welzijnsinstelling. Aangevoerd werd dat sprake was van bewoning mede omdat de woningen rechtstreeks aan de bewoners werden verhuurd. De Afdeling oordeelde dat nu er een 24-uurs zorgvoorziening was alsmede woonbegeleiding, sprake was van een welzijnsinstelling. Het enkele feit dat de zorgwoningen rechtstreeks zouden worden verhuurd aan de bewoners deed daar niet aan af. Een vergelijkbaar geval was aan de orde in een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 25 maart In deze zaak ging het om een appartementencomplex bestaande uit twaalf zorgappartementen alsmede uit gemeenschappelijke ruimten. De zorgappartementen zouden worden verhuurd aan hulpbehoevende ouderen die niet meer zelfstandig konden wonen en aan hun eventueel niet- hulpbehoevende partners. De te verlenen zorg bestond uit een compleet zorgpakket, waaronder wassen, aankleden en palliatieve zorg, 24-uurs zorg vanuit de in het huis aanwezige verpleegpost, zorg bij herstel van een ziekenhuisopname en begeleiding naar onder andere ziekenhuizen en huisartsen. 8 AbRvS 14 november 2012, AB 2013/60 9 AbRvS 4 december 2013, /1/R3 10 AbRvS 5 maart 2014, /1/A1 11 AbRvS 4 maart 2015, /1/A4 12 AbRvS 25 maart 2015, /1/A1 De Afdeling oordeelde dat het appartementencomplex in overeenstemming was met de bestemming maatschappelijke doeleinden. Daarbij overwoog de Afdeling: gelet op de heden ten dage veranderende ontwikkeling in de zorg, die ertoe leidt dat steeds meer kleinschalige initiatieven in het leven worden geroepen, waarbij zorg wordt aangeboden in combinatie met (zelfstandige) bewoning, en gelet op de mate van begeleiding en zorg die in het appartementencomplex wordt geboden, [is het appartementencomplex] in de gegeven omstandigheden, in overeenstemming is met de bestemming Bijzondere doeleinden, in het bijzonder sociale en/of maatschappelijke doeleinden. Juiste definitie en terminologie Afhankelijk van de mate van zorg valt een zorgwoning onder de bestemming wonen of onder de bestemming maatschappelijk. Wel moet de gemeenteraad zich houden aan de functielijst voor het vaststellen van bestemmingsplannen. Blijkens de functielijst (SVBP) valt een zorginstelling onder de bestemming maatschappelijk en valt een zorgwoning onder de bestemming wonen. Het is niet mogelijk om aan een perceel waarop een zorginstelling is voorzien, de bestemming Wonen met de aanduiding Zorginstelling toe te kennen. 13 Met het op een juiste wijze bestemmen van een woonzorg complex als woning of als maatschappelijke bestemming ben je er echter nog niet. De zorgwoning of zorginstelling moet bovendien op de juiste manier zijn gedefinieerd in het plan. Zo was in een bestemmingsplan de definitie van zorgcomplex (vallend onder een maatschappelijk bestemming) als volgt gedefinieerd: een cluster van zelfstandige zorgwoningen, bedoeld voor bij voorkeur mensen met een (fysieke) beperking, waar zorg thuis geleverd kan worden. De Afdeling oordeelde dat gelet op de zinsnede bij voorkeur, niet was uitgesloten dat alle zorgwoningen zouden worden bewoond door mensen zonder zorgvraag. De definitie was ook niet beperkt tot echtparen waarvan een partner geen zorg nodig had of tot bewoners die na verloop van tijd geen zorg meer nodig hadden, zoals de raad bedoeld had. Middels een bestuurlijke lus is de raad opgedragen het gebrek te herstellen. 14 Zoals blijkt uit de daaropvolgende uitspraak van de Afdeling van 14 januari 2015 heeft de raad dat op een correcte manier gedaan. De nieuwe definitie luidde: een woning of wooneenheid bestemd voor verzorgd wonen, die niet via de reguliere woningdistributie beschikbaar komt, maar waarvan minimaal een van de bewoners vanwege de beperkte zelfredzaamheid vanaf aanvang van bewoning- op basis van een ter zake van overheidswege gehanteerd systeem- is geïndiceerd voor zorg, waarbij die zorg beschikbaar is in de directe nabijheid 13 AbRvS 29 april 2015, /1/R2 14 AbRvS 28 mei 2014, /1/R3 juli

5 van de woning en welke zorg door minimaal een van de bewoners ook daadwerkelijk wordt afgenomen. 15 Een simpeler definitie is ook toegestaan. Zo oordeelde de Afdeling dat de definitie van zorgwoning die als volgt luidde: een woning die gekoppeld is aan een zorgfunctie ten behoeve van de bewoner(s) met een geïndiceerde zorgbehoefte prima was. Naar het oordeel 15 van de Afdeling behoefde de specifieke zorgindicatie niet in het plan te worden opgenomen omdat dit niet zou leiden tot een ruimtelijk relevant onderscheid 16. Eerder oordeelde de Afdeling overigens al dat er geen ruimtelijk relevant onderscheid is tussen enerzijds zorg- en seniorenwoningen en anderzijds woningen voor dak- en thuislozen 17. Wel moet in de definitie zijn opgenomen dat daadwerkelijk sprake is van een zorgbehoefte en dat daadwerkelijk van de zorg gebruik wordt gemaakt. Een definitie als een woning of wooneenheid, bestemd voor verzorgd wonen, waarbij extramurale verzorging, verpleging, begeleiding en hotel- en welzijnsdiensten vanuit een professionele zorgverlenende organisatie wordt geboden, blijkt onvoldoende omdat onvoldoende onderscheid is tussen de zorgwoningen en andere type woningen als niet vereist is dat de bewoners bij aanvang van bewoning geïndiceerd zijn voor zorg en dat zij gebruik maakten van de zorg. 18 Beeld Van Mierlo Projecten Indien een of meer van deze vragen bevestigend wordt geantwoord is al snel sprake van een maatschappelijke voorziening. Van nagenoeg zelfstandige bewoning is sprake in geval van dagbesteding of werk buitenhuis, er geen 24-uurs zorg of therapie plaatsvindt vanuit huis of de zorg voornamelijk gericht is op de dagelijkse bezigheden van de bewoner. Zoals verder blijkt uit de hiervoor beschreven Afdelingsjurisprudentie is al sprake van voldoende verbondenheid tussen de bewoners indien er gemeenschappelijke ruimtes of voorzieningen zijn waar de bewoners gebruik van kunnen maken. Zorginstelling altijd gekoppeld aan de bestemming maatschappelijk Afdelingsproof Naarmate de zorg meer verbonden is aan de woning, zal eerder sprake zijn van een maatschappelijke bestemming dan van een woonbestemming. Wanneer geen duidelijk onderscheid mogelijk is tussen het wonen en de geboden zorg of wanneer het verblijf in de woning niet los staat van de te leveren zorg, is sprake van een maatschappelijke bestemming. Elementen die hierbij een rol spelen zijn: Is sprake van 24-uurs zorg, wordt therapie gegeven vanuit huis, wordt de bewoners geleerd om zelfstandig te wonen en wordt de woning alleen toegekend aan bewoners met een zorgindicatie die verplicht zorg moeten afnemen. Na een juiste keuze voor een maatschappelijke bestemming of een woonbestemming, is een juiste definitie van de zorgwoning of de zorginstelling noodzakelijk. Daarbij is van belang dat in ieder geval is opgenomen dat sprake is van een zorgindicatie en dat daadwerkelijk zorg wordt gebruikt. Altijd geldt dat een zorgwoning moet worden gekoppeld aan de bestemming wonen en een zorginstelling aan de bestemming maatschappelijk. Zodra deze keuzes op een correcte manier zijn gemaakt, kan het bijbehorende onderzoek (regionale behoefte, ruimtelijke impact) op een juiste wijze plaatsvinden en is het plan Afdelingsproof. 15 AbRvS 14 januari 2015, /2/R3 16 AbRvS 13 augustus 2014, /1/R4 17 AbRvS 18 juni 2014, /1/R3 18 AbRvS 24 juli 2013, /1/R3 Anita Nijboer advocaat Ekelmans en Meijer Advocaten juli