Provinciale Staten van Overijssel

Transcriptie

1 Provinciale Staten van Overijssel Postadres Provincie Overijssel Postbus GB Zwolle Telefoon Telefax Uw kenmerk Uw brief Ons kenmerk Datum MI/2005/ Bijlagen Doorkiesnummer Inlichtingen bij 1 (038) Mw. M.M. Deiman Onderwerp Voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik. Met deze brief willen wij de nota Voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik Provincie Overijssel onder uw aandacht brengen. In deze nota zijn de eerder vastgestelde maatregelen die in onze organisatie worden getroffen om misbruik en oneigenlijk gebruik tegen te gaan, gecombineerd en in samenhang geformuleerd. De nota is te vinden op het Staten Informatie Systeem met het volgende kenmerk PS/2005/1339. Wij stellen u van deze nota op de hoogte omdat het tegengaan van misbruik en oneigenlijk gebruik naast het begrotingscriterium en het voorwaardencriterium een van de aspecten is waarop in het kader van rechtmatig handelen wordt gecontroleerd. Deze controle vindt in opdracht van uw staten plaats bij de controle op de jaarrekening door de accountant. Gedeputeerde Staten zijn verantwoordelijk voor het rechtmatig handelen en het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik en dienen daarover verantwoording af te leggen aan Provinciale Staten. Daartoe zullen Gedeputeerde Staten Provinciale Staten jaarlijks informeren over de rechtmatige naleving van de wet- en regelgeving en maatregelen. Dit gebeurt voortaan in de bedrijfsvoeringparagraaf van de begroting en jaarrekening. Gedeputeerde Staten van Overijssel, Voorzitter, Secretaris Bij correspondentie graag ons kenmerk vermelden. RABO Zwolle Tijdens de renovatie van het provinciehuis is een deel van de organisatie gehuisvest op kantoorlocatie Rechterland 1 te Zwolle. Zie voor meer informatie Bezoekadres Luttenbergstraat 2 Zwolle Rechterland 1 Zwolle

2 Voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik Provincie Overijssel In een integer functionerende organisatie is een doeltreffend en veelzijdig integriteitsinstrumentarium aanwezig, is er afdoende controle en zijn misbruik en oneigenlijk gebruik derhalve (nagenoeg) uitgesloten bron: gedragslijn vermoeden van misstanden gemeente Amsterdam Overijssel, november

3 1 Inleiding De overheidsorganisaties worden met ingang van de jaarrekening 2004 geconfronteerd met een rechtmatigheidsoordeel van de accountant. Het tegengaan van misbruik en oneigenlijk gebruik is naast het begrotingscriterium en het voorwaardencriterium een van de aspecten waarop in het kader van rechtmatig handelen wordt gecontroleerd. De accountant zal nagaan of de provincie beschikt over interne procedures, maatregelen en regels die (opzettelijk) misbruik en oneigenlijk gebruik van subsidies, uitkeringen of bijdragen ondervangen of voorkomen. Als deze maatregelen niet actueel en toereikend zijn, bestaat er voor de accountant een verhoogd risico ten aanzien van de rechtmatige naleving van de desbetreffende wet- en regelgeving. Onze organisatie beschikt al over een groot stelsel van maatregelen waaruit blijkt dat wij misbruik en oneigenlijk gebruik tegengaan. Daarnaast zijn er wettelijke regels en gedragscodes die wij bij de uitvoering van ons werk hanteren. Onze aanpak van misbruik en oneigenlijk gebruik bestaat zo uit een stelsel van maatregelen dat in diverse werkprocessen is verwerkt. Een stelsel van maatregelen, zo ervaren wij, waarmee in voldoende mate en op verschillende niveau s aandacht is voor integer handelen en het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik. Deze notitie is een inventarisatie en combinatie van de maatregelen die bij de provincie Overijssel worden getroffen om misbruik en oneigenlijk gebruik tegen te gaan. Gedeputeerde Staten zijn verantwoordelijk voor het rechtmatig handelen en het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik en dienen daarover verantwoording af te leggen aan Provinciale Staten. Daartoe zullen Gedeputeerde Staten Provinciale Staten jaarlijks informeren over de rechtmatige naleving van de wet- en regelgeving en maatregelen. Dit gebeurt voortaan in de bedrijfsvoeringparagraaf van de begroting en jaarrekening. 2 De uitgangspositie Aandacht binnen onze organisatie voor het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik van provinciale regelingen en voorzieningen is niet nieuw. In elke regeling die gevoelig is voor misbruik of oneigenlijk gebruik staan wel regels die misbruik en oneigenlijk gebruik tegen gaan. Bij subsidieregelingen bijvoorbeeld is in de procedure een controle opgenomen dat relevante gegevens juist, tijdig en volledig worden verkregen. In het algemeen worden voor misbruik en oneigenlijk gebruik de volgende definities gehanteerd: - Misbruik: is het bewerkstelligen van geen of geringe betaling van verplichte bijdragen aan de overheid en/of het verkrijgen of genieten van een (te) hoge uitkering/ subsidie door bewust niet, niet tijdig of niet volledig verstrekken van gegevens en inlichtingen. - Oneigenlijk gebruik: is het volgens de wet/ verordening maar in strijd met de bedoelingen van de wettelijke bepalingen, geheel of ten dele ontgaan van een verplichte bijdrage aan de overheid of genieten van een (te hoge) uitkering/subsidie. Samenhangend met de begrippen misbruik en oneigenlijk gebruik is het begrip integriteit. Bij integriteit spelen begrippen als onkreukbaarheid en correctheid een grote rol. Dit betekent dat op het gebied van integriteit de randvoorwaarden duidelijk moeten zijn. 2

4 Het (nog) niet voldoen aan de rechtmatigheidseisen waaraan de provincie zich bij wet dient te houden wil niet zeggen, dat er sprake is van fraude. Bij fraude wordt met opzet niet voldaan aan wetten en regels met het doel er zelf beter van te worden. Nietrechtmatig handelen kan voortkomen uit regelgeving waarvan de naleving niet goed controleerbaar of meervoudig te interpreteren is. Ook het handelen in de geest van de regels maar niet strikt conform de vastgestelde vormvoorschriften, kan tot onrechtmatigheid leiden. Bij professionele functie-uitoefening hoort het naleven van geldende wetten en gedragscodes. Integer handelen en het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik zijn voorwaarden voor professioneel handelen. Tevens is het noodzakelijk, dat binnen en buiten de provinciale organisatie, verantwoording af kan worden gelegd over de wijze van handelen. Misbruik en oneigenlijk gebruik is mogelijk door zowel bestuurders als medewerkers van de provincie zelf, maar ook door anderen, externen zoals bijvoorbeeld organisaties die subsidie(s) en/of een vergunning aanvragen. Omdat interne en externe aspecten vaak nauw samenhangen, worden deze in de notitie gezamenlijk opgepakt. Helder moet zijn welk gedrag/werkwijze wij verwachten, wat er gedaan wordt als er onrechtmatigheden worden bemerkt en welke procedure er wordt gevolgd bij (het vermoeden) van misbruik en oneigenlijk gebruik. Misbruik en oneigenlijk gebruik speelt vooral bij die activiteiten waarbij de informatie van derden/ belanghebbenden van groot belang is voor het verlenen c.q. vaststellen van uitkeringen, subsidies, heffingen, personeelsvoorzieningen (fiscale en provinciale regelingen en salarisadministratie) belastingen en vergunningen. Binnen de provincies gaat het hier met name om de volgende processen: - subsidies (EG, Rijk, andere derden) die worden verstrekt aan derden; - provinciale subsidies en bijdragen die worden verstrekt aan derden; - provinciale belastingen; - provinciaal aanbestedingsbeleid; - personeelsvoorzieningen (salarisadministratie, fiscale regelingen, provinciale regelingen) Voorbeelden van misbruik en oneigenlijk gebruik en niet integer handelen of handelingen die kunnen leiden tot misbruik en oneigenlijk gebruik: - belangenverstrengeling; - diefstal en verduistering; - manipulatie van of misbruik van informatie; - misbruik van bevoegdheden; - onverenigbare functies/ bindingen/ activiteiten; - verspilling en misbruik van provinciale eigendommen; - uitoefening van (fysiek) geweld, bedreiging en intimidatie; (strafbare) gedragingen in vrije tijd van ambtenaren, bestuurders, arbeidscontractanten, uitzendkrachten en gedetacheerde medewerkers. 3 De maatregelen ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik Zoals hiervoor al aangegeven is de aandacht binnen de organisatie om misbruik en oneigenlijk gebruik tegen te gaan, niet nieuw. In het verleden zijn er al tal van maatregelen getroffen rond dit thema. De maatregelen komen aan de orde op verschillende momenten binnen de diverse werkprocessen van de provincie: - Maatregelen die worden getroffen bij de voorbereiding van beleid, wetten en regelgeving. Dit uit zich bijvoorbeeld in heldere definities, vermindering van de afhankelijkheid van de gegevens afkomstig van derden, een nauwkeurige omschrijving van doel en doelgroep. In de regelgeving staan vaak al sancties op 3

5 misbruik opgenomen. Daarnaast gaat het hierbij ook om de voorwaarden en regelgeving die aan de (eigen) provinciale organisatie worden gesteld. - Maatregelen in de zin van het geven van voorlichting over het bestaan van wet en regelgeving, de inhoud ervan en de toepassing. Daarbij dient te worden aangegeven, dat misbruik en oneigenlijk gebruik gevolgen zullen hebben en/of worden bestraft - Maatregelen in de vorm van controle. Door middel van controle kan worden gesignaleerd of er sprake is van misbruik en/of oneigenlijk gebruik. - Maatregelen in de vorm van sancties. Om te kunnen reageren op geconstateerd misbruik is een adequaat sanctiebeleid vereist, dat aansluit op de regelgeving. In gevallen van misdrijven wordt aangifte gedaan bij het Openbaar ministerie. Opgelegde sancties kunnen een leereffect hebben en daarnaast heeft het ook een preventieve werking. - Maatregelen in de vorm van evaluatie. Gebreken kunnen worden ontdekt en hersteld in de fase van beleidsevaluatie. Tevens kan zicht worden verkregen op de toereikendheid van de controlemogelijkheden. De meest risicovolle werkprocessen voor misbruik en oneigenlijk gebruik zijn subsidieverlening, inkoop en aanbesteding en vergunningverlening en handhaving. Recent zijn deze drie werkprocessen opnieuw beschreven en geüniformeerd voor de gehele organisatie. Vergunningverlening en handhaving in het project Stroomlijning vergunningverlening, subsidieverlening in het project Stroomlijning & sturing, herijking subsidierelaties en financiële relaties (S+S) en inkoop en aanbesteding in het project Professionalisering inkoopfunctie (PIF). Daarmee is tevens het juridische kader opnieuw vormgegeven en is de administratieve organisatie van deze processen transparanter en beter toetsbaar geworden. Onderstaand een opsomming van de maatregelen die wij in onze organisatie hanteren. A Inkoop- en aanbestedingsbeleid Tot voor kort was het inkoop- en aanbestedingsbeleid versnipperd over de eenheden. Het nieuwe inkoop- en aanbestedingsbeleid is afgestemd op Europese, nationale en provinciaal wetgeving. Tevens wordt de uitvoering van het nieuwe beleid centraal aangestuurd en uniform voor de gehele organisatie. Het nieuwe werkproces is dusdanig opgezet dat het zichtbaar en toetsbaar is. B Beleid Subsidieverlening In het kader van het project S+S (Stroomlijning en Sturing, herijking subsidierelaties en financiële relaties) is er een nieuwe systematiek c.q. werkproces ontwikkeld. Deze nieuwe systematiek is met ingang van de subsidieverlening 2007 uniform en centraal geldend voor de gehele organisatie. Inmiddels is deze nieuwe systematiek geborgd in de interne regelgeving van de provincie door middel van de Algemene subsidieverordening Overijssel 2005 en het Uitvoeringsbesluit subsidies Overijssel Er is sprake van functiescheiding in het proces van verlening en daadwerkelijke uitbetaling en door de subsidiecontroler vindt controle plaats. C Beleid Vergunningverlening en handhaving Organisatiebreed loopt het project Stroomlijning vergunningverlening en handhaving. Er is een Handboek werkprocessen vastgesteld en voorts is er sprake van een strikte scheiding tussen verlening van vergunningen en de handhaving. Uit een brede VROM-inspectie naar de VROM-taakvelden is gebleken dat de provincie Overijssel voldoet aan de vastgestelde kwaliteitscriteria. Hoewel er niet direct sprake is van een financiële geldstroom vindt er wel controle plaats op het misbruik / oneigenlijk gebruik van verstrekte vergunningen. Uiteindelijk kunnen ondernemers ook (groot financieel) voordeel hebben bij misbruik/ oneigenlijk gebruik van vergunningen. Handhaving is daarom van belang. De handhaving vindt plaats op basis van een risico inschatting. 4

6 D Activiteiten gericht op naleving van rechtmatig handelen Zowel binnen de eenheden als op centraal niveau zijn maatregelen en activiteiten opgenomen die zijn gericht op het rechtmatig handelen. Elke eenheid voert jaarlijks een AO/IC jaarplan uit. Of en in welke mate er sprake is van rechtmatig handelen wordt zichtbaar door met enige regelmaat audits te laten uitvoeren. Handelingen in een proces moeten controleerbaar en dus beschreven zijn om het misbruik en oneigenlijk gebruik te kunnen toetsen aan de norm. E Persoonsgericht M&O beleid Persoonsgericht integriteitbeleid begint bij de werving en aanstelling van personeel. Hierbij kan er bijvoorbeeld aandacht zijn voor een onderzoek naar het arbeidsverleden. Bij specifieke functies kan worden gedacht aan een antecedentenonderzoek, een verklaring van goed gedrag, het toetsen van diploma s etc. In het voorjaar van 2005 heeft Minister Remkes een wetsvoorstel naar de Tweede Kamer verstuurd waarin wordt voorgesteld de ambtseed in te voeren. Wij hanteren deze ambtseed nu nog niet. In IPO verband zullen wij ons standpunt bepalen over het eventueel invoeren hiervan. F Gedragscode provinciale ambtenaren Begin 2005 is een gedragscode vastgesteld voor alle ambtenaren, uitzendkrachten en arbeidscontractanten, De gedragscode provinciale ambtenaren en procedureregeling melding misstand (MI 2005/283, GS 7 maart 2005), vastgesteld 1 mei Hiermee zijn duidelijke regels vastgesteld met betrekking tot het borgen van de integriteit van de individuele provinciale ambtenaar. In de gedragscode wordt de ambtelijke integriteit in een breder perspectief geplaatst door te wijzen op een aantal kernbegrippen zoals dienstbaarheid, onafhankelijkheid, verantwoordelijkheid, betrouwbaarheid en zorgvuldigheid. Voorts vormt de procedureregeling Melding misstand provincies, een belangrijk onderdeel van de regeling evenals de bescherming van de ambtenaar die vermoedens van misstanden heeft gemeld. Daarnaast zijn er provinciaal concreet regels vastgesteld voor het aannemen van giften (> 50,-- ), tot het verrichten van diensten ten behoeve van derden, draaideurconstructies en nevenfuncties. Jaarlijks wordt in onze organisatie in de teamoverleggen specifiek aandacht gegeven aan de integriteit. Het onderwerp integriteit staat minimaal 1x per jaar op de agenda van een team. Ook voorbeeldgedrag van bestuurders, management en collega s en maatschappelijke trends hebben invloed op gedragingen van medewerkers. G Gedragscode voor bestuurders PS hebben op basis van de Provinciewet een gedragscode voor bestuurders (PS-leden, gedeputeerden, en de Commissaris van de Koningin) vastgesteld. Op 4 februari 2004 (PS 2003/851) is deze gedragscode vastgesteld. Hierin zijn regels opgenomen betreffende omgangsvormen, belangenverstrengeling, het vervullen van nevenfuncties, het gebruik van informatie, het aannemen van geschenken, het declaratiegedrag, gebruik van provinciale eigendommen en regels bij buitenlandse dienstreizen. Bestuurders zijn op de naleving van gedragscodes aanspreekbaar; niet naleving kan gevolgen hebben voor hun functioneren en positie. H Organisatie van het werkproces Onze organisatie beschikt over een Bestuur en Management Concept (BMC) waarin de opbouw van de organisatie en de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden op de diverse niveaus zijn omschreven. Voor de uitvoering is er een functiegebouw incl. functiescheiding geformuleerd. Tevens gaat de aandacht uit naar regelgeving rond het gebruik van bevoegdheden en de invulling van het budgethouderschap, het beschrijven van werkprocessen/ werkinstructies en het werken volgens voorschriften/ procedures (functiescheiding). 5

7 Via het jaaroverzicht planning en control vindt er op diverse momenten in een jaar verantwoording plaats van de werkzaamheden. Hiermee wordt bewerkstelligd dat er transparantie is aangebracht tussen de begroting en (tussentijdse) verantwoording van middelen en de daarmee gerealiseerde producten. De administratieve organisatie is in hoofdlijnen aangegeven in het Handboek Administratieve Organisatie en de verordening Financieel Beheer. Hierin zijn tal van maatregelen genomen om een integere bedrijfsvoering te bevorderen. Een van de maatregelen is het beschrijven van de werkprocessen en de vaststelling van de bevoegdheden en bevoegde functionarissen. In de scheiding van beschikkende, de bewarende, registerende en controlerende functies over de verschillende functionarissen wordt de waarborg ter voorkoming van M&O zichtbaar. I Regels rond het gebruik van bevoegdheden en budgethouderschap Door GS en het management zijn, via de vaststelling van bevoegdhedenlijsten en aanwijzen van budgethouders, de verantwoordelijkheden toebedeeld (gemandateerd) aan de organisatie. Bestuur en management blijven echter verantwoordelijk. Controle op een juist gebruik van gemandateerde bevoegdheden wordt mogelijk door deze vast te leggen, aangevuld met een bevoegdhedenbesluit, een regeling (budget)verantwoordelijkheid en een parafenlijst waarop de namen, handtekeningen en/of parafen van de bevoegde personen staan. In onze organisatie beschikken alle eenheden over een geactualiseerd bevoegdhedenregister. Tevens zijn er budgethouders aangewezen en is een parafenlijst aanwezig. De bevoegdhedenlijst is te vinden op het intranet. Het budgethouderschap is geregeld in de verordening financieel beheer provincie Overijssel en is eveneens op intranet beschikbaar. Stelselmatig worden de bevoegdheden geëvalueerd om te bezien of het nog van kracht is, of er opgeschoond kan worden De financiële administratie binnen het organisatieonderdeel Middelen voert (steekproefsgewijs) controle uit op correcte toepassing van de bevoegdheden. J Beschrijvingen van de werkprocessen en de administratieve organisatie Het doel van beschrijvingen is het zichtbaar maken van de administratieve organisatie en het werkproces van de activiteiten die de provincie uitvoert. Daarnaast beoogt de provincie haar taken transparant, effectief, efficiënt en uniform uit te voeren. het motto is We zeggen wat we doen en we doen wat we zeggen. De beschrijving van werkprocessen en de daadwerkelijke naleving ervan, dragen bij aan (de verankering van) rechtmatig handelen, de bewustwording en het controleerbaar maken van onze werkzaamheden. Een belangrijk aspect van de nieuw ontwikkelde en centraal geformuleerde werkprocessen op de terreinen subsidieverlening, vergunningverlening en handhaving en inkoop en aanbesteding is dan ook de borging in de lijnorganisatie. K Diverse Ook worden maatregelen als (fysieke) beveiliging van gebouwen, apparatuur, voorraden, geld, beveiliging tegen verlies/ diefstal onder de maatregelen ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik, geschaard. 4 Borging en naleving De belangrijkste elementen van het borgen in de organisatie dat misbruik en oneigenlijk gebruik worden voorkomen, zijn de volgende: Regels - Het opstellen en vaststellen van regels (ASV, subsidieverordeningen en uitvoeringsregels) en intern de procedures, bevoegdheden, gedragscodes en werkafspraken. Tevens is het van belang dat de regels regelmatig worden geëvalueerd op houdbaarheid, actualiteit en werkbaarheid. Controle - Effectieve controle zowel financieel als materieel, adequaat geheel aan controlemaatregelen. 6

8 Sancties - Het formuleren, vaststellen en uitvoeren van adequate en rechtvaardig geachte sancties. Zowel de strafrechtelijke als disciplinaire afhandeling van schendingen. Wegnemen van verleidingen - Bijvoorbeeld via functiescheiding, adequate administratieve organisatie en screening van medewerkers, functieroulatie. Dit vindt plaats in systemen, processen en personeelsbeleid. Bij incidenten van misbruik en oneigenlijk gebruik is het van belang dat sprake is van: - Eenduidig optreden; streng en consequent tegen organisaties, ambtenaren en bestuurders die voorbij gaan aan geldende regels. - Een consequente en strakke lijn bij overtredingen. - Het professioneel reageren en het onderzoek richten op degene(n) die in de uitoefening van hun taak of als leidinggevende over de schreef zijn gegaan. - Open, actieve en integere communicatie: intern en indien nodig extern. - Melding van misstand in de lijn en /of direct bij commissie Integriteit van het Rijk. Ingeval een (vermoeden van) fraude aanwezig is dient te worden gehandeld conform de (procedure)regeling melding misstand provincies vastgesteld (MI 2005/283, 7/3/ 2005). Hierbij wordt ervan uit gegaan dat de melding in de lijn gebeurt, tenzij het een strafbaar feit betreft. In dat geval vindt aangifte bij de politie plaats. Melding kan ook rechtstreeks bij de Commissie integriteit. Onder misstand wordt verstaan een op redelijke gronden gebaseerd vermoeden van gedraging of een nalaten van voldoende gewicht betreffende een ernstig strafbaar feit, een grove schending van regelgeving, het misleiden van Justitie, een groot gevaar voor de volksgezondheid, veiligheid of milieu, of het bewust achterhouden van informatie over deze feiten. De melding geschiedt bij het hoofd eenheid, resp. directie. De portefeuille houder integriteit is de Commissaris van de Koningin. 5 Verbeterpunten Een aantal (complexe en risicovolle) processen zijn niet beschreven of sterk gedateerd ten opzichte van de oorspronkelijke beschrijving. Dit bemoeilijkt het zicht (controle) op het rechtmatig handelen. In een controle is het van belang dat op basis van audits duidelijk wordt of o.a. het M&O beleid afdoende wordt nageleefd. Interne audit teams moeten duidelijkheid geven of het in de regelgeving vastgestelde en opgenomen M&O maatregelen in de praktijk voldoende functioneren. het is van belang dat dergelijk risicovolle werkprocessen worden herschreven en geactualiseerd. 6 Tot slot Voorgaande maatregelen vormen min of meer een samenhangend stelsel van regelingen en gedragscodes. In combinatie met het bevorderen van de integriteit wordt voorkomen dat personen en organisaties in situaties terecht (dreigen te) komen die uitnodigen tot misbruik en oneigenlijk gebruik. Wij zijn van mening dat er daarmee voldoende en afdoende maatregelen zijn om misbruik en oneigenlijk gebruik tegen te gaan, er in voldoende mate controle op wordt uitgeoefend en er voldoende aandacht is voor integriteit en professioneel handelen. Daarbij moeten we ons realiseren dat ondanks alle regels, controle enz. het nooit helemaal te voorkomen dat misbruik en oneigenlijk gebruik plaatsvindt. 7