Datum van inontvangstneming : 27/06/2019

Transcriptie

1 Datum van inontvangstneming : 27/06/2019

2 Samenvatting C-385/19-1 Zaak C-385/19 Samenvatting van het verzoek om een prejudiciële beslissing overeenkomstig artikel 98, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie Datum van indiening: 16 mei 2019 Verwijzende rechter: International Protection Appeals Tribunal (Ierland) Datum van de verwijzingsbeslissing: 16 mei 2019 Verzoekende partijen: R.A.T. D.S. Verwerende partij: Minister for Justice and Equality Voorwerp van het hoofdgeding Twee bij de International Protection Appeals Tribunal (beroepsinstantie in vluchtelingenzaken; hierna: verwijzende rechter ) aanhangige zaken over de uitlegging van artikel 15 van richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming [PB 2013, L 180, blz. 96; hierna: richtlijn opvangvoorzieningen (herschikking) ] Prejudiciële vragen Vraag 1: Beoogt artikel 15 van de richtlijn opvangvoorzieningen (herschikking) onderscheid te maken tussen verschillende categorieën verzoekers? NL

3 SAMENVATTING VAN HET VERZOEK OM EEN PREJUDICIËLE BESLISSING C-385/19 Vraag 2: Welk soort gedrag wordt beschouwd als aan de verzoeker te wijten vertraging in de zin van artikel 15, lid 1, van de richtlijn opvangvoorzieningen (herschikking)? Aangevoerde bepalingen van Unierecht Richtlijn opvangvoorzieningen (herschikking). Verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (PB 2013, L 180: hierna: Dublin III-verordening ). Aangevoerde bepalingen van nationaal recht Het relevante nationaal recht tot uitvoering van de richtlijn opvangvoorzieningen (herschikking) is de European Communities (Reception Conditions) 2018 Regulations (Ierse regelingen opvangvoorzieningen van de Europese Gemeenschappen 2018; hierna: 2018 Regulations ). In de onderhavige zaak zijn regel 2, lid 2, en regel 11 van deze regeling aan de orde. Section 2 van de International Protection Act 2015 (Ierse wet inzake internationale bescherming van 2015, hierna: International Protection Act 2015 ) is ook van belang. Korte uiteenzetting van de feiten en de procedure in het hoofdgeding 1 De eerste verzoeker, R.A.T., is een Iraaks onderdaan die op 7 maart 2018 in Ierland om internationale bescherming heeft verzocht. Op 2 oktober 2018 is haar meegedeeld dat jegens haar krachtens de Dublin III-verordening een besluit was genomen tot overdracht naar het Verenigd Koninkrijk. Op 18 oktober 2018 is zij tegen dat besluit in beroep gegaan bij de verwijzende rechter. Op dit beroep is nog geen uitspraak gedaan. 2 De tweede verzoeker, D.S., is een Iraaks onderdaan die op 8 februari 2016 in Ierland om toekenning van de vluchtelingenstatus heeft verzocht. Hij heeft gesteld dat hij Irak voor de eerste keer op 1 augustus 2015 had verlaten en via Turkije en Griekenland naar Oostenrijk was gereisd. Hij heeft aangegeven dat hij medio augustus 2015 naar Irak was teruggekeerd, op 25 december 2015 weer was vertrokken en rechtstreeks naar Ierland was gereisd. Hoewel hij in 2015 in Oostenrijk een verzoek om internationale bescherming had ingediend, is hij vertrokken voordat hierop een besluit was genomen. De Oostenrijkse autoriteiten hebben er overeenkomstig artikel 18, lid 1, onder b), van de Dublin III- 2

4 R.A.T. EN D.S. verordening mee ingestemd hem terug te nemen. D.S. is tegen het overdrachtsbesluit in beroep gekomen bij de verwijzende rechter, die het overdrachtsbesluit heeft bevestigd. D.S. heeft hoger beroep ingesteld, waarin hij de geldigheid van dat besluit aanvecht. Zijn verzoek is sinds 2017 aanhangig bij de High Court (Ierland). 3 Beide verzoekers hebben een werkvergunning aangevraagd op grond van regel 11 van de 2018 Regulations. Hun verzoeken zijn in eerste instantie en bij de ambtelijke toetsing afgewezen op grond dat zij ingevolge deze Regulations nu geen verzoekers meer waren, aangezien jegens hen een overdrachtsbesluit was genomen, maar onder de categorie ontvangers vielen. Als gevolg van deze categorisering konden zij overeenkomstig de 2018 Regulations geen werkvergunning aanvragen. De verzoekers zijn tegen het afwijzende besluit van de Review Officer (beoordelingsambtenaar) in beroep gegaan bij de verwijzende rechter. In tussentijdse beslissingen van 3 april 2019 en 1 mei 2019, die respectievelijk de eerste en de tweede verzoeker betroffen, heeft de verwijzende rechter verklaard dat hij het voornemen had om een prejudicieel verzoek bij het Hof van Justitie van de Europese Unie in te dienen over kwesties waarover de uitlegging van het Hof nodig was om de verwijzende rechter in staat te stellen een definitieve beslissing over de zaak te nemen. Korte uiteenzetting van de motivering van de verwijzingsbeslissing 4 Ierland heeft besloten om niet deel te nemen aan richtlijn 2003/9/EG van de Raad van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (PB 2003, L 31, blz. 18) (hierna: oorspronkelijke richtlijn opvangvoorzieningen ), noch, aanvankelijk, aan de opvolger daarvan, de richtlijn opvangvoorzieningen (herschikking). Maar na een beslissing van de Supreme Court van Ierland in 2017 besloot de Ierse regering deel te nemen aan de richtlijn opvangvoorzieningen (herschikking). Die richtlijn is in binnenlands recht omgezet bij de 2018 Regulations, die op 30 juni 2018 in werking zijn getreden. 5 Voor beide beroepszaken bij de verwijzende rechter dient de betekenis te worden overwogen van verzoeker in artikel 15 van de richtlijn opvangvoorzieningen (herschikking), waaronder ook of een bepaalde categorie personen, zoals personen jegens wie een overdrachtsbesluit is genomen, op grond van hun status in het beschermingssysteem van de lidstaat waarin zij zich bevinden, uitgesloten kunnen worden van de voorzieningen die artikel 15 biedt. 6 Het beroep van D.S. betreft ook de passage in artikel 15, lid 1, dat de vertraging niet aan de verzoeker is te wijten. Anders dan R.A.T., die nog steeds haar recht uitoefent op een daadwerkelijk rechtsmiddel met betrekking tot de beslissing om haar aan het Verenigd Koninkrijk over te dragen, heeft D.S. in 2015 door Turkije, Griekenland en Oostenrijk gereisd, waarbij hij Oostenrijk heeft verlaten voordat een beslissing op zijn verzoek om internationale bescherming was genomen. Hoewel hij natuurlijk recht had op een daadwerkelijk rechtsmiddel in de vorm van 3

5 SAMENVATTING VAN HET VERZOEK OM EEN PREJUDICIËLE BESLISSING C-385/19 een beroep tegen het besluit tot overdracht aan Oostenrijk, heeft hij zijn beroep tegen dat besluit sinds 2017 gehandhaafd. Hij betwist de inhoud van dat besluit, maar uit zijn geschriften blijkt dat hij ook het stelsel van de procedures dat Ierland krachtens artikel 17 van de Dublin III-verordening toepast, betwist. Derhalve rijst de vraag of de handelingen van D.S., die ten eerste de lidstaat heeft verlaten die verantwoordelijk was voor de behandeling van zijn verzoek om bescherming en ten tweede betrokken is geraakt bij een langdurige procedure, kunnen worden opgevat als een vertraging die aan hem kan worden geweten. Hij heeft sinds zijn eerste verzoek in Oostenrijk in 2015 nog geen besluit op zijn verzoek om bescherming van een bevoegde autoriteit ontvangen. 7 Artikel 15 van de richtlijn opvangvoorzieningen (herschikking) is bij regel 11 van de 2018 Regulations in Iers recht omgezet. In regel 11, lid 4, van deze regeling wordt bepaald: wanneer de minister een verzoek in overeenstemming met lid 3 ontvangt, kan hij een vergunning verlenen indien is vastgesteld dat a) sinds de datum van het verzoek een periode van negen maanden is verstreken en op die datum nog geen besluit is genomen op het verzoek om bescherming van de verzoeker, en dat b) de situatie waarnaar onder a) wordt verwezen niet aan de verzoeker kan worden geweten. 8 In regel 2, lid 2, van deze regeling wordt echter bepaald dat een verzoeker, wanneer jegens hem een overdrachtsbesluit wordt vastgesteld in de zin van de [European Union (Dublin System) 2018 Regulations], voor de toepassing van deze regeling op en vanaf het moment dat hem krachtens regel 5, lid 2, van deze regeling de mededeling over het overdrachtsbesluit wordt toegezonden, a) niet langer een verzoeker is, en b) wordt geacht een ontvanger te zijn, maar geen verzoeker. 9 Er is geen gelijksoortige bepaling in de richtlijn opvangvoorzieningen (herschikking) waarin onderscheid wordt gemaakt tussen categorieën verzoekers om bescherming. In dat opzicht heeft de verwijzende rechter de definities in artikel 2, onder a) en b), van die richtlijn in de overweging betrokken en is hij van mening dat artikel 2, onder f) en g), ook van belang is. Hij verwijst ook naar artikel 3, lid 1, waarin de werkingssfeer van die richtlijn wordt bepaald. 10 In de International Protection Act 2015 zijn de volgende definities van belang. In section 2, lid 1, van de wet wordt een verzoeker gedefinieerd als iemand die a) een verzoek om internationale bescherming heeft gedaan in overeenstemming met section 15 [...] en b) niet is opgehouden, ingevolge lid 2, een verzoeker te zijn. In section 2, lid 2, onder c), van de wet wordt bepaald dat iemand ophoudt een verzoeker te zijn op de datum waarop hij of zij in overeenstemming met de Dublin III-verordening uit de staat is overgedragen. 11 Om te beginnen stelt de verwijzende rechter dat R.A.T. en D.S. zowel krachtens de International Protection Act 2015 als de richtlijn opvangvoorzieningen (herschikking) verzoekers om internationale bescherming zijn. 4

6 R.A.T. EN D.S. 12 Uit verscheidene ontwikkelingen is echter gebleken dat er binnen het Ierse rechterlijke systeem onzekerheid bestaat over de benadering die in zulke gevallen moet worden gekozen. Tussen september 2018 en december 2018 heeft de verwijzende rechter een aantal vergelijkbare beroepen behandeld. In bijna al die beroepen is de onverenigbaarheid tussen de binnenlandse regeling en de richtlijn opvangvoorzieningen (herschikking) naar voren gebracht. 13 Na het arrest van het Hof van Justitie van 4 december 2018, The Minister for Justice and Equality en Commissioner of An Garda Síochána, C-378/17, EU:C:2018:979, punt 50), waarin onder meer is geoordeeld dat organen die [...] belast zijn met de toepassing van de bepalingen van het Unierecht, verplicht zijn alle maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn om de volle werking van dit recht te waarborgen door, zo nodig, alle daarmee strijdige nationale bepalingen of rechtspraak buiten toepassing te laten, heeft de verwijzende rechter de nationale wetgeving buiten beschouwing gelaten en in twee vergelijkbare gevallen in december 2018 en maart 2019 (hierna: beslissingen van december en maart ) de bepalingen van artikel 15 van de richtlijn toegepast. 14 Tussen oktober 2018 en januari 2019 is echter een aantal besluiten van de verwijzende rechter houdende bevestiging van de besluiten van de beoordelingsambtenaar tot afwijzing van aanvragen van werkvergunningen bij de High Court in rechte bestreden. De High Court heeft op 25 maart 2019 in verband met twee van deze zaken vonnis gewezen en besloten om een prejudicieel verzoek bij het Hof van Justitie van de Europese Unie in te dienen (zaak C-322/19) Uit dat vonnis, de prejudiciële vragen en de voorgestelde antwoorden blijkt duidelijk dat de High Court van mening is dat de benadering van de verwijzende rechter bij de weigering van de werkvergunningen juist was, maar dat zijn benadering bij de beslissingen van december en maart mogelijk niet juist was. Niettemin is de High Court van mening dat de kwestie geen acte clair is. 16 De verwijzende rechter is het met de High Court eens dat de kwestie geen acte clair is. Als lagere rechterlijke instantie dient de verwijzende rechter de rechtspraak van hogere rechterlijke instanties te volgen. De verwijzende rechter heeft de kwesties, de relevante wetgeving en toepasselijke rechtspraak overwogen, en hoewel hij van mening is dat zijn eigen benadering bij de besluiten van december en maart correct is, heeft hij, gezien de bevestiging van de High Court dat de kwestie geen acte clair is, besloten om in de zaak van R.A.T. een eigen prejudicieel verzoek bij het Hof van Justitie in te dienen en geen beslissingen in de lijn van de beslissingen van december en maart meer te nemen. De verwijzende rechter heeft ook besloten om een prejudicieel verzoek in te dienen in de zaak geval van D.S., omdat de vraag welk gedrag wordt aangemerkt als aan de verzoeker te wijten vertraging cruciaal is bij de overweging of deze verzoekers gebruik mogen maken van de voorzieningen die artikel 15 van de richtlijn opvangvoorzieningen (herschikking) biedt. 1 K.S. en M.H.K. tegen IPAT e.a. [2019] IEHC

7 SAMENVATTING VAN HET VERZOEK OM EEN PREJUDICIËLE BESLISSING C-385/19 17 Wat betreft de eerste vraag, namelijk of er in artikel 15 van de richtlijn opvangvoorzieningen (herschikking) onderscheiden categorieën verzoekers worden beoogd, overweegt de verwijzende rechter dat de bepalingen in dat artikel geen onderscheid maken tussen verschillende categorieën verzoekers. De verwijzende rechter verwijst voor dit aspect naar arrest C-179/11 van het Hof van Justitie van 27 september 2012, Cimade en GISTI, EU:C:2012:594, (hierna: arrest Cimade ) en naar de conclusie van advocaat-generaal Sharpston in die zaak. 18 In het arrest Cimade, dat de oorspronkelijke richtlijn opvangvoorzieningen betrof, kwam het Hof van Justitie tot de bevinding dat het de indiening van het asielverzoek zelf is waardoor de richtlijn opvangvoorzieningen in werking treedt. In punt 40 van het arrest oordeelde het dat uit de artikelen 2 en 3 van [de oorspronkelijke richtlijn opvangvoorzieningen volgt] dat er slechts één categorie asielzoekers is, die alle onderdanen van derde landen en staatlozen omvat die een asielverzoek indienen. Deze richtlijn bevat geen bepalingen waaruit kan worden opgemaakt dat een asielverzoek slechts kan worden geacht te zijn ingediend wanneer het is ingediend bij de autoriteiten van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling ervan. 19 De verwijzende rechter is het eens met het citaat hierboven. Twee andere zaken die in dat arrest door het Hof van Justitie worden besproken zijn naar de mening van de verwijzende rechter ook van belang, namelijk het doel van de oorspronkelijke richtlijn opvangvoorzieningen en de duur van het proces op zich. Met betrekking tot het doel heeft het Hof van Justitie onder meer in punt 42 geoordeeld dat deze richtlijn meer bepaald [beoogt] te waarborgen dat de menselijke waardigheid ten volle wordt geëerbiedigd, en te bevorderen dat de artikelen 1 en 18 van het Handvest worden toegepast. Het Hof heeft ook erkend dat het overdrachtsproces niet zo snel is als mag worden verwacht op grond van de termijnen die zijn vastgesteld in verordening (EG) nr. 343/2003 van de Raad van 18 februari 2003 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend (PB 2003, L 50, blz. 1) (Dublin II-verordening), en dat in voorkomende gevallen een verzoeker in het geheel niet overgebracht wordt (zie de punten 44 en 45 van dat arrest). 20 Gezien de relevante wettelijke bepalingen, de conclusie en het arrest van het Hof van Justitie in de zaak Cimade stelt de verwijzende rechter dat de eerste vraag ontkennend moet worden beantwoord. Met andere woorden, artikel 15 beoogt geen onderscheid te maken tussen verschillende categorieën verzoekers en de voorzieningen van artikel 15 moeten derhalve aan beide verzoekers worden toegekend, zolang zij aan de andere voorwaarden van artikel 15 voldoen. 21 Wat betreft de tweede vraag, namelijk welk gedrag wordt aangemerkt als aan de verzoeker te wijten vertraging, blijkt uit het besluit van de beoordelingsambtenaar in het geval van D.S. duidelijk dat het feit dat hij Oostenrijk had verlaten voordat 6

8 R.A.T. EN D.S. hij van de bevoegde autoriteit een besluit had ontvangen, wordt beschouwd als een oorzaak van de vertraging in de behandeling van zijn verzoek om internationale bescherming. De verwijzende rechter merkt ook op dat D.S. betrokken is in een proces bij de High Court waarin hij de geldigheid van het overdrachtsbesluit zelf betwist. Natuurlijk heeft iemand het recht om besluiten te betwisten en zijn of haar recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel uit te oefenen, maar naar de mening van de International Protection Appeals Tribunal moet ook worden overwogen wat de aard is van de betwisting, met andere woorden of er aspecten van het systeem dan wel de inhoud van het besluit wordt betwist. 22 Wat het geval van R.A.T. betreft, is haar meegedeeld dat het Verenigd Koninkrijk haar opnieuw zal toelaten ten behoeve van de beoordeling van haar verzoek om internationale bescherming. Er is geen suggestie dat zij zelf heeft bijgedragen aan de vertraging in de behandeling van haar verzoek om internationale bescherming. Voorts is het beroep van R.A.T. tegen het overdrachtsbesluit nog aanhangig en is er geen concrete aanwijzing dat zij vertraging van het proces heeft veroorzaakt. 23 De verwijzende rechter heeft de kwesties die door de High Court zijn overwogen in het arrest dat ten grondslag ligt aan het prejudicieel verzoek in zaak C-322/19, in de overweging betrokken. In essentie heeft die rechter geoordeeld dat verzoekers die het in het gemeenschappelijke Europese asielstelsel neergelegde procedure hebben misbruikt door geen asielverzoek in te dienen in de eerste EUlidstaat op het grondgebied waarvan hij is binnengekomen, of die nadat zij zo n verzoek hebben ingediend dat land wederrechtelijk verlaten en elders een verzoek indienen, gegeven de algemene rechtsleer over misbruik van recht niet ruimhartig een aanvullend recht op toegang tot de arbeidsmarkt wordt toegekend. 24 De verwijzende rechter is het met betrekking tot het potentiële misbruik van recht met de High Court eens en stelt zich op het standpunt dat gedrag van een verzoeker dat in essentie als forum-shopping moet worden opgevat, gedrag is waarmee rekening moet worden gehouden bij een besluit of een vertraging bij een besluit aan de verzoeker is te wijten. 25 De verwijzende rechter is van mening dat in de overweging moet worden betrokken waarom iemand geen verzoek heeft ingediend in de eerste lidstaat waar hij of zij is aangekomen, en dat de kwestie van aan de verzoeker te wijten vertraging zich niet altijd daadwerkelijk zal voordoen. De verwijzende rechter stelt dat dit een factor is die van geval tot geval moet worden bekeken. 26 De laatste kwestie die door de verwijzende rechter wordt genoemd, is het feit dat een verzoeker betrokken kan zijn bij een proces waarin de geldigheid van het overdrachtsbesluit wordt betwist, wat als effect heeft dat de overdracht voor de duur van het proces wordt aangehouden. D.S. valt in deze categorie. De High Court heeft zich in dit opzicht op het standpunt gesteld dat het instellen van een procedure voor rechterlijke toetsing weliswaar rechtmatig is, maar toch een vrijwillige handeling van de verzoeker is, en dat eventuele daaruit voortvloeiende vertraging daarom aan de verzoeker kan worden geweten. Dit geldt des te meer 7

9 SAMENVATTING VAN HET VERZOEK OM EEN PREJUDICIËLE BESLISSING C-385/19 wanneer de rechterlijke toetsing mogelijk onrechtmatig of ongegrond is (zie het verzoek om een prejudiciële beslissing in zaak C-322/19). 27 De verwijzende rechter stelt zich echter op het standpunt dat het feit dat een verzoeker een gerechtelijke procedure instelt om een besluit te betwisten geen factor is die met betrekking tot de kwestie van vertraging automatisch tegen iemand kan worden gebruikt. Verzoekers worden bijgestaan door hun juridische adviseurs, en als het proces eenmaal is begonnen, kunnen de verzoekers de snelheid waarmee de kwesties worden opgelost, niet langer beïnvloeden. 28 De verwijzende rechter zet met betrekking tot vraag 2 derhalve uiteen dat de kwestie of vertraging aan een verzoeker kan worden geweten, van alle omstandigheden van het geval afhangt. De vertraging moet de verzoeker persoonlijk verwijtbaar zijn en mag niet afhangen van juridisch of ander advies of van een vertraging in processen waar hij of zij rechtmatig in verwikkeld is. Het niet deelnemen aan de beschermingsprocedure (inclusief wanneer iemand niet aan de procedure deelneemt door de lidstaat te verlaten terwijl een verzoek in behandeling is) is een factor die tegen een verzoeker spreekt wanneer er geen redelijke verklaring is waarom hij niet aan de procedure deelneemt. Verzoek om een versnelde procedure 29 De verwijzende rechter verzoekt om behandeling volgens de versnelde procedure overeenkomstig artikel 105 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof. In dat opzicht verwijst hij naar de gronden die de High Court naar voren heeft gebracht in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing in zaak C-322/19, namelijk dat personen jegens wie krachtens de Dublin III-verordening een overdrachtsbesluit is genomen, in onzekerheid verkeren over hun recht op toegang tot de arbeidsmarkt en het feit dat er in Ierland conflicterende besluiten over de toepassing van de richtlijn zijn genomen. De verwijzende rechter voegt daaraan toe dat hij zijn wettelijke plicht om te beslissen op beroepen met betrekking tot toegang tot de arbeidsmarkt niet kan vervullen totdat uitspraak is gedaan op het onderhavige prejudiciële verzoek. 8