Nederlandse Mededingingsautoriteit

Transcriptie

1 Nederlandse Mededingingsautoriteit BESLUIT Nummer Besluit van de directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit namens de Minister van Economische Zaken op de bezwaren ingebracht tegen het besluit van 29 augustus 2001, kenmerk /149, inzake de factor xt 2002/2003 zoals bedoeld in artikel 80 Gaswet voor netbeheerders en tegen het besluit van 12 juli 2002, kenmerk /16, tot wijziging van dat besluit. Betreft: /1 Essent Netwerk Brabant B.V., Essent Netwerk Friesland NW-ZO N.V., Essent Netwerk Limburg B.V., Essent Netwerk Noord N.V. en InfraMosane N.V /2 EnergieNed /3 GNET Eindhoven B.V /4 N.V. Continuon Netbeheer /5 DELTA Netwerkbedrijf B.V /9 ENECO Netbeheer Amstelland B.V., ENECO Edelnet Delfland B.V., ENECO Netbeheer Midden-Holland B.V., ENECO Netbeheer B.V., ENECO Netbeheer Zuid-Kennemerland B.V., ENECO Netbeheer Midden-Kennemerland B.V., ENECO Netbeheer NOF B.V., ENECO Netbeheer Zeist en Omstreken B.V. en ENECO Netbeheer Weert N.V /11 Westland Energie Infrastructuur B.V /12 Intergas Netbeheer B.V /13 REMU N.V. en Elektriciteitsnetbeheer Utrecht B.V /14 Netbeheerder Centraal Overijssel B.V /15 ONS Netbeheer B.V /16 B.V. Netbeheer Haarlemmermeer /20 N.V. RENDO Holding en RENDO Netbeheer B.V /21 Obragas Net B.V. 1

2 I. VERLOOP VAN DE PROCEDURE 1. Bij besluit van 29 augustus 2001 (Stcrt. 2001, 167; hierna: het bestreden besluit) heeft de directeur van de Dienst uitvoering en toezicht Energie (hierna: de directeur DTe) namens de Minister van Economische Zaken (hierna: de Minister) de factor xt (hierna: x-factor) zoals bedoeld in artikel 80 Gaswet voor netbeheerders, voor elk van de jaren 2002 en 2003 voor alle in de aanhef van dit besluit vermelde netbeheerders, met uitzondering van DELTA Netwerkbedrijf B.V. (8,8) en Essent Netwerk Brabant B.V. (7,7), vastgesteld op Ter voorbereiding op het bestreden besluit heeft de directeur DTe overleg gevoerd met de netbeheerders. De gevolgde procedure is beschreven in hoofdstuk 2 van het achtergrondrapport bij dit besluit. 1 Het achtergrondrapport is een onderdeel van het bestreden besluit. 3. Naast de vertegenwoordigers van gasdistributiebedrijven zijn vertegenwoordigers van belangenorganisaties en andere belangstellenden uitgenodigd voor overleg. Van de Vereniging voor Energie, Milieu en Water (VEMW) is een reactie op het consultatiedocument ontvangen. VEMW en de Consumentenbond waren aanwezig op de hoorzitting van 23 maart Tegen het bestreden besluit hebben tijdig bezwaar gemaakt: Essent Netwerk Brabant B.V., Essent Netwerk Friesland NW-ZO N.V., Essent Netwerk Limburg B.V., Essent Netwerk Noord N.V. en InfraMosane N.V. (verder tezamen: Essent) EnergieNed GNET Eindhoven B.V. (verder: GNET) N.V. Continuon Netbeheer (verder: Continuon) DELTA Netwerkbedrijf B.V. (verder: DELTA) ENECO Netbeheer Amstelland B.V., ENECO Edelnet Delfland B.V., ENECO Netbeheer Midden-Holland B.V., ENECO Netbeheer B.V., ENECO Netbeheer Zuid-Kennemerland B.V., ENECO Netbeheer Midden-Kennemerland B.V., ENECO Netbeheer NOF B.V., ENECO Netbeheer Zeist en Omstreken B.V. en ENECO Netbeheer Weert N.V. (verder tezamen: ENECO) Westland Energie Infrastructuur B.V. (verder: Westland) Intergas Netbeheer B.V. (verder: Intergas) REMU N.V. en Elektriciteitsnetbeheer Utrecht B.V. (verder: ENBU) 1 Price cap-regulering Gaswet. Achtergrondrapport bij het besluit inzake de factor x t 2002/2003 zoals bedoeld in artikel 80 Gaswet (nr /150) 2 Zie randnummer 7 van het achtergrondrapport. 2

3 Netbeheerder Centraal Overijssel B.V. ONS Netbeheer B.V. B.V. Netbeheer Haarlemmermeer N.V. RENDO Holding en RENDO Netbeheer B.V. (verder: RENDO) Obragas Net B.V. (verder: Obragas) 5. Bij besluit van 12 juli 2002, nr /16 (Stcrt. 2002, 135; hierna: het wijzigingsbesluit) heeft de directeur DTe het bestreden besluit gewijzigd en voor iedere netbeheerder opnieuw een x-factor vastgesteld. Deze varieert van 7,9 voor ENBU tot 9 voor de overige netbeheerders. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) worden de ingestelde bezwaren geacht mede te zijn gericht tegen dit wijzigingsbesluit. 6. Bij brief van 12 augustus 2002 zijn de bezwaarmakers naar aanleiding van het wijzigingsbesluit nog in de gelegenheid gesteld binnen twee weken hun bezwaren aan te vullen of (gedeeltelijk) in te trekken. Van die gelegenheid hebben EnergieNed, GNET, Continuon, DELTA, ENECO, Intergas, REMU N.V. en ENBU, en Obragas tijdig gebruik gemaakt. 7. Overeenkomstig het bepaalde bij artikel 7:4, tweede lid, van de Awb zijn de bezwaarschriften en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken vanaf 24 september 2002 gedurende een week voor belanghebbenden ter inzage gelegd. 8. Op 1 oktober 2002 heeft ten kantore van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: NMa) aan de Wijnhaven 24, te Den Haag een gemeenschappelijke hoorzitting plaatsgevonden waarvoor de indieners van de bezwaarschriften zijn uitgenodigd. VEMW en de Consumentenbond zijn op de hoogte gesteld van de hoorzitting. Van deze hoorzitting is een verslag gemaakt, dat op 8 november 2002 is toegezonden aan degenen die aanwezig waren op de gemeenschappelijke hoorzitting. 9. Op 1 oktober 2002 heeft aansluitend op de gemeenschappelijke hoorzitting op verzoek van Intergas en Essent nog een tweetal vertrouwelijke hoorzittingen plaatsgevonden. Van deze hoorzittingen zijn verslagen gemaakt die op 8 november 2002 zijn toegezonden aan Intergas en Essent afzonderlijk. De overige aanwezigen op de gemeenschappelijke hoorzitting is medegedeeld dat hun deze verslagen niet zijn toegezonden omdat zij bedrijfsvertrouwelijke gegevens bevatten. 10. In zijn uitspraak van 13 november 2002 (no. AWB 01/841 e.v.; AB 2003/80, m.nt. IcvdV) heeft het CBb de x-factorbesluiten op grond van artikel 41 Elektriciteitswet 1998 (hierna: E-wet) vernietigd op de grond dat de directeur DTe één uniforme x-factor dient vast te stellen en het 3

4 hem niet is toegestaan per netbeheerder een afzonderlijke x-factor te bepalen. Vervolgens is de beslissing op bezwaar aangehouden. 11. Naar aanleiding van de situatie die was ontstaan door voormelde uitspraak van het CBb en het wetsvoorstel tot wijziging van de Overgangswet elektriciteitsproductiesector en van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet (Kamerstukken ; hierna: Wet Wijziging OEPS), hebben de directeur DTe en de netbeheerders gas verkennende gesprekken gevoerd met betrekking tot de regulering van de netbeheerders gas. Deze gesprekken waren erop gericht om enerzijds een voor alle partijen bevredigende afwikkeling te bewerkstelligen van de eerste reguleringsperiode, en anderzijds op voorhand zekerheid te verkrijgen omtrent enkele aspecten van de regulering en de tariefsontwikkeling in de tweede reguleringsperiode ( ), waaronder het niveau van het gelijke speelveld per Verdere gesprekken hebben plaatsgevonden tussen 16 juni en 3 november Met inachtneming van de uitspraak van het CBb, de Wet Wijziging OEPS en de uitkomsten van de gesprekken met de netbeheerders gas, dient de d-g NMa thans een beslissing te nemen op de bezwaren die zijn ingebracht tegen het bestreden besluit zoals dat is gewijzigd bij het wijzigingsbesluit. II. JURIDISCH KADER 13. Artikel 80 Gaswet luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit en van het wijzigingsbesluit: 1. Onze Minister stelt met betrekking tot gas dat bestemd is voor levering aan beschermde afnemers of afnemers die jaarlijks per aansluiting minder dan m3 gas verbruiken voor iedere netbeheerder de tarieven vast die deze ten hoogste mag berekenen voor het transport van dat gas en de daarmee noodzakelijkerwijs verbonden diensten, met inachtneming van het belang dat door middel van marktwerking ten behoeve van afnemers een doelmatige bedrijfsvoering en kostenverlaging worden bevorderd, en met toepassing van de formule pt = (1 + ((cpi xt) / 100)) pt-1, waarbij: pt = de tarieven die zullen gelden in periode t; pt 1 = de tarieven die golden in de periode voorafgaand aan periode t; cpi = de relatieve wijziging van de consumentenprijsindex (alle huishoudens), berekend uit het quotiënt van deze prijsindex, gepubliceerd in de vierde maand voorafgaande aan periode t, en van deze prijsindex, gepubliceerd in de zestiende maand voorafgaande aan periode t, zoals deze maandelijks wordt vastgesteld door het Centraal Bureau voor de Statistiek; xt = de korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering door netbeheerders. 2. Onze Minister stelt de korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering vast voor een periode van ten minste één en ten hoogste twee jaar. 4

5 3. Alvorens Onze Minister de korting vaststelt voert hij overleg met de gezamenlijke netbeheerders en met representatieve organisaties van partijen op de gasmarkt over de vaststelling van de korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering en geeft in het besluit tot vaststelling van die korting aan welke gevolgtrekkingen hij heeft verbonden aan de uitkomsten van dat overleg. 14. Op 19 augustus 2003 trad de Wet Wijziging OEPS (Stb. 2003, 316) in werking. 3 Artikel 80 Gaswet is daarbij - voor zover hier van belang - als volgt gewijzigd: 1. In het eerste lid wordt na <<Onze Minister stelt>> ingevoegd: vanaf 1 januari Na het eerste lid wordt, onder vernummering van het tweede en derde lid tot derde en vierde lid, een nieuw lid ingevoegd, luidende: 2. De in het eerste lid bedoelde korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering heeft mede ten doel om een rendement te bewerkstelligen dat in ieder geval niet hoger is dan in het economisch verkeer gebruikelijk en dient de gelijkwaardigheid in de doelmatigheid van de bedrijfsvoering van de netbeheerders te bevorderen. 3. Het derde ( ) lid kom[t] te luiden: 3. Onze Minister stelt de korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering telkens vast voor een periode van ten minste drie en ten hoogste vijf jaar. Voor iedere netbeheerder kan een afzonderlijke korting worden vastgesteld. Ingevolge artikel VI, tweede lid, van de Wet Wijziging OEPS, werken voormelde wijzigingen van artikel 80 Gaswet terug tot en met 1 januari Voorts voorziet artikel IV, onderdeel I, van de Wet Wijziging OEPS erin dat artikel 80 Gaswet blijft bestaan tot, in ieder geval, 1 januari Bij artikel 14 van het Besluit mandaat, volmacht en machtiging EZ 4 heeft de Minister aan de directeur DTe voor zover hier van belang mandaat verleend tot het nemen van besluiten die verband houden met artikel 80 Gaswet. Voorts heeft de Minister bij artikel 13 van dat Besluit aan de directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: d-g NMa) mandaat verleend voor het behandelen van bezwaarschriften, waaronder het nemen van beslissingen op bezwaarschriften, tegen besluiten die zijn gebaseerd op onder meer artikel 80 Gaswet. 3 Zie Stb. 2003, Staatscourant 2 april 2001, nr

6 III. HET BESTREDEN BESLUIT EN HET WIJZIGINGSBESLUIT III.1 Het bestreden besluit 16. Bij het bestreden besluit heeft de directeur DTe individuele x-factoren vastgesteld. Uit relevante kamerstukken had hij afgeleid dat de x-factoren waarover in de Gaswet wordt gesproken, zijn bedoeld als individuele x-factoren. De directeur DTe was van mening dat daarbij het principe van price cap-regulering met behulp van benchmarking gevolgd dient te worden, omdat de wetgever dit principe voorschrijft en omdat door middel van benchmarking het doel van het bevorderen van een doelmatige bedrijfsvoering van de netbeheerders het beste is gediend. 17. In het achtergrondrapport 5 heeft de directeur DTe uiteengezet dat uitgangspunt bij het toepassen van price cap-regulering de gedachte is dat alle netbeheerders, evenals reguliere bedrijven in een concurrerende markt, moeten opereren op een economisch efficiënt kostenniveau. De omzet is in een concurrerende markt immers gelijk aan deze economisch efficiënte kosten. Onder economisch efficiënte kosten wordt hier verstaan de totale efficiënte kosten, inclusief een marktconforme rendementsvergoeding voor geïnvesteerd vermogen. Het toepassen van individuele x-factoren maakt dat de gastransporttarieven convergeren naar het economisch efficiënte kostenniveau. Netbeheerders krijgen voldoende tijd om naar dit kostenniveau toe te werken doordat de reguleringsperiode twee jaar betreft, en doordat rekening wordt gehouden met de haalbaarheid van de x-factor. Bij doorberekening van de individuele x-factor in de gastransporttarieven voor consumenten, leidt dit ertoe dat deze tarieven zich ook naar een economisch efficiënt kostenniveau zullen ontwikkelen. De netbeheerders berekenen in deze situatie geen kosten meer door in de tarieven die in een markt met concurrentie niet doorberekend zouden kunnen worden. 18. In hoofdstuk 3 van het achtergrondrapport is nader ingegaan op de uitgangspunten van het model voor price cap-regulering gas, terwijl in de hoofdstukken 4, 5 en 6 daarvan is beschreven op welke wijze de x-factoren zijn berekend. 19. Als gevolg van de gehanteerde benchmarkmethode, is de hoogte van iedere individuele x- factor afhankelijk van de hoogte van iedere andere x-factor door middel van de benchmark. Om die samenhang te benadrukken zijn de x-factoren die ten aanzien van ieder van de netbeheerders zijn vastgesteld, neergelegd in een en hetzelfde besluit. 5 Zie paragraaf

7 III.2 Het wijzigingsbesluit 20. In het bestreden besluit is geen rekening gehouden met het feit dat de kosten en opbrengsten voor onderhoud en vervanging van meters en aansluitingen tot het vrije domein behoren. Bij het wijzigingsbesluit zijn de kosten, boekwaarden en netto omzet van meters en aansluitingen verwijderd uit de berekening ten behoeve van het vaststellen van de x-factoren van de netbeheerders gas. Dit heeft ertoe geleid dat de directeur DTe voor iedere netbeheerder opnieuw een x-factor heeft vastgesteld, die varieert van 7,9 voor ENBU tot 9 voor de overige netbeheerders. IV. BEZWAREN 21. In hun bezwaarschriften, zoals al dan niet toegelicht op de hoorzitting van 1 oktober 2002, hebben de indieners ervan een groot aantal bezwaren tegen het bestreden besluit en het wijzigingsbesluit aangevoerd. Zo wordt onder meer bezwaar gemaakt tegen de gevolgde procedure en de systematiek van de vaststelling van de x-factor, waaronder de gebruikte benchmarkmethode. In de overwegingen van het onderhavige besluit wordt niet specifiek ingegaan op de bezwaren die naar het oordeel van de d-g NMa inmiddels achterhaald zijn. V. OVERWEGINGEN Bezwaren tegen de individuele x-factoren 22. De dg-nma stelt vast dat aangezien artikel 80 Gaswet een met artikel 41 E-wet vergelijkbare bepaling bevat, uit voormelde uitspraak van het CBb van 13 november 2002 volgt dat ook op grond van artikel 80 Gaswet, zoals dat artikel luidde tot 19 augustus 2003, één uniforme x- factor moest worden vastgesteld. 23. Deze uitspraak van het CBb gaf de Staatssecretaris van Economische Zaken (hierna: de Staatssecretaris) aanleiding de betekenis van de x-factor te verduidelijken. In de zesde nota van wijziging van het voorstel van de Wet Wijziging OEPS heeft hij duidelijkheid in de wettekst verschaft over enkele doelstellingen van het reguleringssysteem, zoals die indertijd in de toelichting bij het voorstel van wet tot wijziging van de Elektriciteitswet 1998 ten behoeve van het stellen van nadere regels ten aanzien van het netbeheer en de levering van elektriciteit aan beschermde afnemers en de discussies met de Tweede en Eerste Kamer tot 7

8 uitdrukking zijn gebracht (Kamerstukken II 1998/ , nr. 3, blz. 6, Kamerstukken I 1998/ , nr. 225f, blz. 9) In artikel 80 Gaswet werd een nieuw tweede lid ingevoegd, waarbij werd bepaald dat de x- factor mede ten doel heeft om een rendement te bewerkstelligen dat in ieder geval niet hoger is dan in het economisch verkeer gebruikelijk en de gelijkwaardigheid in de doelmatigheid van de bedrijfsvoering van de netbeheerders dient te bevorderen De x-factor dient een doelmatige bedrijfsvoering van de netbeheerders te bevorderen. In de toelichting op de zesde nota van wijziging is uiteengezet dat de bedoeling van het reguleringssysteem in de Gaswet is om bedrijven die zich in een monopoloïde situatie bevinden een prikkel te geven net zo doelmatig te handelen als bedrijven op een markt met concurrentie. Dat wordt ook tot uitdrukking gebracht door de verwijzing naar het begrip marktwerking in artikel 80, eerste lid, Gaswet. Dit betekent in de eerste plaats dat eventuele winsten die qua omvang uitgaan boven het redelijk rendementsniveau (monopoliewinsten) bij deze bedrijven moeten worden teruggebracht tot een redelijk rendement. In de tweede plaats zullen de bedrijven ernaar moeten streven om net zo efficiënt te werken als het meest efficiënte bedrijf in de sector. In de derde plaats zal de sector sowieso als geheel haar efficiencyniveau dienen te verhogen Met de bepaling dat de korting mede dient om de gelijkwaardigheid in de doelmatigheid van de bedrijfsvoering van de netbeheerders te bevorderen, is uitdrukkelijk vastgelegd dat het wegwerken van efficiencyverschillen tussen de bedrijven één van de doelstellingen van een individuele efficiencykorting is Thans kan ingevolge artikel 80, derde lid, tweede volzin, Gaswet met terugwerkende kracht tot 1 januari 2001 voor iedere netbeheerder een afzonderlijke korting worden vastgesteld, maar het betreft hier een discretionaire bevoegdheid. Dit betekent dat de d-g NMa de beleidsvrijheid heeft om in deze beslissing op bezwaar zowel een individuele als een generieke x-factor vast te stellen. Ten aanzien van de invulling van deze beleidsvrijheid overweegt de d-g NMa het volgende. 28. De leden van de CDA-fractie in de Eerste Kamer meenden dat het invoeren met terugwerkende kracht van de bevoegdheid om individuele x-factoren vast te stellen, inbreuk maakt op de rechtspositie van energiebedrijven en voorbij gaat aan het belang van de 6 Zie TK, , , nr. 28, p Zie ook TK, , , nr. 48, p. 13 en EK, , , nr. 110b, p TK , , nr. 28, p TK, , , nr. 28, p Idem, p

9 rechtszekerheid. Daarom verzochten zij de Staatssecretaris af te zien van deze terugwerkende kracht door, bij aanvaarding van het wetsvoorstel, de directeur DTe op te dragen om af te zien van zijn discretionaire bevoegdheid van het toepassen van individuele x- factoren over de jaren die liggen voor de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel. 10 De Staatssecretaris merkte dienaangaande op: Het voorstel van de leden van de CDA-fractie heeft mij ertoe gebracht de hier in het geding zijnde belangen [het beginsel van de rechtszekerheid; de overweging dat consumenten ook over de afgelopen periode moeten kunnen profiteren van de voordelen van liberalisering als één van de hoofddoelstellingen van de liberalisering; en het belang dat recht gedaan wordt aan de uitspraak van het CBb] opnieuw te wegen. In dit verband heb ik met de directeur DTe overlegd over de mogelijkheid om enerzijds consumenten te laten profiteren van de liberalisering zonder dat gebruik wordt gemaakt van de terugwerkende kracht die in het wetsvoorstel is voorzien. In dit gesprek heeft de directeur DTe aangegeven voornemens te zijn een besluit te nemen inhoudende dat een generieke efficiencykorting wordt opgelegd voor de afgelopen reguleringsperiode. Derhalve zie ik ruimte voor een voorstel dat aansluit bij de zorgen die door met name de CDA-fractie zijn verwoord. Dit voorstel houdt in dat ik een brief zal sturen aan de directeur DTe waarin ik de lijn die door hem is ingezet zal ondersteunen. Dat zou betekenen dat aan de mogelijkheid van terugwerkende kracht geen invulling wordt gegeven. Het voorgaande laat onverlet dat met de inwerkingtreding van het voorliggende wetsvoorstel alsnog de mogelijkheid ontstaat voor de directeur DTe voor de komende reguleringsperiode individuele efficiencykortingen vast te stellen per netbeheerder. Zodoende zullen op de langere termijn bestaande verschillen in doelmatigheid tussen netbeheerders nagenoeg kunnen verdwijnen Gelet op het voorgaande, is de d-g NMa van mening dat het vertrouwensbeginsel zijn wettelijke beleidsvrijheid tot het vaststellen van individuele of generieke x-factoren heeft beperkt. Het vertrouwensbeginsel laat hem slechts de ruimte om met betrekking tot de jaren voor de inwerkingtreding van de Wet Wijziging OEPS (2002/2003) een generieke x-factor vast te stellen. Ten behoeve van een zorgvuldige invoering van de systematiek die DTe voornemens is na de eerste reguleringsperiode te gebruiken voor het vaststellen van de x- factoren, acht de d-g NMa het daarnaast noodzakelijk om de eerste reguleringsperiode met één jaar te verlengen. Dat betekent dat een generieke x-factor wordt vastgesteld voor de periode 2002 tot en met EK, , , nr. 110c, p EK, , , nr. 110d, p Zie ook EK, 1 juli 2003, p lk; en EK, 1 juli 2003, p rk. 9

10 30. Het bezwaar van onder anderen Continuon dat de directeur DTe ten onrechte voor alle netbeheerders verschillende x-factoren heeft vastgesteld, is derhalve gegrond. Bezwaren tegen de benchmarkmethode 31. Het oordeel van het CBb impliceert dat de methodiek ter bepaling van x-factoren ook voor de netbeheerders gas ingrijpend dient te worden herzien. De voorheen gehanteerde systematiek leidde immers per definitie tot verschillende x-factoren. Hieronder wordt de nieuwe systematiek beschreven. 32. Ter bepaling van de hoogte van de generieke x-factor is het benchmarkonderzoek uitgevoerd. Daarbij is als uitgangspunt genomen de overweging dat consumenten ook in de eerste reguleringsperiode moeten kunnen profiteren van de voordelen van liberalisering en dat op termijn sprake moet zijn van tariefconvergentie naar een uniform niveau. Aangezien in de eerste periode een generieke x-factor wordt toegepast, is tariefconvergentie slechts aan het einde van de tweede reguleringsperiode mogelijk (dat wil zeggen ultimo 2007). 33. Derhalve heeft DTe per ultimo 2007 een eindpunt vastgesteld waarbij de tarieven van de verschillende netbeheerders naar elkaar toe zijn geconvergeerd. Het vaststellen van het eindpunt is geschied door de tarieven van de netbeheerders te vergelijken ten opzichte van de zogeheten samengestelde output, en door het toepassen van een algemene productiviteitsverbetering. 34. DTe heeft daarbij met bezwaarmakers geconstateerd dat de vergelijkbaarheid van de kostengegevens slecht is omdat de netbeheerders verschillende boekhoudmethodes hanteren en de betrouwbaarheid van de door hen aangeleverde data onvoldoende is. Daarom zijn de tariefniveaus van de verschillende (groepen van) netbeheerders vergeleken, waarbij het laagste niveau binnen de sector is vastgesteld als redelijk tarief. De kosten behorende bij dit tarief zijn als efficiënt doel gesteld voor alle andere netbeheerders. Verondersteld is tevens dat in de periode de efficiënte kosten jaarlijks dalen met 1%. 35. Een vergelijking tussen de tarieven 2001 en het berekende eindpunt ultimo 2007 resulteert in een gemiddelde daling in de sector netbeheer van 3,8 procent per jaar. Dit verschil dient geleidelijk in 6 jaar te worden afgebouwd. Hierdoor ontstaat een uniforme x-factor van 3,8 per jaar voor de eerste reguleringsperiode. 36. Voor een onderbouwing van het door DTe uitgevoerde benchmarkonderzoek wordt verwezen naar de bijlage 1 bij dit besluit. 10

11 37. In het licht van de uitspraak van het CBb, de toezegging van de Staatssecretaris en de bezwaren die zijn aangevoerd tegen de benchmarkmethode, wordt in dit besluit het bestreden besluit, zoals gewijzigd bij het wijzigingsbesluit, herroepen en wordt ten aanzien van alle netbeheerders gas gezamenlijk ingevolge artikel 80, derde lid, Gaswet voor de periode één x-factor vastgesteld die wordt bepaald op 3, Gelet hierop komt het verzoek van GNET en Intergas tot vergoeding van de kosten die zij in de bezwaarfase redelijkerwijs hebben moeten maken, voor toewijzing in aanmerking. Met inachtneming van de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van GNET begroot op 1 (verschijnen hoorzitting) x 1,5 (zwaar) x 322,-- = 483,-- en voor Intergas op 2 (aanvullend bezwaarschrift, verschijnen hoorzitting) x 1,5 (zwaar) x 322,-- = 966,--. VI. Beslissing 39. De Minister van Economische Zaken: verklaart de bezwaren tegen het besluit van 29 augustus 2001, kenmerk /149, zoals gewijzigd bij besluit van 12 juli 2002, kenmerk /16, gedeeltelijk gegrond; herroept het aldus gewijzigde besluit; stelt ten aanzien van: 1. Essent Netwerk Brabant B.V. 2. Essent Netwerk Friesland NW-ZO N.V. 3. Essent Netwerk Limburg B.V. 4. Essent Netwerk Noord N.V. 5. InfraMosane N.V. 6. GNET Eindhoven B.V. 7. N.V. Continuon Netbeheer 8. DELTA Netwerkbedrijf B.V. 9. ENECO Netbeheer Amstelland B.V. 10. ENECO Edelnet Delfland B.V. 11. ENECO Netbeheer Midden-Holland B.V. 12. ENECO Netbeheer B.V. 13. ENECO Netbeheer Zuid-Kennemerland B.V. 14. ENECO Netbeheer Midden-Kennemerland B.V. 15. ENECO Netbeheer NOF B.V. 16. ENECO Netbeheer Zeist en Omstreken B.V. 17. ENECO Netbeheer Weert N.V. 18. Westland Energie Infrastructuur B.V. 11

12 19. Intergas Netbeheer B.V. 20. Elektriciteitsnetbeheer Utrecht B.V. 21. Netbeheerder Centraal Overijssel B.V. 22. ONS Netbeheer B.V. 23. B.V. Netbeheer Haarlemmermeer 24. RENDO Netbeheer B.V. en 25. Obragas Net B.V. ingevolge artikel 80, derde lid, van de Gaswet voor de periode een x-factor vast die wordt bepaald op 3,8; verstaat dat aan GNET en aan Intergas door de Minister van Economische Zaken worden vergoed de kosten, die zij in verband met hun bezwaren redelijkerwijs hebben moeten maken, welke kosten voor GNET worden begroot op 483,-- (zegge: vierhonderdendrieentachtig euro) en voor Intergas op 966,-- (zegge: negenhonderdenzesenzestig euro); en wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden. 40. Van dit besluit wordt mededeling gedaan in de Staatscourant. Voorts zal dit besluit worden gepubliceerd op de Internetpagina van DTe. Datum: 17 november 2003 De Minister van Economische Zaken, voor deze: de directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit, voor deze: Prof. dr. R. Smits directeur Juridische Dienst 12

13 Tegen dit besluit kan degene, wiens belang rechtstreeks bij dit besluit is betrokken, binnen zes weken na bekendmaking daarvan beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, postbus 20021, 2500 EA s-gravenhage. BIJLAGE 1: TECHNISCHE BESCHRIJVING VAN DE METHODE TOT VASTSTELLING VAN DE X-FACTOR 1 Inleiding In deze bijlage wordt de methode om de uniforme x-factor voor de netbeheerders gas in de eerste reguleringsperiode vast te stellen nader toegelicht. De opbouw van deze bijlage is als volgt: 1 Inleiding Bepaling van de uniforme x-factor De benchmarksystematiek Beschrijving van de input-factor Beschrijving van de output-factor Onderbouwing van de algemene productivititeitsverbetering Bepaling van de uniforme x-factor Bepaling van de uniforme x-factor De uniforme x-factor dient zodanig bepaald te worden dat een doelmatige bedrijfsvoering wordt bevorderd, resulterend in zo laag mogelijke tarieven. DTe heeft vastgesteld dat deze doelstelling bestaat uit twee componenten, te weten: a. Een uniforme korting voor het opheffen van bestaande inefficiënties en overwinsten die worden bepaald ten opzichte van de meest efficiënte netbeheerder (hierna: de inhaalslag); b. Een uniforme korting voor sectorbrede productiviteitsverbetering (hierna: de algemene productiviteitsverbetering). De uniforme inhaalslag wordt bepaald door middel van het uitvoeren van een benchmark op de kosten van de netbeheerders. Bij gebrek aan betrouwbare en vergelijkbare kostengegevens worden de tarieven gebruikt als benadering van de kosten. 13

14 Met behulp van de benchmark wordt bepaald hoe groot de uniforme inhaalslag is die behaald dient te worden om alle netbeheerders op een gelijk efficiëntieniveau te krijgen. De netbeheerders gas wordt vervolgens een aantal jaren de gelegenheid gegeven om deze gemiddelde uniforme inhaalslag te realiseren. In de huidige beslissing op bezwaar wordt deze termijn bepaald door de eerste en de tweede periode samen te nemen. Dat wil zeggen dat de gemiddelde uniforme inhaalslag over 6 jaar wordt uitgesmeerd. Daarnaast dient de algemene productiviteitsverbetering bepaald te worden. Dit gebeurt aan de hand van een vergelijking met de algemene productiviteitsverbetering bij netbeheerders gas in andere landen en bij de netbeheerders elektriciteit in Nederland. Dit komt in paragraaf 4 verder aan bod. 3 De benchmarksystematiek Onder benchmarking wordt verstaan het vergelijken van bedrijven op basis van een aantal kritische parameters. DTe hanteert als uitgangspunt dat benchmarking op basis van kosten gebeurt. In dit specifieke geval van de netbeheerders gas is het echter niet mogelijk gebleken om voldoende betrouwbare en vergelijkbare kostengegevens te vinden om direct op kosten te benchmarken. Deze tekortkomingen van de data zijn deels een historische erfenis, en komen deels voort uit verschillen in boekhoudmethodes tussen de verschillende netbeheerders. Hierbij speelt mee dat door het meer geconcentreerde historische investeringspatroon bij gasdistributiebedrijven dergelijke verschillen, in combinatie met de verschillen in leeftijd van de netwerken, pregnanter naar voren komen dan bij elektriciteitsdistributiebedrijven het geval is. DTe heeft daarom de aanname gemaakt dat de door de netbeheerders gehanteerde initiële tarieven de kosten reflecteren. Deze tarieven moesten immers voldoende zijn om de door de netbeheerders gemaakte kosten, inclusief een redelijk rendement, tenminste te dekken. DTe heeft voor de netbeheerders gas de benchmark dan ook uitgevoerd op basis van tarieven. Na afloop van de uitgevoerde tarievenbenchmark heeft DTe de uitkomst, en daarmee de aannemelijkheid van de gebruikte aanname, op redelijkheid getoetst. Dit wordt in paragraaf 5 beschreven. Opgemerkt moet worden dat een tarievenbenchmark slechts eenmalig kan worden uitgevoerd. Na toepassing van de resultaten van de tarievenbenchmark zijn alle bedrijven immers op hetzelfde tariefniveau beland, waardoor een nieuwe tarievenbenchmark geen nieuwe informatie op zou leveren. Daarom, en omdat DTe van mening blijft dat de efficiënte economische kosten de basis voor regulering moeten vormen, zal gewerkt worden aan het betrouwbaarder maken van de kostendata, onder meer door het instellen van regulatorische accountingregels. 14

15 Voor het uitvoeren van de benchmark dienen de relevante input- en outputfactoren gedefinieerd te worden. 3.1 Beschrijving van de input-factor In de benchmark neemt DTe de tarieven van iedere netbeheerder als vertrekpunt voor de vergelijking tussen de netbeheerders. De relevante vraag ter bepaling van de doelmatigheid van de netbeheerders is in dit geval immers wat de netbeheerders leveren voor de tarieven die zij rekenen. 3.2 Beschrijving van de output-factor De voor de benchmark relevante outputfactor is bepaald op basis van i) de wetsgeschiedenis, ii) de ervaringen van DTe met de regulering van elektriciteits- en gasbedrijven, en iii) de bezwaren en beroepen die tegen deze variabele in een eerder stadium zijn ingediend door bedrijven. Het uitgangspunt hierbij is dat gemeten dient te worden of de afnemers waar voor hun geld krijgen. De outputfactor die derhalve geïdentificeerd is, is de samengestelde output van een netbeheerder gas. De samengestelde output wordt berekend door de output van een individuele netbeheerder te wegen op basis van de sectortarieven. Voor deze output worden de door de netbeheerders daadwerkelijk gefactureerde volumes gebruikt. Dit is analoog aan de outputfactor die bij netbeheerders elektriciteit gebruikt is. 4 Onderbouwing van de algemene productivititeitsverbetering DTe heeft met betrekking tot de algemene productiviteitsverbetering onderzoek gedaan ten behoeve van het oorspronkelijke x-factor besluit door middel van een vergelijkende studie in het buitenland. De resultaten van deze studie gaven aan dat toezichthouders de algemene productiviteitsverbetering ( frontiershift ) voor gas in andere landen hebben gezet binnen het bereik van 0,6 tot 1,5 procent per jaar Price cap-regulering Gaswet. Achtergrondrapport bij het besluit inzake de factor x t 2002/2003 zoals bedoeld in artikel 80 Gaswet (nr /150) 15

16 DTe heeft tevens gekeken naar de ervaringen bij elektriciteitsdistributiebedrijven. Daar is voor de eerste reguleringsperiode in Nederland een algemene productiviteitsverbetering van 2 procent vastgesteld. De Noorse toezichthouder op de energiesector heeft bij het opleggen van doelmatigheidskortingen voor elektriciteitsdistributiebedrijven gewerkt met een algemene productiviteitsverbetering die, afhankelijk van de periode, 1,5 tot 2 procent bedraagt. Op basis hiervan is DTe gekomen tot een algemene productiviteitsverbetering voor de eerste en de tweede reguleringsperiode van 1 procent per jaar. Gezien de algemene productiviteitsverbeteringen in andere onderzochte landen is dit een conservatieve schatting. DTe heeft hierbij meegewogen dat de trendmatige volumegroei bij gasdistributie minder is dan bij elektriciteit, waardoor er minder dan bij elektriciteit automatisch productiviteitsverbetering wordt geboekt. Bovendien kent gasdistributie door de sterkere fluctuaties van jaar op jaar, samenhangend met de graaddagen van die jaren, een enigszins hoger risico dan elektriciteitsdistributie, gegeven de huidige tariefstructuren. Al met al lijkt de directeur DTe een algemene productiviteitsverbetering van 1 procent per jaar redelijk. Voor de tweede reguleringsperiode betreft de algemene productiviteitsverbetering een inschatting die nagecalculeerd zal worden. Voor de eerste reguleringsperiode zal deze inschatting, bij gebrek aan bruikbare meetgegevens, niet nagecalculeerd worden. 5 Bepaling van de uniforme x-factor Het efficiënte eindpunt ultimo 2007 wordt bepaald door uit te gaan van de netbeheerder die bij aanvang van de regulering de laagste tarieven per samengestelde output heeft. Deze bepaalt het efficiënte niveau. Dit efficiënte niveau is vervolgens jaarlijks aangepast met de hiervoor aangegeven algemene productiviteitsverbetering. Een vergelijking tussen de tarieven 2001 en het berekende eindpunt ultimo 2007 resulteert in een gemiddelde jaarlijkse daling voor de sector netbeheer van 3,8 procent. Hierdoor ontstaat een uniforme x-factor van 3,8 per jaar voor de eerste reguleringsperiode. De x-factor voor de eerste reguleringsperiode is hiermee hoger dan voor elektriciteitsdistributie, waar de x-factor gebaseerd is op een kostenbenchmark en uitkomt op 3,2. 13 Dit maakt het aannemelijk dat de bij gasdistributie gebruikte tarievenbenchmark ervoor zorgt dat in ieder geval 13 Zie Tweede herziene besluit op bezwaar tot vaststelling van de korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering ingevolge artikel 41, eerste lid, van de Elektriciteitswet 1998 voor de periode (no /65.O191) 16

17 een deel van de door bedrijven behaalde overwinst wordt verwijderd. Daarmee lijkt de door de directeur DTe gemaakte aanname dat de initiële tarieven de kosten reflecteren redelijk. Deze generieke x-factor van 3,8 bestaat uit een inhaalslag en een algemene productiviteitsverbetering. De algemene productiviteitsverbetering bedraagt 1 procent op de totale efficiënte economische kosten. 17

18 BIJLAGE 2: VERREKENEN EERSTE PERIODE Omdat de eerste reguleringsperiode ten tijde van vaststelling van de nieuwe, uniforme x-factor reeds voor een deel verstreken is, moet bepaald worden hoe met die reeds vertreken periode omgegaan dient te worden. Immers, netbeheerders kunnen ten gevolge van de nieuwe x-factor in de periode 2001 tot en met nu te lage tarieven berekend hebben aan hun afnemers. Er zal geen ambtshalve correctie van de tariefbesluiten 2001 en 2002 plaatsvinden. Er wordt geen tariefbesluit 2003 vastgesteld. Correcties die door DTe ten gevolge van de nieuwe, uniforme x- factor doorgevoerd zullen worden in de tariefbesluiten 2002 en de gehanteerde tarieven 2003, zullen gecorrigeerd worden in het tariefbesluit 2004 dat zal ingaan per 1 januari In het tariefbesluit 2004 zullen derhalve twee verzamelingen tarieven worden vastgesteld: a. De op basis van de x-factor berekende tarieven 2004, die de basis vormen voor de toegestane omzetten voor de jaren 2005 tot en met 2007; b. De eenmalig gecorrigeerde tarieven voor de eerste helft van In de eenmalig gecorrigeerde tarieven 2004 worden: a. de verschillen tussen de vastgestelde en gehanteerde tarieven 2002 en 2003 en de met de nieuwe x-factor van 3,8 berekende tarieven 2002 en 2003 verwerkt; b. eventuele individuele correcties uit het verleden verwerkt. Over de eenmalige correcties zoals beschreven in het voorgaande lid wordt de heffingsrente volgens artikel 30, vijfde lid van de Algemene wet inzake de rijksbelastingen, berekend. Toepassing van het voorgaande leidt tot twee groepen transporttarieven per netbeheerder: de transporttarieven 2004 zonder compensatie en de transporttarieven eerste helft 2004 met compensatie, zoals vermeld in onderstaande tabellen. Onderstaande cijfers zijn inclusief het consumentenprijsindexcijfer. 18

19 Transporttarieven 2004 zonder compensatie (inclusief inflatie) 19

20 Transporttarieven eerste helft 2004 met compensatie (inclusief inflatie) 20

21 BIJLAGE 3: Overzicht van de resultaten De in deze bijlage vermelde gegevens zijn exclusief inflatie in prijspeil 2001 en gebaseerd op de totale kosten en de gegevens voor alle afnemers. 21