Advies over het ontwerpbesluit over de erkenning van onderwijskwalificaties 1 t/m 4

Transcriptie

1 Algemene Raad 26 september 2013 AR-AR-ADV-001 Advies over het ontwerpbesluit over de erkenning van onderwijskwalificaties 1 t/m 4 Vlaamse Onderwijsraad Kunstlaan 6 bus 6 BE-1210 Brussel T F info@vlor.be

2 Adviesvrager: : Pascal Smet, Vlaams minister van Onderwijs, Jeugd, Gelijke Kansen en Brussel op 22 juli 2013 Uitgebracht door de Algemene Raad op 26 september 2013 met 23 stemmen voor, 2 tegen en 3 onthoudingen Voorbereiding: Commissie Onderwijs, Vorming en Arbeidsmarkt onder voorzitterschap van Mil Kooyman Besproken in de Raad Levenslang en Levensbreed Leren op 10 september 2013, de Raad Basisonderwijs op 11 september 2013, de commissie hbo5 op 11 september 2013 en de Raad Secundair Onderwijs op 12 september 2013 Dossierbeheerder: Koen Stassen

3 INHOUD 1 AFSTEMMING MET MASTERPLAN HERVORMING SECUNDAIR ONDERWIJS 2 2 ONDERWIJSKWALIFICATIES PASSEN NIET IN DE KWALIFICATIESTRUCTUUR ECONOMISCH PERSPECTIEF VAN DE KWALIFICATIESTRUCTUUR MANKE INSCHALING VAN RECHTSWEGE KWALIFICATIESTRUCTUUR WAARDEVOL VOOR ARBEIDSMARKTGERICHTE OPLEIDINGEN VASTHOUDEN AAN LEGALITEITSBEGINSEL VOOR EINDTERMEN 5 3 FUNDAMENTELE BEDENKINGEN BIJ HET ONTWERPBESLUIT ONDERWIJSOPLEIDINGEN LEIDEN TOT ONDERWIJSKWALIFICATIES BEROEPSKWALIFICATIESTRUCTUUR AFWACHTEN COHERENT ONDERWIJSAANBOD EN LEVENSLANG LEREN 6 1

4 1 Afstemming met masterplan hervorming secundair onderwijs De adviesvoorbereiding voor dit ontwerpbesluit over de erkenning van onderwijskwalificaties 1 t/m 4 loopt samen met die voor het masterplan van de hervorming van het secundair onderwijs 1. Het plan voorziet tegen 2016 een matrix voor het opleidingsaanbod in het secundair onderwijs. Het uitvoeringsbesluit beschrijft procedures om deze matrix in te vullen. Hierdoor zijn de raakvlakken tussen beide dossiers immens. In die zin is de timing ongelukkig. De Vlor vindt het niet logisch om een advies te formuleren over een concrete maatregel die het gezicht van het secundair onderwijs sterk zal bepalen, nog voor de afwerking van zijn advies over het masterplan. Niettemin wil de Vlor toch een aantal principiële bedenkingen uiten bij de kwalificatiestructuur en bij het ontwerp van besluit. Dit advies is geen voorafname op het advies over het masterplan van de hervorming van het secundair onderwijs. 2 Onderwijskwalificaties passen niet in de kwalificatiestructuur Bij dit uitvoeringsbesluit van het decreet op de Vlaamse kwalificatiestructuur (VKS) gaat, herhaalt de Vlor een aantal van zijn principiële standpunten over de kwalificatiestructuur. Sinds het decreet in 2009 werd gestemd in het Vlaams Parlement, zijn er immers een aantal wijzigingen doorgevoerd, werd de uitrol van de kwalificatiestructuur geoperationaliseerd en werd de concrete impact op het onderwijs duidelijker. Daarom wil de Vlor een aantal bedenkingen formuleren over de toepassing van de kwalificatiestructuur op het leerplicht- en volwassenenonderwijs. Een aantal van deze standpunten werd eerder al geformuleerd in het advies over het voorontwerp van decreet betreffende de kwalificatiestructuur 2 en het advies over het format einddoelen 3. Het is echter belangrijk ze in dit advies te herhalen aangezien de techniciteit van voorliggend ontwerp van uitvoeringsbesluit de impact op het onderwijs en onderwijsaanbod zou kunnen verbergen. Daarnaast dringt de Vlor nog eens aan op een antwoord op zijn advies over het format einddoelen. De Vlor houdt vast aan zijn pleidooi uit 2008 om een principieel onderscheid te maken tussen een kwalificatiestructuur en een opleidingenstructuur. Dit betekent concreet dat de raad geen koppeling wil tussen onderwijskwalificaties en de niveaus van de kwalificatiestructuur zoals die nu voorzien is in art. 14 van het decreet op de kwalificatiestructuur. 2.1 Economisch perspectief van de kwalificatiestructuur In de eerste plaats is de kwalificatiestructuur een vertaling van het European Qualifications Framework (EQF). Dat moet de vergelijking tussen kwalificaties en kwalificatieniveaus vergemakkelijken om zo te komen tot meer beroeps- en geografische mobiliteit en deelname aan 1 Het advies over het masterplan secundair onderwijs is gepland op 24 oktober Vlaamse Onderwijsraad, Algemene Raad. Advies over het voorontwerp van decreet betreffende de kwalificatiestructuur, 9 oktober Vlaamse Onderwijsraad, Algemene Raad. Advies over een format voor einddoelen, 20 december

5 levenslang leren. De reden om het EQF in het leven te roepen, was er één van economische aard. Dit is duidelijk af te leiden uit de descriptoren van EQF die als basis dienden voor de niveaudescriptoren van het decreet op de kwalificatiestructuur. Ter illustratie worden de niveaudescriptoren van niveau 1 opgenomen zoals ze vermeld staan in artikel 6 van het decreet VKS: Kennis / Vaardigheden Materialen, beknopte, eenduidige informatie, eenvoudige, concrete basisbegrippen en -regels uit een deel van een specifiek domein herkennen. Een of meer van de volgende vaardigheden aanwenden: Cognitieve: informatie uit het geheugen oproepen, herinneren en toepassen. Motorische: automatismen gebruiken en praktische handelingen nabootsen. Repetitieve en herkenbare handelingen uitvoeren in routinetaken. Context / Autonomie / Verantwoordelijkheid Handelen in een stabiele, vertrouwde, enkelvoudige en goed gestructureerde context, waarin de tijdsdruk van gering belang is. Handelen met niet-delicate objecten. Onder rechtstreekse leiding functioneren. Blijk geven van persoonlijke doeltreffendheid. De Vlor is van oordeel dat deze niveaudescriptoren niet hanteerbaar zijn voor het beschrijven van einddoelen 4 of de koppeling aan onderwijsniveaus en -vormen. 2.2 Manke inschaling van rechtswege De overheid geeft in zijn concretisering van de kwalificatiestructuur impliciet toe dat de niveaudescriptoren niet hanteerbaar zijn om einddoelen te beschrijven. Van de ontwikkelaars wordt er enkel verwacht dat ze descriptorelementen gebruiken bij het formuleren van einddoelen, niet dat ze de einddoelen toeschrijven naar niveaudescriptoren. De Vlor wil dan ook wijzen op de manke koppeling tussen de inschaling van rechtswege van onderwijsniveaus en vormen en de niveaudescriptoren zoals ze zijn beschreven in artikel 6 van het decreet VKS. In het advies over het format voor einddoelen werd het voorbeeld van het lager onderwijs gegeven. Dat wordt ingeschaald op het niveau 1 van de VKS. Maar de eindtermen zelf liggen op een hoger competentieniveau dan beschreven in de niveaudescriptoren. Dit betekent dat een leerling uit het vierde leerjaar al de competenties beheerst die geformuleerd zijn als niveaudescriptoren voor niveau 1 en vanuit het functioneren in een arbeidscontext. De Vlor vreest dat dit bij de 4 Einddoelen wordt als een containerbegrip gehanteerd voor (specifieke) eindtermen, ontwikkelingsdoelen en basiscompetenties (zie format voor competentiegericht formuleren van eindtermen, specifieke eindtermen, ontwikkelingsdoelen en basiscompetenties - AKOV) 3

6 toekomstige herzieningen van eindtermen zal leiden tot een niveauverlaging van het lager onderwijs. De redenering in het voorbeeld van het lager onderwijs kan doorgetrokken worden voor de andere onderwijsniveaus en vormen die gevat worden door dit ontwerp van besluit. Er wordt dus op geen enkele manier verantwoord waarom een bepaald onderwijsniveau of een bepaalde onderwijsvorm aan een bepaald niveau van de kwalificatiestructuur wordt toegewezen. Daarnaast ziet de Vlor in de strikte toepassing van de Vlaamse kwalificatiestructuur op onderwijskwalificaties geen meerwaarde voor de kwaliteit van het onderwijs. Tot slot wil de Vlor er op wijzen dat artikel 5 van het decreet VKS nog foutief voorziet dat de niveaudescriptoren worden gebruikt om zowel onderwijs- als beroepskwalificaties te beschrijven en in te schalen. 2.3 Kwalificatiestructuur waardevol voor arbeidsmarktgerichte opleidingen Voor de arbeidsmarktgerichte opleidingen ziet de Vlor wel een meerwaarde in de kwalificatiestructuur. De onderwijs- en opleidingsverstrekkers hebben er alle belang bij dat er eenduidige referentiekaders ontwikkeld worden om de opleidingen op te enten. De beroepskwalificaties brengen hierin duidelijkheid. De manier waarop de band tussen de beroepskwalificaties en onderwijsopleidingen wordt bepaald, roept echter belangrijke vragen op. Aangezien het decreet VKS van de competenties verwoord in beroepskwalificaties een erkennings- en subsidiërings/financieringsvoorwaarde maakt, wordt de kwalificatiestructuur een referentiekader voor de kwaliteitsbewaking door de overheid. Dit is problematisch, zeker gezien het feit dat beroepskwalificaties de competenties omschrijven van een volwaardig beroepsbeoefenaar én dat ze externe certificering kunnen bevatten. 5 De raad kan dus niet akkoord gaan met het feit dat de beroepskwalificaties onverkort overgenomen moeten worden in onderwijskwalificaties. De Vlor is er dan ook van overtuigd dat de beroepskwalificatiedossiers, die de basis vormen voor de beroepskwalificaties, moeten opgemaakt worden in overleg tussen sectoren en onderwijsverstrekkers en niet enkel door de sectoren. Dit verzekert de vertaalbaarheid van de beroepskwalificaties naar opleidingsprogramma s. Daarnaast moet er voldoende ruimte blijven voor vertaling van de beroepskwalificatie naar onderwijsinhouden, waarbij een maximale herkenbaarheid van de beroepskwalificatie wordt gegarandeerd. 5 Het standpunt van de Vlor over externe certificering kan teruggevonden worden in Vlor, Algemene Raad. Advies over externe certificering: een actualisering, 27 juni

7 2.4 Vasthouden aan legaliteitsbeginsel voor eindtermen De beroepskwalificaties zijn een erkennings-, financierings- en subsidiëringsvoorwaarde maar worden niet door het Vlaams Parlement bekrachtigd, wel via een Besluit van de Vlaamse Regering. De Raad van State is akkoord gegaan met deze uitzondering op het legaliteitsbeginsel omdat in het decreet VKS het proces, betrokken partners en de referentiekaders voor beroepskwalificaties werden vastgelegd. De Vlor wil er expliciet voor waarschuwen dat eindtermen, die ook erkennings-, financierings- en subsidiëringsvoorwaarde zijn, niet op een gelijkaardige procedure tot stand mogen komen. Dit zou onaanvaardbaar zijn omdat het Vlaams Parlement zorgt voor het democratisch draagvlak van de maatschappelijke relevantie van het onderwijs. Daarnaast bestaat een reële vrees dat de bestaande afwijkingsprocedures niet langer overeind zouden blijven. De Vlor stelde al in het advies over het format voor einddoelen dat de afwijkingsprocedures onverkort behouden moeten blijven. 3 Fundamentele bedenkingen bij het ontwerpbesluit Naast de principiële bezwaren die de Vlor heeft bij de koppeling van het onderwijsaanbod aan de kwalificatiestructuur, heeft de raad ook fundamentele opmerkingen bij het voorliggend ontwerp van besluit van de Vlaamse Regering. 3.1 Onderwijsopleidingen leiden tot onderwijskwalificaties Uit artikel 14 van het decreet VKS blijkt dat niet alle opleidingen in onderwijs tot een onderwijskwalificatie leiden. Er zijn opleidingen die enkel leiden tot een beroepskwalificatie en zelfs opleidingen die niet tot een kwalificatie leiden. De Vlor aanvaardt dit onderscheid niet en is van oordeel dat elke onderwijsopleiding tot een onderwijskwalificatie moet leiden. In artikel 2 van het decreet VKS wordt een onderwijskwalificatie gedefinieerd als een afgerond en ingeschaald geheel van competenties die noodzakelijk zijn om maatschappelijk te functioneren en te participeren, waarmee verdere studies in het secundair of in het hoger onderwijs kunnen worden aangevat of waarmee beroepsactiviteiten kunnen worden uitgeoefend. Op basis van deze definitie is een onderscheid tussen opleidingen die al dan niet leiden tot een onderwijskwalificatie, volledig arbitrair. Ook als een opleiding formeel enkel een beroepskwalificatie omvat, bereidt die minstens voor op maatschappelijk functioneren en participeren of verder studeren of intrede op de arbeidsmarkt. Doordat er een onderscheid wordt gemaakt in het soort kwalificatie dat een lerende kan bereiken op het einde van een leertraject, wordt er een hiërarchie tussen onderwijsniveaus en vormen ingeschreven. Een opleiding die leidt tot een onderwijskwalificatie wordt maatschappelijk hoger gewaardeerd dan een opleiding die slechts tot een beroepskwalificatie leidt. Dit onderscheid versterkt mogelijk de waterval, wat haaks staat op een aantal doelstellingen van het masterplan hervorming SO waaronder: het maken van een positieve studiekeuze los van sociaal-economische en sociaalculturele status; 5

8 de combinatie van leren en werken als een volwaardige leerlijn in het secundair onderwijs opnemen; het opwaarderen en stimuleren van het technisch georiënteerd onderwijs. De Vlor gaat er niet mee akkoord dat er onderwijsopleidingen niet tot een kwalificatie leiden (o.a. BuSo OV3, DKO en talenopleidingen in het volwassenenonderwijs). De bedoeling van de kwalificatiestructuur is om de kwalificaties transparant te maken, niet om ze buiten het systeem te plaatsen. De redenering uit het vorige punt geldt a fortiori voor deze opleidingen. In het ontwerpbesluit is de aanwezigheid van eindtermen in een onderwijsopleiding bepalend voor het onderscheid tussen opleidingen die leiden tot een onderwijskwalificatie dan wel een beroepskwalificatie. Het pleidooi van de Vlor voor het uitreiken van een onderwijskwalificatie voor alle onderwijsopleidingen, betekent voor de raad een ontkoppeling van eindtermen en onderwijskwalificaties. Niet elke onderwijskwalificatie moet volgens de Vlor dus eindtermen bevatten. 3.2 Beroepskwalificatiestructuur afwachten De Vlor is van oordeel dat de samenstellingscriteria voor onderwijskwalificaties met onderliggende beroepskwalificaties nog niet kunnen bepaald worden. Momenteel is immers slechts een fractie van de beroepskwalificaties erkend door de Vlaamse Regering. Het debat over de verkaveling van het volledige onderwijsaanbod kan pas beginnen zodra er een zicht is op de volledige beroepskwalificatiestructuur. Dan pas kunnen de gevolgen van een aantal keuzes ten volle ingeschat worden. Dit is zowel in het belang van de onderwijsverstrekkers als van de arbeidsmarkt. Het zou immers kunnen dat een aantal opleidingen tot knelpuntberoepen via de voorgestelde samenstellingscriteria toegewezen worden aan een onderwijsniveau dat niet over de knowhow, infrastructuur, etc. beschikt om deze opleiding aan te bieden. Dat zou kunnen betekenen dat er een belangrijk instroomkanaal voor de arbeidsmarkt wordt afgesneden. Omgekeerd zal de fijn- of grofmazigheid van de beroepenstructuur van de sectoren bepalen welke leertrajecten er zinvol en mogelijk zijn in het arbeidsmarktgericht onderwijs. In afwachting van de invulling van de beroepskwalificatiestructuur kunnen de beroepskwalificaties perfect gebruikt worden voor de curriculumontwikkeling van bestaande en nieuwe opleidingen. Voorliggend uitvoeringsbesluit is geen noodzaak om een betere afstemming te bekomen tussen de curricula van de arbeidsmarktgerichte opleidingen en de verwachtingen van de arbeidsmarkt. 3.3 Coherent onderwijsaanbod en levenslang leren Tot slot wenst de raad het belang te beklemtonen van de uitwerking van een coherent opleidingsaanbod in het onderwijs, waarin het perspectief van levenslang leren vervat zit. De Vlor dringt er dan ook op aan om de procedures op mekaar af te stemmen voor alle onderwijsopleidingen in het secundair en volwassenenonderwijs. Aangezien er in dit ontwerpbesluit enkel afspraken worden gemaakt voor de erkenning van onderwijskwalificaties van niveau 1 t/m 4 en niet voor onderwijsopleidingen die volgens het besluit enkel leiden tot beroepskwalificaties, is het niet denkbeeldig dat de procedures voor erkenning van het opleidingsaanbod uit elkaar drijven. De Vlor is vragende partij voor afstemming van de procedures zodat de coherentie van het opleidingsaanbod in onderwijs kan bewaakt worden. 6

9 Het voorliggend besluit beschrijft de huidige situatie van het onderwijsaanbod. Dit is enerzijds logisch omdat het niet wenselijk is om een voorafname te doen op hervormingsplannen. Aan de andere kant is de doelstelling van zowel het EQF als de VKS om het levenslang leren te stimuleren. Dit perspectief wordt op geen enkele manier meegenomen of in het vooruitzicht gesteld. De tweedekansfunctie van het onderwijs blijft in het ontwerpbesluit onderbelicht doordat er voor lerenden te weinig mogelijkheden worden voorzien om de overstap te maken tussen en binnen onderwijsniveaus. Mia Douterlungne administrateur-generaal Harry Martens voorzitter 7