WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING. Begeleidend document bij het

Transcriptie

1 EUROPESE COMMISSIE Brussel, SWD(2013) 258 final WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING Begeleidend document bij het Voorstel voor een VERORDENING VAN DE RAAD betreffende de Gemeenschappelijke Onderneming Clean Sky 2 {COM(2013) 505 final} {SWD(2013) 257 final} NL NL

2 WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING Begeleidend document bij het Voorstel voor een VERORDENING VAN DE RAAD betreffende de Gemeenschappelijke Onderneming Clean Sky 2 Deze samenvatting beschrijft de belangrijkste bevindingen en conclusies van het effectbeoordelingsverslag bij het voorstel van de Commissie voor een Verordening van de Raad tot vaststelling van de doelstellingen, de rechtsvorm en de uitvoeringsbepalingen van de Gemeenschappelijke Onderneming Clean Sky voor de periode Het voorstel volgt het Witboek "Stappenplan voor een interne Europese vervoersruimte werken aan een concurrerend en zuinig vervoerssysteem", waarin wordt benadrukt dat gezamenlijke Europese inspanningen een grote Europese toegevoegde waarde bieden inzake schone, veilige en stille voertuigen voor alle vervoerswijzen, en de mededeling van de Commissie "Partnerschappen in onderzoek en innovatie", die beklemtoont dat samenwerking in publiek-private partnerschappen kan helpen om belangrijke maatschappelijke uitdagingen aan te gaan en de Europese concurrentiekracht te versterken. Het voorstel is gebaseerd op het voorstel van de Commissie voor "Horizon 2020", dat een rechtsgrond voor toekomstige EU-PPP's in onderzoek en innovatie verschaft. 1. OMSCHRIJVING VAN HET PROBLEEM 1.1. Het aan te pakken probleem Het luchtvervoer heeft een aanzienlijk, met de groei van het luchtverkeer toenemend effect op het milieu De luchtvaart is op dit moment verantwoordelijk voor ongeveer 7 % van de totale uitstoot van de vervoerssector en voor ongeveer 2 % van de totale wereldwijde uitstoot van CO 2, maar dit aandeel stijgt snel met de groei van het luchtverkeer. Binnen Europa zal het aantal vluchten tussen 2009 en 2030 verdubbelen en buiten Europa zal de groei nog sterker zijn. Met dergelijke vooruitzichten zal de uitstoot aanzienlijk toenemen als er geen mitigatiemaatregelen worden genomen. De milieu-effecten van het luchtvervoer moeten dringend drastisch verminderd worden, als Europa zijn klimaat- en energiedoelstellingen wil behalen Het industrieel leiderschap van de EU wordt bedreigd door toenemende internationale concurrentie De luchtvaartsector van de EU behoort tot de wereldwijde top wat betreft productie, werkgelegenheid en uitvoer; deze genereert een jaarlijkse omzet van meer dan 100 miljard EUR en heeft ongeveer mensen in dienst. NL 2 NL

3 Ondanks zijn leiderspositie krijgt de luchtvaartsector in de EU steeds vaker te maken met sterke traditionele of opkomende internationale concurrenten die aanzienlijk investeren in onderzoeks- en ontwikkelingsprogramma's. Om zijn concurrentievermogen te behouden, moet de Europese luchtvaartsector zich concentreren op de ontwikkeling van innovatieve technologieën die beter presteren op het gebied van milieu en efficiënter omspringen met brandstof, en moet hij concurrerende producten van een hoge kwaliteit aanbieden Het huidige publiek-private partnerschap van de EU voor de luchtvaart is voor verbetering vatbaar Sinds haar oprichting in 2008 stimuleert de Gemeenschappelijke Onderneming Clean Sky een publiek-private partnerschap (PPP) tussen de Europese Commissie en de luchtvaartsector met succes ontwikkelingen in de richting van de strategische milieudoelstellingen. In 2010 concludeerde de eerste tussentijdse beoordeling 1 dat het concept van de Gemeenschappelijke Onderneming geschikt is voor haar doelstellingen. Deze toonde ook aan dat er een duidelijke behoefte is aan een beter operationeel en wettelijk kader. Daarnaast erkende een sherpagroep 2 de noodzaak om het wettelijk kader te stroomlijnen zodat het geschikt is voor het doel om in de toekomst PPP's in onderzoek op te zetten en uit te voeren. De groep verstrekte operationele aanbevelingen om de efficiëntie en werking als instrument voor het beheer van het initiatief te verbeteren De beleidscontext De Europa 2020-strategie stelt de verbintenis van de EU vast om de totale uitstoot van broeikasgassen met 20 % te verminderen tegen Het Witboek vervoer erkent dat het vervoer een groot deel van deze uitstoot uitmaakt en stelt een vermindering van 60 % voor tussen 1990 en De Europa 2020-strategie roept ook op tot een "innovatieve Unie" om de maatschappelijke problemen op te lossen en bevordert met name een groenere, meer concurrerende economie waarin efficiënter met hulpbronnen wordt omgesprongen. Horizon 2020 stelt de uitdaging van slim, groen en geïntegreerd vervoer voor, met name om te zorgen voor zowel vervoer dat efficiënt met hulpbronnen omgaat en het milieu respecteert, als het wereldwijd leiderschap van de Europese vervoerssector. In het licht van de veranderende uitdagingen heeft een groep op hoog niveau inzake luchtvaartonderzoek "Flightpath 2050" in 2011 een nieuwe visie voor de Europese luchtvaartsector ontwikkeld in overeenstemming met de doelstellingen van Europa 2020 en van het Witboek vervoer met inspraak van de belangrijke publieke en private spelers in Europa. Hierin worden de milieu- en concurrentie-uitdagingen behandeld en ambitieuze doelstellingen voor een duurzame en concurrerende luchtvaartsector in 2050 voorgesteld 3. Deze wordt aangevuld met een nieuwe strategische agenda voor onderzoek en innovatie van de Adviesraad voor luchtvaartonderzoek in Europa (ACARE) en zal toekomstige acties in publieke en private financieringsprogramma's sturen volgens het gemeenschappelijke stappenplan Bijvoorbeeld een vermindering van de CO 2 -uitstoot met 75 % per passagierkilometer, een vermindering van de NOx-uitstoot met 90 % en een vermindering van de waargenomen geluidshinder met 65 % tegen 2050 in vergelijking met de referentiewaarden van NL 3 NL

4 2. ANALYSE VAN SUBSIDIARITEIT 2.1. Recht van de EU om op te treden De EU heeft ingevolge artikel 187 VWEU het recht om op te treden in dit domein; dit artikel voorziet in de mogelijkheid gemeenschappelijke ondernemingen of andere structuren in het leven te roepen die noodzakelijk zijn voor de goede uitvoering van EU-programma's voor onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie De noodzaak van overheidsoptreden, subsidiariteit en Europese toegevoegde waarde Het verbeteren van de milieuprestaties van de luchtvaarttechnologieën is een complex en kostelijk proces waarvoor op lange termijn middelen moeten worden toegezegd. De sector kan de technologische uitdagingen niet alleen aanpakken door de kosten van O&O en de risico's die eraan verbonden zijn, en omdat de maatschappelijke voordelen van een schoner luchtvervoer niet allemaal door de investerende bedrijven kunnen worden toegeëigend. Bovendien zijn de voor innovatieve oplossingen in de luchtvaart benodigde technologische vaardigheden uiterst gespecialiseerd, complementair en niet homogeen verdeeld over de EUlidstaten. De schaal en reikwijdte van de onderzoeksagenda voor het vergroenen van de luchtvaart overstijgt de capaciteit van afzonderlijke lidstaten zowel wat de financiële toezegging, als de betrokken onderzoekscapaciteit betreft. Een grootschalig programma met een goed gestructureerde en geconcentreerde, door publieke en private partners overeengekomen onderzoeksagenda, dat verschillende vaardigheden en spelers vanuit heel Europa samenbrengt en publiek en privaat gefinancierd wordt op EUniveau kan de nodige technologische vooruitgang stimuleren en grootschalige maatschappelijke, economische en milieudoelstellingen verwezenlijken Uit eerdere programma's opgedane ervaring Clean Sky heeft met succes de belangrijkste belanghebbenden, waaronder een groot aantal kmo's, uitgebreid en breedvoerig betrokken. In totaal werken 12 leiders, 74 aangesloten leden en meer dan 400 partnerbedrijven samen om de milieudoelstellingen aan te pakken en de vereiste technologische innovaties op een gezamenlijk bepaalde manier te demonstreren en te valideren. Het programma is gericht op radicaal nieuwe technologische concepten die meer risico inhouden dan de private sector alleen kan dragen en biedt de noodzakelijke financiële stabiliteit om te investeren in revolutionaire innovatie binnen een tijdsbestek dat anders niet haalbaar zou zijn. Het is ook nauw verbonden met de Gemeenschappelijke Onderneming SESAR die technologieën voor luchtverkeersbeheer ontwikkelt in overeenstemming met het EU-initiatief voor een gemeenschappelijk Europees luchtruim. Ondanks het succes daarvan moet in de toekomst aan een aantal punten verder gewerkt worden, zoals het verbeteren van de openheid van activiteiten, het vergroten van het aantal openbare aanbestedingen en een aangepast rechtskader ter ondersteuning van effectief beheer en kosteneffectiviteit. 3. DOELSTELLINGEN Het initiatief is erop gericht het concurrentievermogen van de luchtvaarttechnologieën te verbeteren en hun milieubelasting te verminderen, in overeenstemming met de doelstellingen van Europa 2020, het Witboek vervoer en de Horizon 2020-uitdaging van slim, groen en geïntegreerd vervoer. De Gemeenschappelijke Onderneming Clean Sky 2 heeft de volgende doelstellingen: NL 4 NL

5 1. bijdragen aan de voltooiing van de in het kader van Verordening (EG) nr. 71/2008 aangevangen onderzoeksactiviteiten en aan de tenuitvoerlegging van Verordening (EU) nr..../2013 van het Europees Parlement en de Raad van tot vaststelling van het kaderprogramma voor Horizon 2020, en met name de uitdaging van slim, groen en geïntegreerd vervoer in het kader van de pijler "Maatschappelijke uitdagingen" van Besluit (EU) nr..../2013/eu [van de Raad van.../2013 tot vaststelling van het specifieke programma voor Horizon 2020]; 2. bijdragen aan de doelstellingen van het gemeenschappelijk technologie-initiatief voor Clean Sky 2, met name om de technologieën te integreren, demonstreren en valideren die: (a) (b) de brandstofefficiëntie van vliegtuigen kunnen verhogen en zo de CO 2 -uitstoot met 20 tot 30 % kunnen verlagen in vergelijking met de spitstechnologische vliegtuigen die vanaf 2014 in gebruik worden genomen; de NO x -uitstoot en geluidsemissies van vliegtuigen met 20 tot 30 % kunnen verlagen in vergelijking met de spitstechnologische vliegtuigen die vanaf 2014 in gebruik worden genomen BELEIDSOPTIES Het Horizon 2020-programma zal worden uitgevoerd via gezamenlijke onderzoeksprojecten aangevuld met publiek-private partnerschappen. De overwogen opties zijn: 1. Ongewijzigd beleid (Business as usual of BAU). In dit scenario wordt het huidige Clean Sky-initiatief voortgezet in het kader van Horizon 2020 en worden de activiteiten uitgebreid om de vastgestelde doelstellingen te behalen. Er wordt ervan uitgegaan dat de Gemeenschappelijke Onderneming Clean Sky wordt voortgezet in het kader van Horizon 2020 zoals deze nu bestaat met dezelfde uitvoeringsbepalingen. 2. Een contractueel PPP (c-ppp) opzetten voor de tenuitvoerlegging van een nieuw programma. In deze optie wordt samen met de sector een gemeenschappelijk programma opgericht om de doelstellingen te verwezenlijken. Het programma wordt uitgevoerd via een contractueel PPP met behulp van gemeenschappelijke onderzoeksprojecten onder het beheer van werknemers van de Commissie of een Uitvoerend Agentschap. Het huidige Clean Sky-programma in het kader van KP7 loopt ten einde in 2017 zoals aanvankelijk werd voorzien. 3. Een nieuw gezamenlijk technologie-initiatief (GTI) oprichten door middel van een verbeterde gemeenschappelijke onderneming voor de tenuitvoerlegging van een nieuw programma (Clean Sky 2 of CS2). Deze optie voert een nieuw programma in, in de vorm van een GTI dat ten uitvoer wordt gelegd door een gemeenschappelijke onderneming. Het doel daarvan is de vastgestelde doelstellingen te behalen door geïntegreerde technologiedemonstraties in het kader van een groter systeem te benaderen. Elementen van de bestuurs- en programmastructuur zullen verbeterd en gewijzigd worden voor een grotere effectiviteit en efficiëntie. 4 "Spitstechnologisch vliegtuig" is een nieuwe referentie die wordt ingevoerd voor toekomstige initiatieven. Op dit moment worden de resultaten van Clean Sky vergeleken met referentievliegtuigen uit Het spitstechnologisch vliegtuig (bv. A320-NEO, Boeing 737-MAX, Boeing 787, Airbus A350) heeft reeds een 15 % lagere CO 2 -uitstoot in vergelijking met het referentievliegtuig uit NL 5 NL

6 4.1. Afgewezen opties De optie "geen EU-financiering" stopzetting van publieke steun voor onderzoek en innovatie in de luchtvaart op Europees niveau werd afgewezen omdat het indruist tegen de bepalingen van Horizon 2020 die de luchtvaart als een uitdaging beschouwen. Een "alleen regelgeving"-optie wordt niet geacht een gemakkelijke verwezenlijking van ambitieuze doelstellingen in de luchtvaartsector mogelijk te maken omdat er dan wereldwijde overeenstemming over de tenuitvoerlegging moet zijn, met als gevolg dat de prestatiedoelstellingen minder ambitieus worden. De optie "Geen publiek-privaat partnerschap" werd minder dan optimaal geacht voor het verwezenlijken van de vastgestelde doelstellingen omdat de uitvoering van een aantal kleinere projecten in plaats van een grootschalig geïntegreerd demonstratieprogramma de uiteindelijke volwassenwording van de technologie met ten minste 10 jaar zou vertragen in vergelijking met andere opties. Door een dergelijke vertraging zouden we de kans missen om de resultaten in de volgende generatie vliegtuigen op te nemen voordat deze in gebruik genomen worden 5, en zou een het gesorteerde effect gering zijn. 5. VERGELIJKING VAN DE OPTIES 5.1. De manier waarop de opties vergeleken werden De beoordelingsmethodologie is gebaseerd op het geraamde effect van de in de volgende generatie vliegtuigen ingevoerde technologieën voor de periode Elke optie is beoordeeld met betrekking tot de uitstootvermindering die voortvloeit uit de technologieën die deze kan verschaffen. De drie geselecteerde beleidsopties werden vergeleken op een aantal belangrijke effecten en criteria: economisch (banen, kmo's, concurrentievermogen) milieu (uitstoot) maatschappelijk (volksgezondheid, maatschappelijke voordelen) administratief (bedrijfskosten, vereenvoudigde structuur, bestuursefficiëntie) op het gebied van O&O (technologie, demonstratie, continuïteit, fragmentatie, integratie, timing, kosteneffectiviteit) Vergelijking van opties en beoordeling van de kosteneffectiviteit De beoordeling geeft aan dat de CS2-optie de voorkeur geniet omdat deze de beste middelen verstrekt om de doelstellingen te behalen. Deze optie heeft een goede synergie met het huidige onderzoeksprogramma en maakt het mogelijk verder te bouwen worden op in het kader van Clean Sky ontwikkelde technologieën en demonstratiemodellen, zodat een vlotte overgang verzekerd is. De CS2-optie heeft het grootste potentieel om de nieuwe technologieën tijdig op een hoger systeemniveau te integreren en te valideren en er wordt van deze optie dus verwacht aanzienlijk bij te dragen tot het aanpakken van de milieu- en maatschappelijke uitdagingen. De BAU-optie zou een kleiner effect sorteren, omdat nieuwe technologieën pas later ontwikkeld zouden worden en er meer investeringen en intensieve inspanningen nodig zouden 5 6 Geraamd voor Vanwege de bijzonderheden van de ontwikkeling van vliegtuigen worden nieuwe technologieën die niet zijn opgenomen in de volgende generatie, een generatie later ingevoerd. De tijd tussen twee generaties bedraagt gewoonlijk 10 tot 15 jaar (de volgende generatie zal dus rond haar intrede doen). NL 6 NL

7 zijn voor de integratie en volwassenwording ervan. Bij de c-ppp-optie zou de noodzakelijke technologische doorbraak moeilijker en trager te verwezenlijken zijn vanwege de uitvoeringsbepalingen, de jaarlijkse beslissingen over de begroting en de inhoud van het meerjarige stappenplan, en de beperkte betrokkenheid vanuit de sector. Wat het economische effect betreft, wordt van de CS2-optie verwacht meer voordelen op te leveren in vergelijking met andere opties. Daarnaast toont een kosten-batenanalyse aan dat de uitvoering van CS2 via de gemeenschappelijke onderneming ten minste kostenneutraal of marginaal gunstig is ten opzichte van de uitvoering van het programma via het kaderprogramma door de Commissie of Uitvoerende Agentschappen wanneer de administratieve kosten gelijk verdeeld worden tussen publieke en private leden. De CS2-optie bleek ook bij de publieke raadpleging de voorkeursoptie te zijn. De optie wordt gesteund door de sector met een ontwerpvoorstel voor de voortzetting van de activiteiten Vergelijking van effecten De tabel geeft een overzicht van de voor- en nadelen van de verschillende opties, met de BAU-optie als vergelijkingspunt. Criterium Optie Ongewijzigd beleid (BAU) Contractueel PPP (c-ppp) Hernieuwd JTI (CS2) Doeltreffendheid Kritische massa = - + Gevolgen voor het midden- en = - = kleinbedrijf Hefboomeffect = - = Innovatie-effecten = = + Milieueffecten = = + Economische effecten = = + Maatschappelijke effecten = - + Efficiëntie Administratiekosten = - + Administratieve eenvoud = = + Samenhang Samenhang met programma's van de lidstaten = - = 6. TOEPASSINGSGEBIED VAN CS2 De CS2-optie zal de meest veelbelovende nieuwe luchtvaarttechnologieën aanpakken die de milieuprestaties en het concurrentievermogen van de luchtvaartsector in de EU kunnen verbeteren en zal worden gebaseerd op in het kader van Clean Sky ontwikkelde technologieën en demonstratiemodellen. Voor CS2 zijn twee complementaire soorten activiteiten inzake demonstratiemodellen voorgesteld: drie demonstratiemodellen (platformen voor innovatieve demonstratievliegtuigen) op het hoger niveau van integratie van platformen voor volledige vliegtuigen. Deze voeren de uiteindelijke systeemtest van alle vliegende segmenten (grote en regionale vliegtuigen, hefschroefvliegtuigen) op het hoogste onderzoeksniveau uit; NL 7 NL

8 drie transversale demonstratiemodellen met geïntegreerde technologie concentreren zich op de vliegtuigromp, de motor en de systemen met inbegrip van elektrisch taxiën en een duurzame levenscyclus. De technology evaluator zorgt voor een voortdurende beoordeling van de wetenschappelijke en technologische vooruitgang en het potentiële effect op het milieu. Het programma wordt gebaseerd op de succesvolle elementen van Clean Sky zoals het projectmatige karakter met een relatief klein aantal gerichte demonstratiemodellen en duidelijk bepaalde termijnen. De overgang van Clean Sky naar Clean Sky 2 zal geleidelijk gaan en de technische en bestuurlijke continuïteit wordt gegarandeerd. De huidige door de sector geraamde kosten van het programma bedragen 4,05 miljard EUR. De EU draagt 1,8 miljard EUR bij uit de begroting voor Horizon De partners uit het bedrijfsleven dragen 2,25 miljard EUR bij, waarvan 1 miljard EUR door middel van aanvullende activiteiten. 7. MONITORING EN EVALUATIE De monitoring en evaluatie van de vooruitgang in het kader van de Gemeenschappelijke Onderneming Clean Sky 2 zal door zowel externe als interne instanties worden uitgevoerd. De interne monitoring van de vooruitgang zal als volgt verlopen: in de eerste plaats monitort het uitvoerend team van de gemeenschappelijke onderneming de uitvoering van de begroting en de technische vooruitgang; ten tweede wordt er jaarlijks een technische evaluatie uitgevoerd door onafhankelijke externe deskundigen; en ten derde worden de evaluatieresultaten geanalyseerd en wordt een beoordeling verschaft door een wetenschappelijk en technisch adviescomité. Op basis van deze beoordelingen wordt een jaarlijks activiteitenverslag voorbereid dat door de raad van bestuur wordt goedgekeurd en wordt gepubliceerd. De Europese Commissie organiseert een evaluatie door onafhankelijke deskundigen aan de hand van duidelijk afgebakende technische, bestuurlijke en financiële kernprestatieindicatoren: een evaluatie vóór de start van het programma (ex-ante), tussentijdse beoordelingen en een evaluatie na voltooiing van het programma (ex-post). Wat het huidige Clean Sky-programma betreft, blijft de technology evaluator behouden als een belangrijk instrument voor effectmeting en zal deze een belangrijkere rol gaan spelen. Hij maakt een gedetailleerde beoordeling van de aan de nieuwe technologieën verbonden milieuvoordelen mogelijk en meet het effect van de technologische vooruitgang ten opzichte van hun specifieke streefcijfers. NL 8 NL