Klokkenluiden in het arbeidsrecht

Transcriptie

1 Klokkenluiden in het arbeidsrecht A. Moerman III Moerman.indd :55:57

2 Inhoudsopgave Lijst van afkortingen IX 1 Inleiding Inleiding Probleemstelling Relevantie van het onderzoek Plan van behandeling Voorlopige conclusie 5 2 Juridisch kader Inleiding Begrip klokkenluiden Wettelijk kader Vrijheid van meningsuiting Geheimhouding Ontwikkeling specifieke wet- en regelgeving en andere initiatieven Ambtenaren Initiatieven FNV (1999 en 2000) Wetsvoorstel klachtrecht (2000) STAR-verklaring (2003) Wetvoorstel GroenLinks (2003/2004) Commissie advies- en verwijspunt klokkenluiden (2012) Publeaks (2013) Initiatieven Raad van Europa Tussenconclusie 27 3 Rechtspraak Inleiding Jurisprudentie EHRM Guja/Moldavië Heinisch/Duitsland 32 V Moerman.indd :55:58

3 Klokkenluiden in het arbeidsrecht 3.3 Nederlandse jurisprudentie Meijer/De Schelde Quirijns/TGB Lagere jurisprudentie Toetsing Nederlandse rechtspraak aan rechtspraak EHRM Tussenconclusie 41 4 Wetsvoorstel Huis voor klokkenluiders Inleiding Inhoud wetsvoorstel Procedure Rechtsbescherming Kritiek, evaluatie en verbeterpunten wetsvoorstel Strijd met de Grondwet Onderzoeksfunctie Huis Handhaving e.a Belangen werknemer Belangen werkgever Overige belangen Verhouding Adviespunt klokkenluiders en star-verklaring Verhouding rechtspraak EHRM Verhouding resolutie en aanbeveling Raad van Europa Tussenconclusie 62 5 Vergelijking Nederlands wetsvoorstel met Ierse wetgeving Inleiding Ierse Protected Disclosures Act Vergelijking met Nederlands wetsvoorstel en verbeterpunten wetsvoorstel Tussenconclusie 75 Conclusie 77 Geraadpleegde literatuur 85 Geraadpleegde jurisprudentie 95 VI Moerman.indd :55:58

4 HOOFDSTUK 1 Inleiding 1.1 Inleiding Het begrip klokkenluiden is nog niet zo heel oud. De Utrechtse hoogleraar Mark Bovens bedacht het woord in 1987 als de Nederlandse versie van het Engelse whistleblowing. 1 Volgens Bovens zijn klokkenluiders: ambtenaren en werknemers die zonder opdracht of toestemming van hun superieuren informatie onthullen of in de openbaarheid treden met de bedoeling om de aandacht te vestigen op een misstand waarvan zij kennis hebben gekregen door hun werk binnen de organisatie. 2 Klokkenluiders krijgen in de media doorgaans veel aandacht. Er zijn veel voorbeelden van binnen- en buitenlandse klokkenluiders. Een Nederlands voorbeeld van een klokkenluider is de stagiaire van advocate Monique van Hall Scheffer die in de openbaarheid bracht dat er door de advocate voor miljoenen werd gefraudeerd. 3 Haar echtgenoot, Jos van Hall Scheffer, een Partij voor de Vrijheid (PVV)-statenlid, maakte naar aanleiding daarvan een einde aan zijn leven. Een ander voorbeeld deed zich voor bij het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA). In 2011 deden medewerkers van het COA hun verhaal op de televisie. 4 Bij het COA zou veel geld worden verspild en er zouden veel mensen werken, waaronder bestuursvoorzitter Nurten Albayrak, met een salaris ver boven de balkenendenorm. Een voorbeeld van een buitenlandse klokkenluider is Edward Snowden. Hij is bekend van de openbaarmaking van spionageactiviteiten door zijn voormalige werkgever, de Amerikaanse geheime dienst. De vakbond Federatie Nederlandse Vakbeweging (FNV) publiceerde in 2000 een onderzoek naar klokkenluiders. Het onderzoek noemt als veel voorkomende onderwerpen van meldingen: machtsmisbruik, mismanagement, wetsovertredingen, fraude, verduistering, het achterhouden 1 Karssing 2006, p Kamerstukken II 2003/2004, , nr. 6, p Moerman.indd :55:58

5 Klokkenluiden in het arbeidsrecht van informatie voor het publiek of de werknemers, het verschaffen van onjuiste informatie aan het publiek en het onjuist gebruik van overheidsgeld. 5 Verder blijkt uit het onderzoek dat klokkenluiden voor een werknemer grote gevolgen kan hebben. In 40 procent van de onderzochte gevallen kwam het tot een ontslag. 6 Naast het verliezen van hun baan krijgen klokkenluiders vaak te maken met financiële en psychische problemen. 7 Volgens het onderzoek van de FNV voelde 28 procent van de ondervraagde klokkenluiders zich gepest, getreiterd of geïsoleerd, ruim 25 procent voelde zich bedreigd of onder druk gezet en 35 procent van de ondervraagden had zich ziek gemeld. 8 Ook voor een werkgever kan klokkenluiden aanzienlijke consequenties hebben. Een onderneming kan reputatie- en financiële schade lijden indien er belastende gegevens publiek worden gemaakt. 9 Dit geldt ook indien naderhand blijkt dat de belastende gegevens niet juist waren. Verder kan het gebeuren dat een werknemer feiten openbaar maakt enkel uit wraak of eigenbelang. 10 Het is trouwens wel mogelijk dat een werkgever belang heeft bij openbaarmaking (maar dan waarschijnlijk liever openbaarmaking binnen de organisatie), bijvoorbeeld in de situatie dat hij geen weet heeft van de misstanden. Het gaat bij klokkenluiden wel altijd om gedragingen die voor rekening van de werkgever plaatsvinden. 11 Verder spelen bij klokkenluiden nog de belangen van de samenleving, van collega-werknemers en van eventuele klanten van de werkgever. De samenleving heeft voordeel bij klokkenluiden doordat hierdoor misstanden kunnen worden aangepakt of voorkomen kunnen worden. 12 Collega s kunnen door een klokkenluider onterecht worden beschuldigd en daardoor schade oplopen. 13 Dat dient voorkomen te worden. Klanten kunnen belang hebben bij hun privacy. 14 Zij kunnen er bijvoorbeeld belang bij hebben dat hun naam niet in de media wordt genoemd. Werknemers zijn terughoudend met klokkenluiden. Uit een onderzoek uit 2006 blijkt dat 56 procent van de werknemers die een misstand waarneemt dit niet meldt. 15 Zaken die hierbij een rol spelen zijn de angst voor 5 FNV 2000, deel 2, p. 2 en 3. 6 FNV 2000, deel 2, p Kamerstukken II 2012/2013, , nr. 7, p FNV 2000, deel 2, p Verdam 2001, p Verhulp 1996, p Verdam 2001, p Van Steenbergen 2006, p Verdam 2001, p Verhulp 1996, p Zoon e.a. 2006, p Moerman.indd :55:58

6 INLEIDING de consequenties van een melding, de bedrijfscultuur en de ervaringen van collega s. 16 Uit het onderzoek blijkt dat in bedrijven met een interne klokkenluidersregeling vaker misstanden worden gemeld en ook vaker binnen de organisatie zelf, dan in bedrijven zonder regeling. 17 Regelgeving kan dus een positief effect hebben. 1.2 Probleemstelling In dit boek wil ik onderzoeken hoe klokkenluiden in het arbeidsrecht is geregeld. Ik zal in beginsel niet kijken naar het ambtenarenrecht. Specifieke arbeidsrechtelijke klokkenluiderswetgeving ontbreekt in Nederland. In de Nederlandse rechtspraak wordt klokkenluiden in beginsel getoetst aan geheimhoudingsbedingen en aan art. 7:611 Burgerlijk Wetboek (BW). 18 De vrijheid van meningsuiting speelt in de rechtspraak nauwelijks een rol. In de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) over klokkenluiden speelt de vrijheid van meningsuiting daarentegen een grote rol. Sinds 2012 is er een wetsvoorstel aanhangig, het wetsvoorstel Huis voor klokkenluiders. Dit wetsvoorstel beoogt de positie van klokkenluiders te verbeteren door onder andere de oprichting van een Huis voor klokkenluiders. 19 Bij klokkenluiden spelen verschillende belangen en daartussen doen zich spanningsverhoudingen voor. 20 Volgens Govaerts zijn er twee spanningsvelden. Ten eerste het spanningsveld tussen het recht van de werknemer op vrijheid van meningsuiting (zie onder andere art. 10 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en art. 7 Grondwet (Gw) en het recht van de werkgever op geheimhouding, wat kan voortvloeien uit een bepaling in de arbeidsovereenkomst of uit het goed werknemerschap ex art. 7:611 BW. Ten tweede het spanningsveld tussen het belang van de werkgever bij geheimhouding en het maatschappelijk belang bij openbaarmaking. Er zijn echter nog meer belangen waarmee rekening moet worden gehouden. Namelijk de belangen van collega-werknemers en de belangen van eventuele klanten van de werkgever. In het recht dient een balans te worden gevonden waarbij aan alle belangen recht wordt gedaan. De samenleving dient zoveel mogelijk te worden beschermd tegen misstanden, de werknemer tegen ontslag en andere vormen van benadeling door zijn uitingen en de belangen van de werkgever, de col- 16 Zoon e.a. 2006, p Zoon e.a. 2006, p Van Uden 2013, p Kamerstukken II 2012/2013, , nr. 7, p Govaerts 2013, p Moerman.indd :55:58

7 Klokkenluiden in het arbeidsrecht lega-werknemers en de eventuele klanten dienen te worden beschermd. In deze studie onderzoek ik welke richtlijnen er momenteel in de wet- en regelgeving en rechtspraak met betrekking tot klokkenluiden bestaan en wat er met de invoering van het wetsvoorstel Huis voor Klokkenluiders gaat veranderen. Daarnaast kijk ik of er mogelijk lacunes zijn en zo ja of het wetsvoorstel die lacunes opvult of dat er mogelijk nog verbeterpunten zijn. De mogelijke verbeterpunten wil ik onder andere halen uit het recht van Ierland. 1.3 Relevantie van het onderzoek Waarom is het nuttig om onderzoek te doen naar de problematiek van klokkenluiders? Het onderwerp is ten eerste actueel, er is namelijk een wetsvoorstel genaamd Huis voor klokkenluiders aanhangig. Als het wetsvoorstel een wet wordt zou dat de eerste specifieke arbeidsrechtelijke klokkenluiderswet zijn in Nederland. Klokkenluiden is in de rechtspraak en de wetgeving nog niet heel duidelijk en uitgekristalliseerd, dat maakt een onderzoek naar klokkenluiden van belang. Daarnaast maken de hierboven genoemde spanningsverhoudingen onderzoek interessant. Verder is er in de literatuur allerlei kritiek op de positie van klokkenluiders en het wetsvoorstel Huis voor klokkenluiders. 21 Daarom is het nuttig om onderzoek te doen naar mogelijke verbeterpunten. 1.4 Plan van behandeling In hoofdstuk 2 (Juridisch kader) bespreek ik hoe klokkenluiden in het arbeidsrecht is geregeld. Ten eerste onderzoek ik wat ik in dit boek precies onder klokkenluiden wil verstaan. Vervolgens kijk in naar de wettelijke bepalingen die bij klokkenluiden relevant zijn. Daarna onderzoek ik de ontwikkeling van allerlei specifiek op klokkenluiden betrekking hebbende wet- en regelgeving en andere initiatieven. Vervolgens werk ik in hoofdstuk 3 (Rechtspraak EHRM en Nederlandse rechtspraak) de voor dit onderwerp relevante rechtspraak van het EHRM uit. Daarna kijk ik naar de Nederlandse jurisprudentie. Ten slotte onderzoek ik of de Nederlandse rechtspraak in overeenstemming is met die van het EHRM. In hoofdstuk 4 (Wetsvoorstel Huis voor klokkenluiders) onderzoek ik de inhoud van het wetsvoorstel Huis voor klokkenluiders. Daarnaast 21 Zie bijv. Van Uden 2013(2), p. 4 en 5, Koevoets & Briejer 2013, p en Bovens 2013, p Moerman.indd :55:58

8 INLEIDING bespreek en beoordeel ik de kritiek uit de literatuur op het wetsvoorstel, toetst ik het wetsvoorstel aan bestaande regels en zoek ik naar eventuele verbeterpunten. In hoofdstuk 5 (Vergelijking Nederlands wetsvoorstel met Ierse wetgeving) onderzoek ik specifieke klokkenluiderswetgeving uit Ierland en vergelijk ik deze met het Nederlandse wetsvoorstel. Ik ga op zoek naar aanknopingspunten voor eventuele verbetering van het Nederlandse wetsvoorstel. Uiteindelijk kom ik in hoofdstuk 6 tot een conclusie. 1.5 Voorlopige conclusie Ik verwacht dat er op dit moment in de wet- en regelgeving en in de rechtspraak met betrekking tot klokkenluiden lacunes bestaan en er geen duidelijke richtlijnen zijn. Dit denk ik aangezien er ten eerste geen specifieke klokkenluiderswetgeving bestaat. Ten tweede gezien het feit dat de Nederlandse rechtspraak volgens de literatuur casuïstisch is en er volgens de literatuur in de rechtspraak wordt geworsteld met de vraag hoe klokkenluiderssituaties moeten worden beoordeeld. 22 Ten derde baseer ik mij op de hierboven genoemde cijfers. Als 56 procent van de werknemers die een misstand waarneemt de misstand niet meldt is er volgens mij iets mis. Ook worden klokkenluiders vaak ontslagen of op een andere manier benadeeld. Er is dan denk ik een noodzaak om klokkenluiders beter te beschermen. Verder verwacht ik dat de Nederlandse rechtspraak niet in overeenstemming is met die van het EHRM aangezien dit in de literatuur wordt genoemd. 23 Daarnaast heb ik het arrest van de Hoge Raad van 26 oktober 2012 dat over klokkenluiden gaat bekeken en daarin wordt de rechtspraak van het Europese hof helemaal niet genoemd. 24 Na de invoering van het wetsvoorstel zal er waarschijnlijk meer duidelijkheid komen over het onderwerp klokkenluiden en zullen veel van de vermoedelijk bestaande lacunes worden opgevuld. De doelen van het wetsvoorstel zijn namelijk het verbeteren van de rechtsbescherming van klokkenluiders en het opzetten van een mogelijkheid om onderzoek naar misstanden te doen. 25 Als werknemers worden beschermd tegen ontslag en andere vormen van benadeling zullen zij waarschijnlijk vaker misstanden gaan melden. 26 Waarschijnlijk zal dan het hierboven 22 Van Uden 2013, p. 1 en Koevoets & Briejer 2013, p Van Uden 2013, p. 5 en Koevoets & Briejer 2013, p. 107 en HR 26 oktober 2012, NJ 2013, Kamerstukken II 2012/2013, , nr. 7, p. 1 en Van Steenbergen 2006, p Moerman.indd :55:58

9 Klokkenluiden in het arbeidsrecht genoemde percentage van 56 van de werknemers die een waargenomen misstand meldt stijgen. Aangezien het Huis zelf misstanden onderzoekt zal er waarschijnlijk ook voor worden gezorgd dat de misstanden worden aangepakt. Gezien het feit dat er op het wetsvoorstel veel kritiek is zullen er vast nog verbeterpunten bestaan. 27 Ik verwacht dat in de wetgeving van Ierland mogelijk aanknopingspunten te vinden zijn voor eventuele verbetering van het wetsvoorstel. Ik heb dit land gekozen omdat Ierland recent een specifieke algemene klokkenluiderswet heeft gekregen die veel soorten misstanden omvat en die zowel voor werknemers als voor ambtenaren geldt (veel buitenlandse klokkenluidersregelingen gelden alleen voor ambtenaren). 28 Het Nederlandse wetsvoorstel geldt ook voor zowel werknemers als ambtenaren en is ook niet beperkt tot één specifieke misstand. 27 Zie bijv. Van Uden 2013(2), p. 4 en 5, Koevoets & Briejer 2013, p en Bovens 2013, p Public Interest Disclosure Act 1998, contents en Protected Disclosures Act 2014, asp?fn=/documents/bills28/acts/2014/a1414.pdf. 6 Moerman.indd :55:58

10 HOOFDSTUK 2 Juridisch kader 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk onderzoek ik het juridische kader van de klokkenluidersproblematiek. Als eerste ga ik na wat klokkenluiden eigenlijk precies is (par. 2.2). Vervolgens onderzoek ik aan welke wettelijke bepalingen klokkenluiden wordt getoetst (par. 2.3). Daarna bekijk ik allerlei (voorgestelde) wet- en regelgeving en andere initiatieven met betrekking tot klokkenluidende werknemers (par. 2.4). In par. 2.5 eindig ik met een tussenconclusie. 2.2 Begrip klokkenluiden Wat dient er onder klokkenluiden te worden verstaan? Uit welke elementen bestaat het begrip? In deze paragraaf onderzoek ik wat ik in deze studie onder klokkenluiden wil verstaan. De Stichting van de Arbeid (STAR) verstaat in haar verklaring onder klokkenluiden: het door een werknemer (de klokkenluider) extern bekendmaken van vermoedens van illegale of immorele praktijken, die plaatsvinden onder verantwoordelijkheid van de werkgever en waarbij een groot maatschappelijk belang in het geding is, aan personen die mogelijk actie daartegen zouden kunnen ondernemen. 29 De STAR verstaat onder klokkenluiden alleen externe meldingen, meldingen buiten de organisatie waar de misstand zich voordoet. In de literatuur worden interne meldingen, meldingen binnen de organisatie, vaak ook onder klokkenluiden begrepen. 30 Ook in de aanbeveling van de Raad van Europa worden zowel interne als externe meldingen onder 29 Stichting van de Arbeid, Verklaring inzake het omgaan met vermoedens van misstanden in ondernemingen, 24 juni 2003, Publicatienummer 6/03, p. 1. Zie voor meer informatie par Zie o.a. Durazzi-Sijes 2012, p. 127 en Van der Werff & Kersten 2009, p Moerman.indd :55:58