Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar Overheveling van voedings- en geneesmiddelen en van fraudegevoelige sectoren van de arbeidsintensieve dienstverlening naar het verlaagde btw-tarief Nr. 2 NOTITIE Inleiding Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel inzake de verhoging van de btw-tarieven heb ik toegezegd te zullen onderzoeken of het mogelijk is bij de komende behandeling van hoofdstuk IXB van de Rijksbegroting voor het jaar 1987 te komen met een standpunt over de eerder ingediende moties inzake de overheveling van voedings en geneesmiddelen naar het verlaagde btw-tarief (Handelingen II d.d. 11 september 1986, blz. 5916). Het betreft de twee moties, die zijn ingediend tijdens de uitgebreide commissievergadering van 16 december 1985 over hoofdstuk IX B van de Rijksbegroting voor het jaar In de eerste motie, de motie Kombrink, wordt voorgesteld alle thans aan het algemene tarief onderworpen voedings en geneesmiddelen over te hevelen naar het verlaagde tarief met uitzondering van de aan accijns onderworpen frisdranken (Kamerstukken II , hoofdstuk IXB, nr. 18, later gewijzigd in nr. 32). De tweede motie, de motie Van Rey/Van Muiden, komt met de motie Kombrink overeen met dien verstande, dat daarin geen uitzondering wordt gemaakt voor de aan accijns onderworpen frisdranken (Kamerstukken II , hoofdstuk IXB, nr. 27). In beide moties worden de aan accijns onderworpen alcoholhoudende dranken buiten beschouwing gelaten en wordt in verband met de wenselijkheid een en ander op budgettair neutrale wijze te financieren voorgesteld het verlaagde btw-tarief in beperkte mate te verhogen. Voorts heb ik bij de behandeling van vorenvermeld wetsvoorstel toegezegd dat ik mij tegelijkertijd zou beraden over de mogelijkheid fraudegevoelige sectoren van de arbeidsintensieve dienstverlening over te brengen naar het verlaagde btw-tarief en de uitslag van dat beraad aan u mede te delen (Handelingen II d.d. 11 september 1986, blz. 5907). In deze nota wordt nader ingegaan op de onderhavige problematiek. Huidige tarief problematiek Reeds eerder is met de Kamer van gedachten gewisseld over de huidige tariefstructuur binnen de omzetbelasting. In dit verband verwijs ik naar de Tariefnota Omzetbelasting (Tweede Kamer, zitting 1 981, , nrs. 1 en 2) en de Nota herziening tariefstructuur omzetbelasting (Tweede Kamer, , hoofdstuk IXB, nr. 3, blzn ).!n deze Tweede Kamer, vergaderjaar , 19812, nrs

2 nota is uitgebreid ingegaan op de zich thans voordoende tariefproblematiek. De voornaamste elementen daaruit zijn: - afbakenings- en interpretatieproblemen; - verstoring van concurrentieverhoudingen; - mogelijke belemmering van produkt-innovatie; - administratieve lasten; - fraudegevoeligheid; - de noodzaak van controle op de juiste tarieftoepassing; - kosten in verband met overleg en procedures over de tariefindeling tussen de fiscus en het desbetreffende bedrijfsleven. Zolang het twee tarievenstelsel wordt gehandhaafd, zal de hiervoren aangegeven problematiek zich altijd in meer of mindere mate blijven voordoen. Alleen door invoering van een uniform tarief kan hieraan volledig een eind worden gemaakt. Daarom heb ik mij zo sterk gemaakt voor de invoering van dat uniforme tarief. Overheveling voedings en geneesmiddelen In de Nota herziening tariefstructuur omzetbelasting is een aantal mogelijkheden aangegeven om de tariefproblematiek in zekere mate te verminderen, met handhaving van het twee-tarievenstelsel. Genoemd zijn de overheveling van voedings- en geneesmiddelen naar het verlaagde tarief, de opschoning van het verlaagde tarief door een aantal posten naar het algemene tarief over te brengen, alsmede een vermindering van het verschil tussen de beide btw-tarieven. Door de overheveling van voedingsmiddelen naar het verlaagde tarief zullen in ieder geval de huidige afbakenings- en interpretatieproblemen in de voedingsmiddelensector worden opgelost, evenals de problematiek die zich thans voordoet als gevolg van het tariefonderscheid dat in de horeca geldt voor al dan niet ter plaatse nuttigen van eetwaren. Voorts zou de thans optredende verstoring van concurrentieverhoudingen worden opgeheven die er is als gevolg van de omstandigheid dat voor voedingsmiddelen met dezelfde aanwendingsmogelijkheden in een belangrijk aantal gevallen verschillende tarieven gelden. Daarnaast zou de produkt-innovatie in de voedingsmiddelensector niet meer worden belemmerd. Op het terrein van de geneesmiddelen zou de overheveling het onderscheid in tarief opheffen tussen de zogenoemde «populaire» geneesmiddelen die enerzijds op recept kunnen worden verstrekt (verlaagd tarief) maar anderzijds eveneens rechtstreeks kunnen worden gekocht bij drogist of apotheek (algemeen tarief). Bovendien zouden de overige hiervoren opgesomde tariefproblemen worden verkleind. Anders dan de invoering van een uniform tarief betekent de overheveling van voedings- en geneesmiddelen echter slechts een partiële oplossing van de bestaande tariefproblematiek. Door het in stand laten van het twee-tarievenstelsel blijven belangrijke problemen bestaan. Zo zullen afbakenings- en interpretatieproblemen blijven bestaan ten aanzien van onder meer de op de landbouwsector betrekking hebbende goederen en diensten (met name landbouwwerktuigen), de leveringen door kunstenaars en de door uitgevers en drukkerijen geleverde goederen (in het bijzonder boeken en tijdschriften). Ook op het terrein van prestaties die verband houden met menselijk leed zullen, ondanks de overheveling van de geneesmiddelen, problemen blijven bestaan. In die sfeer vormen met name de verbandmiddelen en de medische hulpmiddelen problematische tabelposten. Er zij voorts met nadruk op gewezen dat uitvoering van de onderhavige overhevelingsoperatie met zich zou brengen, dat de rechtvaardiging van het twee-tarievenstelsel zal worden verzwakt. Het belangrijkste argument voorde instelling van het verlaagde tarief - verzachting van de belastingdruk op eerste levensbehoeften - zou immers aan belang inboeten, omdat tal van voedingsmiddelen die ver van de eerste levensbehoeften afstaan het als uitzondering bedoelde verlaagde tarief deelachtig zouden worden. Tweede Kamer, vergaderjaar , 19812, nrs

3 De budgettaire derving van de overheveling van voedings- en geneesmiddelen zou 655 min. bedragen. Deze raming is exclusief de aan accijns onderworpen dranken. Wanneer de frisdranken eveneens in de overheveling zouden worden betrokken, zou dit een extra derving van 1 70 min. ten gevolge hebben. Mogelijkheden tot financiering van de overheveling van voedingsen geneesmiddelen In de moties Kombrink en Van Rey/Van Muiden is de voorkeur uitgesproken voor het op budgettair neutrale wijze uitvoeren van de overhevelingsoperatie door het in beperkte mate verhogen van het verlaagde tarief. Er zij opgemerkt dat het verlaagde btw tarief met ruim 1 procentpunt zou moeten stijgen om de overhevelingsoperatie tot vorenbedoeld bedrag van 655 min. te financieren. Een dergelijke maatregel zou inhouden dat de thans aan het verlaagde tarief onderworpen eerste levensbehoeften duurder worden ten behoeve van de financiering van de overheveling van tal van min of meer luxe voedingsmiddelen. Bovendien lijkt mij een dergelijke verhoging zo kort na de recente btw-verhoging wel erg ongewenst. Naar mijn mening dient financiële compensatie dan ook elders te worden gezocht. Een mogelijkheid daartoe biedt het overbrengen van bepaalde posten buiten de sfeer van de voedings- en geneesmiddelen van het verlaagde naar het algemene tarief (opschoning). Zoals eerder in de Nota herziening tariefstructuur omzetbelasting is aangegeven komt voor opschoning in beginsel slechts een beperkt aantal goederen en diensten in aanmerking, zodat slechts enkele sectoren van het bedrijfsleven de totale lasten van de overhevelingsoperatie zouden te dragen krijgen. Daarbij komt dat de lastenverzwaring alsdan zou worden gevoeld binnen (een) geheel andere sector(en) dan de sector waarbinnen de voordelen van de overheveling terechtkomen. Ik meen dan ook dat het zeker overweging verdient de financiële dekking te zoeken in opschoning binnen de sector die ook de voordelen van overheveling ondervindt, hoewel daarmee niet geheel aan de vorenvermelde moties zou worden voldaan. In de Tariefnota Omzetbelasting is reeds aangegeven, dat binnen de sfeer van de voedingsmiddelen de post koekjes, gebak en biscuits voor opschoning in aanmerking zou kunnen komen. Het overbrengen van deze post naar het algemene tarief zou echter afbakeningsproblemen (onder andere ten opzichte van de broodprodukten) oproepen. Gelet op de strekking van de aan de orde zijnde moties te komen tot een vermindering van de tariefproblematiek ligt het meer voor de hand alleen die tabelposten te kiezen, waarbij zich geen of nauwelijks afbakenings- en interpretatieproblemen voordoen. Alsdan blijken alleen de posten koffie en thee in aanmerking te komen. Overbrenging van deze twee posten zou echter niet voldoende financiële dekking opleveren. Aanvullende financiële middelen zouden kunnen worden gevonden door tevens enkele andere gemakkelijk af te bakenen tariefposten van de overhevelingsoperatie uit te sluiten. De posten suiker en consumptie-ijs komen dan mijns inziens in aanmerking. Indien deze posten wel zouden worden overgeheveld naar het verlaagde tarief zou voor de financiering van de overhevelingsoperatie mede kunnen worden gedacht aan een verhoging van de suikeraccijns. Dit lijkt mij aanvaardbaar gezien de prijsdaling die na overheveling zal optreden bij suiker en suikerhoudende produkten. Voor zover uit laatstgenoemde posten (koffie, thee, suiker, ijs) onvoldoende budgettaire compensatie kan worden gevonden, is er echter niet aan te ontkomen ook buiten de sfeer van de voedingsmiddelen posten op te schonen, dan wel binnen deze sfeer posten op te schonen die vanuit afbakeningsoogpunt problematisch zijn. Bij opschoning buiten de sfeer van de voedingsmiddelen kan dan worden gedacht aan zeep- en wasmid- Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

4 delen en sierteeltprodukten. Door opschoning van zeep- en wasmiddelen komt een eind aan de afbakeningsproblematiek die zich thans daarbij voordoet. Schets van enkele budgettaire mogelijkheden De budgettaire derving als gevolg van overheveling van voedings- en geneesmiddelen overeenkomstig de motie Kombrink is als volgt nader te specificeren: Budgettaire derving Suiker 65 Vruchtenconserven (w.o. geconfijte vruchten, vruchtensappen, puddingsappen, limonadesiroop) 30 Aardappelenprodukten (w.o. chips, voorgebakken frites) 55 Speciale melkprodukten 30 Ongepelde grondnoten 5 Groenteconserven (w.o. tomatenketchup, sauzen en mixen, spreads, spijs- en soeparoma's) 10 Kreeft, oesters, gerookte zalm en kaviaar e.d. 10 Suikerwerk, chocoladeprodukten 205 Overige kruidenierswaren 140 Consumptie-ijs 70 Geneesmiddelen 35 (in min. gld. Totaal 655 De financiering van de overheveling zou voor een bedrag van 620 min. kunnen worden gevonden door een verhoging van het verlaagde tarief met 1 procentpunt. Dit ligt in de lijn van de moties. Aanvullende financiering zou kunnen worden gezocht in een verhoging van de suikeraccijns, waartegenover een verlaging van btw op suiker staat. Het budgettaire beeld komt er dan als volgt uit te zien. Overheveling voedingsmiddelen geneesmiddelen 620 m n. 35 mi In. 655 m In. Verhoging verlaagde tarief' Verhoging suikeraccijns 620 m In. 35 m In. 655 min. ' Rekening houdend met verbreding van de grondslag door overheveling. Indien wordt afgezien van verhoging van het verlaagde tarief zal de budgettaire dekking, zoals hiervoor is uiteengezet, kunnen worden gezocht in de overbrenging van goederen van het verlaagde naar het algemene tarief (opschoning). In de onderstaande varianten zijn enkele mogelijkheden voor dekking door opschoning aangegeven. Deze varianten hebben alle het nadeel dat specifieke branche-effecten zullen optreden. I. Opschoning van: - sierteelt - koffie en thee Het betreft hier posten die in hun algemeenheid goed zijn af te bakenen. Tweede Kamer, vergaderjaar , 19812, nrs

5 II. Opschoning van: - koekjes, gebak en biscuits Uitzonderen van de overheveling: - chocolade- en suikerwerken (een en ander voor zover zij niet plegen te worden gebruikt als boterhambelegging) - consumptie-ijs - aardappelprodukten Deze variant lost weliswaar een deel van de bestaande tariefproblematiek in de sfeer van de voedingsmiddelen op, maar brengt daarvoor een nieuwe in de plaats. Het voordeel van deze variant is wel dat de niet tot de noodzakelijke levensbehoeften behorende «snoep»-sector in zijn geheel onder het algemene tarief wordt gebracht. III. Opschoning van: - koffie en thee - koffie en thee in de horeca - zeep- en wasmiddelen Uitzonderen van de overheveling: - suiker - consumptie-ijs In deze variant is de financiering gezocht zowel binnen als buiten de voedingsmiddelensector. Overheveling arbeidsintensieve dienstverlening Omdat bij arbeidsintensieve dienstverlening de voorbelasting veelal gering is, terwijl de af te dragen omzetbelasting, loonbelasting en sociale verzekeringspremies en de te betalen inkomstenbelasting hoog zijn, is deze sector bij uitstek fraudegevoelig. De gedachte is dat door de overheveling van deze sector naar het verlaagde tarief die fraudegevoeligheid zou afnemen. Bovendien zou een daarmee gepaard gaande tariefverlaging een positief effect sorteren op de werkgelegenheid binnen de desbetreffende sectoren van dienstverlening. Het gaat hier in het bijzonder om schoonmaak", reparatie- en onderhoudswerkzaamheden in en om de woning (zoals schilder, timmer en loodgieterswerk, elektrotechnisch werk en huishoudelijk werk) en de automobielbranche, alsmede bepaalde werkzaamheden in de sfeer van de lichaamsverzorging (kapper, pedicure) en de diensten van wasserijen. Overheveling van bepaalde arbeidsintensieve sectoren in de dienstverlening zal het financiële voordeel bij fraude weliswaar verlagen, maar betwijfeld moet worden of de fraude hierdoor in aanzienlijke mate zal afnemen. De hoogte van de af te dragen belasting in de sector van de dienstverlening wordt immers niet alleen bepaald door de btw doch mede en vooral door de hoogte van de sociale verzekeringspremies en de loonen de inkomstenbelasting. Er zijn echter andere overwegende bezwaren van uitvoeringstechnische aard die ook uit het oogpunt van de fraudebestrijding tegen deze overhevelingsgedachte pleiten. Naar mijn mening zal namelijk door de overheveling van de arbeidsintensieve dienstverlening voor de fraudebestrijding een nieuw wezenlijk probleem ontstaan, te weten de praktische toepassing van dat verlaagde tarief. Ondernemers en belastingdienst zullen met een uitermate lastige tariefproblematiek te maken krijgen. Ondernemers zullen onderscheid moeten maken tussen laag belaste diensten en naar het algemeen tarief belaste leveringen; voorts tussen naar het lage en naar het algemene tarief belaste diensten, zoals enerzijds onderhouds- en reparatiewerkzaamheden (verlaagd tarief) en anderzijds werkzaamheden voor verbetering en verfraaiing of voor vervaardiging van een nieuw goed (algemeen tarief). Tweede Kamer, vergaderjaar , 19812, nrs

6 In verband hiermee zal de belastingdienst bij overheveling van de arbeidsintensieve dienstverlening zijn controletaak zien verzwaren. Bovendien zal deze taak verder worden verzwaard doordat de neiging zal toenemen met het algemene tarief belaste leveringen of diensten te doen voorkomen als met het verlaagde tarief belaste diensten. Het valt te verwachten dat deze nieuwe vorm van fraude zich zeker in de sfeer van de bouwsector maar ook in de overige hiervoren genoemde sectoren in sterke mate zal voordoen. Op die manier treedt voor de fraude die door de overheveling zou worden bestreden een andere fraude in de plaats. Ook bij de overweging dat door de overheveling de werkgelegenheid in de desbetreffende sectoren zou kunnen toenemen past een kanttekening. Belangrijke voorwaarden voor een toename van de werkgelegenheid zijn dat de afzetprijs in de desbetreffende sector metterdaad daalt, dat sprake is van een positieve prijselasticiteit van de vraag, dat de toegenomen vraag noopt tot het inzetten van extra personeel en dat voldoende gekwalificeerd personeel beschikbaar is. Niettemin zou in bepaalde sectoren een door een btw-verlaging geïnduceerde prijsverlaging kunnen leiden tot enige toename van de werkgelegenheid. Hiertegenover staat dat deze btw-verlaging dient te worden gefinancierd, en dat de wijze van financiering mogelijk negatieve gevolgen heeft voor de werkgelegenheid elders. Zou de voorgestelde btw-verlaging bij voorbeeld worden gefinancierd met een btw-verhoging in andere sectoren van de economie dan kan het zijn dat in die sectoren een daling van de werkgelegenheid moet worden verwacht. Het is dan ook naar mijn mening zeer onzeker of een verlaging van een btw-tarief voor de dienstensector in combinatie met een btw-verhoging voor andere sectoren, per saldo zal leiden tot een stijging van de werkgelegenheid. Van geheel andere aard, maar zeker niet van minder betekenis, is het volgende bezwaar tegen de overheveling van arbeidsintensieve dienstverlening. In feite betekent een dergelijke overheveling dat aan de toepassing van het verlaagde tarief een tweetal nieuwe motieven wordt toegevoegd, namelijk het tegengaan van fraude en het bevorderen van de werkgelegenheid. De algemene tariefproblematiek zou hierdoor alleen maar toenemen. Zo is te verwachten dat om deze en andere - niet fiscale - redenen meer verzoeken zullen worden gedaan om overheveling van het algemene naar het verlaagde btw-tarief, zowel in de leveringenals in de dienstensector. Hierbij valt bij voorbeeld te denken aan de bescherming van het milieu en de volksgezondheid. Gelet op het vorenstaande lijkt mij de conclusie gerechtvaardigd dat de overheveling van arbeidsintensieve dienstverlening de tariefproblematiek alleen maar doet toenemen. De budgettaire derving als gevolg van de overheveling van bepaalde vormen van arbeidsintensieve dienstverlening zal circa 850 min. bedragen 2. Daarbij moet worden opgemerkt dat deze raming alleen betrekking heeft op de bestedingen van gezinshuishoudingen. In verband met het ontbreken van voldoende cijfermateriaal is geen rekening gehouden met de bestedingen door vrijgestelde bedrijven en de overheid. Financiering van de overheveling van de vorengenoemde sectoren van de arbeidsintensieve dienstverlening door een verhoging van het verlaagde tarief zou een stijging betekenen van circa 1,3 procentpunt. Hiervoren is reeds gewezen op de onwenselijkheid van een dergelijke tariefverhoging. Bovendien moet worden bedacht dat het verlaagde tarief reeds met ruim 1 procentpunt zou stijgen, indien ook de overheveling van voedings- en ' Uitgaande van overheveling van de geneesmiddelen wordt gefinancierd door een verhoging van dit tarief. volgende posten schoonmaak reparatie en ^, onderhoudswerkzaamheden in en om de De mogelijkheid van financiering door middel van opschoning van woning en in de automobieibranche, posten van de tabel is, zoals hiervoren is aangegeven, eveneens zeer kappersdiensten en wasserijen beperkt. Tweede Kamer, vergaderjaar , 19812, nrs