Een verslag van een onderzoek naar definitieve geschilbeslechting bij de rechtbank Utrecht

Transcriptie

1 Definitieve geschilbeslechting becijferd Een verslag van een onderzoek naar definitieve geschilbeslechting bij de rechtbank Utrecht P.A.Willemsen, M.C.J. Busscher, N. Groot, Ph.M. Langbroek en I.L.A. Langerak 1 JB-Plus 2010, 1, p Inleiding 1.1 Aanleiding tot het onderzoek en object daarvan In dit artikel wordt ingegaan op de vraag hoe vaak de bestuursrechter gebruik maakt van de bestaande bevoegdheden tot definitieve geschilbeslechting en op de vraag of hij daar optimaal gebruik van maakt. Het artikel is gebaseerd op een onderzoeksrapport dat is geschreven in opdracht van de rechtbank Utrecht. In het najaar van 2007 organiseerde de afdeling SBR van de Universiteit Utrecht samen met de sector bestuursrecht van de rechtbank Utrecht een studiemiddag over definitieve geschilbeslechting. Daarbij kwam aan de orde de wens van de sector om na te gaan of en hoe bestuursrechters met gebruikmaking van procesvoerings- en uitspraak bevoegdheden beter kunnen bijdragen aan definitieve beslechting van aan hen voorgelegde geschillen. Bij die gelegenheid is afgesproken om het nieuw in te zetten rechterlijke beleid na een jaar te bezien op de mate waarin men er daadwerkelijk in is geslaagd aan definitieve geschilbeslechting te doen. Het onderhavige onderzoek komt voort uit deze samenwerking tussen de rechtbank Utrecht en het Montaigne Centrum van het Departement Rechtsgeleerdheid van de UU. De vragen die in het Utrechtse rapport centraal staan zijn dezelfde als die in het artikel van A.T. Marseille en R.R. van der Heide, De onderbenutting van de mogelijkheden tot finale beslechting door de bestuursrechter 2, eerder gepubliceerd in dit tijdschrift. Doel van dit artikel is niet het analyseren van de ruimte die de rechter heeft om de rechtsgevolgen in stand te laten respectievelijk om zelf in de zaak te voorzien. Hier wordt daarom volstaan met een korte schets van de huidige voorwaarden waaronder de rechter dit kan doen. Waar het gaat om het in stand laten van de rechtsgevolgen is het uitgangspunt dat de rechter dit alleen kan doen in geval de gebreken die aan de vernietiging ten grondslag liggen volledig geheeld kunnen worden. Daarbuiten is het uitgangspunt dat alleen van de bevoegdheid om de rechtsgevolgen in stand te laten gebruik kan worden gemaakt als vaststaat dat het bestuursorgaan bij het opnieuw in de zaak voorzien rechtens hetzelfde besluit zou nemen en ook zou mogen nemen. Het voorheen wel gebruikte uitgangspunt dat er nog maar een rechtens juiste beslissing mogelijk is, is verlaten. 3 In recente uitspraken van de Afdeling oordeelde zij bijvoorbeeld dat: 1 Paulien Willemsen is universitair docent bestuursrecht verbonden aan de afdeling Staats- en bestuursrecht van de Universiteit Utrecht. Philip Langbroek is hoogleraar rechtspleging en rechterlijke organisatie bij het Montaignecentrum van het Departement Rechtsgeleerdheid van de Universiteit Utrecht. Rick Busscher, Niels Groot en Linnea Langerak studeerden rechtsgeleerdheid aan diezelfde universiteit. 2 A.T. Marseille en R.R.van der Heide, De onderbenutting van de mogelijkheden tot finale beslechting door de bestuursrechter, JBplus 2008, p D.A. Verburg, De bestuursrechtelijke uitspraak en het denkmodel dat daaraan ten grondslag ligt, Zeist: Kerkebosch 2008, p

2 Ingeval een besluit wordt vernietigd, dient de rechtbank de mogelijkheden van finale beslechting van het geschil te onderzoeken, waarbij onder meer aan de orde is of er aanleiding is om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 maart 2008 in zaak nr /1), is voor het in stand laten van de rechtsgevolgen niet vereist dat nog slechts één beslissing mogelijk is. In een geval als het onderhavige, waarin een besluit wegens het ontbreken van een deugdelijke belangenafweging is vernietigd, kan er, mede gelet op de beleidsvrijheid waarover het bestuursorgaan beschikt, uit een oogpunt van proceseconomie aanleiding zijn om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten indien het bestuursorgaan vasthoudt aan zijn besluit en alsnog de vereiste belangenafweging heeft gemaakt en de andere partijen zich daarover in voldoende mate hebben kunnen uitlaten. Daarbij is beslissend of de inhoud van het vernietigde besluit na de alsnog kenbaar gemaakte belangenafweging de rechterlijke toets kan doorstaan. 4 Een tweede manier om het geschil definitief te beslechten is door zelf in de zaak te voorzien. De bevoegdheid om zelf in de zaak te voorzien wordt gebruikt als het in stand laten van de rechtsgevolgen geen mogelijkheid is. De wetgever heeft ten aanzien van de mogelijkheid om op grond van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien opgemerkt dat de regel is dat de bestuursrechter daartoe overgaat als er rechtens nog maar één beslissing mogelijk is. 5 Dit betekent dat het uitgangspunt is dat zelf in de zaak voorzien niet aan de orde is als het bestreden besluit gebaseerd is op een bevoegdheid met beleids- of beoordelingsvrijheid. Op dat uitgangspunt zijn nuanceringen aan te brengen. 6 De uitkomst van de vereiste belangenafweging is ook hier soms reeds uit de stukken bekend. Zowel wanneer zelf in de zaak wordt voorzien als in het geval dat de rechtsgevolgen in stand worden gelaten, moet de beslissing van de rechter kunnen steunen op een volledig en actueel overzicht van de feiten. Daarnaast moeten de belangen van derden in de afweging worden betrokken. Bij zelf in de zaak voorzien gaat het daarbij anders dan bij het in stand laten van de rechtsgevolgen ook om eventueel onbekende derden die geen partij in het geschil zijn. Een laatste voorwaarde voor een definitieve geschilbeslechting is dat ook de praktische en technische uitwerking haalbaar zijn voor de rechter. Naast het in stand laten van de rechtsgevolgen en het zelf in de zaak voorzien wordt in dit artikel een derde instrument voor definitieve geschilbeslechting onderscheiden, namelijk de mogelijkheid die de rechter heeft om in zijn uitspraak een zeer vergaande mate van duidelijkheid te bieden over wat het bestuursorgaan bij het nieuw te nemen besluit allemaal in acht moet nemen. De rechter geeft dan een oordeel over de materiële kern van het geschil en laat slechts de praktische en/of technische uitwerking over aan het bestuursorgaan. 7 Hierna zal deze variant van definitieve geschilbeslechting worden aangeduid met de term inkokering van de ruimte die het bestuur heeft bij het opnieuw in de zaak voorzien. 4 Aldus ABRvS 10 december 2008, JB 2009/39. Zie bijvoorbeeld ook ABRvS 26 maart 2008, zaaknr /1; Vz. ABRvS 27 maart 2009, zaaknr /2/H1; ABRvS 6 april 2009, zaaknr /1; ABRvS 10 juni 2009, /1/H2.Vergelijk ook C.L.G.F.H. Albers onder ABRvS 20 februari 2008, JB 2008/76 en B.W.N.de Waard onder ABRS 12 augustus 2009, AB 2009/ PG Awb II, p Zie bijvoorbeeld ABRvS 11 februari 2009, AB 2009, 225 m.nt. Ortlep, waarin de Afdeling overweegt: daargelaten dat voor het zelf voorzien in de zaak niet altijd is vereist dat nog slechts één beslissing mogelijk is. Vergelijk ook de noot van C.L.G.F.H. Albers onder ABRvS 20 februari 2008, JB 2008/76. 7 B.J. Schueler, Vernietigingen of geschillen beslechten?, JBplus: 2007, p

3 1.2 Plan van behandeling In paragraaf 2 worden de onderzoeksvragen en de onderzoeksmethode besproken. In paragraaf 3 worden de empirische onderzoeksresultaten gepresenteerd betreffende de vragen hoe vaak van de bestaande bevoegdheden gebruik wordt gemaakt en of daarvan optimaal gebruik wordt gemaakt. Ook worden er verklaringen voor deze resultaten gezocht. Het artikel wordt in paragraaf 4 afgesloten met een conclusie. 2. Onderzoeksvragen en onderzoeksmethode 2.1 Marseille en Van der Heide Het Utrechtse onderzoek is voor een groot gedeelte gebaseerd op de vragen en de methode die ook door Marseille en Van der Heide bij hun eerder genoemde artikel hebben gehanteerd. 8 Daarom wordt hier eerst kort het artikel van Marseille en Van der Heide beschreven. 9 Volgens Marseille en Van der Heide blijkt uit verschillende publicaties dat ten opzichte van twee cruciale aspecten van de mogelijkheden van de bestuursrechter om tot definitieve geschilbeslechting te komen, nog onvoldoende duidelijkheid bestaat. Het gaat dan vooral om de vraag hoe vaak de bestaande bevoegdheden worden gebruikt en hoe vaak die bevoegdheden niet worden gebruikt waar dat zonder veel moeite wel zou kunnen. 10 Marseille en Van der Heide hebben daarom onderzocht in hoeverre de rechters gebruik hebben gemaakt van de bevoegdheid om een geschil finaal te beslechten. Zij deden dat mede door naar de inhoud te kijken van de uitspraken waarin een van die bevoegdheden is gebruikt. Zij maakte daarbij gebruik van bestuursrechtelijke uitspraken die zijn verzameld in het kader van drie in het verleden uitgevoerde onderzoeken. Het laatste onderzoek uit betrof 299 rechtbankuitspraken, waarvan 104 vernietigingen, van vijf verschillende rechtbanken. 12 Zij hebben zich daarbij vooral gericht op het in stand laten van de rechtsgevolgen en op het zelf in de zaak voorzien. Vervolgens hebben zij onderzocht met hoeveel gemak of inspanning de bestuursrechter het gebruik van de artikelen 8:72, derde lid en vierde lid, van de Awb zou kunnen opvoeren. 13 Dit hebben zij gedaan door in die gevallen waarin is volstaan met een vernietiging (in welk geval gesproken wordt van een kale vernietiging) vast te stellen wat de vernietigingsgrond is om vervolgens in te schatten hoeveel inspanning het de rechter zou hebben gekost om tot definitieve geschilbeslechting te komen door zelf in de zaak te voorzien of door de rechtsgevolgen in stand te laten. 14 Dit onderzoek hebben zij gedaan op basis van drie in het recente verleden uitgevoerde onderzoeken Marseille & Van der Heide Marseille & Van der Heide 2008, p Marseille & Van der Heide T. Barkhuysen, L.J.A. Damen e.a. Feitenvaststelling in beroep, Den Haag: BJu Marseille & Van der Heide 2008, p. 82 (noot 23). 13 Marseille & Van der Heide 2008, p Marseille & Van der Heide 2008, p In het onderzoek in 2004 zijn 101 uitspraken van vijf verschillende rechtbanken bestudeerd, in uitspraken van één rechtbank en in uitspraken. Deze laatste uitspraken waren afkomstig uit de archieven van vijf rechtbanken. Het artikel van Marseille en Van der Heide bevat geen (nadere) informatie over de selectie van de uitspraken, noch over de precieze herkomst daarvan. 3

4 2.2 Onderzoek Utrecht 2008 Voor de rechtbank Utrecht hebben wij, met gebruikmaking van vrijwel dezelfde methode, dezelfde vragen onderzocht: hoe vaak en hoe optimaal maken rechters gebruik van hun bevoegdheden om een geschil definitief te beslechten? Het onderzoek is gebaseerd op een lijst van alle zaken opgenomen in de elektronische zaaksadministratie die in het afdoeningsjaar 2008 gegrond zijn verklaard. Niet in het onderzoek betrokken zijn uitspraken op het terrein van het belastingrecht en het vreemdelingenrecht. Dit zijn in totaal 228 zaken.van deze 228 zaken hebben wij er 201 behandeld. Bij de overige 27 zaken waren er 11 zaken die wel op de lijst stonden, maar die noch in het e-archief (elektronisch uitsprakenarchief) noch in het papieren uitsprakenarchief werden aangetroffen. De overige 16 zaken waren gevoegde zaken. 16 Aan het onderzoek zijn toegevoegd 23 zaken afkomstig van rechtspraak.nl, die tevens in het afdoeningsjaar 2008 liggen en gegrond zijn verklaard, maar niet voorkwamen op de eerder genoemde lijst. 17 Zoals al opgemerkt, beperken Marseille en Van der Heide zich in hun artikel tot het in stand laten van de rechtsgevolgen en het zelf in de zaak voorzien. Wij hebben ook de uitspraken verwerkt waarin de rechter de ruimte die het bestuur heeft bij het nieuw te nemen besluit heeft ingekokerd. In de volgende paragraaf worden de resultaten van het Utrechtse onderzoek gepresenteerd, waarna deze worden vergeleken met de resultaten uit het artikel van Marseille en Van der Heide.Wij beperken ons daarbij tot het deel van het artikel van Marseille en Van der Heide dat betrekking heeft op uitspraken uit 2007, omdat dat het meest recent was en aldus een vergelijking tussen de landelijke trend en de Utrechtse prestaties op dit punt het meest zinvol is. 3. Overzicht onderzoeksresultaten 3.1 Totaaloverzicht In tabel 1 en tabel 2 worden de totaaloverzichten gepresenteerd. Tabel 2 wordt in de daarop volgende paragrafen nader uitgewerkt, vergeleken met het artikel van Marseille en Van der Heide en becommentarieerd. Het Utrechtse onderzoek beperkte zich tot de rechtsgebieden sociale zekerheid, milieu en bouw en overig. Zoals al eerder opgemerkt zijn niet in het onderzoek betrokken het belastingrecht en het vreemdelingenrecht, vanwege de geheel eigen aard van deze rechtsgebieden. Uit tabel 1 blijkt hoeveel dossiers per rechtsgebied zijn geanalyseerd, waarbij een onderscheid is gemaakt tussen twee- en meer-partijengeschillen. 16 Dit betekent dat er meerdere dossiernummers op één uitspraak staan, omdat er meerdere eisers zijn. Deze zaken hebben wij, gelet op de samenhang met de besluiten waartegen de eisende partijen ageren, als één zaak in ons onderzoek meegenomen. 17 Een exacte verklaring voor ontbreken van de zaken van rechtspraak.nl in het archief kan niet worden gegeven. Ondanks de zorgvuldige dossierselectie kan het zijn dat er enige inconsistenties voorkomen. Dit kan als reden hebben dat er onzorgvuldig is ingevoerd. 4

5 Tabel 1 Rechtsgebied Aantal partijen Twee partijen Meer partijen Sociale zekerheid Milieu en bouw Overig 42 1 Uit bovenstaande tabel blijkt dat er in 2008 veel uitspraken zijn gewezen waarin het gaat om twee partijen die een geschil op het gebied van de sociale zekerheid hadden. Overigens is niet onderzocht in hoeveel zaken per rechtsgebied definitief is beslecht. Tabel 2 Onderzoek rechtbank Utrecht 2008 Percentage Marseille en Van der Heide Percentage Aantal uitspraken ,0% ,0% Definitief beslecht 73 32,6% 31 29,8% Artikel 8:72 lid 3 Awb 31 13,8% 11 10,6% Artikel 8:72 lid 4 Awb 42 18,8% 20 19,2% Kale vernietigingen ,4% 73 70,2% Definitief beslechten mogelijk 15 6,7% 26 25% In deze tabel wordt onderscheid gemaakt tussen twee categorieën. De kolom met de categorie definitief beslecht houdt in dat hierin de uitspraken zijn opgenomen waarin de rechter zijn bevoegdheden heeft gebruikt op grond van artikel 8:72, derde lid, van de Awb of 8:72, vierde lid van de Awb. De rechtbank Utrecht heeft in 32,6 procent van de gegrondverklaringen in 2008 de zaak definitief beslecht. In het artikel van Marseille en Van der Heide over uitspraken gewezen over 2007 is 29,8 procent van de uitspraken definitief beslecht. In het Utrechtse onderzoek was in 67,4 procent van de gevallen sprake van een kale vernietiging. Het betreft hier de gevallen waarin het beroep gegrond is verklaard zonder dat de rechter de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand heeft gelaten of zelf in de zaak heeft voorzien. Bij Marseille en Van der Heide is dit 70,2 procent. In de rij definitief beslechten mogelijk vallen kale vernietigingen waarin het mogelijk was om met een relatief geringe inspanning de zaak definitief te beslechten, maar waar de rechtbank dit niet heeft gedaan. Bij de rechtbank Utrecht bedroeg dit 6,7 procent van de uitspraken. In het artikel van Marseille en Van der Heide is in totaal in 25 procent van de gegrondverklaringen vernietigd en terugverwezen naar het bestuur, terwijl de zaak volgens hen wel definitief beslecht had kunnen worden. Tabel 3 Onderzoek rechtbank Utrecht 2008 Percentage Aantal uitspraken ,0% Definitief beslecht 86 38,4% Artikel 8:72 lid 3 Awb 31 13,8% Artikel 8:72 lid 4 Awb 42 18,8% Ingekokerde zaken 13 5,8% Kale vernietigingen ,6% Definitief beslechten mogelijk 2 0,9% 5

6 In deze tabel wordt onderscheid gemaakt tussen drie categorieën. De kolom met de categorie definitief beslecht houdt in deze tabel voor rechtbank Utrecht in dat hierin de uitspraken zijn opgenomen waarin de rechter zijn bevoegdheden heeft gebruikt op grond van artikel 8:72, derde lid, van de Awb of 8:72, vierde lid van de Awb of de zaak heeft ingekokerd. Dit laatste betreft 5,8 procentpunt van het aantal zaken. Marseille en Van der Heide hebben niet bijgehouden of er sprake is van inkokering van de zaak. Wanneer men de ingekokerde zaken niet beschouwd als kale vernietigingen dan was in het Utrechtse onderzoek in 61,6 procent van de gevallen sprake van een kale vernietiging. Het betreft hier de gevallen waarin het beroep gegrond is verklaard zonder dat de rechter de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand heeft gelaten, zelf in de zaak heeft voorzien of het besluit heeft ingekokerd. De rechtbank Utrecht heeft in dat geval in 38,4 procent van de gegrondverklaringen in 2008 de zaak definitief beslecht. In de rij definitief beslechten mogelijk vallen kale vernietigingen waarin het mogelijk was om met een relatief geringe inspanning de zaak definitief te beslechten, maar waar de rechtbank dit niet heeft gedaan. Bij de rechtbank Utrecht bedroeg dit 6,7 procent van de uitspraken, als de ingekokerde zaken bij de kale vernietigingen worden opgeteld. Dit cijfer ligt slechts op 0,9 procent als de ingekokerde zaken worden beschouwd als definitief beslecht. Men zou kunnen concluderen dat de rechtbank Utrecht bijna geen kansen onbenut laat om gebruik te maken van de bevoegdheden respectievelijk instrumenten om het geschil definitief te beslechten. Dit in tegenstelling tot de rechters uit het artikel van Marseille en Van der Heide. Het verschil tussen de resultaten van het artikel van Marseille en Van der Heide en die van het Utrechtse onderzoek laat zich immers niet enkel verklaren doordat Marseille en Van der Heide uitspraken, waarin de rechter het nieuw te nemen besluit heeft ingekokerd, hebben ondergebracht in de kolom kale vernietigingen. Daar is het verschil veel te groot voor. In paragraaf 3.3 zullen deze verschillen nader worden bezien en zal getracht worden deze te verklaren. 3.2 Zelf in de zaak voorzien, in stand laten rechtsgevolgen en inkokeren Zelf in de zaak voorzien Marseille en Van der Heide hebben onderzocht in hoeveel gevallen er door de rechter zelf is voorzien. Zij hebben daarbij in kaart gebracht wat de rol van de rechter is bij de toepassing van de bevoegdheid zelf in de zaak te voorzien. Zij maken daarbij onderscheid tussen drie verschillende situaties van zelf voorzien. In de eerste categorie Rechter komt tot vaststelling gewijzigd besluit voorziet de rechter zelf in de zaak, omdat hij op grond van inhoudelijke overwegingen zelf tot vaststelling van het enige rechtens juiste besluit komt. Materieel gezien is, zoals Marseille en Van der Heide ook betogen, alleen in deze eerste situatie sprake van een inhoudsvol zelf voorzien. 18 In de tweede categorie komt de rechter in reactie op en/of in samenspraak met partijen tot de vaststelling van een rechtens juist besluit waar partijen zich in kunnen vinden, waarna hij gehoor gevend aan de wens van partijen zelf in de zaak voorziet. Dit vergelijken zij met de situatie waarin het bestuur hangende de procedure met toepassing van artikel 6:18 van de Awb een nieuw besluit neemt, omdat het tot de conclusie is gekomen dat het aangevochten besluit onrechtmatig is. Het verschil is dan wel dat in de eerste situatie niet het bestuur het 18 Marseille & Van der Heide 2008, p

7 vervangende besluit neemt, maar de rechter dat doet. 19 In de tabel wordt dit aangeduid als Rechter voorziet zelf op verzoek van partijen. De derde situatie doet zich voor als de rechter ambtshalve constateert dat het beroep niet kan leiden tot een oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit, omdat het bestuur in de bezwaarfase het bezwaar ten onrechte inhoudelijk heeft beoordeeld. De rechter komt er niet aan toe een inhoudelijk oordeel te geven over de in het bestreden besluit besloten liggende materiele bevoegdheidsuitoefening. In de tabel wordt dit aangeduid als Rechter constateert ambtshalve dat het bezwaar niet-ontvankelijk is. Bekijken wij de resultaten van Marseille en Van der Heide over 2007, dan valt op dat er in de meeste gevallen ambtshalve door de rechtbank zelf in de zaak wordt voorzien. Dit is in 14 van de 20 zaken waarin zelf in de zaak wordt voorzien het geval. In vijf gevallen voorziet de rechter zelf in de zaak omdat hij op grond van inhoudelijke overwegingen zelf tot vaststelling van het enige rechtens juiste besluit komt. In slechts één geval heeft de rechter op verzoek van partijen zelf in de zaak voorzien. Uit de onderzoeksresultaten over de rechtbank Utrecht blijkt dat er in 33 van de 224 onderzochte dossiers zelf in de zaak is voorzien op grond van inhoudelijke overwegingen. In aanzienlijk minder zaken voorziet de rechter ambtshalve zelf in de zaak na ambtshalve te hebben geconstateerd dat het bezwaar niet-ontvankelijk is. Dit is slechts in zeven zaken het geval. Het minst voorkomende geval is dat de rechter zelf in de zaak voorziet nadat partijen hierom hebben verzocht. Dit deed zich slechts twee keer voor. Conclusie is dat de rechtbank Utrecht in 2008 in 42 van de 224 gevallen zelf in de zaak heeft voorzien. Tabel 3 en 4 Marseille en Van der Heide Onderzoeksresultaten rechtbank Utrecht 2008 Rechter komt tot vaststelling gewijzigd besluit 5 4,8% Rechter voorziet zelf op verzoek van partijen 1 1% Rechter constateert ambtshalve dat het bezwaar 14 13,5% niet ontvankelijk is Aantal Percentage Aantal Percentage Rechter komt tot vaststelling gewijzigd besluit 33 14,7% Rechter voorziet zelf op verzoek van partijen 2 0,9% Rechter constateert ambtshalve dat het bezwaar 7 3,1% niet ontvankelijk is Totaal 20 19,2% Totaal 42 18,8% Wanneer men de onderzoeksresultaten tegen elkaar afzet, is het eerste dat opvalt dat er in 2008 aanzienlijk vaker door de rechter zelf in de zaak is voorzien nadat hij op inhoudelijke overwegingen zelf tot de vaststelling van een gewijzigd besluit is gekomen. Het gaat maar liefst om 14,7 procent, tegen 4,8 procent in Het aantal gevallen waarin de rechter ambtshalve constateert dat het bezwaar niet-ontvankelijk is en om die reden zelf in de zaak voorziet is in 2008 beduidend minder dan in 2007; het gaat om 3,1 procent in 2008 tegen 13,5 procent in Het aantal gevallen waarin zelf in de zaak is voorzien als gevolg van een verzoek van partijen is praktisch gelijk. Het gaat hier om een klein verschil tussen 1,0 procent in 2007 en 0,9 procent in Marseille & Van der Heide 2008, p

8 Wanneer we voor beide jaren het totale aantal zaken waarin zelf in de zaak is voorzien tegen elkaar afzetten zonder onderscheid te maken tussen de verschillende categorieën, dan komen we tot een totaal aantal van 19,2 procent in 2007 tegen 18,8 procent in Hieruit kan de conclusie worden getrokken dat de mate waarin zelf in de zaak is voorzien over 2007 en in Utrecht in 2008 niet erg veel verschilt. Wij hebben niet precies kunnen nagaan, waarom er in Utrecht in 2008 sprake is van minder gevallen van ambtshalve constatering dat het bezwaar niet ontvankelijk is. Een voor de hand liggende verklaring is echter het relatief grote aantal sociale zekerheidszaken in Utrecht. Daar is immers vrijwel nooit discussie over belanghebbendheid Rechtsgevolgen in stand laten Met betrekking tot het in stand laten van de rechtsgevolgen komt in het artikel van Marseille en Van der Heide geen afzonderlijke tabel voor. Wel kan uit de opsomming van de uitkomsten van hun onderzoek en de toelichting daarop voldoende worden afgeleid om een beeld te krijgen van het gebruik van de bevoegdheid om de rechtsgevolgen in stand te laten en om op dit punt een vergelijking te maken. Voor de gevallen waarin de rechtsgevolgen in stand worden gelaten onderscheiden Marseille en Van der Heide wederom drie categorieën. De eerste categorie betreft de gevallen waarin de rol van de rechter zich beperkt tot de constatering dat, ook al is het bestreden besluit onrechtmatig en dient het te worden vernietigd, de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand kunnen blijven. 20 Dit wordt in onze tabel aangeduid als Beperkt tot de constatering. De tweede categorie betreft de gevallen waarin de rechter tot de constatering komt dat, ook al is het bestreden besluit onrechtmatig en moet het worden vernietigd, de rechtsgevolgen van het besluit in stand gelaten kunnen worden, maar ditmaal niet naar aanleiding van zijn eigen onderzoek. De rechtbank komt in een dergelijk geval tot deze conclusie naar aanleiding van door het bestuur op eigen initiatief verschafte informatie. Dit kan bijvoorbeeld zijn geschied in de vorm van een aanvulling op de motivering van het besluit in het verweerschrift. 21 In onze tabel wordt dit aangeduid als Gerichte actie bestuur. De derde categorie betreft de gevallen waarin de rechtsgevolgen in stand gelaten moeten worden als gevolg van een gerichte actie van de rechtbank. Hierbij kan men bijvoorbeeld denken aan het stellen van vragen ter zitting aan het bestuur. 22 In onze tabel wordt dit aangeduid als Gerichte actie rechtbank. Uit de resultaten van Marseille en Van der Heide blijkt dat bijna zonder uitzondering geldt dat de rol van de rechter zich beperkt tot de constatering dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand kunnen blijven, dus zonder een gerichte actie van het bestuur en zonder een gerichte actie van de rechtbank. 23 Ook voor de rechtbank Utrecht blijkt dat in het merendeel van de gevallen waarin in 2008 de rechtsgevolgen van een besluit in stand zijn gelaten, dit is gebeurd op grond van de enkele constatering dat de rechtsgevolgen in stand kunnen worden gelaten. Dit was in 24 van de 31 van deze zaken het geval. Slechts in vijf zaken werden de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten naar aanleiding van door het bestuur op eigen initiatief verschafte informatie ( gerichte actie van het bestuur ). En in slechts 2 van de 31 zaken werden de 20 Marseille & Van der Heide 2008, p Marseille & Van der Heide 2008, p Marseille & Van der Heide 2008, p Marseille & Van der Heide 2008, p

9 rechtsgevolgen na een gerichte actie van de rechtbank in stand gelaten, namelijk door het stellen van vragen ter zitting. Tabel 5 en 6 Marseille en Van der Heide Onderzoeksresultaten rechtbank Utrecht 2008 Aantal Percentage Aantal Percentage Gerichte actie bestuur onbekend onbekend Gerichte actie bestuur 5 2,2% Gerichte actie rechtbank onbekend onbekend Gerichte actie rechtbank 2 0,9% Beperkt tot de Beperkt tot de 24 10,7% constatering onbekend onbekend constatering Totaal ,6% Totaal 31 13,8% Zoals al opgemerkt, bevatten de onderzoeksresultaten van Marseille en Van der Heide geen exacte gegevens met betrekking tot de vraag of er sprake was van hetzij een enkele constatering, hetzij een gerichte actie van het bestuur of van de rechtbank. Wel kan het totale aantal zaken met elkaar worden vergeleken. Geconcludeerd wordt dat in Utrecht over 2008 in 3,2 procentpunt van de zaken de rechtsgevolgen van een besluit in stand zijn gelaten. In 2007 bedroeg het totale aantal zaken waarin de rechtsgevolgen in stand zijn gelaten 10,6 procent, tegen 13,8 procent in het Utrechtse onderzoek Inkokeren Marseille en Van der Heide hebben in hun artikel twee categorieën van definitieve geschilbeslechting onderscheiden, namelijk de categorie zelf in de zaak voorzien en de categorie in stand laten van de rechtsgevolgen. In paragraaf 1.2 hebben wij al aangegeven dat wij nog een andere variant hebben onderscheiden, te weten het (materieel) inkokeren van de bestuurlijke ruimte bij het nieuw te nemen besluit na vernietiging. Op deze wijze kan een geschil definitief worden beslecht, zonder dat de rechtbank gebruik maakt van zijn bevoegdheden in artikel 8:72, derde lid of vierde lid van de Awb.In tegenstelling tot het onderzoek van Marseille en Van der Heide is in dit onderzoek wel gekeken naar de mogelijkheid om de zaak materieel in te kokeren. Door aan de uitspraak van de rechter gehoor te geven, is het geschil uit de wereld. Het gaat in dit soort zaken vaak om gevallen waarbij het bestuur alleen nog handelingen van praktische aard moet nemen, bijvoorbeeld een berekening uitvoeren, alvorens een nieuw besluit te nemen waarvan de strekking verder wel vaststaat. In het Utrechtse onderzoek zijn er 13 zaken aangetroffen waarin een besluit werd ingekokerd door de rechter. Het gaat om een percentage van 5, Vernietigingsgronden en mogelijkheden tot definitieve geschilbeslechting In deze paragraaf worden de uitspraken bestudeerd waarin de rechter heeft geconcludeerd tot vernietiging van het bestreden besluit zonder zelf in de zaak te voorzien of de rechtsgevolgen in stand te laten. Om een goede vergelijking met Marseille en Van der Heide mogelijk te maken worden derhalve de ingekokerde zaken gerekend tot de kale vernietigingen. Zoals in 24 Zie voor dit gegeven Marseille & Van der Heide, p. 82, noot 23. 9

10 paragraaf 3.1 is vastgesteld, gebeurde dat in het artikel van Marseille en Van der Heide in 73 van de 104 gevallen (70,2 procent) en in dit onderzoek in 151 van de 224 dossiers (67,4 procent). Onderzocht is of het voor de rechter mogelijk zou zijn geweest om gebruik te maken van zijn bevoegdheden in artikel 8:72, derde lid en vierde lid, van de Awb. Er is niet onderzocht of het voor de rechter mogelijk zou zijn geweest om de zaak in te kokeren, omdat dit moeilijk kan worden vastgesteld. Op de vraag of de rechtsgevolgen in stand hadden kunnen worden gelaten of zelf had kunnen worden voorzien, kunnen drie antwoorden worden gegeven: het was mogelijk, het was niet mogelijk, of het was misschien mogelijk. De vraag of het mogelijk zou zijn geweest om de zaak nader in te kokeren laat zich daarentegen niet op deze manier beantwoorden, maar kent een vloeiender verloop. Zo kan het zijn dat een rechter de bestuurlijke ruimte bij het opnieuw in de zaak voorzien tot op zekere hoogte inkokert, maar het tegelijkertijd mogelijk was dat hij het bestuursorgaan van nog meer aanwijzingen zou hebben voorzien. De kale vernietigingen zijn onderzocht op twee eigenschappen. De eerste eigenschap betreft de vernietigingsgrond die de basis vormt voor de vernietiging van het bestreden besluit. Dit houdt in dat per uitspraak is onderzocht welk gebrek aan het bestreden besluit kleefde ten gevolge waarvan het is vernietigd. De tweede eigenschap is de mogelijkheid tot definitieve geschilbeslechting. Dit betekent dat per uitspraak is onderzocht of de rechter wellicht gebruik had kunnen maken van zijn bevoegdheid om de rechtsgevolgen in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Ook Marseille en Van der Heide hebben bij de uitspraken die hebben geleid tot vernietiging van het bestreden besluit, maar niet tot definitieve beslechting van het geschil, vastgesteld welke vernietigingsgrond aan de vernietiging ten grondslag ligt. Zij hebben zes vernietigingsgronden benoemd en iedere uitspraak ingedeeld in een van deze zes categorieën. De eerste twee categorieën zijn van procedurele aard, namelijk de bevoegdheid van het bestuursorgaan en de ontvankelijkheid van appellant. De vernietigingsgrond bevoegdheid van het bestuursorgaan omvat de gevallen waarin de rechter constateert dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen. Bij de tweede categorie, de ontvankelijkheid van de appellant, kan worden gedacht aan de gevallen waarin het bestuursorgaan ten onrechte iemand niet als belanghebbende heeft aangemerkt of een termijnoverschrijding ten onrechte als onverschoonbaar heeft aangemerkt. De derde en de vierde categorie hebben betrekking op onvoldoende motivering en onvoldoende feitenonderzoek. De vernietigingsgrond onvoldoende motivering ziet op de gevallen waarin de rechter oordeelt dat de motivering van een besluit ontbreekt of onjuist of onvolledig is. In het geval van onvoldoende feitenonderzoek oordeelt de rechter dat de beslissing van het bestuursorgaan niet vooraf is gegaan door voldoende onderzoek naar de feiten, bijvoorbeeld omdat het bestuursorgaan een onvolledig deskundigenrapport aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd. De vijfde en een zesde vernietigingsgrond zijn foutieve feitenvaststelling en foutieve feitenkwalificatie. De grens tussen deze twee categorieën is flinterdun en moeilijk te definiëren. 25 In beide gevallen heeft het bestuursorgaan in ieder geval voldoende onderzoek gedaan naar de feiten. Bij een onjuiste feitenvaststelling trekt het bestuursorgaan alleen de verkeerde feitelijke conclusie uit de voorhanden zijnde feiten. Bijvoorbeeld als het 25 Marseille en Van der Heide definiëren het verschil tussen deze twee categorieën niet. Zij geven wel een voorbeeld van een geval waarin er sprake is van een onjuiste feitenvaststelling, gevolgd door een voorbeeld waarin er sprake is van een onjuiste feitenkwalificatie. Zie Marseille & Van der Heide 2008, p. 86 en

11 bestuursorgaan heeft geconcludeerd dat er sprake is van permanente bewoning (van een recreatiewoning), terwijl deze conclusie niet kan worden herleid tot de beschikbare feiten. Bij een onjuiste feitenkwalificatie wordt de verkeerde juridische consequentie verbonden aan de vastgestelde feiten. Bijvoorbeeld als iemand ten onrechte niet is gekwalificeerd als arbeidsgehandicapte in de zin van de Wet op de (re)integratie arbeidsgehandicapten. 26 Vernietigingsgronden: Marseille en Van der Heide Marseille en Van der Heide hebben 73 dossiers geanalyseerd op de vernietigingsgrond die ten grondslag lag aan de vernietiging. 27 Tabel 7 Marseille en van der Heide Vernietigingsgrond Aantal Percentage Bevoegdheid bestuursorgaan 2 2,7 Ontvankelijkheid appellant 6 8,2 Motivering 17 23,3 Onvoldoende feitenonderzoek 28 38,4 Feiten onjuist vastgesteld 9 12,3 Feiten onjuist gekwalificeerd 11 15,1 Totaal Uit deze tabel blijkt dat vernietigingsgronden (motivering en onvoldoende feitenonderzoek) met afstand de meest voorkomende gebreken zijn die leiden tot vernietiging van het bestreden besluit, namelijk in 61,7 procent van het totaal aantal kale vernietigingen. De vernietigingsronden (bevoegdheid bestuursorgaan en ontvankelijkheid appellant) maken daarentegen tezamen nog geen 11 procent uit van het totaal aantal kale vernietigingen. Het trekken van verkeerde conclusies uit de beschikbare feiten (feiten onjuist vastgesteld en feiten onjuist gekwalificeerd) maakt iets meer dan een kwart uit van het totaal aantal kale vernietigingen, namelijk 27,4 procent. Vernietigingsgronden: onderzoek rechtbank Utrecht 2008 In het Utrechtse onderzoek hebben wij de uitspraken waarin sprake was van een kale vernietiging op dezelfde wijze gecategoriseerd als Marseille en Van der Heide. In de onderstaande tabel zijn de Utrechtse onderzoeksresultaten afgezet tegen die van Marseille en Van der Heide. 26 Marseille & Van der Heide 2008, p Marseille & van der Heide 2008, p

12 Tabel 8 Onderzoeksresultaten rechtbank Utrecht 2008 Marseille en Van der rechtbank Utrecht 2008 Heide 2007 Vernietigingsgrond Aantal Percentage Aantal Percentage Bevoegdheid bestuursorgaan 2 2,7 0 0,0 Ontvankelijkheid appellant 6 8,2 6 4,0 Motivering 17 23, ,3 Onvoldoende feitenonderzoek 28 38, ,4 Feiten onjuist vastgesteld 9 12,3 1 0,7 Feiten onjuist gekwalificeerd 11 15, Totaal Een aantal verschillen is duidelijk zichtbaar. Het aantal zaken dat leidt tot vernietiging op basis van een procedurele vernietigingsgrond (bevoegdheid bestuursorgaan en ontvankelijkheid appellant) is in het artikel van Marseille en Van der Heide hoger dan in het Utrechtse onderzoek, namelijk 10,9 procent tegenover 4,0 procent. Voor een deel kan dit verklaard worden als gevolg van het feit dat het beleid is van de Utrechtse rechtbank om bij bevoegdheidsgebreken nooit terug te wijzen. Wel brengt het feit dat in het Utrechtse onderzoek minder procedurele vernietigingen zijn aangetroffen uiteraard mee dat het percentage vernietigingen op basis van een andere grond hoger ligt. Het aantal zaken dat leidt tot vernietiging op basis van de vernietigingsgrond onvoldoende motivering is in dit onderzoek opvallend groot, namelijk 50,3 procent tegenover 23,3 procent in het artikel van Marseille en Van der Heide. Een ander opmerkelijk verschil doet zich voor met betrekking tot vernietiging op basis van onjuiste vaststelling van de feiten. Bij Marseille en Van der Heide betreft het hier 12,3 procent van de kale vernietigingen en in Utrecht 0,7 procent. Nadat Marseille en Van der Heide hebben vastgesteld welke vernietigingsgronden aan de uitspraken ten grondslag liggen, hebben zij vastgesteld in hoeverre het voor de rechter mogelijk was geweest om gebruik te maken van zijn bevoegdheden in artikel 8:72, derde lid en vierde lid van de Awb. 28 Om dit te bepalen hebben zij de uitspraken opnieuw ingedeeld in drie categorieën, te weten mogelijk, wellicht mogelijk en niet mogelijk. De categorie mogelijk behelst de zaken waar het voor de rechter mogelijk zou zijn geweest om door een kleine inspanning het geschil definitief te beslechten. De categorie niet mogelijk gaat over de gevallen waarin het voor de rechter niet mogelijk was om een geschil definitief te beslechten, respectievelijk hij daartoe een grote inspanning zou hebben moeten leveren. De tussencategorie wellicht mogelijk betreft de gevallen waarin het onduidelijk is of de rechter door gebruik te maken van zijn wettelijke bevoegdheden het geschil definitief zou hebben kunnen beslechten. Mogelijkheden tot definitieve geschilbeslechting: artikel Marseille & Van der Heide Marseille en Van der Heide rapporteerden de volgende resultaten: Marseille & Van der Heide 2008, p Marseille & Van der Heide 2008, p

13 Tabel 9 Marseille & Van der Heide Categorie Aantal Percentage Mogelijk 26 35,6 Wellicht mogelijk 13 17,8 Niet mogelijk 34 46,6 Totaal Uit deze gegevens blijkt dat het in bijna de helft van de gevallen (46,6 procent) voor de rechter niet mogelijk was om het geschil definitief te beslechten. In ruim een derde van de gevallen (35,6 procent) was de rechter daarentegen wel in de gelegenheid het geschil definitief te beslechten, maar is hij hiertoe niet overgegaan. In bijna een vijfde van de gevallen (17,8 procent) bestaat er onduidelijkheid over de vraag of de rechter gebruik had kunnen maken van zijn bevoegdheden in artikel 8:72, derde lid en vierde lid van de Awb. Mogelijkheden tot definitieve geschilbeslechting: onderzoek rechtbank Utrecht In het Utrechtse onderzoek hebben ook wij naar het model van Marseille & Van der Heide de uitspraken geanalyseerd op de mogelijkheden tot definitieve geschilbeslechting. Dit zijn de resultaten, afgezet tegen de resultaten van Marseille en Van der Heide, weergegeven in een tabel: Tabel 10 Marseille en Van der rechtbank Utrecht 2008 Heide Categorie Aantal Percentage Aantal Percentage Mogelijk 26 35, ,1 Wellicht mogelijk 13 17,8 1 0,7 Niet mogelijk 34 46, ,2 Totaal Wat opvalt, is dat het aantal zaken waarin de rechter niet overgaat tot definitieve beslechting van het geschil ondanks dat hiertoe wel de mogelijkheid bestaat in het Utrechtse onderzoek een stuk lager ligt dan in het onderzoek van Marseille en Van der Heide, waar de zaken die definitief konden worden beslecht een significant deel uitmaakt van het totaal. Een mogelijke verklaring voor de verschillen is gelegen in de diverse vernietigingsgronden die ten grondslag liggen aan de uitspraak. Dit komt nu aan de orde. De relatie tussen de vernietigingsgronden en de mogelijkheden tot definitieve geschilbeslechting Nu de vernietiginggronden en de mogelijkheden tot definitieve geschilbeslechting in kaart zijn gebracht, kan worden onderzocht hoe de relatie tussen deze twee eigenschappen is. Lenen besluiten die zijn vernietigd op basis van bepaalde vernietigingsgronden zich eerder voor definitieve geschilbeslechting dan besluiten die zijn vernietigd op andere vernietigingsgronden? 13

14 Onderzoek Marseille en Van der Heide Om deze vraag te beantwoorden hebben Marseille en Van der Heide de mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien per vernietigingsgrond onderzocht. Dit zijn de resultaten: 30 Tabel 11 Marseille & Van der Heide Categorie Bevoegd- Procedure Motivering Feiten Feiten Feiten Totaal heid onderzoek vaststelling kwalificatie Mogelijk Wellicht mogelijk Niet Mogelijk Totaal Marseille en Van der Heide trekken aan de hand van deze tabel en een analyse van de specifieke omstandigheden de volgende conclusies: 31 - Bevoegdheid. Als een besluit wordt vernietigd wegens een bevoegdheidsgebrek, bestaan er mogelijkheden voor de rechter om de zaak definitief te beslechten. Marseille en Van der Heide wijzen op het voorbeeld van een subsidieaanvraag, waarop niet de gemeenteraad maar B&W hadden moeten beslissen. In een dergelijk geval zou de rechter aan B&W kunnen vragen of zij het besluit voor hun rekening willen nemen en dan de zaak definitief beslechten; - Procedure. Weinig mogelijkheden tot definitieve geschilbeslechting, omdat er nog niet inhoudelijk naar het besluit is gekeken; - Motivering. Moeilijk om zelf te voorzien, omdat de juistheid van het bestreden besluit zonder afdoende motivering in het ongewisse blijft; - Onvoldoende feitenonderzoek. Definitieve geschilbeslechting is niet mogelijk, omdat er onduidelijkheid bestaat over de feiten die ten grondslag liggen aan het besluit; - Feiten onjuist vastgesteld. Definitieve geschilbeslechting is mogelijk; - Feiten onjuist gekwalificeerd. Definitieve geschilbeslechting is mogelijk. Onderzoek Utrecht 2008 Ook wij hebben aan de hand van de tabel van Marseille & Van der Heide de relatie tussen de vernietigingsgronden en de mogelijkheden tot zelf voorzien in kaart gebracht: Tabel 12 Onderzoeksresultaten rechtbank Utrecht 2008 Categorie Bevoegd- Procedure Motivering Feiten Feiten Feiten Totaal heid onderzoek vaststelling kwalificatie Mogelijk Wellicht mogelijk Niet Mogelijk Totaal Marseille & van der Heide 2008, p Marseille & van der Heide 2008, p

15 Aan deze tabel kunnen we de volgende conclusies verbinden: - Bevoegdheid. Er zijn in het Utrechtse onderzoek geen besluiten vernietigd op grond van een bevoegdheidsgebrek, dus kan op dit punt geen inhoudelijke conclusie worden getrokken; - Procedure. In het Utrechtse onderzoek zijn zes uitspraken vernietigd in verband met een procedureel gebrek. Dergelijke gegrondverklaringen lenen zich niet voor definitieve geschilbeslechting; - Motivering. 76 van de uitspraken betreffen gegrondverklaringen wegens een motiveringsgebrek. Hoewel twee uitspraken zich lenen voor definitieve geschilbeslechting en één uitspraak wellicht in aanmerking komt voor definitieve geschilbeslechting, kan worden geconstateerd dat het leeuwendeel van de gegrondverklaringen wegens motiveringsgebreken niet in aanmerking komt voor definitieve geschilbeslechting. - Onvoldoende feitenonderzoek. Bij de uitspraken bevonden zich 52 gegrondverklaringen in verband met onvoldoende feitenonderzoek. Geen van deze uitspraken komt in aanmerking voor definitieve geschilbeslechting; - Feiten onjuist vastgesteld. Bij de in het Utrechtse onderzoek betrokken uitspraken bevond zich één gegrondverklaring wegens een foutieve feitenvaststelling. Deze uitspraak komt niet in aanmerking voor definitieve geschilbeslechting. - Feiten onjuist gekwalificeerd. In drie zaken waarin sprake was van een verkeerde feitenkwalificatie, kon het geschil desalniettemin niet definitief worden beslecht. In de overige gevallen was een definitieve geschilbeslechting wel mogelijk geweest. Vergelijking Alvorens de resultaten te vergelijken nog twee opmerkingen. Ten eerste hebben wij bij twijfel over de vraag welke vernietigingsgrond de rechter heeft gehanteerd en bij twijfel over de vraag of definitieve geschilbeslechting tot de mogelijkheden behoorde, navraag gedaan bij de betrokken rechter. Ten tweede zij benadrukt dat bovenstaande uitkomsten onderzoeksresultaten zijn. Wij realiseren ons dat tegenwoordig bij motiveringsvernietigingen en bij onvoldoende feitenonderzoek ook steeds meer gezocht wordt naar mogelijkheden om het geschil definitief te beslechten. 32 Als we de resultaten van de onderzoeken over de relatie tussen de vernietigingsgronden en de mogelijkheden tot definitieve geschilbeslechting vergelijken, kan het volgende worden geconcludeerd. De resultaten betreffende de vernietigingsgrond procedure komen overeen. Zowel in het artikel van Marseille en Van der Heide als in het Utrechtse onderzoek wordt geconcludeerd dat gegrondverklaringen met als vernietigingsgrond procedure niet snel in aanmerking komen voor definitieve geschilbeslechting. Met betrekking tot de vernietigingsgrond motivering kan worden geconcludeerd dat de onderzoeksresultaten behoorlijk uit elkaar liggen, niet zozeer in de categorie mogelijk maar met name in de categorie wellicht mogelijk. Anders dan Marseille en Van der Heide komen wij op basis van bestudering van de betreffende uitspraken- bijna nooit tot de conclusie dat bij een vernietiging wegens een gebrekkige motivering een definitieve geschilbeslechting 32 Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 18 december 2008, AB 2009, 18 m.nt. A. Tollenaar. Zie ook de evaluatieonderzoeken van B.J. Schueler, J.K. Drewes e.a., Definitieve geschilbeslechting door de bestuursrechter, Den Haag: BJu 2007 en T. Barkhuysen, L.J.A.Damen e.a., Feitenvaststelling in beroep, Den Haag: BJu

16 wellicht toch mogelijk was geweest. De verklaring hiervoor is onzes inziens dat de rechter in geval van een motiveringsgebrek het geschil zonder nadere opheldering van het bestuur bijna nooit definitief kan beslechten. De vraag is natuurlijk of er meer zaken definief zouden kunnen worden beslecht als de Utrechtse rechters zich daarbij actiever zouden opstellen. Aangaande de vernietigingsgrond onvoldoende feitenonderzoek kan worden geconcludeerd dat de onderzoeksresultaten in grote mate overeenkomen. Hoewel in het artikel van Marseille en Van der Heide sprake was van een tweetal gevallen waar definitieve geschilbeslechting mogelijk was, geldt voor de meeste zaken dat definitieve geschilbeslechting een moeilijk bewandelbare weg is. Betreffende de vernietigingsgrond onjuiste feitenvaststelling kan worden geconcludeerd dat de onderzoeksresultaten aanzienlijk verschillen. Uit het artikel van Marseille en Van der Heide blijkt dat alle negen gevallen in aanmerking komen voor definitieve geschilbeslechting. In het Utrechtse onderzoek was er slechts sprake van één zaak met een onjuiste feitenvaststelling als vernietigingsgrond, waarin het voorts niet mogelijk was om het geschil definitief te beslechten. Ten slotte de vernietigingsgrond onjuiste feitenkwalificatie. Hier liggen de uitkomsten weer dicht tegen elkaar aan. Marseille en Van der Heide komen tot de conclusie dat in tien van de elf gevallen definitieve geschilbeslechting mogelijk was. In ons onderzoek ging het om 13 van de 16 gevallen. Frappant is overigens dat deze 13 zaken in het Utrechtse onderzoek onder inkokering zijn geschaard en slechts met het oog op de vergelijking in deze paragraaf werden gerekend tot de kale vernietigingen. 4. Conclusies en aanbeveling Dit onderzoek is aanvullend ten opzichte van het juridische commentaar in noten bij uitspraken en juridische jurisprudentie analyses. De elektronische beschikbaarheid van uitsprakenbestanden bij de gerechten maakt zulk onderzoek mogelijk. Door deze empirische en kwantitatieve benadering is het mogelijk om methodologisch gefundeerde uitspraken te doen over hoe rechters in uitspraken hebben gehandeld. Deze empirische analyses kunnen gebruikt worden als feitelijke feedback op het rechterswerk, naast de normatief juridische feedback van het juridische commentaar. In het bestuursrecht loop Bert Marseille daarmee voorop. In dit onderzoek hebben wij gekeken naar de mate waarin het beleid van de rechtbank Utrecht om in 2008 vaker tot definitieve geschilbeslechting over te gaan effectief is geweest. Marseille en Van der Heide hebben over een eerder tijdvak verslag gedaan van een soortgelijk onderzoek, uitgevoerd in Tegen de uitkomsten van dat onderzoek hebben wij onze onderzoeksresultaten afgezet. Op het eerste gezicht laat de rechtbank Utrecht relatief weinig kansen onbenut om geschillen definitief te beslechten. Het beleid lijkt dus effectief te zijn. Deze conclusie is het product van twee constateringen. In de eerste plaats dat de rechtbank Utrecht relatief veel zaken definitief beslecht. In de tweede plaats dat er bij de zaken waar de rechtbank dit niet doet, er slechts een klein aantal zaken overblijft waarin dit wel mogelijk was geweest. Immers, in slechts een zeer gering aantal gevallen (1,3 procent) had de rechtbank kunnen overgaan tot definitieve geschilbeslechting. In het artikel van Marseille en Van der Heide betrof dit 25 procent. Hierbij maken wij twee kanttekeningen. Ten eerste hebben wij de gevallen waarin de rechter de zaak heeft ingekokerd zodat partijen weten waar zij aan toe zijn ook tot de definitieve geschilbeslechting gerekend. Gecorrigeerd voor dat aspect ligt de proportie zaken waar de Utrechtse rechter had kunnen overgaan tot definitieve geschillen beslechting op 6,7 procent (tabel 2). Een belangrijke tweede kanttekening betreft het feit dat maar liefst de helft van de vernietigingen bij de rechtbank Utrecht gebaseerd is op gebreken in de motivering. 16

17 Motiveringsgebreken kunnen naar verschillende aspecten van de besluitvorming verwijzen, zoals De Waard ook aangeeft in zijn noot bij ABRS /AB 368. Dat is een belangrijke indicatie dat een actievere opstelling van de rechter in die gevallen kan leiden tot hetzij herstel van de motiveringsgebreken, en daarmee tot in stand laten van het besluit (ingeval van afdoende feitenonderzoek maar onvoldoende uitleg), hetzij tot een grotere duidelijkheid over wat het bestuursorgaan te doen staat na vernietiging (ingeval van onvoldoende feitenonderzoek). Daarbij kan voor de rechtbank Utrecht vermoedelijk ook winst worden behaald door toepassing van de bestuurlijke lus. Wanneer het besluit na toepassing van de bestuurlijke lus materieel juist blijkt, kan de rechter de rechtsgevolgen in stand laten. Is het toch niet mogelijk de rechtsgevolgen in stand te laten, dan kan na toepassing van de lus in ieder geval meer materieel worden beslist in die zin dat burger en bestuur beter zicht wordt geboden op het nieuw te nemen besluit. 33 Tevens verdient het aanbeveling om nauwgezet na te gaan of daadwerkelijk sprake is van een motiveringsgebrek en of niet veeleer sprake is van bijvoorbeeld een onjuiste feitenvaststelling. Als de rechter constateert dat sprake is van een onjuiste feitenvaststelling kan hij partijen meer duidelijkheid bieden over hetgeen het bestuursorgaan te doen staat. Bovendien ligt in dat geval een definitieve beslechting van het geschil vaak binnen bereik. 33 Aldus ook terecht Marseille & van der Heide 2008, p