Advies Commissie Gelijke Behandeling inzake een werkleerplicht voor jongeren tot 27 jaar

Transcriptie

1 Advies Commissie Gelijke Behandeling inzake een werkleerplicht voor jongeren tot 27 jaar CGB-advies/2008/05 11 april 2008

2 2 Inhoudsopgave Samenvatting Inleiding Aanleiding Afbakening advies Totstandkoming en opzet van het advies Inhoud en achtergrond van het voorstel Korte inhoudsbeschrijving Omvang doelgroep Toetsingskader Algemene gelijke behandelingsrichtlijn en WGBL Beoordeling Onderscheid Objectieve rechtvaardiging Conclusie en aanbeveling Gevolgen van de regeling voor de uitvoeringspraktijk...14

3 3 Samenvatting De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft bij brief van 22 januari 2008 de Commissie Gelijke Behandeling (de Commissie) gevraagd de leeftijdsgrenzen zoals opgenomen in de Beleidsnota werkleerplicht voor jongeren tot 27 jaar (hierna: de Beleidsnota)te bezien en hem ter zake te adviseren. 1 Het kabinet acht het verbeteren van de maatschappelijke positie van jongeren noodzakelijk. Met het oog daarop wil het kabinet jongeren betere kansen bieden op een duurzame arbeidsdeelname en voorkomen dat jongeren afhankelijk zijn, worden en blijven van een bijstandsuitkering. In de Beleidsnota wordt voorgesteld om gemeenten te verplichten jongeren van 16/18 tot 27 jaar die niet werken of naar school gaan, maar wel kúnnen werken of leren, én die zich bij de gemeente hebben gemeld (bijvoorbeeld voor een uitkering) een werk- en/of leeraanbod te doen. Ook niet-uitkeringsgerechtigde jongeren krijgen recht op een dergelijk aanbod. Jongeren zijn overigens niet verplicht het gemeentelijk aanbod te aanvaarden. Als een jongere het gemeentelijk aanbod accepteert dan ontstaat er een recht op een inkomensvoorziening: salaris of studiefinanciering. Weigert hij uiteindelijk het aanbod dan komt hij ook niet in aanmerking voor een inkomensvoorziening. Het recht op een bijstandsuitkering vervalt voor jongeren tot 27 jaar. De Commissie is van oordeel dat de wetgever over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt bij het bepalen van de maatregelen waarmee zij doelstellingen van sociaal- en werkgelegenheidsbeleid wil nastreven. Het voorstel voor de werkleerplicht valt hieronder. Derhalve heeft de Commissie de minimum en maximum leeftijdsgrenzen terughoudend beoordeeld op rond van de objectieverechtvaardigingstoets. Gezien het grote belang dat het kabinet hecht aan het voorkomen dat jongeren in de bijstand terecht komen en daarmee opgesloten dreigen te raken in een bijstandsval en langdurig buiten de maatschappij komen te staan, concludeert de Commissie dat de leeftijdsgrenzen in de werkleerplicht die specifiek is gericht op jongeren van en 27 jaar, objectief gerechtvaardigd zijn. Wel beveelt de Commissie aan de maximumleeftijdsgrens nogmaals te bezien in het licht van de samenhang tussen de argumentatie voor de leeftijdsgrenzen in de studiefinanciering (30 jaar) en de werkleerplicht (27 jaar). 1 Dit advies is binnen de CGB voorbereid door mevr. mr. M.M. van der Burg en mr. J. van der Hoeven.

4 4 1. Inleiding 1.1 Aanleiding De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de heer A. Aboutaleb, heeft mede namens zijn collegae van Onderwijs en jeugd & Gezin op 21 december 2007 de Beleidsnota werkleerplicht voor jongeren tot 27 jaar (hierna: de Beleidsnota) naar de Tweede Kamer verzonden. 2 Het kabinet acht het verbeteren van de maatschappelijke positie van jongeren noodzakelijk. Hiervoor is een substantiële verhoging van de arbeidsparticipatie van jongeren van belang. Met het oog daarop wil het kabinet jongeren betere kansen bieden op een baan en voorkomen dat jongeren afhankelijk zijn, worden en blijven van een bijstandsuitkering. In de Beleidsnota wordt voorgesteld om gemeenten te verplichten jongeren tot 27 jaar die niet werken of naar school gaan, maar wel kúnnen werken of leren, én die zich bij de gemeente hebben gemeld (bijvoorbeeld voor een uitkering) een werk- of leeraanbod te doen, of een combinatie van beide. Ook nietuitkeringsgerechtigde jongeren krijgen recht op een dergelijk aanbod. Jongeren zijn overigens niet verplicht het gemeentelijk aanbod te aanvaarden. Als een jongere het gemeentelijk aanbod accepteert dan ontstaat er een recht op een inkomensvoorziening: salaris of studiefinanciering. Weigert hij uiteindelijk het aanbod dan komt hij ook niet in aanmerking voor een inkomensvoorziening. Het recht op een bijstandsuitkering vervalt voor jongeren tot 27 jaar. Het kabinet overweegt voor de werkleerplicht een afzonderlijke wettelijke regeling te treffen die voor de doelgroep in de plaats treedt van de Wet werk en bijstand (WWB). De staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft bij brief van 22 januari 2008 de Commissie Gelijke Behandeling (CGB of Commissie) gevraagd de leeftijdsgrenzen zoals opgenomen in de Beleidsnota te bezien en hem ter zake te adviseren. 1.2 Afbakening advies Over het voorstel tot instelling van een werkleerplicht heeft op 18 februari 2008 een overleg plaatsgevonden tussen vertegenwoordigers van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van de CGB. Daarbij is onder meer de reikwijdte van de adviesaanvraag besproken. Het voorstel werkleerplicht kent twee leeftijdsgrenzen: een bovengrens tot 27 jaar en een ondergrens van 16/18 jaar. Hoewel deze laatstgenoemde grenzen niet expliciet in de nota zijn genoemd, vloeien zij voort uit de leerplichtgrens van 16 jaar en de per 1 augustus 2007 ingevoerde kwalificatieplicht voor jongeren tot 18 jaar. Vastgesteld is dat de adviesaanvraag zowel de minimumleeftijdsgrenzen betreft, als de maximumleeftijdsgrens van 27 jaar. Het voorstel tot invoering van een werkleerplicht bevat aspecten die personen met een handicap (en mogelijk ook bepaalde etnische groeperingen) meer zouden kunnen raken dan anderen jongeren. Zo heeft de regeling mogelijk negatieve implicaties voor specifieke groepen, waaronder jonggehandicapten die niet in aanmerking komen voor een Wajong-uitkering. Hierdoor is het niet uitgesloten dat er sprake is van indirect onderscheid in de zin van de gelijkebehandelingswetgeving. Aangezien het voorstel ook na beantwoording van de vragen van Tweede Kamerleden 3 - op dit aspect nog onduidelijkheden bevat, is het op dit moment moeilijk exact vast te stellen of van indirect onderscheid op andere gronden sprake zou kunnen zijn. Nu de vraagstelling van de staatssecretaris zich uitsluitend richt op leeftijdsgrenzen, beperkt de CGB zich tot het beoordelen van de gehanteerde leeftijdsgrenzen. De Commissie merkt hierbij op dat tijdens bovengenoemd gesprek door de vertegenwoordigers van het Ministerie van SZW 2 Kamerstukken II 2007/08, , nr Kamerstukken II 2007/08, , nr. 145.

5 5 is aangegeven dat mogelijk (indirect) onderscheid op andere gronden een punt van aandacht zal zijn bij de uitwerking van het voorstel. 1.3 Totstandkoming en opzet van het advies Zoals vermeld heeft op 18 februari 2008 een gesprek plaatsgevonden met vertegenwoordigers van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid waar onder meer nadere toelichting is gegeven op de Beleidsnota en met name op de te hanteren leeftijdsgrenzen. Desgevraagd is nog nadere (achtergrond)informatie verstrekt en zijn gegevens, voor zover beschikbaar, overgelegd over bijstandsgerechtigden en andere niet werkenden, gerelateerd aan leeftijd. Daarnaast zijn de schriftelijke antwoorden van de staatssecretaris van SZW op de vragen van de Tweede Kamer naar aanleiding van de Beleidsnota, 4 literatuur en jurisprudentie betrokken bij het onderzoek van de CGB en de toetsing van de leeftijdsgrenzen. Hieronder volgt allereerst een korte beschrijving en achtergronden/context van het voorstel tot invoering van werkleerplicht voor jongeren (hoofdstuk 2). In hoofdstuk 3 wordt het wettelijke toetsingskader uiteengezet aan de hand waarvan in hoofdstuk 4 de beoordeling van de gehanteerde leeftijdsgrenzen plaatsvindt. Het advies eindigt met conclusies en aanbeveling. 4 Kamerstukken II 2007/08, , nr. 145, p.30.

6 6 2. Inhoud en achtergrond van het voorstel 2.1 Korte inhoudsbeschrijving Het voorstel van het kabinet tot instelling van een werkleerplicht komt voor zover relevant voor dit advies op het volgende neer. Met de invoering van de werkleerplicht vervalt voor jongeren tot 27 jaar de aanspraak op een algemene bijstandsuitkering in de zin van hoofdstuk 3 van de WWB. Hiervoor in de plaats ontstaat de verplichting van gemeenten om aan jongeren die zich daartoe vrijwillig melden een werkaanbod, dan wel leeraanbod (hierna: het aanbod) te doen. De jongere zal niet worden verplicht het gemeentelijke aanbod te aanvaarden. Indien echter het aanbod wordt aanvaard dan moet worden voldaan aan de daarmee samenhangende verplichtingen, waaronder een actieve deelname. Inactief gedrag van jongeren leidt tot verlies van inkomsten. Daar staat tegenover dat de jongere indien loon of studiefinanciering ontoereikend is om in het levensonderhoud te voorzien aanspraak kan maken op een (aanvullende) inkomensvoorziening. Bij de werkleerplicht bestaat dus alleen recht op een inkomensvoorziening als de jongere het gemeentelijke aanbod accepteert. Slechts in bepaalde gevallen (een alleenstaande ouder met een jong kind of een chronisch zieke of gehandicapte die niet in staat is te werken, maar niet voldoet aan de criteria van de Wajong-uitkering) zal een recht ontstaan op een inkomensvoorziening los van de aanvaarding van een aanbod. De gemeente zal het aanbod zo dicht mogelijk laten aansluiten op de mogelijkheden en de opleiding van de jongere (maatwerk). Het verkrijgen van een startkwalificatie vormt binnen de werkleerplicht een belangrijk ijkpunt. Een startkwalificatie is een van de belangrijkste succesfactoren voor het verkrijgen en behouden van een duurzame baan, voor voldoende inkomen en voor een volwaardige plek in de samenleving. Het uitgangspunt bij de werkleerplicht is dan ook dat voor jongeren zonder startkwalificatie het aanbod gericht zal zijn op een route naar een startkwalificatie, mits zij tot het behalen daarvan in staat worden geacht. Het voorstel werkleerplicht houdt derhalve geen arbeidsplicht in zoals de naam suggereert, maar geeft jongeren vanaf 16/18 jaar tot 27 jaar het recht op een aanbod van werk of opleiding door de gemeente. In de Beleidsnota en de beantwoording van schriftelijke vragen 5 wordt toegelicht dat het werkaanbod kan bestaan uit regulier werk, met of zonder loonkostensubsidie, en waar dit niet mogelijk is: additioneel werk. Dit laatste houdt in: speciaal gecreëerde of bestaande functies die de uitkeringsgerechtigden uitsluitend met begeleiding kunnen verrichten. De toepasselijkheid van de werkleerplicht wordt in het voorstel aan de onderkant begrensd door de leerplicht van jongeren tot 16 jaar en de per 1 augustus 2007 ingevoerde kwalificatieplicht voor jongeren tot 18 jaar. Op de leerplicht en kwalificatieplicht is ingevolge de Leerplichtwet vrijstelling mogelijk. Op de groep jongeren die zo n vrijstelling hebben (ca ) zal de werkleerplicht wél van toepassing zijn. Naar verwachting zal echter slechts een fractie van hen aanspraak maken op een gemeentelijk aanbod, aangezien voor het overgrote deel van deze groep geldt dat zij aanspraak kunnen maken op andere regelingen, zoals de Wajong. De aanspraak op een inkomensvoorziening zal overigens wel gebonden zijn aan de leeftijdsgrens van 18 jaar. Tot het bereiken van die leeftijd bestaat in beginsel een 5 Kamerstukken II 2007/08, , nr. 132 en Kamerstukken II 2007/08, , nr. 145.

7 7 aanspraak op kinderbijslag. Vanaf 27 jaar vervalt het recht op een aanbod van de gemeente en is een aanspraak op een bijstandsuitkering op basis van de WWB mogelijk. 2.2 Omvang doelgroep Exacte gegevens over het aantal jongeren dat zich naar verwachting zal melden bij gemeenten en aanspraak zal maken op de werkleerplicht zijn op dit moment niet beschikbaar. Eind april 2007 deden circa huishoudens een beroep op de WWB. Aangezien huishoudens bestaan uit (echt)paren (naast alleenstaanden en alleenstaande ouders), dient een correctie plaats te vinden. Het percentage jongeren tussen jaar in de bijstand komt dan neer op circa 2% van de totale populatie in deze leeftijdsgroep (per 1 januari 2007: ). 6 Niet bekend is hoeveel van de jongeren in de bijstand een handicap heeft. Wel is bekend dat het percentage bijstandsjongeren dat een ontheffing van de arbeidsverplichting heeft eind % bedroeg. Ook zal een gering aantal jongeren van onder de regeling vallen, voor zover zij niet vallen onder kwalificatieplicht in de zin van artikel 4a van de Leerplichtwet. Op grond van het voorgaande kan ervan worden uitgegaan dat de omvang van de doelgroep landelijk gezien neerkomt op circa jongeren. 6 Kamerstukken II 2007/08, , nr. 145, p. 26.

8 8 3. Toetsingskader Voorafgaand aan de beoordeling van de leeftijdgrenzen zoals opgenomen in de beleidsnota, volgt hier een uiteenzetting over het juridisch toetsingkader. Hierbij zij opgemerkt dat uit de Beleidsnota volgt dat het hier gaat om een beleidsvoorstel dat uit zal kunnen monden in een wettelijke regeling. 3.1 Algemene gelijke behandelingsrichtlijn en WGBL De Richtlijn tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep 7, de Algemene gelijkebehandelingsrichtlijn (hierna: de richtlijn) richt zich - evenals de WGBL - op de arbeid, zowel in de publieke als private sector, en het beroepsonderwijs en is niet van toepassing op uitkeringen van welke aard dan ook die worden verstrekt door wettelijke of daarmee gelijkgestelde stelsel, met inbegrip van de stelsels van sociale zekerheid. 8 Uit de Beleidsnota en de antwoorden op de schriftelijke vragen blijkt dat de werkleerplicht uitdrukkelijk een eigen wettelijke regeling zal krijgen, die geheel los staat van de sociale uitkering op grond van de WWB. Beoogd wordt juist de arbeidsparticipatie van een bepaalde leeftijdsgroep (jongeren van 16/18 jaar tot 27 jaar) te bevorderen en deze groep buiten de bijstand te houden. Daarmee valt de werkleerplicht wel onder de reikwijdte van de richtlijn. De daarmee samenhangende verhoging van de leeftijdsgrens voor een aanspraak op een uitkering in de zin van de WWB valt evenwel buiten de reikwijdte van de richtlijn en blijft hier buiten beschouwing. Op grond van artikel 16 van de richtlijn dienen de lidstaten van de Europese Unie maatregelen te nemen om er voor te zorgen dat alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die met het beginsel van gelijke behandeling in strijd zijn, worden afgeschaft. Onder het beginsel van gelijk behandeling wordt verstaan de afwezigheid van elke vorm van onderscheid, in dit geval op grond van leeftijd, zoals in de richtlijn is bepaald (artikel 2 van de richtlijn). Ook (voorstellen voor) nieuwe wetgeving moeten voldoen aan genoemde bepalingen. De richtlijn verbiedt - evenals de WGBL - direct en indirect onderscheid naar leeftijd, tenzij het onderscheid objectief gerechtvaardigd is. Niettegenstaande dit verbod kunnen lidstaten bepalen dat verschillen in behandeling op grond van leeftijd geen discriminatie vormt. In artikel 6, eerste lid, van de richtlijn is bepaald dat [ ]de lidstaten [kunnen] bepalen dat verschillen in behandeling op grond van leeftijd geen discriminatie vormen indien zij in het kader van de nationale wetgeving objectief en redelijk worden gerechtvaardigd door een legitiem doel, met inbegrip van legitieme doelstellingen van het beleid op het terrein van de werkgelegenheid, de arbeidsmarkt of de beroepsopleiding, en de middelen voor het bereiken van dat doel passend en noodzakelijk zijn. In lijn met de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap (HvJ EG) in de zaak Mangold beperkt de toetsing van het onderscheid naar leeftijd zich tot de vraag of het middel passend en noodzakelijk is, indien vaststaat dat het leeftijdsonderscheid te scharen is onder een van de in artikel 6 genoemde doelstellingen. 9 Door het HvJ EG is voorts in dit kader in de zaak Palacios overwogen dat de lidstaten op nationaal niveau beschikken over een ruime beoordelingsvrijheid, niet 7 Nr. 2000/78/EG van 27 november 2000 (Pb EG 2000, L303); Algemene gelijkebehandelingsrichtlijn. 8 Art. 3 lid 3 Algemene gelijkebehandelingsrichtlijn; zie hierover de Memorie van Toelichting, Kamerstukken II, 2001/03, 28170, nr. 3, p. 6. In CGB 24 januari 2005, oordeel k heeft de CGB zich onbevoegd geacht te oordelen over een verzoek over de weigering van UWV een vrijstelling van de sollicitatieplicht te verlenen. 9 HvJ EG 22 november 2005, zaak C-144/04 (Mangold) NJ 2006, 227.

9 9 alleen bij de beslissing welke van de doelstellingen van sociaal en werkgelegenheidsbeleid zij specifiek willen nastreven, maar ook bij het bepalen van de manier waarop deze doelstelling(en) kan worden verwezenlijkt. 10 Nu de doelstelling van de werkleerplicht valt binnen het terrein genoemd in artikel 6 van de richtlijn zal de CGB in lijn met deze jurisprudentie het Kabinetsvoorstel tot invoering van een wettelijke regeling inzake werkleerplicht marginaal toetsen (zie hierover verder onder 4.2). Ter beoordeling of het gehanteerde middel passend en noodzakelijk is worden de lijnen van de reguliere objectieve rechtvaardigingstoets gevolgd. Deze toets is opgenomen in de WGBL en vloeit voort uit de richtlijn en de jurisprudentie van het HvJ EG. Of sprake is van een objectieve rechtvaardiging moet worden nagegaan aan de hand van een beoordeling van het middel dat ter bereiking van het doel is ingezet. Het middel dat wordt gehanteerd moet passend en noodzakelijk zijn. Een middel is passend indien het geschikt is om het doel te bereiken. Het middel is noodzakelijk indien het doel niet kan worden bereikt met een middel dat niet leidt tot onderscheid, althans minder bezwaarlijk is, en het middel in evenredige verhouding staat tot het doel. Pas als aan al deze voorwaarden is voldaan, levert het onderscheid naar leeftijd geen strijd op met de richtlijn. 10 HvJ EG 22 november 2005, zaak C-144/04 (Mangold) NJ 2006, 227 overweging 63 en HVJ EG 16 oktober 2007, zaak C- 411/05 (Palacios) NJ 2008, 38 overweging 68.

10 10 4. Beoordeling De centrale vraagstelling is of een werkleerplicht voor jongeren tot 27 jaar in strijd is met het verbod van leeftijdsdiscriminatie zoals dat voor de Nederlandse overheid voortvloeit uit de richtlijn. 4.1 Onderscheid De vertegenwoordigers van het Ministerie van SZW hebben aangegeven dat de ondergrenzen in het voorstel voortvloeien uit de volledige leerplicht tot 16 jaar en de kwalificatieplicht tot 18 jaar. Voor jongeren tot 18 jaar geldt sinds 1 augustus 2007 de kwalificatieplicht. Deze jongeren moeten tot hun 18e verjaardag onderwijs volgen dat leidt tot een startkwalificatie. De werkleerplicht vormt een volgende stap in een sluitende jeugdaanpak die gericht is op het voorkomen van schooluitval e.d.. Daarbij zal voor jongeren onder de achttien jaar binnen het voorstel geen inkomensvoorziening beschikbaar zijn in het kader van de werkleerplicht. Voor de jongeren onder de 18 geldt een aanspraak op kinderbijslag. In het voorstel wordt als bovengrens een leeftijdsgrens van 27 jaar gehanteerd. De CGB is van oordeel dat door de aansluiting bij de wettelijke leeftijdsgrenzen van 16 en 18 jaar, er sprake is van direct onderscheid naar leeftijd. Aangezien jongeren tot 27 jaar aanspraak op een werk- dan wel leeraanbod krijgen, terwijl personen van 27 jaar of ouder hiervoor niet in aanmerking komen wordt hiermee ingevolge artikel 2, eerste lid en tweede lid, van de richtlijn, dat overeenkomt met artikel 1, eerste lid WGBL, direct onderscheid op grond van leeftijd gemaakt. Nu vaststaat dat zowel bij de minimum als de maximum leeftijdgrens onderscheid op grond van leeftijd wordt gemaakt, dient te worden beoordeeld of dit onderscheid objectief gerechtvaardigd is. Deze toets wordt zoals in hoofdstuk 3 vermeld marginaal uitgevoerd. 4.2 Objectieve rechtvaardiging Legitimiteit van het doel Het kabinet heeft het volgende doel van het leeftijdsonderscheid in het voorstel voor de werkleerplicht aangedragen: duurzame arbeidsparticipatie van jongeren. Ter onderbouwing is het volgende aangevoerd. Door vroegtijdig te onderkennen en in te grijpen kan worden voorkomen dat jongeren opgesloten raken in een bijstandsval 11 en zo langdurig buiten de maatschappij komen te staan met onder meer als gevolg dat arbeidsparticipatie steeds verder weg komt te staan. Deze situatie dient te worden tegengegaan of voorkomen. In samenhang hiermee voert het kabinet aan dat met de maximum leeftijdsgrens is aangesloten bij de algemene notie dat de verantwoordelijkheid van de samenleving voor de opleiding van personen afneemt en de eigen verantwoordelijkheid toeneemt naarmate personen ouder worden. Aangevoerd is dat hiermee wordt gerefereerd aan en aangesloten bij het standpunt van de regering bij de behandeling van de Wet studiefinanciering Het stelsel van studiefinanciering is immers een stelsel dat jonge mensen in staat moet stellen om een initiële opleiding te voltooien. Boven de 30 jaar is er sprake van een individuele verantwoordelijkheid. 12 De nadruk van de werkleerplicht ligt niet primair op onderwijs, maar op de route naar werk. Het behalen 11 E. Sol e.a., Work First werkt, op weg naar evidence based-work first Hugo Sinzheimer Instituut en Orbis, Advies en Onderzoek, Divosa, Utrecht maart Kamerstukken II 1999/00, , nr. 3, p. 9.

11 11 van een startkwalificatie speelt hierbij een belangrijke rol. Daarmee hangt de werkleerplicht samen met de aanpak van vroegtijdige schooluitval. De Commissie overweegt op grond van het voorgaande dat het doel: duurzame arbeidsparticipatie van jongeren, valt binnen het terrein genoemd in artikel 6 van de richtlijn, zodat dit doel legitiem is. Passendheid van het middel Het middel dat wordt gehanteerd om genoemde doelen te bereiken is: het verplicht aanbieden van werk en/of onderwijs aan jongeren van 16/18 jaar tot 27 jaar die zich daarvoor melden. Uit de door het ministerie SZW overgelegde evaluatie van de Work First-aanpak - een soortgelijke aanpak als werkleerplicht, op vrijwillige basis uitgevoerd door diverse gemeenten - blijkt dat de uitstroom naar werk groot is, maar dat ook sprake is van een neveneffect van de regeling. 13 Vanwege de Work First-aanpak maakt een groep jongeren geen aanspraak op de bijstand. Hierbij werd vanuit het ministerie opgemerkt dat deze uitvallersgroep afneemt door de sluitende jeugdaanpak die is gericht op het voorkomen van schooluitval e.d.. De CGB constateert op basis van de ervaringen met de Work First aanpak dat het doel duurzame arbeidsparticipatie van jongeren - kennelijk op dit moment niet geheel wordt gehaald, in die zin dat niet alle jongeren die voor deze aanpak in aanmerking komen, ook worden bereikt. Overwegende dat de sluitende jeugdaanpak, die is gericht op het voorkomen van schooluitval, dit negatieve effect kan verminderen, en dat niet is uitgesloten dat de werkleerplicht meer effect heeft dan de Work First-aanpak vanwege haar meer verplichtende karakter, is de CGB van oordeel dat met het stellen van leeftijdsgrenzen het doel kán worden bereikt en dat derhalve het middel passend is. Noodzakelijkheid van het middel De vraag is vervolgens of het in het kader van de werkleerplicht het stellen van minimum en maximum leeftijdsgrenzen noodzakelijk is voor het bereiken van het doel. Voor de beoordeling wordt bekeken of er alternatieven bestaan voor de gehanteerde leeftijdsgrenzen waarmee geen of minder onderscheid wordt gemaakt en tevens of het middel in redelijke verhouding staat tot het doel. Minimum leeftijdsgrenzen Van de zijde van het ministerie SZW is, zoals hiervoor vermeld, aangevoerd dat de minimum leeftijdsgrenzen van de werkleerplicht voortvloeien uit de wettelijke grenzen die zijn gesteld in het kader van de leerplicht (tot 16 jaar) en van de kwalificatieplicht (tot 18 jaar). De objectieve rechtvaardiging van deze wettelijke grenzen heeft de Minister van OCW en het kabinet conform artikel 16 van de richtlijn bij de invoering van de WGBL bekeken en objectief gerechtvaardigd bevonden. 14 Daarbij heeft het kabinet verwezen naar het recht op onderwijs zoals dat voortvloeit uit artikel 26 van de Universele verklaring van de Rechten van de Mens, artikel 13 IVESCR-Verdrag en artikel 29 van het Verdrag inzake de Rechten van het Kind. De Commissie overweegt dat er geen enkel aanknopingspunt bestaat voor een andere ondergrens, gezien de aansluiting tussen de aanpak van schooluitval en de voorgestelde werkleerplicht. Bovendien is de Commissie van oordeel dat het stellen van genoemde grenzen in evenredige verhouding staan tot het doel. Daarbij betrekt de Commissie het belang van het in een zo vroeg mogelijk stadium inzetten van de werkleerplicht zodat wordt voorkomen dat jongeren in een uitkeringsituatie komen en/of blijven door de direct 13 E. Sol e.a., Work First werkt, op weg naar evidence based-work first Hugo Sinzheimer Instituut en Orbis, Advies en Onderzoek, Divosa, Utrecht maart 2007, p Kamerstukken II 2004/05, , nr. 35, bijlage.

12 12 aansluiting van de werkleerplicht bij de aanpak van schooluitval, zoals van de zijde van het ministerie SZW is aangevoerd. De Commissie oordeelt op grond van het bovenstaande dat de minimum leeftijdsgrenzen in de werkleerplicht noodzakelijk zijn. Alle leeftijden Een alternatief voor het hanteren van de bovengrens van 27 jaar waarbij geen of minder onderscheid wordt gemaakt, is een beleid waarbij een werkleerplicht voor alle leeftijden geldt. Van leeftijdsonderscheid is in dat geval in het geheel geen sprake. Voor dit alternatief werd met betrekking tot de Work First-aanpak recent gepleit door de Raad voor Werk en Inkomen. 15 De overheid heeft, op basis van artikel 6, tweede lid, van de richtlijn, een ruime beoordelingsvrijheid bij de keuze voor de middelen die worden ingezet bij beleid op het terrein van de werkgelegenheid, de arbeidsmarkt en de beroepsopleiding. Alhoewel een algemeen geldende werkleerplicht een alternatief is waarmee geen leeftijdsonderscheid zou worden gemaakt, is de Commissie van oordeel dat de keuze voor het vaststellen van een maximumleeftijd valt binnen de beoordelingsvrijheid van de overheid. Gelet op de wens jeugdwerkloosheid tegen te gaan ligt een beperking in leeftijd voor de hand, mede gezien de omvang van de doelgroep (zie: par. 2.2). 30-jaargrens Een minder onderscheidmakend alternatief zou zijn om jongeren tot 30 jaar te laten vallen onder de werkleerplicht. Daarmee zou immers een grotere groep een aanspraak op een werk- dan wel leeraanbod van de eigen gemeente krijgen. Met deze leeftijdsgrens wordt ook directer aangesloten bij de recent verhoogde - leeftijdsgrens van 30 jaar in de Wet studiefinanciering Ook daar is gerefereerd aan de met het klimmen der jaren toenemende eigen verantwoordelijkheid voor de eigen opleiding. Alhoewel een leeftijdsgrens van 30 jaar een alternatief is voor de grens van 27 jaar, is de Commissie van oordeel dat de keuze voor het vaststellen van de maximumleeftijd op 27 dan wel 30 jaar valt binnen de beoordelingsvrijheid van de overheid, zoals hiervoor is vermeld. De Commissie beveelt echter op grond van voorgaande overwegingen aan de maximumleeftijdsgrens nogmaals te bezien in het licht van de samenhang tussen de argumentatie voor de leeftijdsgrenzen in de studiefinanciering en de werkleerplicht. Proportionaliteit Tenslotte is de CGB van oordeel dat het specifiek op jongeren tot 27 jaar gericht beleid met het oog op werken of leren, zonder dat sprake is van een meldingsplicht voor jongeren (zie par. 2.1), in evenredige verhouding staat tot het doel om duurzame arbeidsparticipatie te bevorderen. 15 WorkFirst: Aanbevelingen aan gemeenten, Raad voor Werk en Inkomen, februari 2008, p. 7.

13 Conclusie en aanbeveling De wetgever beschikt op grond van de richtlijn over een ruime beoordelingsvrijheid bij het bepalen van de maatregelen waarmee zij doelstellingen van sociaal en werkgelegenheidsbeleid wil nastreven. Het voorstel voor de werkleerplicht valt onder deze terreinen. Gezien het grote belang dat het kabinet hecht aan het voorkomen dat jongeren in de bijstand terecht komen en daarmee opgesloten dreigen te raken in een bijstandsval en langdurig buiten de maatschappij komen te staan, concludeert de CGB dat de leeftijdsgrenzen in de werkleerplicht die specifiek is gericht op jongeren van en 27 jaar, objectief gerechtvaardigd zijn. Wel beveelt de Commissie aan de maximumleeftijdsgrens nogmaals te bezien in het licht van de samenhang tussen de argumentatie voor de leeftijdsgrenzen in de studiefinanciering en de werkleerplicht.

14 14 5. Gevolgen van de regeling voor de uitvoeringspraktijk Voor de uitvoering van de voorgenomen wettelijke regeling inzake werkleerplicht door gemeenten, is nog het volgende van belang. Lidstaten kunnen overeenkomstig artikel 6, eerste lid van de richtlijn expliciet bepalen dat er sprake is een objectieve rechtvaardiging in verband met bescherming en arbeidsparticipatie van ouderen en jongeren. In artikel 7 WGBL is deze mogelijkheid uitgewerkt. Naast een algemene bepaling van objectieve rechtvaardiging in artikel 7, eerste lid, aanhef en onderdeel c, WGBL, kent dit artikel twee specifieke uitzonderingen neergelegd in de onderdelen a en b. Ten aanzien van deze uitzonderingsgevallen, die dus passen binnen de reikwijdte van artikel 6 van de richtlijn, heeft de wetgever vastgesteld dat er sprake is van gerechtvaardigd leeftijdsonderscheid. Dit betekent in een concreet geval dat als een regeling onder de uitzonderingsregel valt er dus geen objectieverechtvaardigingstoets ten aanzien van leeftijdsonderscheid meer behoeft te worden uitgevoerd. 16 De uitzondering in artikel 7, eerste lid, aanhef en onderdeel a, WGBL luidt dat onderscheid op grond van leeftijd dat is gebaseerd op bij of krachtens wet vastgesteld beleid op het terrein van arbeidsmarkt en werkgelegenheid ter bevordering van de arbeidsparticipatie van bepaalde leeftijdscategorieën. Als voorbeelden zijn bij de parlementaire behandeling genoemd: de Wet inschakeling werkzoekenden (WIW) en de daarop gebaseerde en daarmee samenhangende wetgeving en bijbehorende regelingen, én de Wet minimumjeugdloon. Deze opsomming heeft uitdrukkelijk geen limitatief karakter. Ook nieuwe wetgeving waarvoor kan worden vastgesteld dat daarmee de arbeidsparticipatie van een bepaalde groep wordt bevorderd en leeftijdsgrenzen, of andere vormen van direct of indirect leeftijdsonderscheid, objectief gerechtvaardigd zijn, kan vallen onder de wettelijke uitzondering van art. 7, lid 1, aanhef en onderdeel a, WGBL. De voorgenomen wettelijke regeling bevat de wettelijke plicht voor gemeenten om jongeren een opleiding of werk aan te bieden. Op grond van het voorgaande kan de CGB niet anders dan concluderen dat de werkleerplicht is gericht op het bevorderen van de arbeidsparticipatie van een bepaalde leeftijdsgroep. Het feit dat dit instrument niet het enige middel is ter bevordering van de arbeidsmarktsituatie van jongeren, doet hier niet aan af. Derhalve zou op grond van hetgeen nu bekend is, de voorgenomen wettelijke regeling voor werkleerplicht en de uitwerking en uitvoering daarvan, onder de werking van artikel 7, eerste lid, aanhef en onderdeel a, WGBL vallen. 16 Kamerstukken II 2001/02, nr.3, p