Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal Vergaderjaar Voorlopige voorziening inzake geschillen waarvan de beslissing aan de Kroon is opgedragen (Tijdelijke wet Kroongeschillen) Nr. 5 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG Ontvangen 13 november 1986 Met genoegen constateren wij dat alle fracties in beginsel positief reageerden op het wetsvoorstel zoals zodanig. Wel hebben verschillende fracties bezwaren tegen, of vragen bij een aantal belangrijke onderdelen van het wetsvoorstel. Wij gaan in het navolgende in op de gemaakte opmerkingen en gestelde vragen. Daarbij houden wij de indeling van het verslag zoveel mogelijk aan. Algemene opmerkingen De leden van de C.D.A.fractie spraken er hun waardering over uit dat de regering binnen een relatief korte termijn een wetsvoorstel heeft voorbereid. Deze leden merkten voorts op dat zij zich niet door deze uitspraak van het Hof overvallen voelden gelet op de juridische literatuur sedert 1979 over de houdbaarheid van het Kroonberoep in het licht van artikel 6 van het Europees Verdrag. Zij verwezen naar hun beschouwingen over de jurisprudentie van het Europese Hof over dit artikel in het eindverslag betreffende de wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (Tweede Kamer, , 14889, nr. 15). De leden van de C.D.A. fractie merkten op dat zij hadden getracht hun kritische opmerkingen tot de hoofdlijnen te beperken. Getracht is duidelijk te maken dat naar hun oordeel onderscheidene criteria die volgens het nationale recht relevant zijn, in het licht van de jurisprudentie van het Europese Hof als zeer betrekkelijk beschouwd kunnen worden en derhalve, zelfs in het kader van een tijdelijke wet, voor de praktijk te weinig soelaas bieden. Overigens achtten deze leden de spoedige totstandkoming van de Tijdelijke wet Kroongeschillen gewenst. Zij voegden daaraan toe dat de tijdelijkheid van deze wet voor hen een belangrijk gegeven is. De definitieve oplossing van de onderhavige problematiek wilden deze leden betrekken bij de discussie over de uiteindelijke inrichting van de administratieve rechtspleging. De leden van de fractie van de P.v.d.A. merkten op dat ook naar hun mening de uitspraak van het Europese Hof in de zaak Benthem het noodzakelijk maakt zo spoedig mogelijk een wettelijke voorziening te treffen voor geschillen waarvan de beslissing aan de Kroon is opgedragen. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 5 1

2 Zij brachten voorts naar voren dat op zichzelf niet valt te ontkennen dat het Hof het Kroonberoep niet als zodanig strijdig acht met artikel 6 van het Europees Verdrag. Essentieel voor de uitspraak is echter dat in alle gevallen waarin het gaat om besluiten van overheidsorganen die bepalend zijn voor burgerlijke rechten en verplichtingen, het Kroonberoep niet voldoet aan de eisen van een «independent and impartial tribunal». De leden van de V.V.D.fractie beoordeelden de uitspraak in de zaak Benthem niet negatief. Naar hun oordeel is daardoor een stroomversnelling gekomen in de al een eeuw slepende discussie over de hervorming van de administratieve rechtspraak. Deze leden wezen op de relatie van het onderhavige wetsvoorstel met de definitieve structuur van de rechterlijke organisatie en van de administratieve rechtspraak. Zij vroegen of de regering al meer zicht heeft op een nieuwe structuur en een planmatige verwezenlijking daarvan. Zij wezen tevens op het verband met de noodzakelijke inrichting van Arob-rechtspraak in twee instanties, waaromtrent onlangs een werkgroep rapport heeft uitgebracht. Zij vroegen naar het standpunt van de regering omtrent de conclusie van deze werkgroep. Zij vroegen zich voorts af of de regering het denkbaar acht dat door de grote vermindering van het aantal zaken voor de Afdeling rechtspraak, die het gevolg zal zijn van een eerste instantie in Arob-zaken, een samengaan van de Afdeling rechtspraak met de Afdeling voor de geschillen van bestuur in de toekomst in het verschiet ligt. De leden van de V.V.D.-fractie achtten de onttakeling van het Kroonberoep niet in alle opzichten negatief, omdat het Kroonberoep - waarbij de regering een bestuurlijke beslissing van een lagere overheid kan vervangen door een volgens haar betere beslissing - centralistische trekken heeft. Deze leden merkten op dat de Afdeling voor de geschillen van bestuur vaak niet schroomde om - daartoe geïnspireerd door de ambtsberichten van de ministeries - zich tot in details met in geding zijnde besluiten bezig te houden. In dit licht vroegen deze leden zich af of het bij dit wetsvoorstel gekozen uitgangspunt om zoveel mogelijk van het vroegere Kroonberoep in stand te houden, wel goed is. Ziet de regering de nadelen van het Kroonberoep oude stijl niet te veel over het hoofd? Naar aanleiding van de vragen van de leden van de V.V.D.-fractie brengen wij het volgende naar voren. Het onderhavige wetsvoorstel beoogt een tijdelijke voorziening te geven voor de berechting van geschillen die thans ter beslissing aan de Kroon zijn opgedragen. Daarmee worden de noodzakelijke consequenties getrokken uit de uitspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de mens van 23 oktober 1985 in de zaak Benthem. Verzekerd dient immers te zijn dat onze wetgeving en de toepassing ervan in overeenstemming zijn met het Europees Verdrag. Uitgangspunten voor het voorstel zijn enerzijds op korte termijn de Nederlandse wetgeving in overeenstemming te brengen met de eisen van het Verdrag en anderzijds enige elementen van het Kroonberoep die in de lange traditie van dit instituut hun grote nut en bruikbaarheid hebben bewezen, te behouden. De thans getroffen voorzieningen zijn tijdelijk. Voor het treffen van een meer definitieve voorziening is aanzienlijk meer tijd nodig. Voor elke regeling of samenstel van regelingen zal moeten worden nagegaan welke voorzieningen van rechtsbescherming uit een oogpunt van zorgvuldige en doelmatige rechtspraak en van goed openbaar bestuur in het licht van het Europees Verdrag geboden of wenselijk zijn. Deze voorzieningen zullen uiteindelijk onderdeel dienen uit te maken van onze toekomstige rechtspleging. De weg naar een nieuwe rechterlijke organisatie is lang. Bestudering van de omvangrijke en complexe voorstellen van de Staatscommissie Herziening Rechterlijke Organisatie geschiedt gefaseerd. Verbeteringen in onze rechtspleging kunnen slechts stapsgewijs worden aangebracht. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 5 2

3 Daarbij dienen wijzigingen die thans en in de naaste toekomst op deelterreinen tot stand worden gebracht, een meer omvangrijke herziening niet in de weg te staan. De leden van de V.V.D. fractie hebben terecht gewezen op het verband van het onderhavige wetsvoorstel met de beoogde invoering van Arobrechtspraak in twee instanties. De regering is voornemens om in deze regeringsperiode een eerste instantie in Arob-rechtspraak in te voeren. Voor de verdere uitwerking hiervan levert het in mei 1986 uitgebrachte rapport van de werkgroep Arob-rechtspraak in twee instanties belangrijke bouwstenen. Wij delen de conclusie van dit rapport dat uitgangspunt bij de opzet van Arob-rechtspraak in twee instanties een gedecentraliseerde onderbouw dient te zijn. De eerste instantie kan naar onze mening het beste worden ondergebracht bij de raden van beroep. Zulks staat niet in de weg aan een eventuele toekomstige integratie van gewone en administratieve rechtspraak. Over de verdere uitwerking vindt thans overleg plaats. Wij moeten ons nog beraden over de eindsituatie die zal dienen te ontstaa na deze tijdelijke regeling. Een oplossing die zeker zal worden overwogen, is dat de Afdeling voor de geschillen van bestuur als rechter en de Afdeling rechtspraak zullen samengaan in één met rechtspraak belaste afdeling. Naar aanleiding van de opmerkingen van de V.V.D. fractie over centralische trekken van het Kroonberoep merken wij het volgende op. Bedacht dient te worden dat vele gevallen waarin Kroonberoep is opengesteld dateren uit de tijd dat geen andere met voldoende waarborgen omklede procedure voorhanden was. Sinds de inwerkingtreding van de Wet Arob in 1976 is hierin verandering gekomen. In de Richtlijnen voor de keuze tussen Arob-beroep en beroep op de Kroon is tot uitdrukking gebracht dat terughoudendheid moest worden betracht bij de toepassing van Kroonberoep als toezichtsinstrument. In de recente wetgeving is dit uitgangspunt gevolgd. Wij verwijzen verder naar ons antwoord op de vragen van de leden van de SGP.fractie. De leden van de fractie van D66 spraken hun waardering uit voor de voortvarendheid waarmee wij ziin gekomen met een regeling die voorziet in de leemte die is ontstaan door de uitspraak van het Europese Hof in de zaak Bethem. Ook deze leden zijn met de regering van oordeel dat onze wetgeving zo spoedig mogelijk in overeenstemming moet worden gebracht met het Europese Verdrag. De leden van de SGP.fractie achtten het op zichzelf een betreurenswaardige zaak dat als gevolg van de uitspraak van het Europese Hof de grondslag is ontnomen aan het Kroonberoep, dat in de meer dan 120 jaar van zijn bestaan een gunstige reputatie heeft opgebouwd. Uit de memorie van toelichting was deze leden niet gebleken van enige teleurstelling over deze uitspraak. Zij vroegen zich af of deze teleurstelling inderdaad ontbreekt. Hieraan knoopten deze leden de vraag vast of deze uitspraak bij de regering geen twijfel heeft opgeroepen omtrent het feit of Nederland in het algemeen op de goede weg is om loyaal medewerking te verlenen aan de totstandkoming van verdragsrecht met direct werkende bepalingen en de toekenning van een individueel klachtrecht voor de burger. Zij vroegen of in de uitspraak betreffende de toepasselijkheid van artikel 6 van het Europees Verdrag een verdragsrechtelijke bescherming van burgerlijke rechten in het algemeen en van het eigendomsrecht in het bijzonder mag worden gezien. Naar aanleiding hiervan merken wij het volgende op. Het Kroonberoep heeft in zijn lange bestaan zijn grote waarde bewezen en bewijst deze nog steeds. Het biedt mede door zijn niet tot rechtmatigheid Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 5 3

4 beperkte toetsing een ruime mate van rechtsbescherming. Het Kroonberoep heeft een belangrijke bijdrage geleverd aan de ontwikkeling van ons administratieve recht. Wij wijzen op de ontwikkeling van ons stelsel van administratiefrechtelijke rechtsbescherming naar administratieve rechtspraak. Met de inwerkingtreding van de Wet Arob tien jaar geleden is een belangrijke stap gezet naar voltooiing van een stelsel, waarbij rechtspraak door de onafhankelijke rechter sluitstuk van administratiefrechtelijke rechtsbescherming is. De uitspraak van het Europese Hof in de zaak Benthem versnelt deze ontwikkeling als gevolg van internationale verplichtingen. Het Europees Verdrag heeft een aantal direct werkende bepalingen en voorziet in de mogelijkheid van erkenning van een individueel klachtrecht van burgers tegen staten en van aanvaarding van de bindende rechtsmacht van het Europese Hof. Deze instrumenten kunnen de concrete naleving van de in het Verdrag verankerde fundamentele rechtsbeginselen verzekeren. De mogelijkheid van beroep van burgers op direct werkende bepalingen bij hun nationale rechter en bij de Straatsburgse instellingen draagt bij aan de kwaliteit van de rechtsordes van de aangesloten staten. De uitspraak van het Europese Hof heeft dan ook bij ons geen twijfel opgeroepen, zoals door deze leden bedoeld. In deze uitspraak heeft het Europese Hof aan de hand van het concrete feitencomplex in de desbetreffende zaak artikel 6 van het Europees Verdrag toepasselijk geacht. Het Hof heeft daarmee de reikwijdte van de verdragsrechtelijke bescherming van burgerlijke rechten, waaronder het eigendomsrecht, uitgebreid. De leden van de fractie van de SGP. vroegen verder of zij het goed zagen dat het Hof in de zaak Benthem niet heeft uitgesproken dat het administratief beroep als zodanig niet verenigbaar zou zijn met de bescherming van de rechten van de mens en de uitspraak slechts betrekking heeft op die Kroonberoepsprocedures waarbij artikel 6 van het Verdrag toepasselijk is en dat voorts die uitspraak is gegeven in het kader van de in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot uitdrukking komende eis van de rechtsstaatsgedachte. Als deze zienswijze juist is, zo vroegen deze leden zich af, wordt dan niet te zeer de nadruk gelegd op het aspect van de rechtsbescherming tegen overheidshandelen en wordt het andere aan administratief beroep verbonden aspect van het bestuurlijk toezicht niet te veel uit het oog verloren? Wij merken op dat ingevolge de uitspraak van het Hof administratief beroep, waaronder het Kroonberoep, als zodanig niet strijdig is met artikel 6 van het Verdrag, maar eerst van schending van artikel 6 sprake is, wanneer de beslissing van de Kroon eindbeslissing is in zaken waarin dit artikel van toepassing is. Het is waar dat de door het Verdrag geëiste mogelijkheid van rechterlijke eindcontrole uitdrukking geeft aan de rechtsstaatgedachte. De door artikel 6 van het Verdrag geëiste mogelijkheid van beroep op een onafhankelijke rechter in zaken waarin dit artikel van toepassing is, behoeft overigens niet in de plaats te komen van administratief beroep. Wanneer op een beleidsterrein waarvoor de centrale overheid mede verantwoordelijkheid draagt, een nadere bestuurlijke toetsing op het centrale niveau ten behoeve van de beroepsgerechtigden wordt vereist, zou bijvoorbeeld voorafgaand aan het beroep op de rechter beroep op de minister kunnen worden opengesteld. Wij wijzen er wel op dat de behoefte aan zo een nadere bestuurlijke toetsing kan worden weggenomen door het bestaan van instrumenten als aanwijzingen, richtlijnen, plannen en spontane vernietiging. Wij verwijzen in dit verband naar de Richtlijnen voor de keuze tussen Arob-beroep en beroep op de Kroon. De leden van de SG.P-fractie was het opgevallen dat de regering ongeveer een half jaar na de uitspraak van het Europese Hof passief is Tweede Kamer, vergaderjaar , 19497, nr. 5 4

5 gebleven, hoewel er in de literatuur - de leden verwezen naar een opstel van G. J. Wiarda in de G. J. Scholten-bundel «Non sine causa» - reeds is gewezen op de reële kans dat het Hof bij toepasselijkheid van artikel 6 van het Europees Verdrag de Kroon niet zou aanmerken als een onafhankelijke en onpartijdige instantie. Was er - zo vroegen zij zich af - sinds de beslissing van de Europese Commissie door de Rechten van de mens van 8 oktober 1983 geen reden voor bezinning op en het beramen van maatregelen voor een situatie die thans een feit is? Zij vroegen of op die wijze de oplossing van een tijdelijke wet niet vermeden had kunnen worden. Als een groot nadeel van een tijdelijke oplossing, met de mogelijkheid van een geheel andere oplossing daarna, hadden deze leden ervaren de dreigende toeneming van de onoverzichtelijkheid voor de justitiabelen. Tenslotte vroegen zij of ook de Raad van State zich intern niet reeds in een vroeg stadium heeft beraden over de te treffen wettelijke maatregelen, wanneer de uitspraak te Straatsburg ongunstig voor het Kroonberoep mocht uitvallen. Wij brengen naar voren dat de regering en ook de Raad van State rekening hebben gehouden met de mogelijkheid dat het Europese Hof bij toepasselijkheid van artikel 6 op bepaalde Kroongeschillen het Kroonberoep in strijd zou achten met dit artikel. De regering en de Raad van State hebben zich reeds in een vroeg stadium bezonnen over de vraag welke oplossingen in aanmerking zouden kunnen komen, wanneer het Hof inderdaad verdragsschending zou vaststellen. Hierdoor is de regering in staat geweest spoedig na de uitspraak in de zaak Benthem met het onderhavige wetsvoorstel te komen. Op het door de leden van de S.G.P-fractie genoemde bezwaar van een tijdelijke oplossing gaan wij in bij het onderdeel «Karakter van het wetsvoorstel». Het lid van de G.P.V.fractie had waardering voor de snelle en adequate wijze waarop de bewindslieden hadden gereageerd op de uitspraak van het Hof te Straatsburg. Hij kon in het algemeen ook instemmen met de keuze voor een tijdelijke regeling, zoals thans voorgesteld, al was hij op enkele belangrijke onderdelen nog niet van de juistheid van het voorstel overtuigd. Het lid van de R.P.F, fractie had met buitengewoon grote belangstelling kennis genomen van het onderhavige wetsvoorstel. Hij merkte op dat opnieuw de functie van de Afdeling voor de geschillen van bestuur zich zal wijzigen en verwees naar een uitbreiding van de competentie van deze Afdeling in 1963, bij inwerkingtreding van de Wet Bab, en vermindering daarvan in 1976 bij inwerkingtreding van de Wet Arob, in het laatste geval ten gunste van de Afdeling rechtspraak Het lid van de R.P.F, fractie merkte vervolgens op dat wie het wetsvoorstel dieper op zich laat inwerken, beseft dat door de uitspraak van de verdragsrechter de aloude competentiestrijd inzake administratieve rechtspraak thans met betrekking tot het Kroonberoep in het voordeel van de rechterlijke macht lijkt te zijn beslist. Het bestuur wordt naar zijn oordeel de uiteindelijke beslissingsbevoegdheid uit handen genomen. Hij merkte op dat er voor de toekomst geen garanties zijn dat op langere termijn niet nog meer geschillen aan de competentie van het bestuur zullen worden onttrokken. Hij vroeg of de regering wil ingaan op een opmerking van mr. A. M. Donner in het door hem bewerkte Handboek van het Nederlandse Staatsrecht van prof. mr. C. W. van der Pot, 1972, p. 452, waarbij hij stelt dat de terugtred van de wetgever, als door een soort compensatie, een groeiend toezicht van de rechter wenselijk heeft gemaakt en heeft bewerkt. Hij vroeg of de regering dit «algemeen staatsrechtelijke probleem» onderkende. Zou ook onafhankelijk van een eventuele rechterlijke uitspraak op dit moment of in de nabije toekomst zijn overgegaan tot het grotendeels loslaten van het Kroonberoep? Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 5 5

6 Het lid van de R.P.F.-fractie vroeg verder hoe in een definitieve regeling de eenheid van beleid - een van de voordelen van het Kroonberoep - gehandhaafd zouden kunnen worden. Tenslotte vroeg dit lid in hoeverre bij het zoeken naar een definitieve vormgeving zal worden gestreefd naar een meer coherente vormgeving van de administratieve rechtspraak. Wij hebben er in antwoord op een vraag van de leden van de S.G.P.-fractie al op gewezen dat het stelsel van administratiefrechtelijke rechtsbescherming zich ontwikkelt naar een stelsel waarbij optreden van de overheid jegens de burgers kan worden onderworpen aan het oordeel van de onafhankelijke rechter. In zo'n stelsel is er steeds een rechter die het aan hem ter beoordeling voorgelegde besluit toetst aan het recht. De conclusie dat zulk een ontwikkeling er toe leidt dat de uiteindelijke beslissingsbevoegdheid uit handen van het bestuur wordt genomen, kan tot misverstanden leiden, Rekening dient immers te worden gehouden met de functie van rechtspraak en de scheiding tussen bestuur en rechtspraak. Toekenning van de beslissingsbevoegdheid in Kroongeschillen aan de rechter houdt in dat de rechter een beslissend oordeel kan geven over de in het geding zijnde rechtsvragen. De aan het bestuur gegeven beleidsvrijheid om binnen de grenzen van het recht een naar zijn oordeel juiste bestuursbeslissing te nemen, blijft in stand. In de door het lid van de R.P.F.-fractie bedoelde passage wijst A. M. Donner op het algemeen-staatsrechtelijke probleem welke waarborgen kunnen worden geschapen tegen een te grote macht van het bestuur als gevolg van terugtred van de wetgever. Wanneer terugtred van de regelgever gepaard gaat met een ruimer gebruik van discretionaire bevoegdheden en een ruimere toepassing van vage normen door het bestuur, wordt de behoefte aan rechterlijke controle ten behoeve van rechtszekerheid en rechtsbescherming groter. In de 11e druk van dit handboek, blz. 521, merkt A. M. Donner terecht op dat de mogelijkheden voor de rechter om rechtszekerheid en rechtsbescherming te bieden, begrensd zijn. De rechter kan immers niet treden in de vrije beleidsruimte van de overheid en moet deze een zekere marge van appreciatie laten bij de toepassing van vage normen. Wij zijn van oordeel dat de administratieve rechter bij de toetsing van niet in overwegende mate gebonden bestuursoptreden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur op evenwichtige wijze de eisen van het beleid en die van het recht tegenover elkaar kan afwegen. Wij wijzen erop dat onafhankelijk van de uitspraak in de zaak Benthem de regering zich zelf de taak had gesteld om aan de hand van de Richtlijnen voor de keuze tussen Arob-beroep en beroep op de Kroon in nieuwe wetgeving en bij de herziening van bestaande wetgeving te bezien welke voorzieningen van administratiefrechtelijke rechtsbescherming het meest aangewezen zijn. Naar wij aannemen zou die toetsing ook reeds hebben geleid tot geleidelijke omzetting van een deel van het Kroonberoep in rechtspraak. De eenheid van beleid kan mede door de rechtspraak verzekerd worden. De rechter kan immers de aan hem ter beoordeling voorgelegde beslissing mede toetsen aan rechtens bindende aanwijzingen, richtlijnen en plannen en aan beleidsregels. Tenslotte brengen wij naar voren dat het streven er inderdaad op gericht is om een zo overzichtelijk en samenhangend mogelijk stelsel van administratieve rechtspraak te ontwerpen. Karakter van het wetsvoorstel De leden van de P.v.d.A.-fractie deelden de opvatting dat het verstandig is eerst een tijdelijke voorziening te treffen, omdat het kiezen van een definitieve oplossing veel zorg en aandacht en mogelijk het treffen van tal van wettelijke en praktische voorzieningen vergt. Tweede Kamer, vergaderjaar , 19497, nr. 5 6

7 Deze leden zeiden met de regering van mening te zijn dat het wenselijk is, zoveel als mogelijk en verantwoord is, de voordelen van het Kroonberoep te behouden bij het treffen van de tijdelijke voorziening, naast de wense- Iijkheid en noodzaak een onafhankelijke rechtsgang en rechtszekerheid te waarborgen. Zij noemden in het verslag nog eens de belangrijkste voordelen van het Kroonberoep. Zij stelden bij het in de literatuur genoemde voordeel van de beschikbaarheid van ambtsberichten, dat daaraan ook nadelen verbonden kunnen zijn, terwijl ook buiten het Kroonberoep in het horen van ambtelijke deskundigen voorzien kan worden. Zij merkten voorts op voorhand op, van mening te zijn dat ook bij het treffen van de definitieve wettelijke voorziening een oplossing gevonden zou moeten worden die het mogelijk maakt de onafhankelijke rechtspraak zoveel mogelijk te combineren met deze voordelen van Kroonberoep. Daaraan voegden zij toe dat de voorgestelde tijdelijke oplossing inderdaad de voordelen van het Kroonberoep met de voordelen en het vereiste van een onafhankelijke rechtspraak verenigt en dat deze voorziening mogelijk is zonder omvangrijke organisatorische en personele veranderingen bij de Raad van State. Deze leden vonden de wetstechnische opzet van het voorstel ingewikkeld en weinig fraai. Zoals ook in de commentaren opgemerkt wordt, houdt het voorstel - als het wet zou worden - in dat men bij de raadpleging van de Wet op de Raad van State, met name van hoofdstuk II, moet weten dat die procedure voor veel gevallen niet meer (volledig) geldt, ledere verwijzing naar die andere regeling ontbreekt in de Wet op de Raad van State. In het voorstel zelf ontbreekt in artikel 1 een verwijzing naar de Wet op de Raad van State. Daarna volgen in andere artikelen vele van (overeenkomstige) - toepassingsverklaringen van artikelen uit de Wet op de Raad van State. Problematisch in dit opzicht vonden deze leden in het bijzonder artikel 4, derde en vierde lid, en artikel 7. Het begrijpen van deze teksten is alleen mogelijk als men niet alleen de Wet op de Raad van State erop naslaat maar ook deze wetten goed vergelijkt en bestudeert. De leden van de P.v.d.A. fractie vonden dat een geslaagde toepassing van het beginsel: «Waarom eenvoudig als het ook ingewikkeld kan». Deze leden zouden het toejuichen als de van overeenkomstige toepassing verklaarde artikelen van de Wet op de Raad van State «uitgeschreven» in het voorstel zouden worden opgenomen, al was het alleen al om problemen over de betekenis van de term «van overeenkomstige toepassing» te vermijden. De leden van de D66-fractie merkten op dat de regering blijkens haar toelichting een regeling heeft gekozen die met name is gebaseerd op twee uitgangspunten: ten eerste het principe van de tijdelijkheid, en ten tweede het uitgangspunt, dat wordt gestreefd naar «behoud van zoveel mogelijk van de verschillende in het Kroonberoep aanwezige positieve elementen». Met het eerste uitgangspunt, dat van de tijdelijkheid, konden deze leden instemmen. Bij het tweede uitgangspunt wensten zij echter een kanttekening te maken. Zij vroegen zich af of niet naast de door de regering gehanteerde uitgangspunten aan de tijdelijke wet eveneens het uitgangspunt dient te worden meegegeven, dat het geheel van administratieve beroepsprocedures in ons land, hangende de discussie over een definitieve regeling, niet méér gecompliceerd mag worden dan het al is. Deze leden zagen voorts, blijkens hun bijdrage onder het hoofdje «Keuze voor de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State als rechter», bezwaren in het feit dat met betrekking tot de rechtsgang voor de Afdeling voor de geschillen van bestuur als het ware een geheel nieuwe procedure is geschapen, doordat de regels voor de Afdeling in de Wet op de Raad van State zoveel mogelijk van overeenkomstige toepassing zijn verklaard. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 5 7

8 Volgens deze leden valt niet in te zien, waarom niet besloten zou kunnen worden tot het helderder en principieel juistere systeem, dat in alle beroepen waarin de Raad van State als rechter fungeert één procedure-regeling geldt, die van het Arob-beroep. Het kwam deze leden voor, dat het gekozen systeem zeker niet noodzakelijkerwijs voortvloeit uit de wens om de positieve elementen van het Kroonberoep te handhaven. Tevens vroegen deze leden zich af welke aanvullingen ten aanzien van de Arob-regels dan noodzakelijk zouden zijn om de positieve elementen van het «oude» Kroonberoep zoveel mogelijk te handhaven. De leden van de SGP. fractie konden zich op zichzelf genomen, gegeven de rechtsonzekerheid die de uitspraak van het Europese Hof heeft veroorzaakt, verenigen met de gedachte om, in afwachting van definitieve wettelijke maatregelen, een praktische oplossing met een tijdelijk karakter na te streven. Intussen vroegen zij zich wel af of de grondwetgever niet de eerstaangewezene is om consequenties aan de uitspraak van het Hof te verbinden, door de reikwijdte van artikel 115 Grondwet te beperken. Zij vroegen of wij wijziging van de Grondwet, althans voor de toekomst, noodzakelijk achten. Voor het antwoord op deze vragen inzake artikel 115 Grondwet verwijzen wij naar de beantwoording van een overeenkomstige vraag van de leden van de V.V.D. fractie bij het onderdeel «Keuze voor de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State als rechter». Voorts stelden de leden van de S.G.P. fractie de vraag of en, zo ja, in hoeverre van de tijdelijke regeling een prejudiciërend effect op een te verwachten definitieve regeling zal uitgaan. Zij vroegen of het voor mogelijk moet worden gehouden dat, na het verstrijken van de werkingsduur van de voorgestelde tijdelijke wet, een fundamenteel andere benadering gekozen zal worden dan in de tijdelijke wet het geval is. Voor het antwoord op deze vraag verwijzen wij naar het hierboven onder «Algemene opmerkingen» gestelde. Het lid van de G.P.V-fractie vroeg naar het eventueel reeds bestaan van inzicht in de andere wettelijke regelingen welke naar de huidige stand van jurisprudentie inzake artikel 6 Europees Verdrag wellicht niet ongewijzigd kunnen blijven en wat de regering terzake denkt te kunnen doen. Ook de leden van de CD.A-fractie stelden enige vragen op dit punt bij het onderdeel «Besluiten van algemene strekking». Dit lid meende voorts dat een bezwaar tegen de gekozen vorm van de wettelijke regeling de onduidelijkheid is, welke hierdoor kan ontstaan over de relatie tussen met name de Wet op de Raad van State en de Tijdelijke wet. Verdient het geen aanbeveling, zo vroeg dit lid, deze relatie zichtbaar te maken door een onderlinge verwijzing in beide wetten of in ieder geval in de Wet op de Raad van State. Wij gaan nu op de door de verschillende fracties over dit onderwerp gemaakte opmerkingen en gestelde vragen in. Voor het tijdelijk karakter van het wetsvoorstel kregen wij tot onze voldoening steun van de meeste fracties, hier aan het woord. Het uitgangspunt van behoud, waar mogelijk, van de voordelen van het Kroonberoep kreeg ook brede steun van de fracties, evenals de wijze waarop dit uitgangspunt in het wetsvoorstel inhoud heeft gekregen. Wel is op onderdelen van het wetsvoorstel, zoals de uitzondering van de besluiten van algemene strekking en de adviesbevoegdheid van de Afdeling voor de geschillen van bestuur als rechter, kritiek geuit, waarop wij elders in deze nota ingaan. Kanttekeningen werden geplaatst bij de onder deze tijdelijke regeling toenemende gecompliceerdheid van het geheel van administratieve beroepsprocedures in ons land. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 5 8

9 Wij achten echter de voorgestelde procedure voor de geconverteerde Kroonberoepen niet zodanig verschillend van de Arob procedure en de procedure voor het Kroonberoep, dat van «een geheel nieuwe procedure» kan worden gesproken. Waar mogelijk is in het voorstel aangesloten bij hetgeen er al was. Voorzover aan de Afdeling voor de geschillen van bestuur als rechter extra mogelijkheden worden geboden ten opzichte van de Afdeling rechtspraak, betreft het bevoegdheden waarmee de appellante in de procedure voor die instantie niet rechtstreeks te maken krijgen. Vergissin gen zullen daarom niet gauw worden gemaakt. Het is niet alleen het tijdelijk en spoedeisend karakter van het wetsvoorstel dat de regering heeft doen besluiten tot het systeem van verwijzingen - waar mogelijk - naar de Wet op de Raad van State. Dit stelsel achten wij ook uit principieel oogpunt juist. De Wet op de Raad van State moet - zeker in historisch perspectief bezien - nog steeds worden beschouwd als de algemene wet die de hoofdregels bevat. De gekozen systematiek is geheel in overeenstemming met de Aanwijzingen voor de wetgevingstechniek. Een belangrijk voordeel van het gekozen systeem is, dat wijzigingen in de hoofdregel automatisch doorwerken naar de daarvan afgeleide regelingen. Eenzelfde constructie werd gekozen in de toenmalige Wet beroep administratieve beschikkingen en in de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen, evenals in de Wet op de Raad van State zelf, waar het de opzet van Hoofdstuk III van die wet betrof. Wanneer toch een zelfstandige, uitgeschreven opzet zou zijn gekozen, zou een wetsvoorstel zijn ontstaan van nagenoeg dezelfde omvang als die van wetsvoorstel tot wijziging van de Wet op de Raad van State, dat onlangs door de Tweede Kamer werd behandeld. Wij merken in dit verband nog op dat bij deze nota een nota van wijziging is gevoegd, waarbij onder meer het onderhavige wetsvoorstel wordt afgestemd op wetsvoorstel 18803, wanneer dit kracht van wet verkrijgt. Hier constateren wij dat de Afdeling rechtspraak gedurende ruim 10 jaar heeft gefunctioneerd onder een wettelijke regeling, die naar opzet weinig afwijkt van hetgeen wij nu voorstellen als een tijdelijke voorziening voor het Kroonberoep. Een dergelijke tijdelijke regeling kan daarom geen groot bezwaar zijn. Een regeling waarin alleen de noodzakelijke afwijkingen van de regeling van het Kroonberoep zijn uitgeschreven, heeft bij een tijdelijke regeling als deze ook het voordeel dat daarmee duidelijker tot uitdrukking wordt gebracht waar de afwijkingen van de overigens geldende regeling moeten worden gezocht. Een andere vraag, hiermee verband houdende, is die naar de mogelijkheid van verwijzing naar de procedure-regels, geldende voor de Afdeling rechtspraak. Dit zou in louter wetstechnische zin wel mogelijk zijn geweest - en is daarom ook wel overwogen -, maar wij zien daartegen tweeërlei bezwaar. In de eerste plaats achten wij het beter zoveel mogelijk aan te sluiten bij de artikelen die betrekking hebben op de procedure bij de Afdeling voor de geschillen van bestuur, omdat deze Afdeling in ons voorstel met de rechtsprekende taak wordt belast. Het van overeenkomstige toepassing verklaren van die artikelen levert de minste problemen op voor de leden en de ambtenaren van die Afdeling, die met de toepassing van de betrokken artikelen ruime kennis en ervaring hebben opgedaan. In de tweede plaats merken wij op dat in het door ons gekozen systeem de verschillen in de procedure bij de Kroon respectievelijk bij de Afdeling voor de geschillen van bestuur als rechter, het beste tot uitdrukking zullen komen. Het is naar onze mening minder wenselijk in artikel 1 van het wetsvoorstel de verhouding met de Wet op de Raad van State tot uitdrukking te brengen. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 5 9

10 Er is wel overwogen in dit artikel een aanduiding op te nemen, dat afgeweken wordt van artikel 26 van de Wet op de Raad van State. Hiervan is echter afgezien omdat een dergelijke aanduiding geenszins volledig zou zijn en daarom verwarrend zou kunnen werken. Op verschillende plaatsen in de bijzondere wetgeving komen namelijk bepalingen voor waarin ten overvloede nog eens wordt vastgesteld dat op een Kroonberoep wordt beslist, de Raad van State, Afdeling voor de geschillen van bestuur, gehoord. (Om slechts enkele voorbeelden te noemen: artikel 29, derde lid, Wet aansprakelijkheidsverzekering motorvoertuigen en artikel 19a, vierde lid, Vleeskeuringswet). Een verwijzing in de Wet op de Raad van State zelf, bijvoorbeeld in artikel 26, naar de Tijdelijke wet Kroongeschillen is uit wetstechnich oogpunt niet nodig en evenmin fraai. Het gaat bij het onderhavige wetsvoorstel om het tot stand brengen van een tijdelijke wet, waarvan de werking gebonden is aan een termijn van vijf jaar. Zou aan deze wet (mede) het karakter worden gegeven van een wijzigingswet, dan zou het vervallen daarvan - inclusief de daarin opgenomen wijziging van de Wet op de Raad van State - zonder nadere regeling nog niet het effect hebben dat de daarin opgenomen wetswijzigingen worden teruggedraaid. Wij mogen verwijzen naar onderdeel 144 van de Aanwijzingen voor de wetgevingstechniek. Zou men toch een wijziging van het wetsvoorstel op dit punt wensen, dan zou de suggestie van de medewerkers van de vakgroep Staats- en administratiefrecht van de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Katholieke Hogeschool Tilburg (thans Katholieke Universiteit Brabant), in hun brief van 27 juni 1986 (blz. 21) aan de vaste Commissie voor Justitie, naar onze mening nog het meest bruikbaar zijn. Het vorenstaande is tevens een begin van een antwoord op de vraag van de leden van de V.V.D.-fractie, gesteld bij het onderdeel «Keuze van de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State als rechter», hoe zich het wetsvoorstel als lex generalis verhoudt tot de tientallen leges speciales, waarin het Kroonberoep onverminderd blijft genoemd. Zij stelden dat de regel: «lex specialis derogat legi generali» immers van toepassing blijft, zodat zij zich afvroegen of de in het wetsvoorstel toegepaste methode om het Kroonberoep om te zetten wel deugdelijk is. De vraag naar de verhouding tussen lex generalis en lex specialis dient naar onze mening te worden beantwoord aan de hand van bewoordingen, doel en strekking van de lex generalis. Uit artikel 1 volgt ondubbelzinnig dat dit artikel juist bedoelt te derogeren aan specifieke andersluidende voorschriften, met uitzondering van de in het tweede lid genoemde gevallen. Wij achten dit een deugdelijke en afdoende methode om het Kroonberoep om te zetten. De door de leden van de P.v.d.A.-fractie genoemde artikelen 4, met name het vierde lid, en 7 komen ons bij nadere overweging onnodig ingewikkeld voor. Daarom stellen wij bij nota van wijziging voor de in die artikelen geregelde van overeenkomstige toepassing verklaring van de artikelen 76 tot en met 79 op te nemen in artikel 4, derde lid. Het lid van de GPV. fractie informeerde naar onze voornemens inzake andere wettelijke regelingen welke wellicht niet ongewijzigd kunnen blijven in het licht van de huidige stand van de jurisprudentie inzake artikel 6 van het Europees Verdrag. Ook de leden van de C.D.A.-fractie stelden hierover bij het onderdeel «Besluiten van algemene strekking» enige vragen. Het komt ons voor dat beschouwingen onzerzijds hierover beter kunnen worden gegeven in het kader van voorstellen tot aanpassing van de desbetreffende wetgeving. Voor wat betreft de sociale-zekerheidswetge- Tweede Kamer, vergaderjaar , 19497, nr. 5 10

11 ving en de beroepswet wijzen wij erop - met het lid van de G.P.V. fractie - dat in het bijzonder relevant is tot welke wijzigingen de uitspraak van het Europese Hof in de zaak Feldbrugge noopt. Bij de desbetreffende wijzigingsvoorstellen zal hierop nader worden ingegaan. Overigens zij nog opgemerkt dat een deel van de Kroonberoepen ingevolge de Algemene Bijstandswet - namelijk de beroepen die niet als bestuursgeschillen zijn aan te merken - onder het bereik van de Tijdelijke wet Kroongeschillen zal vallen. Inzake de rechtsbescherming in de voorgestelde nieuwe Meststoffenwet, die thans bij de Eerste Kamer in behandeling is (Kamerstukken ), merken wij op dat artikel 209 tegen beschikkingen beroep openstelt bij een onafhankelijke rechter, namelijk het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Artikel 6 van het Europees Verdrag is hier derhalve niet in het geding. Met betrekking tot de artikelen 74 en 75 Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie achten wij nadere studie nodig in hoeverre deze bepalingen onverenigbaar zijn met artikel 6, en welke wijziging eventueel zou moeten worden voorgesteld. Tenslotte wijzen wij erop dat ook in het reeds in ander verband genoemde wetsvoorstel enkele aanpassingen van de Wet op de Raad van State met het oog op artikel 6 Europees Verdrag zijn vervat (vgl. de memorie van toelichting, blz. 19). Hieruit moge blijken dat de aanpassing van onze wetgeving aan de eisen van artikel 6 onze aandacht heeft. Reiktwijdte van het voorstel 1. Algemeen De leden van de C.D.A.-fractie zouden graag nader geïnformeerd willen worden omtrent de in de literatuur wel verkondigde stelling dat - volgens de jurisprudentie van het Europese Hof - de mogelijkheid een ministerieel ambtsbericht in te zenden in zaken waarin de minister niet partij is, in strijd zou zijn met de door artikel 6, eerste lid, Europees Verdrag vereiste onafhankelijkheid van de rechter. Deze leden vroegen dit in verband met artikel 4, eerste lid, van het onderhavige wetsvoorstel. Wij merken allereerst op dat de in het wetsvoorstel gebruikte terminologie niet zonder reden afwijkt van die, welke voor de procedure bij het Kroonberoep wordt behanteerd. Artikel 4 spreekt niet van «ambtsberichten» van de minister wie de zaak aangaat, maar van diens «standpunt». Dit woordgebruik is geïnspireerd door de zorgvuldigheid die moet worden betracht in verband met de eisen van artikel 6 Europees Verdrag. Wij wensen in genen dele af te doen aan het beginsel dat de Afdeling voor de geschillen van bestuur in volle vrijheid tot haar beslissingen moet kunnen komen. Voorkomen moet worden dat welke inbreng dan ook van een minister zou kunnen leiden tot een inbreuk op de onpartijdigheid en onafhankelijkheid van het rechtsprekende colleges. In het voorliggende voorstel zal daarvan geen sprake zijn. Aan het feit dat de Afdeling verplicht is de minister uit te nodigen zijn standpunt te geven kan geen argument worden ontleend voor de stelling dat aan de hier geformuleerde eis geen recht wordt gedaan. Wij hebben deze verplichting tot uitnodiging slechts verkozen boven een bevoegdheid daartoe, omdat naar onze mening de minister, die het gehele beleidsveld kan overzien, steeds in de gelegenheid moet worden gesteld te beoordelen of er aanleiding is het reeds beschikbare feitenbestand aan te vullen met nadere gegevens. Het standpunt van de minister kan zowel in het kader van de rechtmatigheidstoetsing een rol spelen als van belang zijn voor de opstelling van een gericht advies voor de Afdeling in het kader van haar adviesbevoegdheid. Het is voorts van groot belang dat het verwerende overheidsorgaan ook kan kennisnemen van het standpunt van de minister en desgewenst daarop kan reageren. Het wetsvoorstel voorziet daarin. De Afdeling is in Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 5 11

12 geen enkel opzicht gebonden aan dat standpunt. Haar onpartijdigheid zal niet in het geding kunnen komen doordat zij kan beschikken over een mogelijk relevant standpunt van een instantie die geen partij is bij het geding. De leden van de P.v.d.A.-fractie gingen in op het verschil van mening tussen de Raad van State en de regering over de vraag wie de bevoegdheid heeft vast te stellen of artikel 1, tweede lid (uitzonderingen op de regel van het eerste lid) van toepassing is, en in welk stadium dat dient te gebeuren. De Raad van State is van mening dat de Afdeling voor de geschillen van bestuur die bevoegdheid moet hebben en vraagt zich af of niet een voorprocedure wenselijk zou zijn om de vereiste helderheid over de competentie te verschaffen. Daartegenover staat de mening van de regering dat de aanvrager een uitspraak moet kunnen verkrijgen van het orgaan tot hetwelk bij of zij zich ook bij navraag wenst te richten. Deze leden hadden met belangstelling kennisgenomen van het commentaar op dit probleem van enkele medewerkers bij de vakgroep Staats- en administratief recht van de juridische faculteit van de Katholieke Hogeschool Tilburg (thans: Katholieke Universiteit Brabant). Voor de weergave daarvan verwijzen wij naar het verslag. De leden van de P.v.d.A.-fractie verzochten ons in te gaan op dit commentaar. Ook het lid van de G.P. V-fractie ging bij de artikelsgewijs gestelde vragen onder artikel 1 op dit punt in. Alvorens in te gaan op het commentaar van de vakgroep willen wij onderstrepen dat de uitkomst van deze discussie feitelijk slechts van belang is voor een gering aantal gevallen. Het lid van de G.P.V.fractie wees hier eveneens op. In de overgrote meerderheid van gevallen zal het oordeel van de Afdeling voor de geschillen van bestuur over de vraag of een geschil valt onder artikel 1, eerste lid, dan wel onder de uitzonderingen van artikel 1, tweede lid, bepalend zijn. Anders dan de vakgroep zijn wij echter van mening dat het voorgestelde artikel 3 de Afdeling niet in alle gevallen bevoegd maakt, om, ongeacht de bedoeling van de afzender, vast te stellen hoe een geschrift moet worden gekwalificeerd. Naar onze mening berust dit verschil van inzicht op een verschil in interpretatie van artikel 3, tweede lid, in het bijzonder van de woorden «wordt niettemin aangenomen». De vakgroep maakt kennelijk uit deze woorden op dat de Afdeling zonder meer verplicht is in alle gevallen haar oordeel over de vraag tot wie een geschrift had behoren te worden gericht (in casu de Kroon dan wel de Afdeling), te doen prevaleren boven een mogelijk andere visie van de afzender van het geschrift. De woorden «wordt niettemin aangenomen» moeten echter niet zo dwingend worden uitgelegd als de vakgroep doet; met de onderhavige regel is niet meer bedoeld dan een praktische oplossing te geven voor die gevallen, waarin redelijkerwijs mag worden aangenomen dat de inzender van het beroepschrift heeft gedwaald. Artikel 3, tweede lid, gaat met andere woorden uit van een rechtsvermoeden dat voor weerlegging vatbaar is. Blijkt bij voorbeeld ondubbelzinnig uit het geschrift of uit een reactie van de beroepsgerechtigde, dat deze prijs stelt op behandeling van zijn zaak door een andere instantie dan de Afdeling compentent acht, dan zal de Afdeling op die wens acht hebben te slaan. Vanzelfsprekend zal deze situatie zich hoogst zelden voordoen, omdat de beroepsgerechtigde vrijwel zeker een onbevoegd" of niet-ontvankelijkverklaring door die andere instantie te wachten staat. De leden van de V.V.D.-fractie uitten reserves ten aanzien van de voorgestelde bevoegdheid van de Afdeling voor de geschillen van bestuur om desgeraden zelf in de zaak te voorzien. Ook de leden van de D66-fractie gingen op deze bevoegdheid van de Afdeling in. Wij komen hierop terug bij de behandeling van artikel 5 van het wetsvoorstel. Tweede Kamer, vergaderjaar , 19497, nr. 5 12

13 De leden van de S.G.P. fractie konden er zich in zijn algemeenheid wel mee verenigen dat geen uitgebreid onderzoek is ingesteld naar de betekenis van artikel 6 Europees Verdrag voor alle afzonderlijke bepalingen in de wetgeving waarin Kroonbegroep is opengesteld, maar zij wilden gaarne één uitzondering zien gemaakt, namelijk wat betreft artikel 70 van de Wet op het Voortgezet Onderwijs. Zij vroegen of bij een beroep op de Kroon krachtens genoemd artikel burgerlijke rechten in het geding zijn te achten, waar het gaat om de verzoeken om bekostiging uit 's Rijks kas van te stichten scholen. Zij voegden daaraan de vraag toe of wij er van uitgaan dat, ook al zou blijken dat artikel 6 Europees Verdrag beslechting van deze geschillen door de Kroon niet in de weg staat, desalniettemin het zekere voor het onzekere genomen dient te worden en dat alle geschillenbeslechting die aan de Kroon was voorbehouden, maar waarop artikel 6 naar de geest van toepassing zou kunnen zijn, in overeenstemming moet worden gebracht met de vereisten van dat artikel. Wij verwijzen deze leden allereerst naar de artikelsgewijze toelichting bij het wetsvoorstel, waar bij artikel 1 (blz. 12) bij wijze van voorbeeld speciaal op de onderwijswetgeving is ingegaan. Aldaar is artikel 105 van de Wet op het Voortgezet Onderwijs ter illustratie genoemd. Ons standpunt ten aanzien van artikel 70 van dit wet luidt niet wezenlijk anders. Wij voegen daaraan toe dat onze intentie vooral is geweest, het aantal beperkingen zo gering mogelijk te houden. Wanneer wij hier een uitzondering zouden aanbrengen zouden er tal van andere bepalingen in de wetgeving te vinden zijn waarvoor eenzelfde redenering op haar plaats zou zijn. Wij willen die discussie in het kader van deze tijdelijke wet niet aangaan. De leden, hier aan het woord, maakten ook een paar opmerkingen bij het punt van de doorzending van geschriften. Zij lazen uit de stukken een beslissende invloed van de appellant op de kwestie of een geschrift aan de juiste instantie is gericht c.q. ingediend. In ons antwoord aan de leden van de P.v.d.A.-fractie hebben wij, naar wij hopen, duidelijk gemaakt dat de appellant slechts kan uitmaken aan welke instantie hij zijn zaak zou willen voorleggen, maar uiteraard geen invloed heeft op de beantwoording door die instantie van de bevoegdheidsvraag. Deze leden stelden voorts dat de Raad van State terecht garanties heeft gevraagd voor de positie van de adviseurs bij wie de Afdeling ambtsberichten pleegt in te winnen. Ons antwoord in het nader rapport achtten deze leden niet bevredigend. Zij vroegen ons, te zoeken naar mogelijkheden om zoveel mogelijk te garanderen dat een onafhankelijke rechterlijke instantie kan beschikken over door onafhankelijke instanties uitgebrachte adviezen. Wij handhaven hier hetgeen wij in de toelichting daaromtrent reeds hebben opgemerkt: de Afdeling bepaalt zelf welke adviezen zij langs welke weg wenst in te winnen. Het wordt aan de rechter overgelaten te beoordelen welke waarde en welk gewicht hij aan de ingewonnen ambtsberichten, onder meer vanwege het ontbreken van voldoende onafhankelijkheid van de desbetreffende instantie, mag toekennen. De rechter kan, indien hij de afhankelijkheid van degenen die het ambtsbericht uitbrengt ten opzichte van één van de procespartijen te groot acht, zo nodig advies inwinnen bij een andere instantie. De opmerking van deze leden bij artikel 9 van het wetsvoorstel behandelen wij bij dat artikel. Het lid van de R.P.F, fractie stelde het te kunnen billijken dat de reikwijdte van het wetsvoorstel ruim is. Tegelijkertijd kan dit echter betekenen dat in de definitieve regeling bepaalde geschillen opnieuw aan het Kroonberoep in zijn huidige gedaante zullen worden onderworpen. Tweede Kamer, vergaderjaar , 19497, nr. 5 13

14 Het lid stelde hierbij de vraag of deze kortdurende procedurewijziging in dat opzicht de regering niet onwenselijk voorkwam. Of behoort het terugbrengen van geschillen onder het Kroonberoep niet tot de opties in het kader van een definitieve regeling, zo vroeg dit lid. Voorts wilde dit lid weten of, en zo ja welke, andere uitzonderingen op de hoofdregel van artikel 1, eerste lid, van het wetsvoorstel in het besluitvormingsproces zijn overwogen. Wij sluiten ten aanzien van de definitieve regeling van deze materie op dit moment een mogelijkheid als genoemd door dit lid niet bij voorbaat uit. Wij zullen ons daarover nog uitgebreid moeten beraden. Indien wij daarbij tot de conclusie zouden komen dat bepaalde geschillen opnieuw aan de Kroon ter beslissing zouden moeten worden opgedragen, zou dit inderdaad het nadeel met zich brengen waarop dit lid doelde. Andere uitzonderingen van de hoofdregel, neergelegd in artikel 1, eerste lid, van het wetsvoorstel, zijn in het besluitvormingsproces niet aan de orde geweest. 2. Besluiten van algemene strekking De leden van de C.D.A.-fractie hadden er als zodanig zakelijk geen problemen mee dat met de uitsluiting van een rechterlijke toetsing van geschillen betreffende besluiten van algemene strekking, in artikel 1, tweede lid, het Kroonberoep in zijn huidige vorm voor het bestemmingsplan gehandhaafd zal blijven. De regering zou daarmee de mogelijkheid behouden om richting te geven aan de kroonjurisprudentie, wat van belang is in verband met de toepassing van de gewijzigde Wet op de Ruimtelijke Ordening. Deze leden hadden echter grote aarzelingen over de juridische houdbaarheid van deze uitzondering op de hoofdregel van artikel 1. Weliswaar prevaleren in het bestemmingsplan, zeker onder de nieuwe wetgeving, de algemeen bindende regels en zullen de individuele binding en de eigendomsbeperking voor de burgers vooral ontstaan bij toepassing van het vergunningenstelsel, waarvoor een rechtsgang bij de Afdeling rechtspraak van de Raad van State aanwezig is, maar toch rijst de vraag of en in hoeverre elk onderscheidend criterium, geformuleerd op basis van ons nationale recht, relevant is in het kader van toepassing van artikel 6, eerste lid, Europees Verdrag. Immers, zo meenden deze leden, de internationale rechtsorde heeft directe interne werking in onze rechtsorde, in het bijzonder waar het de zogenaamde «self-executing>> bepalingen van verdragen betreft. Artikel 6, eerste lid, Europees Verdrag is zo'n bepaling. Dan is toch uiteindelijk van doorslaggevende betekenis de uitleg die het Europese Hof aan artikel 6, eerste lid, gaf. De reactie van de Raad van State op de voorgestelde uitzondering achtte de C.D.A.-fractie voorshands begrijpelijk en logisch, mede in het licht van de literatuur en de jurisprudentie van het Hof. De memorie van toelichting was naar de mening van deze leden niet overtuigend. Voorstelbaar was volgens deze leden dat de Nederlandse rechter bij toepassing van artikel 6, eerste lid, Europees Verdrag en de artikelen 93 en 94 Grondwet het tweede lid van artikel 1 van het onderhavige wetsvoorstel voor wat betreft bestemmingsplannen buiten toepassing zou laten. Ter verdere adstructie gingen deze leden nader in op het rechtskarakter van het bestemmingsplan als besluit van algemene strekking, en de in dat verband geboden rechtsbeschermingsmogelijkheden. Wij verwijzen hier naar het verslag. Een van de specifieke punten die deze leden nog naar voren brachten was de rol van artikel 49 Wet op de Ruimtelijke Ordening in de problematiek. Artikel 49 WRO voorziet onder meer in de mogelijkheid van schadevergoeding als een burger onevenredig nadeel ondervindt van de bepalingen Tweede Kamer, vergaderjaar , 19497, nr. 5 14

15 van een bestemmingsplan. Deze leden vroegen of naar ons oordeel de Tijdelijke wet Kroongeschillen, voorzover van toepassing zijnde op artikel 49 WRO, voor de problematiek van artikel 6 Europees Verdrag relevant is en, zo ja, of de regering een dergelijke visie van toepassing acht op besluiten van algemene strekking waarop een schadevergoedingsregeling analoog aan artikel 49 WRO van toepassing is. De leden van de P.v.d.A-fractie verklaarden grote bezwaren te hebben tegen (formulering van de) eerste uitzondering genoemd in artikel 1, tweede lid: geschillen betreffende besluiten van algemene strekking. Feitelijk gaat het, aldus deze leden, om bestemmingsplannen en verkeersmaatregelen op grond van het Reglement verkeersregelen en verkeerstekens. Zij meenden in de memorie van toelichting een viertal argumenten te kunnen onderscheiden vóór het handhaven van het Kroonberoep ten aanzien van deze besluiten. Géén van deze argumenten kon deze leden overtuigen. Zij gaven te kennen de visie van de Raad van State in zijn advies bij dit onderdeel van het wetsvoorstel grotendeels te delen en wezen ook op de literatuur en met name op de reactie van het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten, NJCM-bulletin, juli/augustus 1986, blz Ook de leden van de VVD. fractie hadden moeite met het hier aan de orde zijnde voorstel, om dezelfde redenen als de leden van de fracties van het C.D.A. en de P.v.d.A. Een bijkomend nadeel achtten deze leden dat het voorstel van de regering ten gevolge heeft dat bestemmingsplannen twee verschillende procedures kunnen gaan doorlopen, hetgeen volgens deze leden erg omslachtig zou zijn. Ook de leden van de D66-fractie vroegen zich af of het geen aanbeveling verdient deze uitzondering te laten vervallen. Zij voegden aan hetgeen andere fracties daaromtrent opmerkten nog de opmerking toe, dat het onderscheid tussen een regeling van algemene strekking en een besluit dat tevens burgerlijke rechten vaststelt, niet altijd gemakkelijk te maken is en dat het totaal van vraagpunten de duidelijkheid van het administratiefrechtelijk rechtssysteem in de ogen van de justitiabelen niet ten goede zal komen. Deze leden overtuigde niet het argument van de regering, dat besluiten van algemene strekking in beginsel niet aan toetsing door een rechter zouden moeten worden onderworpen. Het gaat, aldus deze leden, immers niet om het scheppen van een algemene toetsingsmogelijkheid, maar om het invullen van reeds in de wetgeving voorziene beroepsprocedures. De leden van de S.G.P. fractie stelden in het algemeen de vraag of, waar de vaststelling van bestemmingsplannen de burgerrechtelijke (vermogens-)positie van burgers nauw raakt en sterk kan beïinvloeden, deze uitzondering zich wel zal blijken te verdragen met artikel 6 Europees Verdrag. Is het niet voorts zo, zo vroegen deze leden, dat er in de literatuur vrij brede overeenstemming bestaat over het karakter van bestemmingsplannen als zijnde besluiten sui generis? Het lid van de GPV. fractie, tenslotte, betwijfelde eveneens of de hier aan de orde zijnde uitzondering behouden zou kunnen blijven. In het algemeen deelde dit lid niet het standpunt dat rechtstreeks toetsing door een rechter van besluiten van algemene strekking zou moeten worden afgewezen. Zo zou volgens dit lid zeer wel denkbaar zijn, dat de betekenis van de regeling van de vrijheidsrechten in de Grondwet zou worden onderstreept door een toetsing van de wet aan deze vrijheidsrechten door een onafhankelijke rechter, waarvoor overigens wel wijziging van de Grondwet noodzakelijk zou zijn. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 5 15

16 Kort samengevat kunnen bovenstaande kanttekeningen en vragen in hoofdzaak onder twee hoofdvragen worden gerubriceerd: - hoe juist en relevant is het door de regering genoemde uitgangspunt, dat beroep op de administratieve rechter tegen besluiten van algemene strekking in beginsel behoort te worden afgewezen? - is de uitzondering van besluiten van algemene strekking juridisch houdbaar, in het licht van de autonome interpretatie die het Europese Hof geeft aan het criterium «vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen»? Daarnaast wordt gewezen op enige bijkomende nadelen van de voorgestelde procedure, namelijk dat bestemmingsplannen twee verschillende procedures kunnen gaan doorlopen, dat het niet altijd gemakkelijk te bepalen is of men met een besluit van algemene strekking van doen heeft en dat het voorstel de duidelijkheid van het administratieve rechtssysteem in de ogen van de justitiabelen niet ten goede zal komen. Bij onderstaande bespreking zal nader worden ingegaan op de onderscheiden argumenten die van de zijde van de diverse fracties ter adstructie naar voren zijn gebracht. Wij gaan thans eerst in op de vraag of het juist is dat beroep bij een administratieve rechter tegen besluiten van algemene strekking in beginsel behoort te worden afgewezen (los van de - vervolgens te behandelen - vraag of zulks verenigbaar is met artikel 6 van het Europees verdrag). Een element dat in de memorie van toelichting en in de reacties die het voorstel heeft uitgelokt enigszins onderbelicht is gebleven, is de centrale betekenis die het begrip «besluit van algemene strekking» heeft voor de begrenzing van de competentie van administratieve rechters in het algemeen. Hierdoor kan gemakkelijk de indruk ontstaan dat bij de voorgestelde uitzondering feitelijk uitsluitend de vraag van belang is, of het wenselijk is een administratieve rechter te laten oordelen over bestemmingsplannen (voor zover dit geen «postzegelplannen» zijn), enkele besluiten op grond van het Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens, en enkele andere besluiten van algemene strekking waartegen thans Kroonberoep openstaat. Wij wijzen er evenwel op, dat de vraag of, en zo ja in hoeverre, besluiten van algemene strekking onder het bereik van artikel 6 van het Europees verdrag vallen, verder reikende consequenties kan hebben. Bij het formuleren van deze uitzondering is welbewust aansluiting gezocht bij het bestaande stelsel van andere administratiefrechtelijke voorzieningen. Zo zondert de Wet Arob - evenals haar voorloper, de Wet Bab, - besluiten van algemene strekking uit van Arob-bezwaar en -beroep (artikel 2, tweede lid, onder a). Bij de recente wijziging van de Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie (Stb , 99) is ook in artikel 4 van die wet een uitzondering ten aanzien van besluiten van algemene strekking opgenomen, naast de voordien reeds geldende uitzondering van algemeen verbindende voorschriften. In andere wetten worden althans de belangrijkste categorie besluiten van algemene strekking, namelijk (besluiten tot vaststelling van) algemeen verbindende voorschriften, met zoveel woorden van voorziening uitgezonderd. (Vgl. bij voorbeeld artikel 58, vijfde lid, Ambtenarenwet 1929). Het feit dat rechtstreeks beroep bij administratieve rechters tegen besluiten van algemene strekking (of tegen bepaalde categorieën van zulke besluiten) is uitgesloten, impliceert overigens niet, dat rechterlijke toetsing van zulke besluiten geheel is uitgesloten. Ten eerste kan immers de bevoegde rechter (hetzij een administratieve, hetzij de burgerlijke rechter) bij de toetsing van op deze besluiten gebaseerde uitvoeringsbeschikkingen en feitelijke handelingen bepalingen van deze besluiten van algemene strekking onverbindend verklaren of buiten toepassing laten. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 5 16

17 In dergelijke gevallen komen zulke besluiten indirect ter toetsing bij de rechter. Ten tweede kunnen door middel van een vordering op grond van artikel 1401 BW (onrechtmatige daad) bij de burgerlijke rechter besluiten van algemene strekking ook rechtstreeks ter toetsing worden voorgelegd. Verwezen zij bijvoorbeeld naar de volgende jurisprudentie: HR 24 januari 1969, NJ 316 (pocketbooks II), HR 1 juli 1983, NJ 1984, 360 (prijzenbeschikking medische specialisten) en HR 16 mei 1986, RvdW 110 (landbouwluchtvaart). De genoemde arresten laten zien dat de burgerlijke rechter besluiten van algemene strekking zowel kan toetsen aan het geschreven recht als - zij het marginaal - aan beginselen van ongeschreven recht. In de memorie van toelichting is in het kort reeds uiteengezet waarom in ons rechtssysteem rechtstreekse toetsing van (de belangrijkste) besluiten van algemene strekking niet tot de competentie van administratieve rechters behoort, doch is opgedragen aan bestuurlijk politieke organen en, zo voegen wij daaraan toe, voor wat de rechterlijke toetsing betreft is overgelaten aan de burgerlijke rechter. Omdat de leden van een aantal fracties in het verslag te kennen gaven door de argumentatie in de memorie van toelichting niet overtuigd te zijn, gaan wij hier nogmaals in wat meer uitgebreide zin in op deze kwestie. Aan het geschetste stelsel liggen verscheidene overwegingen ten grondslag, die samenhangen met karakter en strekking van deze besluiten. Het betreft hier besluiten, waarmee niet wordt beoogd rechten of verplichtingen in het leven te roepen (c.q. te wijzigen of te doen vervallen) voor één of één beperkt aantal aanwijsbare personen. Voorzover er rechten en verplichtingen in het leven worden geroepen, betreft het groepen van personen, die in hun geheel en in abstracto worden aangeduid.' Ofschoon besluiten van algemene strekking een wijziging in de rechtstoestand van rechtssubjecten teweeg kunnen brengen, is het van belang erop te wijzen dat dergelijke besluiten, in vergelijking met rechtsfiguren als de beschikking en de overeenkomst, twee karakteristieken missen. Zij zijn niet gericht op rechtsgevolg voor individuele gevallen en zij behoeven, teneinde voor individuele gevalen rechtswerking te verkrijgen, veelal nog nadere concretisering. In het bestuursrecht krijgt deze nadere concretisering doorgaans gestalte in de figuur van de beschikking; bijvoorbeeld in verband met bestemmingsplannen, de verlening of weigering van een bouw- of aanlegvergunning, de toekenning of weigering van schadevergoeding, of de aanzegging van politiedwang. Tegen dergelijke op individueel rechtsgevolg gerichte handelingen staat steeds een rechtsgang open, hetzij bij de administratieve rechter, hetzij bij de burgerlijke rechter. Bij de alsdan te verrichten toetsing kan tevens de verbindendheid van het onderliggende besluit van algemene strekking aan de orde worden gesteld. Wij wijzen er overigens nog op, dat het hier geschetste systeem niet alleen kenmerkend is voor het bestuursrecht, maar evenzeer voor het privaatrecht en het strafrecht. Ook op die rechtsgebieden is er - afgezien van de reeds genoemde mogelijkheid van een onrechtmatigheidsactie ex artikel 1401 BW - geen mogelijkheid rechtstreeks beroep in te stellen tegen overheidsbesluiten van algemene strekking. Hoezeer bijvoorbeeld een bepaald strafrechtelijk voorschrift ook de gedragsalternatieven van groepen van burgers beperkt, de strafrechter zal dit voorschrift eerst op zijn rechtmatigheid kunnen beoordelen naar aanleiding van een concrete tenlastelegging. 1 Zie voor de omschrijving van het begrip en Vanwege het karakter van besluiten van algemene strekking is voorts «oor jurisprudentie van de verschillende doorgaans voorzien in een met speciale waarborgen omgeven procedure a administratieve rechters het rapport «Alge 7....? _,,., mene bepalingen van administratief recht». van totstandkoming en bestuurlijk-politieke toetsing. Zoals in de memorie 5e druk. Alphen aan de Rijn, 1984, biz. 66 van toelichting al is gesteld zijn bij de vaststelling veelal de vertegene-v. woordigende organen van de betrokken overheidslichamen betrokken. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 5 17

18 Daarenboven - zo voegen wij daaraan toe - kan ten aanzien van deze besluiten voorzien zijn in goedkeuring door en/of beroep bij een hoger bestuursogaan, dat op zijn beurt voor dat besluit weer bestuurlijk-politieke verantwoordelijkheid draagt. Terzijde merken wij op dat er een zekere ironie in schuilt dat juist voor die besluiten van algemene strekking die hier in het middelpunt van de discussie staan - bestemmingsplannen - de meest uitgebreide en naar algemeen inzicht waardevolle waarborgen zijn gecreëerd voor een zorgvuldige besluitvorming. Wij komen hierop nog terug. Wij realiseren ons overigens dat de algemene geldigheid van het principe dat besluiten van algemene strekking van rechtstreeks beroep bij de administratieve rechter, met name de Arob-rechter, dienen te zijn uitgesloten, in recente juridische literatuur niet onweersproken is gebleven. 2 Onder meer is gewezen op het feit dat de scheidslijn tussen besluiten van algemene strekking en beschikkingen soms lastig is te trekken, en dat op de bij uitstek democratische totstandkoming en controle van sommige besluiten van algemene strekking wel iets valt af te dingen. Daartegenover zijn weer verscheidene argumenten gesteld, die manen tot voorzichtigheid bij het loslaten van bedoeld principe. Zo is gewezen op een aantal complicaties die kunnen rijzen in verband met de eisen van rechtszekerheid. 3 Wij voegen daaraan - toegespitst op het onderhavige wetsvoorstel - nog toe dat de in artikel 5, eerste lid, genoemde mogelijkheid dat de rechter desgeraden zelf in de zaak kan voorzien, bij besluiten van algemene strekking op principiële en praktische gronden dient te worden afgewezen. Een complexe belangenafweging ten aanzien van een in beginsel onbepaalde groep van rechtssubjecten, waartoe het zelf in de zaak voorzien zou nopen, gaat het bestek van een rechterlijke procedure tussen bepaalde partijen te buiten, en dient voorbehouden te blijven aan bestuurlijk-politieke organen. Dit brengt mee dat naar onze mening besluiten van algemene strekking van de in artikel 5, eerste lid, gegeven bevoegdheid zouden dienen te worden uitgezonderd. Wij vatten het vorenstaande samen in enkele voorlopige conclusies. Het principe dat besluiten van algemene strekking zijn uitgezonderd van rechtstreeks beroep bij een administratieve rechter, heeft in ons rechtssysteem een betekenis die aanmerkelijk verder reikt dan de bij het onderhavige wetsvoorstel betrokken regelingen. Er zijn wel argumenten genoemd om aan dit beginsel in bepaalde gevallen niet strikt dogmatisch vast te houden. Deze argumenten ondervinden echter ook in algemene zin bestrijding. In het bijzonder bij de gevallen die door het onderhavige wetsvoorstel worden bestreken treffen de genoemde argumenten bovendien niet of nauwelijks doel. Het onderhavige wetsvoorstel - dat bovendien van tijdelijke aard is - lijkt alleen al om die reden niet het geëigende kader voor een inbreuk op het bedoelde principe. Met het voorstaande is impliciet reeds geantwoord op de kanttekening van de leden van de D66-fractie dat het hier toch niet gaat om het scheppen van een algemene toetsingsmogelijkheid, maar om het invullen van reeds in de wetgeving voorziene beroepsprocedures. Dit moge op zichzelf juist zijn, het doet echter niet af aan onze stelling dat het hier om een verder reikend principe gaat, en dat bij de onderhavige procedure,, a ~ qeen bijzondere argumenten (afgezien van de nog te bespreken mogelijke ; Mr. J. van der Hoeven, bundel «Recht op a.. ', >,.,,. scherp», Zwolle, 1984, biz. 307, en Herden strijd met artikel 6 Europees verdrag) aanwezig lijken om een uitzondering king 10 jaar Wet Arob, Stct nr 123, 1 op dit principe te maken. juli 1986, blz 5 > stellingen van prof mr F AM Stroinkten N aanleiding van de opmerking van het lid van de G.P.V.-fractie over 3 behoeve van het symposium «Tien jaar Wet L 7. Arob hoe verder?» Utrecht. 26 september rechtstreekse toetsing van besluiten van algemene strekking aan vrijheids rechten merken wij het volgende op. Ook al vervullen de vrijheidsrechten Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 5 18

19 in ons rechtssysteem een bijzondere functie, toch heeft het door ons gestelde ten aanzien van de onwenselijkheid van rechtstreekse toetsing van besluiten van algemene strekking evenzeer betrekking op toetsing aan de grondwettelijke vrijheidsrechten. Wij wijzen erop dat bij de recente algehele grondwetsherziening de mogelijkheid van toetsing van de formele wet aan de grondwettelijke bepalingen inzake klassieke grondrechten is afgewezen. Ook de mogelijkheid van het openstellen van afzonderlijke procedures voor de rechtstreekse toetsing van lagere regelingen aan deze bepalingen achten wij ongewenst. Aan een dergelijke «abstracte normencontrole» bestaat - gelet op de bestaande mogelijkheden tot toetsing - naar ons oordeel geen behoefte. Wij gaan thans in op hetgeen van de zijde van vrijwel alle fracties als hoofdvraag naar voren is gebracht: Is de uitzondering van besluiten van algemene strekking juridisch houdbaar, in het licht van de autonome interpretatie die het Europese Hof geeft aan het criterium «het vaststellen van burgerlijke rechten en verplichtingen»? De breedte van de in dit verband geuite bedenkingen, zowel van de zijde van de fracties als in de juridische literatuur, is voor ons aanleiding geweest nogmaals de relevante jurisprudentie van het Europese Hof te doen besturen, en een zo nauwkeurig mogelijke schatting te maken van de risico's die aan handhaving van deze uitzondering verbonden kunnen zijn. Deze heroverweging heeft ons evenwel niet tot een wezenlijk andere conclusie gebracht dan wij reeds eerder hadden getrokken. Bij lezing van de commentaren in de juridische literatuur treft in het algemeen de voorzichtigheid waarmee de mogelijke conclusies worden geformuleerd die men uit het Benthem-arrest en andere jurisprudentie ten aanzien van besluiten als hier in het geding zou kunnen trekken. Wij menen dan ook dat feitelijk onweersproken is gebleven hetgeen in de memorie van toelichting op dit punt is gesteld, namelijk «dat thans geen uitspraken voorhanden zijn waaruit zonder enige twijfel kan worden opgemaakt dat artikel 6 van het Europese mensenrechten-verdrag ook ziet op besluiten als hier aan de orde». Met betrekking tot het door de leden van de P.v.d.A.-fractie genoemde arrest in de zaak Sporrong en Lönnroth merken wij het volgende op. Ook nadere bestudering van dit arrest heeft ons niet tot andere conclusies gebracht dan wij eerder reeds hadden getrokken. Wij blijven van oordeel dat het onderwerp van geschil in dat arrest, namelijk de Zweedse «expropriation permit», wezenlijk verschilt van het bestemmingsplan en veeleer vergelijkbaar is met het onteigeningsbesluit bedoeld in artikel 77 van de Onteigeningswet. Voor een uitvoerige uiteenzetting van de verschilpunten verwijzen wij naar het nader rapport. De daar getrokken conclusie dat de thans aan Kroonberoep onderworpen besluiten van algemene strekking zich wezenlijk onderscheiden van de in bedoeld arrest berechte situatie, op grond van het feit dat het rechtstreeks bepalende karakter van die besluiten ontbreekt, blijven wij onderschrijven. Anderzijds geven wij toe, dat evenmin onomstotelijk vaststaat dat het Europese Hof in zijn toekomstige jurisprudentie besluiten van algemene strekking als hier in het geding buiten bereik van artikel 6 zal achten. Het Hof heeft immers bij het ontwikkelen van zijn jurisprudentie nadrukkelijk gekozen voor een betrekkelijk casuïstische stap-voor-stap benadering, die het doortrekken van lijnen tot een speculatieve bezigheid maakt. 4 Prof mr. P. de Haan, Het Kroonberoep inzake het bestemmingsplan: een strijd in Straatsburg waard, Nederlands Juristenblad, 1986, nr. 28, blz 873 e.v. De kernvraag waarvoor wij ons thans gesteld zien, is of, en zo ja in hoeverre, wij thans reeds zouden willen anticiperen op mogelijke voor Kroonberoep in de onderhavige gevallen ongunstige jurisprudentie, dan wel of wij, zoals De Haan het beeldend heeft geformuleerd deze Kroonberoepen «een strijd in Straatsburg waard» achten. 4 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 5 19

20 Wij willen wijzen op een aantal elementen van principiële aard die de onderhavige kwestie naar onze mening inderdaad desnoods «een strijd in Straatsburg» waard maken. Met de verschillende fracties zijn wij van oordeel dat het «self-executing» karakter van artikel 6 Europees Verdrag impliceert dat aan ons nationale recht ontleende criteria niet los gezien kunnen worden van de betekenis die het Europese Hof aan artikel 6 toekent. Het Hof blijkt geen beslissende betekenis toe te kennen aan in het nationale recht aangelegde criteria om tegen besluiten al dan niet beroep bij een onafhankelijke rechter open te stellen. Veeleer acht het Hof bepalend de situatie waarin de rechtssubjecten door een besluit of een samenstel van besluiten worden gebracht. Is dit (samenstel van) besluit(en) rechtstreeks bepalend voor burgerlijke rechten en verplichtingen, dan acht het Hof artikel 6 van toepassing. Uiteindelijk is voor onze nationale rechtsorde doorslaggevend de betekenis die het Hof aan artikel 6 geeft. Wij willen er echter op wijzen, mede naar aanleiding van een vraag van de leden van de CD.A-fractie, dat in de jurisprudentie van het Hof weliswaar geen beslissende betekenis wordt toegekend aan nationale criteria, maar dat aan zulke criteria niettemin mede betekenis kan toekomen. Bij wijze van voorbeeld verwijzen wij naar het arrest in de zaak Rasmussen van 28 november 1984 waar het Hof in rechtsoverweging 40 stelt: «The Court has pointed out in several judgments that the Contracting States enjoy a certain «margin of appreciation» in assessing whether and to what extent differences in otherwise similar situations justify a different treatment in law (...) The scope of the margin of appreciation will vary according to the circumstances, the subject-matter and its background; in this respect, one of the relevant factors may be the existence or non-existence of common ground between the laws of the Contracting States (...).» In het arrest Colozza van 12 februari 1985 spreekt het Hof van «a wide discretion», die de Lidstaten op het desbetreffende terrein genieten (r.o. 30); in het arrest Abdulaziz e.a. van 28 mei 1985 van «a wide margin of appreciation» (r.o. 67). Voorts wijzen wij erop dat in de onderhavige situatie een wezenlijk andere kwestie aan de orde is dan in het Benthem arrest. In laatstgenoemd arrest ging het om de beroepsregeling ten aanzien van een type besluit (een beschikking), waartegen elders in de administratiefrechtelijke wetgeving veelal beroep op een administratieve rechter is opengesteld. Zouden wij evenwel ook tegen besluiten van algemene strekking als hier in het geding zijn, rechtstreeks beroep op een administratieve rechter openstellen, dan zou daarmee een nieuw element worden geïntroduceerd, dat elders in onze administratiefrechtelijke wetgeving geen pendant heeft. Artikel 6 van het Europese Verdrag en de jurisprudentie dwingen naar onze mening niet tot deze stap. Allereerst omdat - zoals wij reeds eerder betoogden - het rechtstreeks bepalend karakter voor burgerlijke rechten en verplichtingen ontbreekt. Voor het vereiste van rechtstreeksheid zijn, zo menen wij, niet - althans niet uitsluitend - bepalend de elementen die met name door de leden van de P.v.d.A. fractie zijn genoemd te weten het rechtstreeks bindend zijn van een besluit voor de burgers en het feit dat het diepgaande, rechtstreekse gevolgen kan hebben voor de rechten en verplichtingen van burgers. Die elementen zijn immers evenzeer kenmerkend voor vele strikt algemeen geformuleerde rechtsregels, van welk orgaan deze ook afkomstig zijn. Op die lijn doorredenerend, zou ook tegen allerhande bepalingen in formele wetten, die soms rechtstreeks vérstrekkende verplichtingen en beperkingen van rechten aan de burgers opleggen, een rechtstreekse beroepsgang bij een onafhankelijke rechter dienen te worden opengesteld. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 5 20