Notitie inzake deelname van leden van de Eerste en Tweede Kamer aan verkiezingswaarnemingsmissies

Transcriptie

1 Notitie inzake deelname van leden van de Eerste en Tweede Kamer aan verkiezingswaarnemingsmissies 1. Inleiding Sinds 1992 heeft de Nederlandse Regering veelvuldig medewerking verleend aan internationale verkiezingswaarneming in de vorm van Nederlandse waarnemingsmissies die in vrijwel alle gevallen werden toegevoegd aan internationale teams van de Verenigde Naties, de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE), de Europese Unie (EU) of een samenwerkingsverband tussen de hier genoemde organisaties en andere. De veelvuldige deelname onderstreept het belang dat de Regering toekent aan verkiezingen als onderdeel van een democratiseringsproces. Verkiezingswaarneming is in het bredere kader van bevordering van democratisering en respect voor de mensenrechten een belangrijk instrument. Nederlandse parlementariërs hebben aan veel van deze waarnemingsmissies deelgenomen, iets waaraan de regering grote waarde hecht. Parlementariërs verpersoonlijken immers ons democratisch bestel en onze ervaring met democratische processen en brengen een specifieke expertise aangaande verkiezingen en democratische instituties met zich mee. Naarmate er ervaring werd opgedaan met verkiezingswaarneming en gezien het belang van een objectief, gefundeerd en éénsluidend internationaal oordeel over het verloop van verkiezingen, hebben de betreffende internationale organisaties de afgelopen jaren de organisatie en de methodologie van verkiezingswaarnemingsmissies verbeterd en gestroomlijnd. Door deze ontwikkeling is er in feite niet meer sprake van eigenstandige Nederlandse verkiezingswaarnemingsmissies maar van door Nederland voorgedragen deelnemers aan internationale waarnemingsmissies. Onderhavige notitie beoogt dit veranderde kader waarbinnen deelname van parlementariërs aan verkiezingswaarneming in regeringsverband plaats vindt, te verduidelijken en te actualiseren en vervangt in deze de notitie die u in maart 2003 is toegekomen. 2. Besluitvorming omtrent inzet verkiezingswaarnemers door de Regering Bij de besluitvorming over de opportuniteit van een Nederlandse deelname aan internationale verkiezingswaarneming worden de reeds door mijn ambtsvoorgangers in 1997 en 1999 geformuleerde uitgangspunten (kamerstukken , , nr.1; brief aan de Tweede Kamer van 25 oktober 1999) gehanteerd: de verkiezingen moeten een daadwerkelijke impuls betekenen voor voortgang van het democratiseringsproces; dat wil zeggen dat in gevallen waar het meer om consolidatie van het proces gaat, niet zonder meer tot deelname zal worden besloten. er moet voldoende draagvlak in het desbetreffende land zijn voor het houden van verkiezingen en het uitnodigen van internationale waarnemers; waarneming door lokale organisaties is niet in voldoende mate mogelijk of behoeft ondersteuning door internationale waarnemers. 1

2 verkiezingswaarneming wordt ingezet in die landen waarmee Nederland een speciale relatie heeft vanuit politiek oogpunt of vanuit het oogpunt van ontwikkelingssamenwerking. De waarnemers worden toegevoegd aan een internationaal team met een gezamenlijk waarnemingsmandaat, bij voorkeur in het kader van een internationale organisatie. De betreffende organisatie is voldoende voorbereid op een effectieve operatie. Hierbij dient te worden aangegeven dat vooraf afstemming plaatsvindt in EU verband. In het geval van een zelfstandige EU-waarnemingsmissie, waarvan er gezien de beschikbare financiële en administratieve middelen acht tot tien per jaar kunnen plaatsvinden, vindt prioriteitsstelling plaats aan de hand van twee hoofdcriteria: Consistentie en complementariteit met het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, waarbij verkiezingswaarneming intergraal onderdeel dient uit te maken van een langduriger EU-betrokkenheid bij het democratiseringsproces in het land. De meerwaarde van de inzet van internationale waarnemers: er moet een zodanige democratische ruimte zijn dat eerlijke verkiezingen in principe mogelijk zijn, zodat waarneming daadwerkelijk kan bijdragen aan een beter verloop; er is geen meerwaarde indien waarneming reeds door andere regionale of locale organisaties afdoende wordt gerealiseerd of wanneer het democratische proces reeds in verre mate is geconsolideerd. Nadere afstemming en besluitvorming vinden plaats naar aanleiding van de bevindingen van een eerste verkennende missie en het in veel gevallen op te stellen Memorandum of Understanding met het betreffende land. Voor een verdere uitwerking van de minimale condities voor succesvolle verkiezingswaarneming verwijs ik naar het door de EU uitgegeven handboek voor verkiezingswaarnemingsmissies. 3. Selectie van de Nederlandse waarnemers Ten einde de kwaliteit van de waarnemingsmissies te bevorderen zijn met name de EU en de OVSE meer aandacht gaan besteden aan de personele samenstelling (mix van expertise en ervaring) en aan de capaciteiten van de individuele waarnemers. De lidstaten worden verzocht om een bepaald aantal kandidaat-waarnemers voor te dragen waarna de internationale organisatie een laatste toetsing uitvoert (OVSE) of een eigen selectie maakt uit de voorgedragen personen (EU). Het aantal waarnemers waarom wordt verzocht kan sterk uiteenlopen (van 2 tot soms wel 40). De door Nederland voor te dragen waarnemers worden geselecteerd vanuit: een bestand van verkiezingswaarnemers afkomstig uit het Nederlandse maatschappelijk middenveld specifiek geïdentificeerde land- of regiodeskundigen leden van de Eerste en Tweede Kamer der Staten Generaal die bereid zijn aan een missie deel te nemen. De kosten voor een door de regering uitgezonden waarnemingsteam, met inbegrip van eventueel deelnemende parlementariërs, komen geheel voor rekening van de Nederlandse overheid, tenzij de internationale instelling in het kader waarvan de missie plaatsvindt, de kosten draagt (ingeval van de EU bijvoorbeeld). Overigens bestaat vanzelfsprekend de mogelijkheid voor parlementariërs om via Parlementaire Assemblees zoals die van de Raad van Europa of van de OVSE deel te nemen aan het waarnemen van verkiezingen. Assemblees organiseren eigen missies en financieren 2

3 deze uit eigen middelen. Deelname via deze assemblees staat geheel los van door de regering uitgezonden waarnemingsmissies en kan dus ook plaatsvinden in gevallen waarin de regering het niet wenselijk acht om een waarnemingsmissies uit te zenden. 4. Kwaliteit van de waarneming Coördinatie Voor de Regering staat te allen tijde de kwaliteit en de effectiviteit van de waarneming voorop. Met verkiezingswaarneming wordt beoogd een uitspraak te doen over het vrije en eerlijke karakter van verkiezingen. Vanwege het politieke karakter van een dergelijke uitspraak en om tot een afgewogen oordeel te komen dat door alle partijen wordt aanvaard, is het van groot belang dat er voldoende aandacht is voor de kwaliteit en de organisatie van de waarnemingsoperatie. Daarnaast is coördinatie van alle aanwezige waarnemers in allerlei (lokale en internationale) verbanden een noodzaak voor een geloofwaardige waarnemingsoperatie. Training Nederland zet zich dan ook in, mede op aandringen van de beide Kamers der Staten Generaal, om de kwaliteit van de waarnemingsoperaties te blijven verbeteren. Aandacht gaat hierbij met name uit naar het belang van adequate inhoudelijke voorbereiding (briefings, trainingen), eenduidigheid in woordvoering, selectie van kwalitatief goede waarnemers en lange termijn waarneming. Ook in EU verband wordt gewerkt aan het vergroten van de kwaliteit en effectiviteit van waarnemingsmissies. Er worden specifieke trainingen verzorgd voor korte en lange termijn waarnemers en core team leden. Nederlandse waarnemers kunnen hier aan deelnemen. Eenduidige aanpak en woordvoering Een belangrijk punt is dat een waarnemingsmissie op een coherente wijze te werk gaat en een weloverwogen en ondubbelzinnig oordeel geeft. Hiertoe dienen alle waarnemers in een missie zich te houden aan de Code of Conduct (zie hieronder) van de betreffende organisatie onder wiens auspiciën de waarneming plaats vindt. Eenduidige woordvoering dient vanzelfsprekend te zijn. Individuele waarnemers mogen niet zonder overleg en op eigen initiatief naar buiten treden. Zo heeft het aanstellen van een EU Chief Observer bij EU missies, die namens de EU als enige een uitspraak doet over het verloop van de verkiezingen, de consistentie in de berichtgeving en daarmee de effectiviteit vergroot. 5. Organisatie van de uitzending van waarnemingsmissies Door de regering voorgedragen waarnemers maken integraal onderdeel uit van het internationale waarnemersteam en dienen zich derhalve te houden aan de gedragsregels, werkwijze en procedures van de betreffende organisatie. Deze (gedrags) regels (Codes of Conduct) en procedures dienen niet louter ter verbetering van de kwaliteit en de effectiviteit van de missie, maar zijn (niet in de laatste plaats) van belang vanuit veiligheidsoverwegingen. In dit verband wordt er dan ook bijvoorbeeld veel waarde gehecht aan de aanwezigheid van deelnemers bij briefings voorafgaand aan de verkiezingen. Omdat de regels en procedures in zekere mate verschillen treft u hieronder per organisatie een beknopte procesbeschrijving aan van de uitvoering van waarnemingsmissies. 3

4 Europese Unie In het kader van de Europese Unie vindt waarneming door de lidstaten plaats in eerste pijler verband. Dit houdt in dat de Commissie in nauw overleg met de lidstaten en het Europese Parlement bepaalt waar en op welke wijze verkiezingen worden waargenomen en vervolgens de waarnemingsmissie organiseert en financiert. Voor dit laatste heeft de Commissie een speciale werkeenheid opgezet, de EU-Election Desk die verantwoordelijk is voor het hele proces vanaf het sturen van de verkennende missie, het opzetten van het kern team tot het uitzenden van de lange en korte termijn waarnemers en het ondersteunen van de missie ter plekke. Financiering geschiedt uit de fondsen van het European Initiative for Democracy and Human Rights. Ten einde het beheer van de grote aantallen waarnemers te vergemakkelijken en de selectie van waarnemers te stroomlijnen heeft de Election Desk een via internet toegankelijke centrale database van waarnemers opgezet. Geïnteresseerde waarnemers dienen via internet de gevraagde gegevens in te vullen (en regelmatig up-to-date te houden). De lidstaten hebben toegang tot de gegevens van de eigen ingezetenen en dienen iedere nieuwe aanmelding goed of af te keuren. Lidstaten kunnen voor een zich voordoende verkiezingswaarneming alleen kandidaten voordragen wiens gegevens in de database voorkomen. Voor elke waarnemingsmissie wordt door de Commissie een selectiecomité benoemd dat op basis van de voordracht door de lidstaten en de ingevulde CV s een definitieve personele samenstelling van de missie vaststelt. De Commissie besteedt de logistieke en administratieve organisatie van verkiezingen vaak uit aan uitvoerende organisaties. Dit kunnen zowel internationale organisaties als de Verenigde Naties of de International Organisation for Migration (IOM) zijn, maar ook particuliere organisaties. Dergelijke organisaties werken in opdracht van de Europese Commissie en op basis van een Terms of Reference. Waarnemers uit de lidstaten die in Commissieverband worden uitgestuurd ontvangen van de Commissie verscheidene vergoedingen en logistieke ondersteuning. Om dit juridisch en administratief correct te regelen voor zowel de Commissie als de waarnemers wordt aan de waarnemers gevraagd een beknopte overeenkomst te tekenen met de uitvoerende instantie aangaande deze ondersteuning. Naast missies waaraan wordt bijgedragen vanuit lidstaten vindt waarneming in EU verband ook plaats door Europarlementariërs. Teneinde duplicatie van missies te voorkomen, streeft de EU zoveel mogelijk naar het uitsturen van één, geïntegreerde, EU waarnemingsmissie. Een dergelijke EU missie bestaat dan naast deelnemers uit lidstaten ook uit Europarlementariërs. Eén EU missie houdt in dat er per EU waarnemingsmissie één woordvoerder is en dat alle deelnemers aan de missie zich aan de EU Code of Conduct houden. Deelname van Europarlementariërs wordt echter niet gefinancierd door de Commissie maar door het Europese parlement zelf. Voor de EU Code of Conduct en overige aanwijzingen en informatie voor waarnemers zie het EU handboek voor verkiezingswaarnemingsmissies hetgeen is in te zien op OVSE/ODIHR De OVSE kan al dan niet op verzoek van één van de 55 lidstaten verkiezingen organiseren, ondersteunen en/of waarnemen. Voor dit laatste zal OVSE/ODIHR op basis van gemaakte afspraken, voor elke missie een plan van aanpak en een structuur opzetten. Als bekend is hoeveel waarnemers er in totaal worden gevraagd en welke functies er binnen deze missie 4

5 voorkomen, wordt een verzoek gestuurd aan alle lidstaten om kandidaten voor de diverse functies te leveren. Bij het verzoek van de OVSE aan de lidstaten tot het leveren van kandidaten voor verkiezingswaarnemingsmissies wordt een note verbale gevoegd. In een dergelijke note verbale staat vermeld voor welke periode waarnemers worden gevraagd en welke financiering van de lidstaten wordt gevraagd. Tevens staat in de note verbale aangegeven wanneer de briefing in het betreffende land zelf zal plaatsvinden. Over het algemeen bestaat de bijdrage van lidstaten aan de missies uit het aanleveren en financieren van de (eigen) waarnemers. De OVSE behoudt zich evenwel het recht voor om aangedragen kandidaat-waarnemers te weigeren. Zodra de missie is samengesteld en goedgekeurd door de OVSE zal Buitenlandse Zaken voor de betreffende waarnemers de logistieke en financiële zaken regelen. Voor de volledige Code of Conduct van de OVSE en overige informatie zie het ODIHR Election Observation Handbook hetgeen is in te zien op onder elections. Verenigde Naties De Verenigde Naties kunnen besluiten om op verzoek van een lidstaat verkiezingen in dat land te ondersteunen. Er bestaan twee soorten waarnemingsactiviteiten. In het ene geval betreft het de algehele coördinatie en ondersteuning van internationale waarnemers in een lidstaat. Hierbij functioneert de VN dan als een paraplu-organisatie. In een dergelijk geval (waarbij vaak meerdere Regeringen en organisaties -zoals de EU- zijn uitgenodigd om waar te nemen) richt de United Nations Electoral Assistance Division (EAD) in samenwerking met UNDP een klein secretariaat op ter plaatse om alle waarnemingen te coördineren. Vaak wordt er een Joint International Observer Group opgericht bestaande uit alle internationale waarnemers. Het komt voor dat de Europese Unie in een dergelijk verband deelneemt aan verkiezingswaarneming. Dit houdt in dat de uitvoering van de EU-missie door de EU wordt gedelegeerd aan de VN (m.a.w. er wordt aangesloten bij een VN-missie). Voor wat betreft de procedures voor het uitzenden van waarnemers gelden dan dezelfde opmerkingen als onder het kopje EU. In het andere geval gaat het om waarnemingsactiviteiten in het kader van een major electoral mission. Dergelijke activiteiten zijn echter zeldzaam, aangezien hiervoor een mandaat van de Algemene Vergadering van de Veiligheidsraad voor nodig is. Dergelijke missies zijn vaak een onderdeel van grote alomvattende peacekeeping operaties van de VN. In het kader van de major electoral missions worden internationale waarnemers voornamelijk ingezet bij zogenaamde verificatiemissies. Hierbij verschilt van geval tot geval de procedure voor het uitzenden van waarnemers. Raad van Europa De Raad van Europa is reeds lange tijd betrokken bij het ondersteunen van verkiezingen. Deze steun omvat zowel assistentie tijdens de voorbereiding van verkiezingen als het waarnemen van verkiezingen in (toekomstige) lidstaten. De verkiezingen worden in sommige gevallen waargenomen door leden van de Parlementaire Assemblee en ambtenaren van de Raad. In tegenstelling tot de OVSE doet de Raad van Europa over het algemeen geen beroep op de Regeringen van lidstaten om waarnemers uit te zenden om deel te nemen aan een missie van de Raad van Europa. 5

6 6. Communicatie met het Parlement Vanuit het oogpunt van planning is het voor Kamerleden problematisch dat vaak pas op een zeer laat tijdstip bekend wordt of en wanneer Nederland zal deelnemen aan waarnemingsmissies. Dit is een onvermijdelijk gevolg van het feit dat verkiezingsdata aan veranderingen onderhevig zijn en dat een uitnodiging tot waarneming van de desbetreffende autoriteiten soms pas (zeer) laat wordt ontvangen. Daarnaast hangt uiteindelijke deelname aan waarneming vaak af van politieke ontwikkelingen in het desbetreffende land en van afstemming in internationaal kader. Ten einde de Leden van de Eerste en Tweede Kamer de mogelijkheid te bieden zich tijdig voor te bereiden en te anticiperen op waarnemingsmissies is afgesproken dat Buitenlandse Zaken elk jaar een overzicht aanlevert met mogelijke Nederlandse deelname aan waarnemingsmissies. Uiteindelijke deelname hangt af van bovengenoemde factoren. Zodra de verkiezingsdata bekend zijn en er een besluit is genomen over Nederlandse deelname aan een waarnemingsmissie worden beide Kamers zo spoedig mogelijk via de griffier (telefonisch, per fax en/of ) geïnformeerd over de periode van waarneming en over de procedures. De beide Kamers wordt vervolgens gevraagd per /fax aan te geven welke Kamerleden geïnteresseerd zijn in deelname aan de missie. De rol van het Ministerie bij de organisatorische afhandeling hangt af van de organisatie die de leiding heeft bij de missie (zie de toelichting per organisatie hierboven). Buitenlandse Zaken zal hierbij zoveel mogelijk faciliterend optreden voor de leden van de Eerste en Tweede Kamer. 7. Conclusie Verkiezingswaarneming is in het bredere kader van democratiseringsprocessen een belangrijk instrument. Bij de afweging over het al dan niet inzetten van het instrument verkiezingswaarneming staat voor de Regering te allen tijde de kwaliteit van de waarneming voorop. De Regering hecht grote waarde aan deelname van parlementariërs aan waarnemingsmissies. Parlementariërs belichamen bij uitstek het democratische proces. De regels en procedures die de verschillende organisaties hanteren bij het uitzenden van waarnemingsmissies zijn in deze notitie beknopt uiteen gezet. Ten einde het Parlement de mogelijkheid te bieden zich tijdig voor te bereiden op waarnemingsmissies zal ook in de toekomst het Parlement worden geïnformeerd via jaarlijkse overzichten van mogelijke Nederlandse deelname aan waarnemingsmissies. Daarnaast wordt het Parlement, zodra de verkiezingsdata bekend zijn en er een besluit is genomen over Nederlandse deelname aan een waarnemingsmissie, zoals nu het gebruik is, zo spoedig mogelijk via de griffier (telefonisch, per fax en/of ) geïnformeerd over de periode van waarneming en over de procedures. 6