lnv Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 27 augustus 2004

Transcriptie

1 lnv Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 27 augustus 2004 Hierbijdoe ik u verslag van de 56 e bijeenkomst van de Internationale Walvisvaartcommissie (IWC), die van 19 t/m 22 juli jongstleden in Sorrento, Italië is gehouden. 1. Inleiding en hoofdzaken De vergadering werd in het algemeen gekenmerkt door een grote belangstelling van landen en toehoorders en grondige discussies over de uitgangspunten en doelstellingen van het walvisvaartverdrag. De sfeer was beter en constructiever dan de afgelopen jaren, waarin de vergaderingen van de organisatie zich kenmerkten door dikwijls weinig verheffende taferelen tussen beschermingsgezinde en pro-walvisvaartlanden. Nederland heeft zich, in vervolg op de inzet in de afgelopen jaren, verder ingezet om een brug te slaan tussen de uiteenlopende gepolariseerde verhoudingen in de IWC. Hiermee is verder gewerkt aan vertrouwensopbouw en dialoog, zodat de organisatie daadwerkelijk als een effectief opererende organisatie kan functioneren voor de bescherming en het beheer van alle walvissen. Doel van deze insteek is een effectievere bescherming van de walvissen te realiseren dan nu het geval is. De vangst van walvissen, ook van de meer bedreigde soorten, is immers de laatste jaren toegenomen en zonder regulerende maatregelen zal deze de komende jaren hoogstwaarschijnlijk verder toenemen, hetgeen ik zou betreuren. Als belangrijkste resultaat van deze jaarvergadering geldt dat consensus is bereikt over een werkplan voor de verdere afronding van het herziene beheersregime voor de walvisvaart (Revised Management Scheme RMS). Hierin zal internationaal toezicht op de naleving van afspraken over alle walvisvangst (bepaald op grond van een veilig en zorgvuldig wetenschappelijk vastgesteld populatiemodel) worden vastgelegd. Onderdeel van het RMS-pakket vormt voorts de gelijktijdige uitwerking van afspraken over de inperking van de wetenschappelijke walvisvaart, de geleidelijke uitfasering van het huidige moratorium op de commerciële walvisvaart en de beperking van vangsten tot de eigen territoriale wateren. Hiermee zou greep komen op de huidige ongecontroleerde vangst op walvissen die door diverse landen wordt uitgevoerd. De Voorzitter van de IWC, de Deen H. Fisher, had hiertoe een voorstel voorbereid, na consultatie met een groep «vrienden van het voorzitterschap» die op de vorige jaarvergadering was ingesteld. Nederland heeft de werkafspraken tot verdere uitwerking gesteund om onder andere te bewerkstelligen dat de huidige uitholling van het verdrag tot staan wordt gebracht, zoals dit nu gebeurt via wetenschappelijke vangsten en voorbehouden op het moratorium van Noorwegen en IJsland. De IWC moet hiermee opnieuw controle krijgen over alle vangsten. Met name de soorten die in de huidige situatie door wetenschappelijke vangst worden bedreigd, kunnen daarmee ook daadwerkelijk betere bescherming krijgen. De urgentie van een effectief beheerssysteem bleek vooral toen Noorwegen aankondigde de vangst van 650 dwergvinvissen geleidelijk naar 1800 te willen verhogen. Deze aantallen gaan veel verder dan onder de IWC-regels mogelijk zal zijn, maar veel kan de IWC niet tegen dergelijke voorstellen van Noorwegen doen, gezien het voorbehoud op het moratorium door dit land. Tegelijkertijd is de eerste vergadering gehouden van het speciale Beschermingscomité dat zich bezig gaat houden met zaken als bijvangst, NDS tkndslnv

2 milieuproblemen, habitatdegradatie et cetera. Op de vorige jaarvergadering in Berlijn in 2003 is dit comité op basis van een meerderheidsbesluit ingesteld. Dit besluit heeft echter grote bezwaren opgeleverd bij pro-walvisvaartlanden dat deze dreigden het comité te boycotten, waarmee effectieve implementatie sterk zou worden beperkt. Een groot aantal pro-walvisvaartlanden (met uitzondering van Japan en aantal Caribische en Afrikaanse landen) nam toch deel aan deze eerste verkennende vergadering en er is, op basis van een Nederlands initiatief, een opening gecreëerd om deze landen bijhet belangrijke werk van het comité te betrekken. Hiermee is het bestaan en werking van het comité voorlopig veilig gesteld. Tot slot is ook het onderwerp dierenwelzijn op de jaarvergadering besproken. Besloten is op de komende jaarvergadering opnieuw een grotere workshop aan dit onderwerp te wijden. 2. Samenstelling van en stemverhoudingen binnen de IWC De IWC telt op dit moment 55 leden waarvan Mauritanië, Hongarije, Tuvalu, Ivoorkust, België en Suriname het afgelopen jaar toetraden. Het zag er vlak voor de bijeenkomst naar uit dat de voorstanders van de walvisvaart dit jaar voor het eerst een (enkelvoudige) meerderheid zouden krijgen. Hoewel besluiten over bijvoorbeeld walvisquota of het opheffen van het moratorium met driekwart meerderheid genomen moeten worden, zou een dergelijke verschuiving in de stemverhoudingen het zwaartepunt en de uitstraling van de organisatie kunnen wijzigen van vooral de bescherming van walvissen naar het gebruik van walvissen. Via een enkelvoudige meerheid zouden pro-walvisvaartlanden in die situatie eenvoudig resoluties kunnen aannemen, comités kunnen opheffen dan wel instellen en budgetten kunnen wijzigen, waarmee de organisatie een geheel andere koers zou kunnen gaan varen. Tijdens de eerste stemmingen bleek dat de beschermingsgezinde landen voorlopig nog een krappe meerderheid houden, maar de vraag is hoe dit zich in de komende jaren ontwikkelt. Van de nieuwe leden behoren Mauritanië, Tuvalu, Ivoorkust en Suriname tot de voorstanders van de walvisvaart, waartoe naast Japan en Noorwegen ook veel Carïbische eilandstaten en diverse Afrikaanse landen behoren. De nieuwe leden Hongarije en België behoren tot de beschermingsgezinde landen waartoe ook de Verenigde Staten, Australië, Nieuw-Zeeland en de meeste Europese landen, waaronder Nederland, behoren. Diverse landen binnen de IWC staan open voor een meer gematigde en pragmatische koers, gericht op dialoog tussen beiden «kampen» en een effectief opereren van de organisatie. Het betreft geen vaste groep landen, maar omvat zowel landen die beschermingsgezind zijn, als landen die beperkt duurzaam gebruik onder strikte voorwaarden niet op voorhand uitsluiten. Vele Europese landen (waaronder Zweden, Zwitserland, Spanje, Ierland, Nederland en ook een meer pro-walvisvaart georiënteerd land als Denemarken) en de Verenigde Staten trachten vanuit deze groep bruggen te slaan binnen de IWC, teneinde een constructieve en geloofwaardige organisatie te behouden. 3. Herzien beheerregime (Revised Management Scheme RMS) Het moratorium op de commerciële walvisvaart is voor de meeste landen, behalve de landen met een voorbehoud, zoals Noorwegen en IJsland, in 1986 in werking getreden. Sindsdien werkt de IWC aan een herzien beheerregime (RMS). Het RMS moet de zekerheid bieden dat duurzaam 2

3 gebruik van walvispopulaties wordt omkleed met waterdichte garanties dat dit niet leidt tot aantasting van de bestaanszekerheid van de betreffende populaties en dat er controleerbare regels worden vastgesteld die ook worden nageleefd. Begin jaren negentig is reeds overeenstemming bereikt over een wetenschappelijk model om de omvang van populaties van de diverse soorten walvissen vast te stellen met eventuele vangstquota (RMP). Het afgelopen decennium is verder gewerkt aan andere elementen van de RMS, zoals internationale controles en inspecties, controleren van producten op markten, nalevingsregels en kostenverdeling. Ondanks het moratorium vindt op dit moment walvisvangst plaats. Noorwegen en IJsland, die het voorbehoud hebben gemaakt, jagen op eigen titel op walvissen, zonder enige controle door de IWC. Noorwegen vangt jaarlijks ongeveer 650 dwergvinvissen en in 2003 heeft IJsland in het kader van wetenschappelijke walvisvaart 37 dwergvinvissen geschoten. Japan heeft als wetenschappelijke walvisvangst in 2003 circa 700 walvissen gejaagd (440 dwergvinvissen in de Antarctische wateren, 150 dwergvinvissen in de Stille Oceaan, 50 Noordse vinvissen, 10 potvissen en 50 Bryde s walvissen), waaronder zich enkele populaties bevinden die bedreigd zijn of waarover onvoldoende kennis aanwezig is over het effect van deze jacht. Onder een in stellen RMP en RMS zou deze jacht niet worden goedgekeurd. Bijde besprekingen over het hernieuwde beheerregime spelen de huidige walvisvangst en andere onderwerpen die nauw verwant zijn, een belangrijke rol. Het betreft zaken als het inperken van de wetenschappelijke vangsten, het opheffen van de huidige voorbehouden op het moratorium door IJsland en Noorwegen en instelling van gebiedsgrenzen voor de vangsten en overgangstermijnen. Ook voor Nederland zijn afspraken over deze laatste onderwerpen essentiële voorwaarden in de besprekingen rond een RMS pakket en de controle op alle walvisvaart. Vorig jaar is besloten tot de instelling van een groep «Vrienden van de Voorzitter», waartoe IWC-voorzitter Fisher een divers samengestelde groep van landen (zowel beschermingsgezind als pro-walvisvaart (de Verenigde Staten, Japan, IJsland, Zweden, Denemarken, Spanje en Nederland) bijeenbracht om de reikwijdte van mogelijke oplossingen te verkennen. Op basis van de inbreng heeft de IWC-voorzitter de belangrijkste bestanddelen van een mogelijk compromispakket bijeengebracht, waaronder: verbeterd toezicht en controle op walvisvangst (vangstverificatie, internationale inspecteurs, nalevingsregels, DNA-registers ten behoeve van controles), afspraken over het terugbrengen van wetenschappelijke vangsten, leveren van gegevens over dierenwelzijn om onnodig lijden te voorkomen, verdeling van kosten van toezicht en controle, vaststelling van veilige quota (volgens het reeds begin jaren 90 aanvaarde RMP, wetenschappelijk vastgesteld model voor quotaberekening), uitfasering van het moratorium door tijdelijke vangstbeperking tot exclusieve economische zone (EEZ) van landen, met gelijktijdige opgave van de voorbehouden op het moratorium door de huidige walvisvaartlanden. Het betrof hierbijniet een voorstel van de groep, maar nadrukkelijk een compromis voorstel van de IWC-voorzitter. 3

4 Nadat deze voorstellen eerder in een apart overleg waren toegelicht, gaven in de plenaire zitting nagenoeg alle landen aan waardering voor het voorstel van de voorzitter te hebben. Met name de koppeling die is gelegd tussen de diverse onderdelen van een RMS-pakket. Velen meenden dat een compromispakket dat op een brede steun kan rekenen, de enige weg voorwaarts biedt voor de IWC om te kunnen blijven functioneren. Echter, het compromispakket bleek inhoudelijk voor veel landen in de huidige vorm niet aanvaardbaar, zowel van pro- als antiwalvisvaartzijde. Ook Nederland heeft aangegeven het huidige pakket als belangrijke basis te beschouwen voor verdere bespreking, maar met name verder te willen praten over de wijze waarop het moratorium eventueel gefaseerd wordt opgeheven, de daadwerkelijke beperking van de wetenschappelijke vangsten en de kostenverdeling, waarbijwalvisvarende landen meer kosten van het toezicht dienen te dragen. De Verenigde Staten en diverse Europese landen hadden vergelijkbare voorbehouden. Landen als Australië, Duitsland, Verenigd Koninkrijk en Zuid-Afrika maakten ook bezwaar tegen de directe koppeling tussen de afronding van het RMS en het uitfaseren van het moratorium en benadrukten dat verdere transparantie in het proces nodig is. Noorwegen was van mening dat het RMP in zijn huidige vorm te conservatief is en aangepast dient te worden om zodoende de quota voor dwergvinvissen te kunnen verhogen (zoals aangegeven is het land voornemens om mogelijk onder het voorbehoud op het moratorium en buiten het door de IWC vastgestelde RMP de jacht uit te breiden van circa 650 naar circa 1800 exemplaren). Japan gaf aan het recht op eigen wetenschappelijke walvisvangst onder het Verdrag niet zomaar te willen opgeven en ook andere pro-walvisvaartlanden gaven aan twijfels te hebben over de inperking van mogelijkheden. Desondanks gaven zijwel aan tot verdere bespreking en compromisvorming bereid te zijn om snelle besluitvorming te kunnen realiseren. Uiteindelijk is in consensus door alle IWC-leden besloten om het proces in het komend jaar volgens een stappenschema voort te zetten. Een aparte RMS werkgroep en een aantal sub-werkgroepen (technische- en schrijfgroepen) zullen de komende periode intensief gaan onderhandelen op basis van het RMS-compromisvoorstel dat de voorzitter voorafgaand aan de vergadering had opgesteld en het door de landen geleverde commentaar daarop. De werkgroep zal transparant te werk gaan, dat wil zeggen dat alle IWC-leden kunnen deelnemen en er zal in het openbaar worden gewerkt. Er wordt naar gestreefd het RMS met de aanvullende afspraken op de volgende jaarvergadering in Korea af te ronden. 4. Beschermingscomité Het vorig jaar met steun van de beschermingsgezinde landen en onder veel protest van Japan en medestanders ingestelde Beschermingscomité kwam voorafgaand aan de jaarvergadering onder voorzitterschap van de Zuid Afrikaanse commissaris voor het eerst bijeen. Deze inaugurele bijeenkomst was bedoeld om de doelstellingen en de agenda van het comité vast te stellen. Door velen werd opgemerkt dat dit comité aanvullend dient te zijn op reeds bestaande IWC-organen, zoals het Wetenschappelijk comité, en dat het de zwaar belaste agenda van de jaarvergadering wat de beschermingsonderwerpen betreft kan verlichten. Het comité zou zich kunnen richten op onderwerpen als bedreigde walvissoorten en -populaties, milieukwesties, antropogene verstoringen zoals bijvangst en strandingen, walvistoerisme en habitatbescherming. Belangrijk punt echter vormde het zoeken van toenadering tot de pro-walvisvaartlanden om hen alsnog bijhet comité te betrekken. Deze landen waren zeer teleurgesteld over de wijze waarop het comité, zonder 4

5 overleg met deze landen, in 2003 tot stand is gekomen. Japan en een aantal Caribische en Afrikaanse landen namen op voorhand geen deel aan de bijeenkomst, omdat zij van mening zijn dat dit comité te eenzijdig op de bescherming van walvissen is gericht en duurzaam beheer en gebruik van deze dieren, conform de dubbele doelstelling van het verdrag, niet zou erkennen. IJsland, Noorwegen, Denemarken en Korea waren wel aanwezig maar gaven aan niet deel te zullen nemen aan verdere besprekingen als er geen bereidheid bestond nader te spreken over de doelstellingen van het beschermingscomité, in relatie tot het duurzame gebruik. Voorstanders van het Beschermingscomité gaven aan dat het werk van het comité beide doelen kan dienen. Nadat de discussie op een patstelling leek uit te lopen, is op initiatief van Nederland in een kleine groep (onder andere IJsland, Mexico, Korea en Zuid-Afrika) een aantal opties uitgewerkt voor een oplossing van dit probleem. Onder verantwoordelijkheid van de IWC-voorzitter zal hier in de komende periode met alle betrokken landen (ook de landen die niet aanwezig waren bijhet Beschermingscomité) verder aan worden gewerkt. Met het initiatief van Nederland is aldus een voorzichtige opening gecreëerd om de pro-walvisvaartlanden bijhet belangrijke werk van het comité te betrekken en is het bestaan en werking van het comité voorlopig veilig gesteld. 5. Wetenschappelijk onderzoek en kleinschalige kustvisserij Japan en IJsland jagen in het kader van wetenschappelijk onderzoek op walvissen, een mogelijkheid die het verdrag biedt, zonder dat hiervoor goedkeuring van de organisatie nodig is. Japan presenteerde de resultaten van het onderzoek dat zich richt op verspreiding en omvang van de populaties en op de relatie met visserij. Japan is van mening dat walvissen een bedreiging voor de Japanse visserijbelangen vormen. Hoewel IJsland vorig jaar het voornemen had om jaarlijks 250 walvissen te jagen heeft het in walvissen geschoten, eveneens om de interactie tussen walvissen en visserijbestanden te onderzoeken. Japan en IJsland kregen ook dit jaar weer veel kritiek waarbij de noodzaak om walvissen te doden voor onderzoek betwist werd. Aangegeven werd dat voldoende alternatieven voorhanden zijn en het wetenschappelijk gehalte van het onderzoek twijfelachtig is. Ook Nederland staat zeer kritisch tegenover dit wetenschappelijk onderzoek aangezien er voldoende alternatieve methoden zijn om onderzoek te doen naar het goed beheer van de walvispopulatie. Nederland heeft derhalve in het licht van onderhandelingen over het RMS, gepleit voor sterke terughoudendheid en afspraken hierover in het RMS-pakket. Japan diende net als voorgaande jaren een verzoek in voor vangstquota (150 dwergvinvissen en 150 Bryde s walvissen) om de economische, sociale en culturele situatie in vissersgemeenschappen aan de Japanse kust te verbeteren. Daarbijbeargumenteerde Japan dat de vangst eveneens als een proef voor de toepassing van een toekomstig RMS dient. Het verzoek, dat met een driekwart meerderheid aangenomen dient te worden, werd ook dit jaar afgewezen. 6. Reservaten Net als voorgaande jaren werden opnieuw voorstellen ingediend voor het instellen van een walvisreservaat in de Zuidelijke Atlantische Oceaan (voorstel Brazilië en Argentinië) en een reservaat in de Zuidelijke Stille Oceaan (voorstel Australië en Nieuw-Zeeland). De voorstellen werden ook dit keer door een blokkerende minderheid van pro-walvisvaartlanden afgestemd; ook deze voorstellen vergen namelijk een driekwart 5

6 meerderheid. Anderzijds trachtte Japan het huidige reservaat in de zuidelijk Atlantische Oceaan op te heffen. Ook dit voorstel behaalde geen driekwart meerderheid en werd dus afgewezen. 7. Dierenwelzijn en bijvangsten Onder het agendapunt humane dodingsmethodes en dierenwelzijn is informatie besproken die door een aantal landen is ingediend. Afgesproken is dat op de komende Conferentie in Korea in 2005 opnieuw uitgebreid tijd wordt ingeruimd voor een aparte werkgroepvergadering. Nederland heeft dit ondersteund en hecht er belang aan dat de IWC voldoende aandacht besteedt aan dierenwelzijn. Rusland heeft toelichting gegeven op de voorgenomen workshop die het land, met Nederlandse ondersteuning, zal geven om meer rekening te houden met dierenwelzijnsaspecten bij de bestaande autochtone walvisvangst van inheemse volkeren in Chukotka. Het betreft in dit geval vangsten die onder de IWC zijn goedgekeurd voor autochtone bevolkingsgroepen die voor het levensonderhoud en behoud van traditionele levenswijze mede afhankelijk zijn van de traditionele walvisvangst. Ten aanzien van de monitoring en vermindering van bijvangsten van walvisachtigen in de visserij, is na advies van het het wetenschappelijk comité afgesproken dat in het komend jaar hierover een workshop wordt georganiseerd. 8. Juridische kwesties in de IWC Mede naar aanleiding van de commotie over de juridische toelaatbaarheid van de IJslandse terugkeer in de IWC met een voorbehoud op het moratorium in 2001 en 2002 heeft Nederland in 2003, op verzoek van de voorzitter, het initiatief genomen tot het opstellen van een document over de wijze waarop de IWC in de toekomst om kan gaan met juridische kwesties. Nederland ziet dit als één van de mogelijkheden om aan vertrouwensopbouw in de gepolariseerde IWC te werken. Met algemene instemming aanvaardde de vorige jaarvergadering het voorstel om, als eerste stap, een overzicht op te stellen over de wijze waarop andere verdragsorganisaties omgaan met bepaalde juridische kwesties. Het secretariaat presenteerde hiertoe een document. Voorts presenteerde Nederland een document met verschillende opties om juridische problemen op te lossen. De IWC-vergadering verwelkomde het document en verwees het voor verdere behandeling door naar het Financieel en Administratief Comité. 9. Verkiezing vice-voorzitter Omdat de vorig jaar verkozen vice-voorzitter, de heer Dominguez (Spanje) zich vlak voor de vergadering had teruggetrokken, moest een nieuwe vice-voorzitter gekozen worden. Van de twee kandidaten, de heer Kleinschmidt (Zuid Afrika) en de heer Morimoto (Japan) werd de eerste met een verschil van slechts één stem verkozen. Hiermee blijft een beschermingsgezind land vice-voorzitter van de IWC. De vice-voorzitter wordt, in de regel, na drie jaar voorzitter van de IWC. Met een mogelijk gewijzigde stemverhouding zou het anders kunnen uitpakken. 10. Ontwikkelingen in de IWC Deze vergadering van de IWC in Sorrento is een belangrijke vergadering geweest. De organisatie en het verdrag staan, naar het zich laat aanzien, op een belangrijk kruispunt. Enerzijds betreft dit de samenstelling en de 6

7 stemverhouding in de commissie, anderzijds de inhoudelijke koers en geloofwaardigheid van het verdrag voor de komende jaren. Het verdrag uit 1946 richt zich op regulering van de vangst van walvissen (duurzaam gebruik, vaststelling quota). De afgelopen decennia hebben beschermingsaspecten steeds meer aandacht gekregen. Het moratorium op de walvisvaart uit 1986 heeft daarbijeffectief bijgedragen om de grote achteruitgang van de walvispopulaties in de jaren tot staan te brengen, waarna in de afgelopen jaren een eerste voorzichtig herstel van bepaalde populaties is waar te nemen. De scherpe tweedeling tussen beschermingsgezinde landen en pro-walvisvaartlanden die in de afgelopen jaren is ontstaan, heeft geresulteerd in het binnenhalen van zoveel mogelijk nieuwe leden aan beide zijden. Tot op dit moment hebben de beschermende landen een beperkte meerderheid, maar het aantal pro-walvisvaartlanden is eveneens groeiende, zodat het niet ondenkbeeldig is dat in de komende jaren een meerderheid van deze landen ontstaat. Tegelijkertijd hebben een aantal pro-walvisvaart landen (in het bijzonder Japan) aangegeven zeer kritisch naar de ontwikkelingen in de IWC te blijven kijken en mogelijk uit de IWC te stappen wanneer de organisatie te ver afdwaalt van de oorspronkelijke doelstelling van het verdrag. Met het verlaten van de IWC of het opzetten van een concurrerend nieuw verdrag wordt het gezag van de IWC als dè organisatie die het beheer van walvissen regelt, ondermijnd. Hiermee zouden vervolgens toch verdere vangst en mogelijk handel buiten de IWC om kunnen worden geregeld en komen de beschermingsafspraken in de IWC onder druk. Inhoudelijk is te zien dat het bestaande moratorium op de commerciële walvisvangst steeds verder wordt uitgehold door wetenschappelijke vangsten, voorbehouden op het moratorium en mogelijke vangsten door niet leden. Feit is dat op dit moment buiten de controle van de IWC reeds vele walvissen worden gevangen (waaronder ook sterk bedreigde soorten en populaties) en dat walvisvarende landen, zoals zijhebben aangekondigd, dit in de komende jaren van plan zijn uit te breiden. De geloofwaardigheid van de IWC als organisatie die daadwerkelijk toezicht heeft op de walvisvaart in brede zin, komt hiermee verder onder druk. Reden om te bezien in hoeverre met besluiten over betere controle en beheer tot daadwerkelijk effectievere bescherming van walvissen kan worden gekomen. Net als in de afgelopen jaren heeft Nederland aangegeven veel belang te hechten aan een geloofwaardige en effectief opererende IWC, waarbijeen oplossing voor beide zijden wordt gevonden. Nederland heeft zich daartoe actief ingezet om de effectiviteit van de IWC te verhogen, ervan uitgaande dat dit de beste mogelijkheid biedt om de walvissen te beschermen. De gemaakte werkafspraken om tot verdere onderhandelingen en mogelijke besluitvorming in 2005 te komen van een breed RMS pakket, zal zowel voor de organisatie en de daadwerkelijke bescherming en het beheer van de walvissen zeer cruciaal zijn. De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, C. P. Veerman 7