Seminar on the implementation of the principle of subsidiarity

Transcriptie

1 Seminar on the implementation of the principle of subsidiarity Brussel, 19 mei 2008 Toespraak van mevrouw Marleen Vanderpoorten, voorzitter van het Vlaams Parlement Dames en heren, Kan het subsidiariteitsbeginsel de Europese Unie redden? Over deze vraag zou ik het vandaag graag met u hebben. Als u de afgelopen jaren de debatten over de toekomst van de Europese Unie een beetje gevolgd hebt, kan het u niet ontgaan zijn dat het subsidiariteitsbeginsel hot is. Het eenvoudigste instrument om de populariteit van een bepaald fenomeen te meten, heet tegenwoordig Google. Om u een idee te geven: het intikken van de woorden European Union en subsidiarity levert meer dan een half miljoen links op. Maar ook het grote aantal publicaties en internationale colloquia over het subsidiariteitsbeginsel spreekt boekdelen. Die toegenomen interesse voor het subsidiariteitsbeginsel komt uiteraard niet uit de lucht gevallen. De Europese Conventie, die in 2002 belast werd met het trekken van de krijtlijnen voor de institutionele hervormingen van de Europese Unie, ligt aan de basis van de huidige opwaardering van het subsidiariteitsbeginsel. Laten we niet vergeten dat het subsidiariteitsbeginsel al in 1992 in het Verdrag van Maastricht geïntroduceerd werd en dat in 1997 de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel verder uitgewerkt werd in een heus subsidiariteitsprotocol. Toch bleek de manier waarop de Europese instellingen rekening hielden met het subsidiariteitsbeginsel, weinig bevredigend. De Europese Conventie richtte een Werkgroep Subsidiariteit op die o.m. tot de conclusie kwam dat de nationale parlementen snel en doeltreffend moeten kunnen ingrijpen wanneer zij van mening zijn dat een voorstel voor een Europese wetgevingstekst niet in overeenstemming is met het subsidiariteitsbeginsel. Het 1

2 feit dat de Europese Conventie grotendeels was samengesteld uit parlementsleden van de lidstaten, zal daar wel niet vreemd aan geweest zijn. De voorstellen van de Europese Conventie in verband met de parlementaire betrokkenheid bij de subsidiariteitscontrole werden integraal overgenomen in de Europese Grondwet, en vervolgens bevestigd in het Verdrag van Lissabon en het daaraan gehechte subsidiariteitsprotocol. De belangrijkste innovatie op het vlak van subsidiariteit is zonder twijfel de mogelijkheid voor de nationale parlementen om rechtstreeks controle uit te oefenen op de naleving van het subsidiariteitsbeginsel. De lidstaatparlementen kunnen hun eventuele subsidiariteitsbezwaren namelijk rechtstreeks meedelen aan de Europese Commissie, en de Europese Commissie in bepaalde gevallen zelfs dwingen om haar wetgevingsvoorstellen opnieuw in overweging te nemen. Bovendien bepaalt het subsidiariteitsprotocol dat de nationale parlementen het initiatief moet kunnen nemen om bij het Hof van Justitie een beroep in te leiden tegen een Europese wetgevingshandeling op grond van een schending van het subsidiariteitsbeginsel. Is het belang dat aan het nieuwe subsidiariteitsprotcol wordt toegeschreven, terecht? En is de rechtstreekse betrokkenheid van de lidstaatparlementen een garantie voor een beter Europa met een grotere democratische legitimiteit? Aan de hand van een aantal recente ontwikkelingen in Vlaanderen en in het Vlaams Parlement zal ik trachten een antwoord te geven op deze vragen. Laat mij echter beginnen met een bekentenis: tot voor enkele jaren kwam Europa nauwelijks of niet aan bod in het Vlaams Parlement. Nochtans heeft Vlaanderen, en vele hier aanwezige regio s zullen ons daarom benijden, zeer verregaande buitenlandse bevoegdheden. De bevoegdheidsverdeling in België tussen de federale overheid en de regio s is namelijk gebaseerd op het exclusiviteitsbeginsel. Belgische regio s zijn exclusief bevoegd voor beleidsdomeinen zoals cultuur, onderwijs, leefmilieu, landbouw en ruimtelijke ordening. De federale overheid heeft geen enkele zeggenschap over de bevoegdheden die aan de regio s zijn toegewezen. De regio s zijn ook bevoegd om hun bevoegdheden op internationaal vlak uit te oefenen. Meer zelfs, wanneer België een verdrag wil sluiten waarin ook beleidsdomeinen aan bod komen die tot de bevoegdheid van de regio s behoren, moeten de regeringen van de betrokken regio s het verdrag mee goedkeuren, en moeten de overeenstemmende regionale parlementen mee hun instemming verlenen aan het verdrag. Zonder instemming van alle bevoegde parlementen kan het verdrag niet geratificeerd worden. 2

3 Op grond van hun internationale bevoegdheid worden de Belgische regio s ook betrokken bij de totstandkoming van het Belgische standpunt in de Raad van Ministers van de Europese Unie. In raden die uitsluitend betrekking hebben op regionale bevoegdheden, wordt België bovendien volgens een beurtrol vertegenwoordigd door een regionale minister. Die minister vertolkt dan het Belgische standpunt, en niet het standpunt van zijn eigen regio. Ondanks die verregaande internationale en Europese bevoegdheid besteedde het Vlaams Parlement tot voor kort weinig aandacht aan Europese dossiers. Sinds enige tijd is daar gelukkig verandering in gekomen. Aan de basis van die verhoogde staat van alertheid voor de Europese Unie liggen ongetwijfeld de onderhandelingen over de Europese Grondwet, en de werkzaamheden van de Europese Conventie die daaraan voorafgingen. Ongeveer gelijktijdig werden 3 verschillende initiatieven genomen die de betrokkenheid van het Vlaams Parlement bij de Europese besluitvorming gestimuleerd hebben. In de eerste plaats begon in het Vlaams Parlement zelf langzaam het besef te groeien dat er meer aandacht moet gaan naar de controle op de Europese Unie en werd in het parlement een Europese dienst opgericht. Ten tweede raakte ook de Vlaamse Regering er langzaam van overtuigd dat zij het Vlaams Parlement beter en sneller moet informeren over de ontwikkelingen van Europese dossiers die tot de bevoegdheid van Vlaanderen behoren. En tot slot maakten de voorzitters van de Belgische parlementen in 2005 onderling formele afspraken over hoe zij de bevoegdheden die de Europese Grondwet aan de nationale parlementen toekende, gezamenlijk zouden uitoefenen. Sta mij toe om deze 3 initiatieven kort toe te lichten. 1) De oprichting van de dienst Europa van het Vlaams Parlement Lange tijd werd de Europese besluitvorming beschouwd als een onderdeel van het internationale beleid waarover de uitvoerende macht het monopolie had. Dat beeld wordt ook gevoed door het feit dat de belangrijkste EU-wetgever, met name de Raad van Ministers, samengesteld is uit leden van de regeringen van de lidstaten. Daar komt bovendien nog bij dat in de huidige Europese verdragen geen formele rol weggelegd is voor de lidstaatparlementen. Anderzijds kan men er niet om heen dat een aanzienlijk deel van de nationale of regionale regelgeving zijn oorsprong vindt in Europese wetgeving. Volgens de Vlaamse Regering geeft niet minder dan 60% van alle Vlaamse decreten en besluiten uitvoering aan Europese regelgeving. Voor sommige Vlaamse beleidsdomeinen zoals leefmilieu heeft bijna 100% van de regelgeving een Europese oorsprong. 3

4 De aandacht die in de eerste plaats de Europese Conventie en vervolgens de Europese Grondwet besteedde aan de rol van de lidstaatparlementen in het Europese wetgevingsproces, deed bij het Vlaams Parlement het inzicht rijpen dat parlementen bij de totstandkoming van Europese regelgeving niet aan de kant moeten blijven staan. Als de Europese Commissie de lidstaatparlementen uitnodigt om Europese wetgevingsvoorstellen te toetsen aan het subsidiariteitsbeginsel en hun verzoekt eventuele bezwaren rechtstreeks mee te delen, kan toch niet langer volgehouden worden dat de totstandkoming van de Europese besluitvorming een exclusieve bevoegdheid is van de uitvoerende macht. Integendeel, waarom zouden parlementen hun controlerecht ten aanzien van de regering niet uitoefenen in verband met de standpunten die de regering inneemt in de Raad van Ministers van de Europese Unie? De toenemende aandacht voor de rol van parlementen bij de beoordeling van de subsidiariteitstoets was in het Vlaams Parlement alleszins een factor die de Europese bewustwording versnelde. In juni 2005 resulteerde dat in de oprichting van een dienst Europa. De voornaamste taak van de dienst Europa bestaat in het tijdig aanbieden van de overzichtelijke informatie over de meest relevante Europese wetgevingsinitiatieven aan de Vlaamse volksvertegenwoordiger. Indien de bevoegde vakcommissie dat wenst, organiseert de dienst Europa een hoorzitting over het voorstel met indien mogelijk vertegenwoordigers van de Europese Commissie, de Vlaamse administratie, de betrokken stakeholders en de bevoegde minister. Die hoorzittingen geven de parlementsleden de mogelijkheid om op korte tijd inzicht te krijgen in de op stapel staande Europese initiatieven. Het is wellicht betekenisvol dat tijdens de hoorzittingen het subsidiariteitsbeginsel zelden of nooit aan bod komt. 2) De structurele informatieverstrekking van de Vlaamse Regering aan het Vlaams Parlement Tot 2004 had het Vlaams Parlement nauwelijks zicht op de Europese wetgevingsactualiteit. Parlementsleden ondervroegen weliswaar af en toe een minister over de stand van zaken in een Europees dossier, maar van een structureel georganiseerde informatieverstrekking was geen sprake. De huidige regering bracht daar verandering in. Begin 2005 deelde de Vlaamse Regering voor de eerste keer aan het Vlaams Parlement een stand van zaken mee van alle Europese dossiers waar Vlaanderen bij betrokken was. Sindsdien wordt elk half jaar, telkens bij het begin van een nieuw Europees voorzitterschap, een nieuwe stand van zaken meegedeeld aan het Vlaams Parlement. Dat document heeft de gepaste titel Vlaamse Vinger aan de Europese Pols, en wordt als parlementair document verspreid onder alle Vlaamse volksvertegenwoordigers. De vakcommissies worden gestimuleerd om elke nieuwe versie van de Vlaamse Vinger aan de Europese Pols te bespreken. 4

5 3) Subsidiariteitsakkoord tussen de Belgische parlementen Zoals ik al eerder vermelde, kende de Europese Grondwet een aantal bevoegdheden toe aan de nationale lidstaatparlementen. In de eerste plaats denken we dan aan de parlementaire subsidiariteitstoets waarover ik het al had. Maar de Europese Grondwet kende aan nationale parlementen ook het recht toe om hun veto uit te spreken tegen een vereenvoudigde verdragsherziening die de Europese Raad in een aantal gevallen zou kunnen doorvoeren. Een groot aantal Europese beleidsdomeinen behoort in België tot de exclusieve bevoegdheid van de regio s. Het exclusiviteitsbeginsel dat ik u zonet toelichtte, heeft tot gevolg dat voor een groot aantal Europese beleidsdomeinen geen federale beleidsverantwoordelijken zijn, niet op regeringsniveau, en evenmin op parlementair niveau. Landbouw, visserij, leefmilieu, cultuur zijn voorbeelden van beleidsdomeinen die tot de exclusieve bevoegdheid van de regio s behoren, en die in de respectieve vakcommissies van de regionale parlementen worden gevolgd. De federale regering heeft geen ministers die bevoegd zijn voor die thema s en in het federale parlement komen die beleidsdomeinen evenmin aan bod. Anderzijds erkent de Europese Unie alleen de lidstaten, en hun nationale of federale organen, als volwaardige institutionele spelers. Bevoegdheden worden toegekend aan de lidstaten, niet aan de regio s. Een rigide toepassing van dat principe is in de Belgische context onwerkbaar. Want hoe kan het Belgische parlement een subsidiariteitsbezwaar uitbrengen tegen een Europees wetgevingsvoorstel over landbouw als enerzijds het federale parlement niet bevoegd is voor landbouw en er in het federale parlement geen vakcommissie Landbouw is, terwijl de regionale parlementen wel bevoegd zijn op het vlak van landbouw, maar hun bezwaarstemmen niet erkend worden door de Europese Commissie omdat zij niet van een nationaal parlement afkomstig zijn? Specifiek met het oog op de uitoefening van de bevoegdheden die aan de nationale parlementen werden toegekend, lichtte België bij de goedkeuring van de Europese Grondwet in een unilaterale verklaring verklaring 49 de Belgische situatie toe. In de verklaring wordt uitdrukkelijk aangegeven dat in het kader van de bevoegdheden die de Europese Grondwet aan de parlementen toekent de Belgische regionale parlementen beschouwd moeten worden als componenten van het [Belgische] nationale parlementair stelsel. Die verklaring, die in wezen niet meer is dan een eenzijdige toelichting bij het Belgische federalisme, tracht twee botsende systemen met elkaar te verzoenen. Aan de ene kant heb je namelijk het Europese institutionele stelsel dat alleen de lidstaten, en hun nationale of federale organen, erkent als volwaardige spelers op het speelveld van de Europese Unie. Aan de andere kant staan in het Belgische federale 5

6 systeem de federale overheid en de regio s institutioneel op voet van gelijkheid, en is er tussen de wetgeving van beide beleidsniveaus geen hiërarchie. Ter uitvoering van verklaring 49 sloten de kamers van het federale parlement en de parlementen van de regio s in 2005 een samenwerkingsakkoord. Het samenwerkingsakkoord hanteert als uitgangspunt dat alle Belgische parlementen op volstrekt gelijkwaardige wijze moeten kunnen genieten van de rechten en bevoegdheden die de Europese Grondwet aan de nationale parlementen toekent. Om tegemoet te komen aan de wensen van de Europese Unie, die alleen nationale of federale overheden erkent, verloopt de communicatie tussen de regionale parlementen en de Europese instellingen via het federale parlement. De wetgevingsvoorstellen en de andere voorbereidende documenten die de Europese Commissie op grond van het subsidiariteitsprotocol rechtstreeks aan de nationale parlementen bezorgt, worden door het federale parlement onmiddellijk en ongefilterd doorgezonden naar alle regionale parlementen. Bovendien zijn de regionale parlementen ook bevoegd om autonoom een subsidiariteitstoets uit te voeren in verband met die wetgevingsvoorstellen die tot hun beleidsdomein behoren. De subsidiariteitsbezwaren van de verschillende bevoegde parlementen worden gecentraliseerd bij het federale parlement en gebundeld doorgestuurd naar de Europese Commissie, met vermelding van de herkomst van de adviezen. Er vindt geen overleg plaats over de subsidiariteitsadviezen. In principe is het dus mogelijk dat de adviezen die meegedeeld worden aan de Commissie tegenstrijdig zijn. Ook wat het uitbrengen van de twee bezwaarstemmen betreft, zijn de parlementen elk autonoom bevoegd. Een Europees wetgevingsvoorstel kan in het meest extreme geval tot de bevoegdheid van de 2 federale kamers en 6 regionale parlementen behoren. Om 8 parlementen gezamenlijk 2 bezwaarstemmen te laten uitbrengen werd een complexe regeling uitgewerkt die het onder meer onmogelijk maakt dat regionale parlementen die tot hetzelfde taalregime behoren, het stemmentotaal monopoliseren. De bezwaarstemmen worden, net zoals de subsidiariteitsadviezen, door het federale parlement bezorgd aan de Europese Commissie. Het Verdrag van Lissabon heeft nauwelijks wijzigingen aangebracht aan de parlementaire subsidiariteitstoets zoals die in het subsidiariteitsprotocol bij de Europese Grondwet geregeld is. In het nieuwe subsidiariteitsprotocol krijgen de nationale parlementen 2 weken extra om hun adviezen en stemmen te bezorgen aan de Europese Commissie. Vanaf de verspreiding van het wetgevingsvoorstel in alle officiële EU-talen, hebben de parlementen voortaan 8 weken om te reageren. Die termijnwijziging moet nu ook verwerkt worden in het parlementaire samenwerkigsakkoord. Uitgerekend vandaag komen alle Belgische 6

7 parlementen overigens samen om zich over een aanpassing van het akkoord te buigen. Beperkte ervaring met subsidiariteitscontrole Hoewel het Verdrag van Lissabon nog niet in werking is getreden, en het dus voorlopig nog wachten is op de uitoefening van de parlementaire subsidiariteitstoets, beschikt het Vlaams Parlement toch over een beperkte ervaring inzake subsidiariteitscontroles. In het kader van subsidiariteitsnetwerk van het Comité van de Regio s werd het Vlaams Parlement namelijk twee maal uitgenodigd om deel te nemen aan een subsidiariteitstoets. Het Vlaams Parlement integreerde de subsidiariteitsonderzoeken beide keren in een ruimere parlementaire behandeling van de wetgevingsvoorstellen. In december 2004 werd een voorstel van richtlijn over de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa en een mededeling van de Europese Commissie over de thematische strategie inzake luchtverontreiniging ter beoordeling voorgelegd aan de Commissie voor Leefmilieu en Natuur. Een jaar later, in december 2005, verrichtte het Vlaams Parlement in de Commissie voor Onderwijs een tweede subsidiariteitstoets, ditmaal over een mededeling van de Commissie over het Europees onderwijs- en opleidingsstelsel. Het is opmerkelijk en betekenisvol dat in beide gevallen nauwelijks tijd en aandacht besteed werd aan de beoordeling van de subsidiariteit. De parlementaire commissies stelden telkens zonder discussie vast dat de voorgelegde teksten in overeenstemming waren met het subsidiariteitsbeginsel. Aangenomen mag worden dat de verplichting voor de Europese Commissie om aan elk wetgevingsvoorstel een subsidiariteitsmemorandum toe te voegen de kans op manifeste schendingen van het subsidiariteitsbeginsel hoe dan ook doet afnemen. Onze beperkte ervaring leert dat de subsidiariteitstoets veeleer een middel is om wetgevingsvoorstellen op de parlementaire agenda te plaatsen, dan een doel op zichzelf. Een parlementaire behandeling van een Europees wetgevingsvoorstel zou niet beperkt mogen blijven tot de vraag of de Europese Unie wel bevoegd is om in dat concrete geval op te treden. Dat getuigt van een al te defensieve houding die op lange termijn de indruk zou kunnen wekken dat de enige Europese rol die parlementen kunnen spelen, erin bestaat om Europese wetgevingsinitiatieven af te blokken. De verhoogde aandacht voor het subsidiariteitsbeginsel is uiteraard een zegen. Maar de grootste meerwaarde van de subsidiariteitstoets bestaat erin dat die de motor kan zijn om meer Europa op de parlementaire agenda te krijgen. En hoe groter de parlementaire aandacht voor Europa, hoe groter de legitimiteit is van de beslissingen en het beleid van de Europese Unie. Ik dank u voor uw aandacht. 7