Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar Wijziging van de Bankwet 1948 Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING Met advies van de Raad van State woidt niet openbaar gemaakt, omdat het zonder meer instemmend luidt, dan wel uitsluitend opmerkingen van redactionele aard bevat (artikel 25a, vierde lid, onderdeel b, van de Wet op de Raad van State). ALGEMEEN Inleidina De eerste twee artikelen hebben betrekking op de gevolgen van het Verdrag van Maastricht voor de tweede fase van de EMU. Artikel III is een wijziging die voortvloeit uit het streven naar een grotere mate van flexibiliteit ten aanzien van de omvang van de directie, zulks mede in verband met toekomstige Europese ontwikkelingen. Daarbij zou het in beginsel mogelijk moeten zijn dat de Nederlandsche Bank (DNB, de Bank) in de toekomst uit een kleinere directie kan bestaan dan thans het geval is. Het Verdrag van Maastricht voorziet in de totstandkoming van een Economische en Monetaire Unie (EMU) in drie fasen. Een belangrijk onderdeel van de tweede fase van de EMU, die volgens het Verdrag op 1 januari 1994 zal aanvangen, vormt het verbod op monetaire financiering, vastgelegd in artikel 104 van het gewijzigde EG-Verdrag. Het voorlig gende wetsvoorstel voorziet in de gevolgen van dit verbod door de Nederlandse wetgeving. Artikel 104 EG-Verdrag In de huidige situatie kunnen centrale banken in sommige Lid-Staten hun medewerking aan de monetaire financiering van overheidsuitgaven niet weigeren. Om hieraan een einde te maken verbiedt artikel 104 van het gewijzigde EG-Verdrag het verlenen van krediet door centrale banken aan overheden en overheidsinstellingen. De ratio hierachter ligt in de eerste plaats in het gegeven dat deze financieringsvorm het monetair beleid van de centrale banken kan ondergraven. Deze situatie kan zich met name voordoen wanneer de centrale bank een verkrappende monetaire politiek wenst te voeren. De centrale bank zal dan trachten de geldschepping door het bankwezen te beteugelen. De financiering van overheidsuitgaven door de centrale bank is eveneens een vorm van geldschepping. Bij een verkrappend monetair beleid vormt de finan S-AFE F ISSN Sdu Uitgeverij Plantijnstraal 's-gravenhage 1993

2 ciering van overheidsuitgaven door de centrale bank dan ook een doorkruising van het monetair beleid. De effectiviteit en de geloofwaar digheid van het monetair beleid kan hierdoor worden aangetast. Het verbod op kredietverlening aan overheden door centrale banken moet voorts in samenhang worden gezien met het verbod op een bevoorrechte toegang van overheden tot financiële instellingen, opgenomen in artikel 104A van het gewijzigde EG-Verdrag. De beide verboden verzekeren dat overheden en overheidsinstellingen zich voor de financiering van hun tekorten in vrije concurrentie met andere geldvragers tot de financiële markten wenden. Dit bevordert een efficiënte allocatie van middelen in de EMU en leidt ertoe dat voor overheidsleningen een marktconforme rente wordt betaald. De financiële markten kunnen voorts een premie verlangen van overheden die geen gezond financieel economisch beleid voeren. De beide verboden voorkomen dat overheden zich onttrekken aan de disciplinerende werking die hiervan uit kan gaan en zijn aldus in lijnen met de bepalingen in het Verdrag van Maastricht inzake het vermijden van buitensporige tekorten (artikel 104C). Artikel 104 verbiedt naast directe vormen van kredietverlening ook de rechtstreekse aankoop van schuldbewijzen van overheden. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan de verkoop van schatkistpapier door de overheid aan de centrale bank. Het monetaire effect van een dergelijke transactie is gelijk aan dat van het «rood staan» bij de centrale bank en stuit dan ook op dezelfde bezwaren. Artikel 104 laat onverlet de mogelijkheden van de centrale banken om over te gaan tot de aan en verkoop van schatkistpapier en ander schuld papier van overheden op de secundaire markt. Een verbod hierop is in het Verdrag niet opgenomen, omdat dergelijke transacties een belangrijk onderdeel kunnen vormen van het monetair beleidsinstrumentarium van de centrale banken. Lid 2 van artikel 104 stelt uitdrukkelijk dat het verbod op kredietver lening door centrale banken niet van toepassing is op kredietverlening aan kredietinstellingen die in handen van de overheid zijn. Het zou een onbedoeld effect van lid 1 zijn als banken in eigendom van de overheid niet meer een normale kredietrelatie met de centrale bank zouden kunnen onderhouden. De tekst van het tweede lid verzekert dat deze banken in hun relatie met de centrale bank niet zullen worden achterge steld bij particuliere banken. De concurrentieverhoudingen tussen de banken worden aldus niet beïnvloed. In de Nederlandse context is dit met name van belang voor de Bank Nederlandse Gemeenten, de Neder landse Waterschapsbank en de Nationale Investeringsbank. Wijziging van de Bankwet 1948 Artikel 104 van het gewijzigde EG-Verdrag heeft wat de Nederlandse wetgeving betreft alleen gevolgen voor de Bankwet 1948 (de Bankwet). Artikel 20 van de Bankwet 1948, waarin het recht van de Minister van Financiën op een renteloos voorschot van f 150 mln. is vastgelegd, gaat rechtstreeks tegen het verbod van artikel 104 EG-Verdrag in. In materieel opzicht zou kunnen worden volstaan met het achterwege laten van het gebruik maken van dit recht, doch de uitspraken van het Europees Hof van Justitie (Commissie vs Italië 163/82 - jur. 1983, 3273 w, overweging 1, en Commissie vs België 239/85 - jur. 1986, 3645 vv) maken duidelijk dat Nederland de plicht heeft de wetgeving op dit punt aan te passen. De werkzaamheden van de Bank die in de overige artikelen van de Bankwet 1948 worden beschreven zullen na de aanvang van de tweede fase van de EMU uitsluitend met inachtneming van het verbod van artikel 104 EG-Verdrag mogen worden verricht. Hierdoor wordt in het bijzonder de in artikel 15 onder 4 vermelde bevoegdheid

3 van de Bank tot de aankoop van schatkistpapier en schuldbrieven ten laste van het Rijk ingeperkt. Met het oog op de inzichtelijkheid van de Bankwet 1948 verdient het de voorkeur deze inperking nadrukkelijk in de Bankwet 1948 te vermelden. Bovendien verplicht artikel 109E, lid 2 van het gewijzigde EG-Verdrag de Lidstaten voor 1 januari 1994 passende maatregelen te nemen ter naleving van de verbodsbepaling van artikel 104 EG-Verdrag. Op grond van bovenstaande overwegingen wordt voorgesteld de Bankwet 1948 aan het verbod van artikel 104 met behulp van het onderhavige wetsvoorstel aan te passen. Kredietverlening door De Nederlandsche Bank aan de Staat In het wetsontwerp is vastgelegd dat de Bank met ingang van 1 januari 1994 de werkzaamheden ingevolge de Bankwet 1948 verricht met inachtneming van artikel 104 EG-Verdrag. Dit betekent dat de Bank vanaf die datum geen krediet meer zal mogen verlenen aan overheden en overheidsinstellingen. In de praktijk heeft dit tot gevolg dat de huidige faciliteiten van DNB voor de Staat, de Sociale Verzekeringsbank en de gemeente Amsterdam zullen komen te vervallen. Ten aanzien van de Staat gaat het om de volgende faciliteiten, die hieronder kort worden besproken: - het renteloos voorschot van maximaal 150 mln. (Bankwet, art. 20); - het financieringsarrangement; - de overeenkomst inzake de financiering door DNB van het aandeel van de Nederlandse Staat in het geïntegreerde EEG-mechanisme voor financiële ondersteuning op middellange termijn van de betalingsbalans van de Lidstaten. Het huidige artikel 20 van de Bankwet 1948 bepaalt dat DNB verphcht is wanneer de Minister van Financiën dit nodig acht voor maximaal 150 mln. voorschotten in rekening-courant aan de Staat ter beschikking te stellen. Deze voorschotten worden renteloos verstrekt. Het relatieve belang van deze bepaling is in de loop der jaren sterk verminderd. Vormde het maximum bedrag aan renteloze voorschotten bij de laatste verhoging van 15 mln. tot 150 mln. in 1956 nog 2% van de totale uitgaven van het Rijk, in 1992 gaat het nog slechts om 0,06%. Het renteloos voorschot heeft dan ook reeds lang veel van zijn praktische betekenis voor het financieringsbeleid van het Rijk verloren. Anders ligt dit ten aanzien van het zogenaamde financieringsarran gement. Jaarlijks sluit de Minister van Financiën namens de Staat met DNB een overeenkomst ten aanzien van de maximale omvang van door het Rijk bij DNB te plaatsen schatkistpapier. De maximale omvang is daarbij gekoppeld aan het niveau van de begrotingsontvangsten in het vorige jaar en stijgt aldus, anders dan het maximum bedrag van het renteloos voorschot, jaarlijks met de groei van de overheidsfinanciën. Het financieringsarrangement laat een maximaal beroep op DNB toe van mln. 3% van de begrotingsontvangsten in De omvang van het financieringsarrangement is daarmee voldoende om de tijdelijke liquiditeitstekorten van het Rijk in de meeste gevallen volledig op te vangen. De rentevergoeding voor het beroep op DNB is gelijk aan het officiële wisseldisconto van DNB. De overeenkomst inzake de financiering door DNB van het aandeel van de Nederlandse Staat in het geïntegreerde EEG-mechanisme voor finan ciële ondersteuning op middellange termijn van de betalingsbalans van de Lidstaten is slechts van geringe praktische betekenis voor het finan cieringsbeleid van de Staat. In het verleden is in het kader van de betalingsbalanssteun aan de Lidstaten van de EG slechts eenmaal een beroep gedaan op Nederland. Het ging daarbij om een lening aan Italië in Leningen in latere jaren zijn door de EG op de kapitaalmarkt gefinancierd. Op de huidige financieringsovereenkomst, die in 1990 werd afgesloten, is nooit een beroep gedaan.

4 Gevolgen voor de financiering van liquiditeitstekorten Na het wegvallen van de kredietfaciliteiten bij DNB zal de Staat ter overbrugging van eventuele tijdelijke liquiditeitstekorten een rechtstreeks beroep moeten doen op de geldmarkt. Naar verwachting zal dit geen problemen opleveren. Opgemerkt zij dat de Staat ook thans incidenteel een beroep op de geldmarkt doet wanneer de omvang van het financieringsarrangement tijdelijk onvoldoende is. Daartoe worden doorgaans afspraken gemaakt met particuliere geldmarktpartijen over het plaatsen van kasgeldleningen. Ook kan de Staat gebruik maken van de uitgifte van schatkistpapier. Na het wegvallen van de kredietfaciliteiten bij DNB zal de Staat meer gebruik gaan maken van deze geldmarktinstrumenten. Ook de beëindiging van de overeenkomst inzake de financiering door DNB van het Nederlandse aandeel in de betalmgsbalanssteun aan EG-Lidstaten zal naar verwachting geen moeilijkheden opleveren. Zoals gememoreerd, is er in het verleden slechts eenmaal een beroep op Nederland gedaan in het kader van het geïntegreerde EEG-mechanisme voor de betalingsbalanssteun. Bovendien is het maximale beroep dat op Nederland in het kader van dit mechanisme kan worden gedaan gesteld op ecu 905 mln. Gelet op de grote omvang van het normale beroep van de Staat op de geld en kapitaalmarkt zal in de financiermg van een dergelijk bedrag zonder veel problemen op korte termijn kunnen worden voorzien. Samenhang met andere wetswijzigingen Behalve artikel 104 van het gewijzigde EG-Verdrag, treedt met ingang van de tweede fase van de EMU nog een aantal andere Verdragsbepa lingen in werking. Het gaat hier om de bepalingen inzake het kapitaal en betalingsverkeer (art. 73B t/m 73G), het verbod op een bevoorrechte toegang van overheden tot financiële instellingen (art. 104A), de zgn. «no bail-out»-regel (art. 104B) en enkele bepalingen inzake de buiten sporige-tekorten-procedure (art. 104C). Een aantal van deze Verdragsbe palingen geeft evenals het verbod op monetaire financiering aanleiding tot wijziging van de Nederlandse wetgeving. In dit verband zij gewezen op het voorstel voor een nieuwe Wet financiële betrekkingen buitenland en het wetsvoorstel tot wijziging van de Algemene burgerlijke pensioenwet, die de Staten-Generaal separaat zullen worden voorgelegd. Het voorliggende wetsvoorstel voorziet uitsluitend in de aanpassing van de Bankwet 1948 aan de bepalingen van de tweede fase van de EMU. Voor de derde fase van de EMU zal een nieuwe wetswijziging noodzakelijk zijn. De aanvang van de derde fase van de EMU en de oprichting van het Europees stelsel van Centrale en Banken vormen aanleiding tot een algemene herziening van de Bankwet Financiële gevolgen Waar de Staat een rechtstreeks beroep op de geldmarkt doet, zal hij over de aangetrokken bedragen de heersende geldmarktrente moeten vergoeden. In vergelijking met de huidige kredietfaciliteiten, waar de Staat bij een beroep op het renteloos voorschot geen rente vergoedt en bij een beroep op het financieringsarrangement het wisseldisconto betaalt, zullen de rentelasten van de Staat voor het voorzien in tijdelijke liquiditeitstekorten enigszins toenemen. De hoogte van de extra rentelasten van de Staat is afhankelijk van de omvang en de frequentie van de toekomstige liquiditeitstekorten van de

5 Staat en de toekomstige tarieven op de geldmarkt. Van jaar tot jaar kunnen daar extra verschillen in optreden. Daarnaast is van belang dat de extra rentelasten voor de Staat deels gecompenseerd zullen worden door een hogere winstafdracht door DNB. Wanneer de Staat middelen aantrekt op de geldmarkt zullen geldmarktpartijen immers op hun beurt een groter beroep op DNB moeten doen. Dit heeft tot gevolg dat DNB de geldmarktkasreserves kan verlagen die worden opgelegd aan de banken om te verzekeren dat zij voor hun middelen in voldoende mate van DNB afhankelijk blijven. Omdat de rente die de Bank over deze geldmarktkas reserves vergoedt hoger is dan de tarieven die de Staat aan DNB vergoedt, leidt dit tot extra opbrengsten voor DNB die via de winstaf dracht weer grotendeels terugvloeien naar de Staat. Om de gedachten te bepalen kan de volgende rekensom worden gemaakt. Op basis van het beroep van de Staat op de kredietfaciliteiten in de jaren 1988 t/m 1991 en de toen geldende rentetarieven kunnen de extra rentelasten voor de Staat berekend worden op circa fl. 5 mln. per jaar. Rekening houdend met een hogere winstafdracht door DNB, resteert voor de Rijksbegroting per saldo een belastmg van circa fl. 2 mln. per jaar. De hier geschetste budgettaire gevolgen leiden niet tot wijzigingen in de meerjarenramingen. Het in de meerjarenramingen van de begroting hoofdstuk IX-A opgenomen bedrag voor de rente en kosten van schat kistpapier en kasgeldleningen heeft, gelet op de onvoorspelbaarheid van de omvang van het beroep van het Rijk op de geldmarkt, het karakter van een stelpost. In de ramingsmethodiek voor de winstafdracht van DNB speelt het beroep op het financieringsarrangement, gelet op de geringe invloed die hier per saldo van uit gaat, geen zelfstandige rol, zodat het wegvallen van het financieringsarrangement de meerjarenramingen voor de winst afdracht in de begroting hoofdstuk IX-B niet zal beïnvloeden. Advies van de Nederlandsche Bank In haar advies ten aanzien van het wetsontwerp tot wijziging van de Bankwet brengt de Bank een aantal punten naar voren. De Bank geeft in overweging de vorm van artikel 21 a Bankwet zodanig te wijzigen dat dit artikel niet verwijst naar artikel 104 EG-Verdrag, maar zoveel mogelijk gelijk luidt aan deze bepalingen. Dit heeft naar de mening van de Bank als voordeel, dat de verwezenlijking in Nederland van de algemeen aanvaarde gedachte, dat monetaire financiering van de overheid door de centrale bank onwenselijk is, niet geheel afhankelijk wordt gesteld van het verloop van de ratificatieprocedure van het Verdrag van Maastricht. De Bank stelt tevens voor om in de Memorie van Toelichting op te nemen dat, indien het Verdrag van Maastricht in werking treedt, eventueel door de Raad van de Europese Gemeenschap op grond van artikel 104B van het EG-Verdrag gegeven definities, automatisch moeten worden gevolgd bij toepassmg en uitleg van artikel 21 a Bankwet. Met betrekking tot dit punt kan het volgende worden opgemerkt. De wijzigingen die thans in de Bankwet worden aangebracht zijn bedoeld om deze wet te laten voldoen aan de eisen die voortvloeien uit het Verdrag van Maastricht voor de 2e fase van de EMU. Om deze reden is in artikel II van het wetsontwerp ook volstaan met een verwijzing naar artikel 104 van het EG-Verdrag. De letterlijke tekst van dit artikel is niet overgenomen omdat artikel 104B, lid 2 van het EG-Verdrag de mogelijkheid biedt dat de Raad van Ministers nadere definities vaststelt voor de toepassing van artikel 104. Eventuele toekomstige Europese definities zullen daardoor automatisch doorwerken in de toepassing van artikel 21 a van de Bankwet.

6 Overigens is de notie dat monetaire financiering van de overheid door de centrale bank onwenselijk is, een wezenlijk onderdeel van het Neder landse economische en monetair beleid, dat ook los van het EMU-proces onverminderd van kracht blijft. Voorts adviseert de Bank de overige uit het Verdrag van Maastricht voortvloeiende wijzigingen zo spoedig mogelijk in te voeren. De Bank acht het niet wenselijk dat Nederland zou achterblijven bij andere lidstaten welke reeds thans, ver vóórdat dit in verband met de derde fase van de EMU verplicht is onder het Verdrag van Maastricht, hun centrale bankwet volledig aanpassen. Bij een dergelijke algehele herziening van de Bankwet zouden volgens DNB eveneens andere wijzigingen aan de orde kunnen komen, waarvan in de loop der tijd is gebleken dat deze wenselijk zijn. Ook bij dit aandachtspunt van de Bank moet worden opgemerkt dat de huidige wetswijziging zich beperkt tot de noodzakelijke aanpassingen voor de tweede fase van de EMU. Aanpassingen die vereist zijn in het kader van de implementatie van de derde fase van de EMU zullen in een later stadium volgen. Ondergetekende heeft reeds eerder aangegeven dat dit aanleiding zal zijn tot een algehele herziening van de Bankwet. ARTIKELSGEWIJS Artikel I Het artikel laat het huidige artikel 20 van de Bankwet 1948 vervallen Artikel 104 EG-Verdrag laat geen ruimte voor het voortbestaan van de mogelijkheid dat de Staat een beroep doet op een renteloos voorschot van maximaal fl 150 mln., zoals bepaald in het huidige artikel 20. Artikel II Dit artikel vult de Bankwet 1948 aan met een nieuw artikel, als artikel 21 a in te voegen na artikel 21. De tekst van het in te voegen artikel verwijst naar artikel 104 EG-Verdrag. In het wetsontwerp is gekozen voor een verwijzing naar artikel 104 EG-verdrag boven een onderneming van de tekst van dat artikel in de Bankwet De reden hiervoor is dat artikel 104B, lid 2 van het EG-Verdrag de mogelijkheid schept dat de Raad van Ministers nadere defimties vaststelt voor de toepassing van artikel 104. Door in de Bankwet 1948 te volstaan met een verwijzing naar artikel 104 EG-Verdrag hebben eventuele toekomstige Europese definities automa tisch gevolgen voor de toepassing van de Bankwet De plaatsing van het nieuwe artikel achter artikel 21 is ingegeven door de bestaande opbouw van de Bankwet Tot en met het huidige artikel 20 worden de werkzaamheden van de Bank beschreven. Artikel 21 biedt daarnaast de mogelnkheid dat DNB met goedkeuring bij koninklijk besluit andere werkzaamheden verricht. De verwijzing naar het verbod van artikel 104 EG-Verdrag heeft zowel betrekking op de werkzaam heden van de Bank die in de Bankwet vernoemd zijn, als ook op die werkzaamheden die de Bank ingevolge artikel 21 verricht. De plaatsing van het nieuwe artikel achter artikel 21 laat hierover geen misverstanden bestaan. Artikel III In het huidige artikel 22, lid 1 van de Bankwet is bepaald dat de directie van de Bank bestaat uit een president, een secretaris, benevens

7 ten minste drie en ten hoogste vijf directeuren. Mede in verband met de toekomstige Europese ontwikkelingen in het huidige inzicht dat het wenselijk is een grotere mate van flexibiliteit te bereiken ten aanzien van de omvang van de directie van de Bank. Het zou daarbij mogelijk moeten zijn dat deze in de toekomst naast de president en de secretaris slechts twee directeuren kan omvatten. Artikel III van dit wetsvoorstel biedt daartoe de ruimte. Artikel IV Het artikel stelt de datum van in werking treden op 1 januari Het Verdrag van Maastricht voorziet in de aanvang van de tweede fase van de Economische en Monetaire Unie op deze datum. Het verbod van artikel 104 van het gewijzigde EG-Verdrag treedt op dezelfde datum in werking. De Minister van Financiën, W. Kok