Gemeenteraad 27 november 2003

Transcriptie

1 Gemeenteraad 27 november 2003 Voorstel Onderwerp Datum 27 november 2003 Commissie Verordeningen ex artikel 212 en 213 Gemeentewet Bestuur Nummer Verordeningen ex artikel 212 en 213 Gemeentewet vaststellen. Verordeningen ex artikel 212, 213 en 213a Gemeentewet eind 2004 evalueren. Aanleiding In de Wet dualisering gemeentebestuur is opgenomen dat gemeenteraden drie verordeningen dienen vast te stellen die van belang zijn voor de financiële functie van de gemeente. Het gaat hierbij om de volgende verordeningen: de financiële verordening voorgeschreven in artikel 212 Gemeentewet; de controle verordening voorgeschreven in artikel 213 Gemeentewet; de verordening betreffende doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken voorgeschreven in artikel 213a Gemeentewet. Uw raad heeft reeds op 27 maart 2003 de Verordeningen ex artikel 213a Gemeentewet vastgesteld. Dit onder druk van een wettelijke termijn waarbinnen deze verordening uiterlijk vastgesteld diende te worden. Dit voorstel heeft betrekking op de Verordeningen op grond van de artikelen 212 en 213 Gemeentewet. Voorbereiding en toelichting keuzes De duale verordeningen ex artikel 212 en 213 Gemeentewet zijn (net als de verordening ex artikel 213a Gemeentewet) instrumenten van de raad. Het belang van de verordening is gelegen in het feit dat de raad ermee aangeeft binnen welke kaders het college zijn bestuur moet voeren. In het presidium van de raad is aangegeven dat het college het initiatief neemt voor de totstandkoming van deze verordeningen. Dit voorstel is voorbereid in samenspraak met een klankbordgroep bestaande uit de raadsleden A. Bottenheft, J. van Dijken en G. Vos met ondersteuning van de griffier en de gemeentesecretaris. De uitkomsten van een bijeenkomst van de klankbordgroep op 17 september 2003 zijn de basis geweest voor het verder uitwerken van dit voorstel. Globaal zijn de volgende onderwerpen aan de orde geweest: de duale rolverdeling tussen raad en college (de raad stelt de kaders en controleert, de uitvoering, uitwerking en bedrijfsvoering is aan het college); algemene uitgangspunten bij het maken van een verordening (eenvoud boven detaillering); wettelijk minimum waaraan deze verordeningen moeten voldoen;

2 boven het wettelijk minimum is uitgangspunt: realisme boven ambitie. Er is bij de voorbereiding gebruikt gemaakt van de Handreiking voor de financiële en controle verordeningen (artikel 212, 213 en 213a Gemeentewet) van de VNG. Deze Handreiking bevat ook modelverordeningen. Deze modellen zijn gebruikt als hulpmiddel, maar in de voorgestelde verordeningteksten is gekozen voor een eenvoudiger en minder gedetailleerde opzet. De verordeningen voldoen aan het wettelijk minimum. De verordeningen 212, 213 en 213a Gemeentewet hebben een sterke onderlinge relatie. De accountant baseert zijn controle, geregeld in artikel 213, op zijn eigen professionele eisen en op normen vastgesteld in wetten en overige regelgeving waaronder de financiële verordening gebaseerd op artikel 212. Bij het kaderstellen door de raad doet zich een spanning voor. Immers, hoe meer kaders de raad stelt, hoe meer controlewerkzaamheden de accountant moet verrichten met alle kosten van dien. Ook de ambtelijke organisatie is niet gebaat bij overbelasting. Als voorbeeld is te noemen het aantal malen dat de raad tussentijds wordt geïnformeerd over de voortgang van de begroting. In dit voorstel is voorlopig gekozen voor één tussentijdse rapportage over de lopende begroting na 5 maanden. Een definitieve cyclus voor planning & control zal in een later stadium aan uw raad worden voorgelegd. Daarbij zal tevens aandacht worden besteed aan de wijze waarop zal worden gerapporteerd. Als voorbeeld is verder te noemen het uitbrengen van nota s ten aanzien van de verplichte paragrafen. In afwijking van het model van de VNG is in dit voorstel niet gekozen voor het voor iedere paragraaf opstellen van een nota, maar is aansluiting gezocht bij het bestaande beleid namelijk het opnemen van de beleidsmatige contouren en uitvoering in de jaarstukken in de betreffende verplichte paragraaf. Dit laat onverlet de mogelijkheid voor uw raad in bijzondere gevallen een notitie van het college te verlangen. In samenspraak met de klankbordgroep is bij het opstellen van dit voorstel tot vaststelling van de Verordening ex artikel 212 en 213 Gemeentewet nadrukkelijk rekening gehouden met het traject van organisatieontwikkeling waarin de ambtelijke organisatie van het college zich bevindt. Vanuit de klankbordgroep is aangegeven dat bij een keuze tussen ambitie en realisme het laatste dient te prevaleren. In dit verband wordt gewezen op de ontwikkeling van de planning & control. Het in samenwerking met KPMG opgestelde Verbeterplan planning & control gaat uit van een ontwikkelingstraject van november 2003 tot eind Gaandeweg moeten de effecten hiervan dus zichtbaar worden. Ook wordt nog gewezen op de onzekere uitkomsten van de onderzoeken door de taskforce en in het verlengde daarvan de kerntakendiscussie. De afweging tussen diepgang van informatie en belasting van de ambtelijke organisatie doet zich ook voor bij de onderzoeken naar doeltreffendheid en doelmatigheid die in het kader van artikel 213a Gemeentwet door het college worden uitgevoerd. De Verordening ex artikel 213a Gemeentewet is reeds op 27 maart 2003 door uw raad vastgesteld. Het niet gelijktijdig vaststellen van de drie financiële verordeningen heeft als nadeel dat onderlinge afstemming moeilijk is. Op grond van de Verordening ex artikel 213a Gemeentewet dient jaarlijks vóór 1 december een onderzoeksplan aan uw raad worden voorgelegd van de in het erop volgende jaar te verrichten onderzoeken. Gelet op eerdergenoemde onderzoeken die gaan plaatsvinden in het kader van de task force - waarin tevens de doelmatigheid en doelstreffenheid wordt betrokken - en de kerntakendiscussie kiest het college ervoor om dit jaar geen onderzoeksplan op te stellen.

3 In de praktijk moet blijken of raad en college met de structuur van deze verordeningen uit de voeten kunnen. Dit geldt met name de structuur van de Verordeningen ex artikel 212 en 213a Gemeentewet. Is dit niet het geval dan kunnen deze verordeningen op initiatief van uw raad worden gewijzigd. Gelet op de eerdergenoemde ontwikkelingen, waarvan de effecten in 2004 zichtbaar zullen worden, wordt voorgesteld om de Verordeningen ex artikel 212, 213 en 213a Gemeentewet in ieder geval eind 2004 gezamenlijk te evalueren. Bijgevoegd is een toelichting op de artikelen 212 en 213 Gemeentewet en de inhoud van beide verordeningen. Hoogeveen, 17 november 2003 Burgemeester en Wethouders van Hoogeveen, de secretaris, de burgemeester, Mw. H.C. WITBRAAD W.P.M. URLINGS Nummer: 03/70 Onderwerp: Verordening ex artikel 212 Gemeentewet De raad van de gemeente Hoogeveen; Gelezen het voorstel van burgemeester en wethouders van 17 november 2003; gelet op artikel 212 van de Gemeentewet; besluit vast te stellen de volgende verordening:. Verordening op de uitgangspunten voor het financieel beleid, alsmede voor het financieel beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie van de gemeente Hoogeveen Titel 1. Begroting en verantwoording Artikel 1. Programmabegroting 1. De raad stelt in ieder geval bij de aanvang van de nieuwe raadsperiode een programmaindeling vast. 2. De programmabegroting wordt opgezet aan de hand van de volgende vragen: a. Wat willen we? b. Wat gaan we doen?

4 c. Wat mag het kosten? 3. Het college stelt per programma indicatoren voor met betrekking tot de beoogde maatschappelijke effecten en de kwalitatieve en kwantitatieve doelstellingen. 4. De raad stelt de indicatoren, bedoeld in het derde lid, vast. 5. Het college draagt zorg voor het verzamelen en vastleggen van gegevens over de gerealiseerde kwalitatieve en kwantitatieve doelstellingen en maatschappelijke effecten, opdat de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid zoals vastgesteld door de raad, kunnen worden getoetst. Artikel 2. Producten 1. Bij iedere begroting en jaarstukken wordt een overzicht gegeven van de toedeling van de producten aan de programma s. 2. De onderverdeling van de programma s in producten staat voor de raadsperiode vast, tenzij er dringende redenen zijn tot wijzigen. Wijzigingen worden bij de begroting expliciet vermeld. Artikel 3. Kaders begroting 1. Het college biedt uiterlijk 1 juni van het begrotingsjaar een voorjaarsnota aan over de kaders voor het volgende begrotingsjaar en de drie opvolgende jaren. In deze voorjaarsnota worden de bevindingen betrokken uit de jaarstukken als bedoeld in artikel 5. Het college meldt bij de aanbieding van de voorjaarsnota de significante wijzigingen in de lopende begroting. 2. De raad stelt deze nota uiterlijk 30 juni vast. 3. De raad bepaalt aan de hand van de uitvoering van de programma s of de beleidsdoelen van de programma s voor het lopende jaar bijstelling behoeven. Artikel 4. Tussentijdse rapportage en informatie 1. Het college informeert de raad door middel van een tussentijdse rapportage over de realisatie van de begroting van de gemeente over de eerste 5 maanden van het lopende boekjaar. 2. De inrichting van de tussentijdse rapportage sluit aan bij de programma-indeling van de begroting. 3. De rapportage gaat in op afwijkingen, zowel wat betreft de lasten, de kwalitatieve en kwantitatieve doelstellingen en indien daar aanleiding voor is de maatschappelijke effecten. Artikel 5. Jaarstukken 1. Het college legt verantwoording af over de uitvoering van de programma s. In de verantwoording geeft het college aan: a. wat is bereikt; b. welke goederen en diensten zijn geleverd; c. wat de kosten zijn; d. hoe de resultaten zich verhouden tot de in de begroting gestelde doelen. 2. De raad bepaalt aan de hand van de uitvoering van de programma s of de beleidsdoelen van de programma s voor het lopende jaar bijstelling behoeven. Artikel 6. Interne controle Het college draagt ten behoeve van het getrouwe beeld en de rechtmatigheid van de jaarrekening zorg voor de jaarlijkse interne toetsing van de getrouwheid van de informatieverstrekking en de rechtmatigheid van de beheershandelingen. Bij afwijkingen neemt het college maatregelen tot herstel.

5 Titel 2. Financiële positie Artikel 7. Financiële positie 1. Het college draagt er zorg voor dat al het beleid waartoe de raad heeft besloten in de uiteenzetting van de financiële positie en de meerjarenramingen is opgenomen. 2. Het totaalbedrag aan verleende garanties en waarborgen worden bij de uiteenzetting van de financiële positie expliciet vermeld. 3. De raad autoriseert met het vaststellen van de financiële positie de investeringskredieten. Artikel 8. Waardering & afschrijving vaste activa 1. Het college biedt jaarlijks gelijktijdig met de in artikel 3 genoemde nota de (bijgestelde) nota investerings-, waarderings- en afschrijvingsbeleid aan. 2. De raad stelt deze nota uiterlijk 30 juni vast. Artikel 9. Reserves en voorzieningen 1. Het college biedt jaarlijks gelijktijdig met de in artikel 3 genoemde nota de (bijgestelde) nota reserves en voorzieningen aan. 2. De raad stelt deze nota uiterlijk 30 juni vast. Artikel 10. Kostprijsberekening 1. Voor het bepalen van de geraamde kostprijs van producten van de gemeente Hoogeveen wordt een systeem van kostentoerekening gehanteerd. Bij de kostentoerekening worden naast de directe kosten alleen die indirecte kosten betrokken, die rechtstreeks samenhangen met de door de gemeente geleverde producten. 2. Bij de indirecte kosten worden betrokken de bijdragen aan reserves voor de noodzakelijke vervanging van de betrokken activa, de kapitaallasten van de in gebruik zijnde activa en voor rioolrechten, reinigingsrechten en afvalstoffenheffing de compensabele BTW. 3. De omslagrente voor de rentetoerekening van de kapitaallasten wordt bepaald door het rentetotaal van de uitstaande leningen en de bij begroting vastgestelde gecalculeerde rente over het eigen vermogen en voorzieningen. Artikel 11. Financieringsfunctie 1.Het college draagt bij de uitoefening van de financieringsfunctie zorg voor: a. het aantrekken van voldoende financiële middelen en het uitzetten van overtollige gelden om de programma s binnen de door de raad vastgestelde kaders van de begroting uit te kunnen voeren; b. het beheersen van de risico s verbonden aan de financieringsfunctie zoals renterisico s, koersrisico s en kredietrisico s; c. het zo veel mogelijk beperken van de kosten van de leningen en het bereiken van een voldoende rendement op de uitzettingen; d. het beperken van de interne verwerkingskosten en externe kosten bij het beheren van de geldstromen en financiële posities. 2. Het college neemt bij de uitvoering van de financieringsfunctie de volgende richtlijnen in acht: a. het uitzetten van overtollige geldmiddelen gebeurt uitsluitend bij financiële instellingen met minimaal een AA-rating afgegeven door tenminste één gezaghebbende rating agency, of bij instellingen voor wiens waardepapieren een solvabiliteitseis geldt van 0%;

6 b. overtollige geldmiddelen worden uitsluitend uitgezet tegen vastrentende waarden, dan wel in producten waarbij de hoofdsom tenminste aan het eind van de looptijd in tact is; c. derivaten worden uitsluitend gebruikt ter beperking van financiële risico s; d. voor het aantrekken van financieringen voor langer dan 1 jaar worden tenminste 2 prijsopgaven bij verschillende financiële instellingen gevraagd; e. overeenkomsten voor het aangaan van leningen, het uitzetten van middelen of het verlenen van garanties luiden in euro; f. voor de kasgeldlimiet en de renterisiconorm gelden de wettelijke waarden. Het college informeert de raad indien de kasgeldlimiet of de renterisiconorm dreigen te worden overschreden. 3. Verstrekken van leningen en garanties en het aangaan van financiële participaties anders dan genoemd in het tweede lid worden uitsluitend gedaan uit hoofde van de publieke taak. Bij het uitzetten van middelen, het verstrekken van garanties en het aangaan van financiële participaties uit hoofde van de publieke taak bedingt het college indien mogelijk zekerheden. Het college motiveert in zijn besluit het openbaar belang van dergelijke uitzettingen van middelen, verstrekkingen van garanties en financiële participaties. 4. Het college stelt regels op ter uitvoering van het gestelde onder het eerste tot en met derde lid en legt deze regels alsmede de regels voor taken en bevoegdheden, de verantwoordingsrelaties en de bijbehorende informatievoorziening vast in een treasurystatuut. Titel 3. Paragrafen Artikel 12. Bij de begroting verstrekt het college in de betreffende paragrafen de informatie als bedoeld in de artikelen van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Titel 4. Financiële organisatie en administratie Artikel 13. Administratie 1. De administratie is zodanig van opzet en werking, dat zij in ieder geval dienstbaar is voor: a. het sturen en het beheersen van activiteiten en processen in de gemeente; b. het verstrekken van informatie over ontwikkelingen in de omvang van activa met economisch nut, activa met maatschappelijk nut, voorraden, vorderingen en schulden, enzovoorts.; c. het verschaffen van informatie aan de budgethouders en voor het maken van kostencalculaties; d. het bevorderen van de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde bestuur in relatie tot de gestelde beleidsdoelen, de begroting en ter zake geldende wet- en regelgeving; e. het afleggen van verantwoording over de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde bestuur in relatie tot de gestelde beleidsdoelen, de begroting en ter zake geldende wet- en regelgeving; f. de controle van de registratie van gegevens als zodanig en van de daaraan ontleende informatie alsmede voor de controle op de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde bestuur in relatie tot de gestelde beleidsdoelen. Artikel 14. Financiële administratie Het college draagt er zorg voor dat:

7 a. de inrichting en de werking van de financiële administratie voldoet aan het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten en andere relevante wet- en regelgeving; b. de vereiste informatie verstrekt wordt aan het rijk, de provincie en de Europese Unie, alsmede aan andere instellingen die specifieke verantwoordingsverplichtingen opleggen aan gemeenten. Artikel 15. Financiële organisatie Het college draagt de zorg voor en legt (in een besluit) vast: a. een eenduidige indeling van de gemeentelijke financiële organisatie; b. een adequate scheiding van taken, functies, bevoegdheden, verantwoordelijkheden, zodat aan de eisen van interne controle wordt voldaan en de betrouwbaarheid van de verstrekte informatie aan beleids- en beheersorganen is gewaarborgd; c. de verlening van mandaten en volmachten voor het aangaan van verplichtingen ten laste van de toegekende budgetten en investeringskredieten. Titel 4. Slotbepalingen Artikel 16. Inwerkingtreding Deze verordening treedt in werking met ingang van 1 december 2003, met dien verstande dat de begroting, meerjarenraming, de jaarstukken, de uitvoeringsinformatie en de informatie voor derden en de daarbij behorende toelichtingen met ingang van de begroting voor het begrotingsjaar 2004 voldoen aan de bepalingen van deze verordening. Artikel 17. Citeertitel Deze verordening kan worden aangehaald onder de naam Financiële verordening gemeente Hoogeveen. Aldus besloten in de openbare vergadering van de raad van de gemeente Hoogeveen, gehouden op 27 november De griffier, J.P. WIND De voorzitter, W.P.M. URLINGS Nummer: 03/70 Onderwerp: Verordening artikel 213 Gemeentewet De raad van de gemeente Hoogeveen; Gelezen het voorstel van burgemeester en wethouders van 17 november 2003; gelet op artikel 213 van de Gemeentewet; besluit vast te stellen de volgende verordening:

8 Verordening voor de controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie van de gemeente Hoogeveen. Artikel 1 Opdrachtverlening accountantscontrole 1. De accountantscontrole van de jaarrekening als bedoeld in artikel 213, lid 2, Gemeentewet, wordt opgedragen aan een door de raad te benoemen accountant. 2. Het college bereidt in overleg met de raad de aanbesteding van de accountantscontrole voor. 3. De raad stelt voor de aanbesteding van de accountantscontrole het programma van eisen vast. 4. In geval van Europese aanbesteding van de accountantscontrole stelt de raad voor de selectie van de accountant de selectiecriteria vast en per selectiecriterium de bijbehorende weging vast. Artikel 2 Informatieverstrekking door college 1 Het college is verantwoordelijk voor de samenstelling van de jaarrekening conform de geldende interne - en externe wet- en regelgeving en overlegt deze aan de accountant voor controle. 2 Het college draagt er zorg voor, dat alle aan de jaarrekening ten grondslag liggende verordeningen, nota s, collegebesluiten, deelverantwoordingen, administraties, plannen, overeenkomsten, berekeningen e.d. voor de accountant ter inzage liggen en goed toegankelijk zijn. 3 Bij de jaarrekening bevestigt het college schriftelijk aan de accountant, dat alle hem bekende informatie van belang voor de oordeelsvorming van de accountant is verstrekt. 4 Het college overlegt de gecontroleerde jaarrekening samen met de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen voor uiterlijk 25 maart aan de raad. 5 Alle informatie die na afgifte van de accountantsverklaring en voor behandeling van de jaarrekening in de raad beschikbaar komt en die van invloed is op het beeld dat de jaarrekening geeft, wordt terstond door het college aan de raad en de accountant gemeld. Artikel 3 Inrichting accountantscontrole 1 De accountant bepaalt binnen het kader van de opdrachtverlening de wijze, waarop de accountantscontrole wordt ingericht, alsmede de aard en de omvang van de daarbij behorende werkzaamheden. 2 De accountant bepaalt binnen het kader van de opdrachtverlening de frequentie van de uit te voeren controles. De accountant kan de controlewerkzaamheden zonder voorafgaande kennisgeving uitvoeren. 3 Ter bevordering van een efficiënte en doeltreffende accountantscontrole vindt periodiek (afstemmings-)overleg plaats tussen de accountant en (een vertegenwoordiger uit) de raad, (een vertegenwoordiger van) de rekenkamerfunctie, de griffier, de portefeuillehouder financiën en de gemeentesecretaris. Artikel 4 Toegang tot informatie 1 De accountant is bevoegd tot het opnemen van alle kassen, waardepapieren en voorraden en het inzien van alle boeken, notulen, brieven, computerbestanden en overige bescheiden waarvan hij inzage voor de accountantscontrole nodig oordeelt. Het college draagt er zorg voor, dat de accountant voor de uitvoering van zijn

9 controlewerkzaamheden een onbelemmerde toegang heeft tot alle kantoren, magazijnen, werkplaatsen, terreinen en informatiedragers van de gemeente. 2 De accountant is bevoegd om van alle ambtenaren mondelinge en schriftelijke inlichtingen en verklaringen te verlangen die hij voor de uitvoering van zijn opdracht denkt nodig te hebben. Het college draagt er zorg voor, dat de desbetreffende ambtenaren hieraan hun medewerking verlenen. 3 Het college draagt er zorg voor, dat de ambtenaren van de gemeente zijn gehouden de accountant alle informatie te verstrekken, opdat de accountant zich een juist en volledig oordeel kan vormen over de rechtmatige totstandkoming van baten, lasten en balansmutaties en het gevoerde beheer en over de getrouwheid van de daarover verstrekte informatie. Artikel 5 Overige controles en opdrachten 1 Het college kan de door de raad benoemde accountant opdracht geven tot het uitvoeren van specifieke werkzaamheden met betrekking tot de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid voor zover de onafhankelijkheid van de accountant daarmee niet in het geding komt. Het college informeert de raad vooraf over deze aan de accountant te verstrekken opdrachten. 2 Het college draagt de zorg voor de uitvoering van het beleid betreffende de specifieke uitkeringen volgens de eisen van rechtmatigheid van de ministeries. Het college is voor de controle van de rechtmatige besteding van specifieke uitkeringen bevoegd de opdracht te verlenen aan een andere dan de door de raad benoemde accountant, indien dit in het belang van de gemeente is. 3 Het college draagt de zorg voor de verantwoording aan derden (Belastingdienst, ABP, Sociale verzekeringsbank, e.d.) en neemt hierbij de gestelde controle-eisen in acht. Indien een deel van deze verantwoording dient te worden uitgevoerd door een accountant, is het college bevoegd hiervoor de opdracht verlenen aan een andere dan de door de raad benoemde accountant, indien dit in het belang van de gemeente is. Artikel 6 Rapportering 1 Indien de accountant bij een controle afwijkingen constateert die leiden tot het niet afgeven van een goedkeurende verklaring, meldt hij deze terstond schriftelijk aan de raad en zendt een afschrift hiervan aan het college. 2 In aanvulling op het in de wet voorgeschreven verslag van bevindingen brengt de accountant over de door hem uitgevoerde (deel-)controles verslag uit over zijn bevindingen van niet van bestuurlijk belang aan de ambtenaar van wie het geldelijk beheer, de administratie en of de beheersdaden zijn gecontroleerd, het hoofd van de afdeling waar de ambtenaar werkzaam is, de gemeentesecretaris, dan wel andere daarvoor in aanmerking komende ambtenaren. 3 De accountantsverklaring en het verslag van bevindingen worden voor verzending aan de raad door de accountant aan het college voorgelegd met de mogelijkheid voor het college om op deze stukken te reageren. Het college geeft binnen zes weken een reactie op deze stukken. 4 De accountant bespreekt voorafgaand aan de raadsbehandeling van de jaarstukken het verslag van bevindingen met (een voor dit doel door de raad ingestelde vertegenwoordiging van) de raad. Artikel 7 Inwerkingtreding Deze verordening treedt in werking met ingang van 1 december 2003, met dien verstande dat zij van toepassing is op de accountantscontrole van de jaarrekening (en deelverantwoordingen) van het verslagjaar 2004 en later.

10 Artikel 8 Citeertitel Deze verordening kan worden aangehaald onder de naam Controleverordening gemeente Hoogeveen.. Aldus besloten in de openbare vergadering van de raad van de gemeente Hoogeveen, gehouden op 27 november De griffier, J.P. WIND De voorzitter, W.P.M. URLINGS I. Toelichting verordening ex artikel 212 Gemeentewet Het doel van het artikel 212 Gemeentewet is dat de raad de uitgangspunten vastlegt voor de uitvoering van de financiële functie. Artikel De raad stelt bij verordening de uitgangspunten voor het financiële beleid, alsmede voor het financiële beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie vast. Deze verordening waarborgt dat aan de eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle wordt voldaan. 2. De verordening bevat in ieder geval: a. regels voor waardering en afschrijving van activa; b. grondslagen voor de berekening van de door het gemeentebestuur in rekening te brengen prijzen en van tarieven voor rechten als bedoeld in artikel 229b, alsmede, voor zover deze wordt geheven, voor de heffing bedoeld in artikel van de Wet milieubeheer; c. regels inzake de algemene doelstellingen en de te hanteren richtlijnen en limieten van de financieringsfunctie, alsmede inzake de administratieve organisatie van de financieringsfunctie, daaronder begrepen taken en bevoegdheden, de verantwoordingsrelaties en de bijbehorende informatievoorziening. Financiële functie De financiële functie omvat alle directe en indirecte activiteiten en processen ter uitvoering van de onderwerpen die zijn opgenomen in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. De kernonderwerpen in het besluit zijn de begroting en rekening, de paragrafen en de financiële positie en in relatie daarmee de balans. Het zijn onderwerpen waarbij vooral de raad een centrale rol vervult. De begroting betreft immers het vaststellen van de beschikbare gelden en de programma s die daarmee gerealiseerd moeten worden. Om de financiële positie te beoordelen, moet de vraag beantwoord worden of de financiën van de gemeenten op, met name, de langere termijn gezond zijn. De begroting en de financiële positie en hangen nauw samen. Zo kan de begroting sluitend zijn, terwijl de meerjarige financiële positie kwetsbaar is. Andersom kan de financiële positie gezond zijn en de rekening een tekort laten zien. De raad zal de begroting steeds in relatie moeten bezien met de financiële positie. De begroting en de financiële positie zijn in onderlinge samenhang van belang voor het inzicht in de gemeentelijke financiën.

11 De paragrafen gaan over onderwerpen die van invloed zijn op de begroting en de financiële positie en waarbij sprake is van bestuurlijke en financiële risicofactoren. Onderstaande figuur vat deze onderwerpen samen, uitgaande van de begrippen financieel beleid, financieel beheer en financiële organisatie. Figuur Financiële functie Financieel beleid Paragrafen - weerstandsvermogen - lokale heffingen - onderhoud kapitaalgoederen - grondbeleid - bedrijfsvoering - financiering - verbonden partijen Onderdelen art waardering activa - tarieven - financiering Begroting / financiële positie Financiële administratie Financieel Rapportages Rekening balans beheer Hieronder worden de begrippen financieel beleid, financieel beheer en financiële organisatie toegelicht. / Financiële organisatie Financieel beleid Het financieel beleid omvat de uitgangspunten voor de financiële functie. In de eerste plaats zijn dat de algemene de uitgangspunten en doelen voor uitoefening, organisatie en werking van de financiële functie en de daarbij behorende informatievoorziening. Ten tweede gaat het specifiek om uitgangspunten die de budgettaire ruimte beïnvloeden. Artikel 212 noemt in dat verband drie onderwerpen: de doelstellingen, richtlijnen en limieten voor de financieringsfunctie; de regels voor de waardering en afschrijving van activa; en de grondslagen voor de berekening van de tarieven, heffingen en prijzen die gemeenten heffen. Financieel beheer Het financieel beheer omvat de activiteiten die moeten bewerkstelligen dat de uitvoering van de begroting volgens de gestelde plannen en doelen en binnen de gestelde kaders plaatsvinden en dat de financiële positie daarmee in overeenstemming is. Die activiteiten dienen er voor te zorgen dat de financiële situatie onder controle is. Zeker voor de begroting hangen de activiteiten nauw samen met de cyclus van planning & control. Het gaat daarbij niet alleen om de financiële aspecten, maar evenzeer om de programmatische:

12 welke maatschappelijke effecten worden beoogd en welke prestaties moeten daarvoor geleverd worden? Financiële organisatie De financiële organisatie ondersteunt het financieel beheer. Het gaat daarbij ten eerste om de verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de raad, het college en de ambtelijke organisatie. Ten tweede gaat het om de inrichting en het onderhoud van de (administratieve) systemen die de activiteiten en processen van het financieel beheer ondersteunen. Deze systemen ondersteunen niet alleen de geldstromen (wat mag het kosten), maar evenzeer de prestaties (output). Tot de systemen behoren ook management controlsystemen binnen de ambtelijke organisatie, tussen de ambtelijke organisatie en het college en tussen het college en de raad. Ontwikkelingen financiële functie en dualisme De laatste jaren is de betekenis van de financiële functie veranderd. Er is sprake van een verschuiving van een administratief-technische naar een bredere en bestuurlijke functie. Onderstaande elementen krijgen daardoor meer gewicht: de bestuurlijke planning & control van de raad en het college; de informatievoorziening aan het college en de raad; de (financiële aspecten van de) programma s die de gemeente nastreeft en de plaats en functie daarin van de begroting en de jaarstukken; de meerjarige financiële positie; het beheersen van het begrotingsevenwicht, mede door het onderkennen en beheersen van risico s. De nieuwe ontwikkelingen zijn terug te vinden in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Dit besluit geeft de algemene regels die de wetgever voor de financiële functie stelt. De verordening is in hoge mate gebaseerd op (de uitgangspunten voor) het besluit. De verordening is dus een vertaling van het besluit naar de eigen gemeentelijke situatie en inzichten. Het dualisme brengt een scheiding van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen de raad en het college. De raad heeft een kaderstellende en controlerende functie, het college een uitvoerende functie. De begrotingsuitvoering, het bewaken van de financiële positie en de rechtmatige, doeltreffende en doelmatige besteding zijn daarmee grotendeels taken van het college geworden. Dat geldt ook voor het inrichten van de ambtelijke organisatie en voor de administratieve systemen die noodzakelijk zijn voor een goede uitoefening van de financiële functie. Wel moet het college daarbij de kaders in acht nemen die de raad stelt. De verordening artikel 212 Gemeentewet geeft daarom in belangrijke mate de taakverdeling tussen de raad en het college aan. Inhoud verordening ex artikel 212 Gemeentewet De verordening heeft een aantal structuurkenmerken.

13 Allereerst regelt de verordening de relatie tussen de raad en het college. Taken van de raad en van het college komen beide aan de orde. De verordening regelt niet inherent aan het dualisme - de relatie tussen het college en de ambtelijke organisatie. Het college zal dat nu zelf moeten doen, waarbij de verordening als basis dient. Het tweede kenmerk is dat de verordening aansluit bij de opzet van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten, met name de onderdelen begroting en de financiële positie. Dit zijn afzonderlijke hoofdstukken in de verordening. Onderdelen van de financiële organisatie die een directe relatie hebben met de begroting en de financiële positie komen in deze hoofdstukken aan de orde. Het derde kenmerk is de duale taakverdeling tussen de raad en het college. In de hoofdstukken komen het onderscheid in kaderstelling, uitvoering, verantwoording en controle naar voren. Het vierde kenmerk is dat de verordening vooral voor de begroting belangrijke elementen van planning en control vermeldt, zowel voor de raad als voor het college. In titel 1 (begroting en verantwoording) stelt de raad de kaders voor de uitvoering van de begroting. Hij doet dit door het vaststellen van de programmabegroting en de beantwoording van de 3-w-vragen. Het college voert vervolgens de begroting uit en zorgt voor de beheersing van deze uitvoering. Vervolgens rapporteert het college aan de raad aan de hand van de bekende drie w-vragen. In titel 2 (financiële positie) komen investeringen, reserves en voorzieningen, activering en afschrijving, financiering en kostprijsberekening aan de orde, onderwerpen die (in)direct van invloed zijn op de financiële positie van gemeenten. De artikelen in dit hoofdstuk voldoen aan het voorschrift dat de verordening in ieder geval regels stelt voor de kostprijsberekeningen, de waardering van activa en de treasuryfunctie (zie artikel 212, tweede lid). Gekozen is om in ieder geval tot de evaluatie te werken met een nota investerings-, waarderings- en afschrijvingsbeleid. Ten aanzien van de treasuryfunctie wordt gewezen op het bestaande treasurystatuut. In titel 3 (paragrafen) wordt een direct verband gelegd tussen het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Het college draagt ten aanzien van de verplichte paragrafen (lokale heffingen, weerstandsvermogen, onderhoud kapitaalgoederen, financiering, bedrijfsvoering, verbonden partijen, grondbeleid) zorg voor verstrekking van deze wettelijke informatie. Er is niet gekozen voor het vastleggen van de verplichting om periodiek nota s uit te brengen ten aanzien van deze paragrafen. Uiteraard staat het de raad vrij om in bijzondere gevallen op dit gebied een nota van het college te vragen. Titel 4 (financiële organisatie en administratie) voldoet aan het voorschrift dat de raad in de verordening regels voor de inrichting van de financiële organisatie vaststelt. De raad moet er op aankunnen dat de aansturing van de ambtelijke organisatie en de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van en binnen de ambtelijke organisatie goed zijn vastgelegd. De uitvoering is aan het college. II. Toelichting verordening ex artikel 213 Gemeentewet De verordening ex artikel 213 Gemeentewet is de zogenaamde Controleverordening.

14 Artikel De raad stelt bij verordening regels vast voor de controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie. Deze verordening dient te waarborgen dat de rechtmatigheid van het financiële beheer en van de inrichting van de financiële organisatie wordt getoetst. 2. De raad wijst een of meer accountants aan als bedoeld in artikel 393, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, belast met de controle van de in artikel 197 bedoelde jaarrekening en het daarbij verstrekken van een accountantsverklaring en het uitbrengen van een verslag van de bevindingen. 3. De accountantsverklaring geeft op grond van de uitgevoerde controle aan of: a. de jaarrekening een getrouw beeld geeft van zowel de baten en lasten als de grootte en samenstelling van het vermogen; b. de baten en lasten, alsmede de balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen en c. de jaarrekening is opgesteld in overeenstemming met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels, bedoeld in artikel Het verslag van de bevindingen bevat in ieder geval bevindingen over: a. de vraag of de inrichting van het financiële beheer en van de financiële organisatie een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken en b. onrechtmatigheden in de jaarrekening. 5. De accountant zendt de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen aan de raad en een afschrift daarvan aan het college. 6. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot de reikwijdte van en de verslaglegging omtrent de accountantscontrole, bedoeld in het tweede lid. 7. Accountants als bedoeld in het tweede lid kunnen in gemeentelijke dienst worden aangesteld en worden in dat geval door de raad benoemd, geschorst en ontslagen. eentebestuur heeft de functie van de accountantsverklaring veranderd. Die dient tegenwoordig als ondersteuning van de raad bij het uitoefenen van zijn controlerende taak. Daartoe is een aantal bepalingen rond de opdracht aan de accountant aangescherpt. De belangrijkste verandering is dat de accountantsverklaring niet langer meer alléén een oordeel over het getrouwe beeld bevat, maar een oordeel over het getrouwe beeld en de rechtmatigheid samen. Bovendien moet de opdracht voor de accountantscontrole worden verstrekt door de raad en niet meer door het college. Met de Wet dualisering gemeentebestuur wordt de functionele scheiding tussen de raad en het college scherper dan voorheen het geval was. De raad zal zich moeten concentreren op zijn taakstellende en controlerende rollen. Dit betekent dat hij de kaders stelt voor de rechtmatigheid, de relevante wet- en regelgeving en de regelgeving waarvoor de raad een verordende bevoegdheid heeft. De raad stelt ook de kaders voor de accountantscontrole, gebruik makend van de mogelijkheden die artikel 213 en het Besluit accountantscontrole daartoe bieden. De raad zal de opdracht aan de accountant moeten verstrekken en kan aanvullende controle-eisen stellen. In dit verband is artikel 213 relevant: daarin is bepaald dat de accountant rechtstreeks rapporteert aan de raad. D e W e t d u a li s e r i n g g e m Het college dient zich te richten op zijn bestuursbevoegdheden. Het is primair verantwoordelijk voor de naleving van relevante wet- en regelgeving en daarmee voor de rechtmatigheid van de besteding en inning van het publieke geld binnen een gemeente. Het is niet zo dat de accountant met zijn controle de rechtmatigheid wel zal afdekken. Wel is het zo dat een goede administratieve organisatie (AO) en daarin opgenomen maatregelen van interne controle (IC) de kans op onrechtmatigheden aanzienlijk beperkt. Ook hierin zal het college zijn verantwoordelijkheid moeten nemen. Met een adequate AO/IC wordt ook de accountant geholpen om te komen tot zijn oordeel. In het algemeen kunnen in dat geval de aanvullende controlewerkzaamheden van de accountant worden beperkt.

15 De accountantsverklaring is belangrijk voor de raad, omdat zij een rol speelt bij het oordeel van de raad over de wijze waarop het college het beleid en het daarmee samenhangend financieel beheer heeft uitgevoerd. De accountantsverklaring is vooral belangrijk voor het verlenen van décharge aan het college en voor het eventueel starten van een indemniteitsprocedure. Zie daarvoor ook artikel 198 Gemeentewet. Vanaf het verslagjaar 2004 bevat de accountantsverklaring een oordeel over het getrouwe beeld én de rechtmatigheid. Een getrouw beeldverklaring houdt in dat de uitkomsten van het gevoerde financieel beheer getrouw in de jaarrekening worden weergegeven, waarbij rekening wordt gehouden met het doel waarvoor de verantwoording is opgesteld. De doelstellingen moeten worden afgestemd op de belanghebbenden, in dit geval de gemeenteraad. Een getrouw beeld impliceert dat de jaarrekening geen zodanige fouten en/of onzekerheden bevat dat het oordeel van de gebruiker beïnvloed wordt. Het begrip getrouw beeld komt uit het boek 2 BW titel 9, waar de wettelijke vereisten zijn opgenomen die aan een jaarrekening worden gesteld. Daarbij wordt gerefereerd aan het getrouwe beeld van vermogen en resultaat. In het Besluit Begroting en verantwoording provincies en gemeenten is dit begrip gekoppeld aan de financiële positie en de baten en lasten. Een getrouw beeldverklaring is niet nieuw, daarom wordt er hier niet verder op ingegaan. Rechtmatigheid als onderdeel van het oordeel van de accountant is wel nieuw en vergt daarom enige uitleg. Rechtmatigheid in brede zin betekent het voldoen aan de wettelijke kaders en regelgeving. Voor gemeenten zijn dat de wet- en regelgeving van hogere overheden en die van de gemeente zelf. De geldende wet- en regelgeving kan voor een gemeente betrekking hebben op een zeer omvangrijk gebied. Van belang is daarom dat onderscheid wordt gemaakt tussen het juridische begrip rechtmatigheid en het begrip rechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole. Dit laatste begrip is beperkter dan het juridische begrip rechtmatigheid en wordt in het Besluit accountantscontrole gemeenten zo goed mogelijk afgebakend. Volledigheidshalve wordt hier nog vermeld dat onrechtmatigheid niet synoniem is met fraude. Bij fraude is altijd sprake van opzet. Rechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole vereist dat de baten en lasten in de jaarrekening en de balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen. Aangezien de baten en lasten en de balansmutaties in de jaarrekening een optelsom zijn van diverse financiële beheershandelingen (zoals het beslissen tot het toekennen van een subsidie, het betalen van rekeningen, het opleggen van een belastingaanslag, etc.) staan deze handelingen centraal bij de toets die de accountant verricht; deze moeten gebeuren volgens de regels die gelden. Een voorbeeld: subsidie mag alleen worden toegekend als er een subsidieregeling is en als de aanvragen voldoen aan de eisen zoals gesteld in deze regeling. Voorts moeten alle uitkomsten van de handelingen in het financieel beheer worden vastgelegd in de administratie; het moet traceerbaar zijn welke subsidies zijn toegekend, wanneer betalingen hebben plaatsgevonden enzovoorts. Verder moeten alle financiële beheershandelingen niet alleen voldoen aan specifieke regels (bijvoorbeeld de subsidievoorschriften), maar moeten ze ook in overeenstemming zijn met financiële regels, zoals de financiële verordening en de controleverordening van de gemeente. Tevens moet worden voldaan aan de Gemeentewet en het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten, waarin is voorgeschreven aan welke regels de begroting en jaarstukken minimaal dienen te voldoen. Ook dienen de financiële

16 handelingen te passen binnen de door de raad geautoriseerde begroting. In de begroting zijn de maxima voor de lasten per programma vermeld, die de raad heeft vastgesteld. Dit betekent dat de maxima niet mogen worden overschreden zonder aparte autorisatie van de raad. De bedragen moeten op het juiste programma zijn geboekt. Niet iedere fout of onzekerheid zal leiden tot een niet-goedkeurende accountantsverklaring, alleen al omdat de accountant niet iedere afzonderlijke financiële transactie controleert. Omdat de accountant niet alles controleert moet hij bepaalde foutenen onzekerheidsmarge hanteren. Deze marge wordt de goedkeuringstolerantie genoemd. In de Gemeentewet staat dat de accountant behalve de accountantsverklaring ook een verslag van bevindingen opstelt. In dit verslag moet de accountant onder meer fouten in de jaarrekening en onzekerheden in de controle opnemen die geen invloed hebben op de strekking van de accountantsverklaring, maar die wel van zodanig belang zijn dat deze aan de raad moeten worden gerapporteerd. Dit wordt een rapporteringstolerantie genoemd. Het Besluit accountantscontrole gemeenten bevat onder andere regels voor de omvangsbases en goedkeuringstoleranties voor de accountantsverklaring en de rapporteringstoleranties voor het verslag van bevindingen. De wettelijke goedkeuringstoleranties zijn 1% (van de totale lasten van de gemeente) voor de fouten in de jaarrekening en 3% voor onzekerheden in de controle. De raad kan lagere toleranties vaststellen en daarmee de percentages aanscherpen. Dit heeft uiteraard gevolgen voor de kosten die de accountant in rekening brengt. Gelet op de meerkosten is in dit voorstel aansluiting gezocht bij de wettelijke toleranties. De opdracht aan de accountant staat los van de regels in de controleverordening. De opdracht is namelijk een privaatrechtelijke overeenkomst. De verordening artikel 213 behelst publiek recht en bevat regels, die de raad stelt voor het college. In de verordening artikel 213 legt de raad regels neer voor de verplichtingen die het college heeft jegens de accountant tijdens de accountantscontrole en over de verplichtingen die het college heeft jegens de raad inzake de accountantscontrole. Daarnaast bevat de verordening gedragsregels voor de raad zelf, zodat de verordening zekerheid voor het college schept over datgene wat het van de raad mag verwachten. De overeenkomst met de accountant wordt in de meeste gemeenten voor meerdere jaren aangegaan. Meestal wordt de dienst aanbesteed. Prijsbepalende factoren bij de aanbesteding zijn onder andere de goedkeuringstoleranties en rapporteringstoleranties. Deze zullen in het programma van eisen bij de aanbesteding moeten worden vastgelegd. Hoewel de aanwijzing van de accountant door de raad dient te geschieden, zullen de werkzaamheden voor de aanbesteding worden verricht door de ambtenaren van de gemeente. De controleverordening zal dan ook regels voor de aanbesteding moeten bevatten. Gewaarborgd moet worden dat de raad de goedkeuringstoleranties en rapporteringstoleranties voor het programma van eisen vaststelt. Bij een Europese aanbesteding moet worden geregeld dat de raad de selectiecriteria voor de keuze van de accountant vaststelt. Door de dualisering wordt uiteraard het nog lopende contract met de accountant niet automatisch beëindigd. Met ingang van 2004 zal de opdracht in ieder geval moeten worden aangepast aan de nieuwe regelgeving. Inhoud Verordening ex artikel 213 Gemeentewet

17 In artikel 1 is de opdrachtverlening aan de accountant geregeld. Het tweede lid regelt dat het college verantwoordelijk is voor de uitvoering van de aanbesteding van de accountantscontrole voor de jaarrekening. Dit gebeurt aan de hand van een door de raad vast te stellen programma van eisen. In artikel 2 wordt het college opgedragen de achterliggende bescheiden goed toegankelijk ter inzage aan de accountant beschikbaar te stellen. Tevens regelt dit artikel de informatieverstrekking van het college aan de raad. Artikel 3 regelt de bevoegdheidsverdeling tussen de accountant en het college ten aanzien van de inrichting van de accountantscontrole. De accountant is leidend ten aanzien van de inrichting van de accountantscontrole. Voor bevordering van een soepele controle is periodiek overleg wenselijk. In artikel 4 is vastgelegd dat de accountant voor uitvoering van een goede controle onbelemmerd onderzoek kan doen. Dit natuurlijk met inachtneming van de afspraken met de raad zoals neergelegd in het programma van eisen bij de aanbesteding. Naast de controle van de jaarrekening zijn er meer werkzaamheden binnen de gemeente die de inzet van een accountant (kunnen) vereisen. Zo eisen ministeries voor de verantwoording over de uitvoering van de medebewindstaken door gemeenten vaak een aparte accountantsverklaring. De aanwijzing van de accountant voor onder andere dit soort controles is een bevoegdheid van het college. Het college schakelt voor de overige controlewerkzaamheden in het algemeen de door de raad benoemde accountant in. Dit is in het algemeen goedkoper dan inschakelen van een andere accountant. In bepaalde gevallen is inschakeling van een andere accountant raadzaam. Dit artikel 5 voorziet daarin. In artikel 6 wordt de rapportering en de inhoud daarvan van de accountant aan de raad en het college geregeld.