Veranderende vernieuwing: op weg naar vloeibaar bestuur

Transcriptie

1 Veranderende vernieuwing: op weg naar vloeibaar bestuur Een beschouwing over 60 jaar vernieuwing van de rijksdienst Martijn van der Steen Mark van Twist Vorm geven aan inhoud

2 prof. dr M.J.W. van Twist is bestuurder en decaan van de nsob. Hij is daarnaast als Hoogleraar Bestuurskunde verbonden aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en is buitengewoon lid van de Algemene Rekenkamer. Eerder was hij onder andere secretaris van de Commissie Wiegel en promoveerde hij op een proefschrift over de vernieuwing van de rijksdienst. dr M. van der Steen is als co-decaan en adjunctdirecteur verbonden aan de nsob. Zijn onderzoek richt zich op strategische vraagstukken bij de overheid, op de lange termijn oriëntatie in beleid en op het narratieve perspectief op processen in het openbaar bestuur.

3 Veranderende vernieuwing: op weg naar vloeibaar bestuur Een beschouwing over 60 jaar vernieuwing van de rijksdienst Martijn van der Steen Mark van Twist 2010 isbn:

4 Verantwoording Dit essay is gebaseerd op twee onderzoeksrapporten die door de Denktank van de nsob in opdracht van het Programma Vernieuwing Rijksdienst zijn uitgevoerd (Van Twist et al, 2009a, 2009b). In beide rapporten wordt op basis van omvangrijk empirisch onderzoek geanalyseerd hoe de vernieuwing van de rijksdienst is verlopen en hoe de mogelijke toekomstige organisatieontwikkeling van de rijksdienst er uit ziet. Dit essay bouwt voort op de empirische en conceptuele basis die in deze onderzoeken is gelegd. Wij danken onze coauteurs van deze eerdere rapporten, Philip Karré, Rik Peeters en Marc van Ostaijen, voor hun belangrijke en betekenisvolle bijdragen aan het onderliggende onderzoek. Hun conceptuele scherpte en de volhardendheid om ook empirisch de onderste stenen boven te halen zijn van onmisbare waarde geweest. Verder danken wij de leden van de Denktank van de nsob voor hun kritische opmerkingen op eerdere versies van de genoemde onderzoeken en dit essay. Daarnaast zijn wij grote dank verschuldigd aan de vele verschillende experts, betrokkenen en belanghebbenden die in talrijke discussiebijeenkomsten onze onderzoeksrapporten van commentaren en aanvullingen hebben voorzien. De discussies waren dikwijls stevig, maar altijd constructief en werden vanuit grote betrokkenheid met de thematiek gevoerd. Wij hebben dankbaar gebruik gemaakt van deze waardevolle bijdragen. Ten slotte danken wij de deelnemers aan verschillende nsob-leergangen voor hun denkkracht, hun soms gefronste wenkbrauwen en hun vermogen om de in beginsel nog vooral theoretische concepten van praktische precisie te voorzien. Martijn van der Steen Mark van Twist 2 Vorm geven aan inhoud

5 Inhoudsopgave Verantwoording 1 Inleiding De opbouw van het Bestuursapparaat Tijdloze tijdelijkheid Leeswijzer: problemen, oplossingen en veranderstijlen 2 Bewegende beelden Tragiek van de teleurstelling Klacht 1: Vernieuwingsoperaties stranden steevast in goede bedoelingen Relativering 1: Er wordt wel degelijk geleerd Klacht 2: Vernieuwingsoperaties vinden steeds hetzelfde wiel uit Relativering 2: Achter herhaling gaan uiteenlopende kwesties schuil Observatie 1: Niet alles gebeurt, maar er gebeurt van alles Observatie 2: Gelijkblijvend label, maar een zich ontwikkelend probleem Observatie 3: Graduele verandering, schijnbare inertie Observatie 4: Voortgaande vernieuwingen, vooruitlopende verwachtingen 3 Van praktijken naar patronen Voortschrijdend inzicht in voorkruipende vernieuwing Patronen in de veranderstrategieën Analyse: Het spel van de vernieuwing 4 Lessen uit 60 jaar vernieuwing rijksdienst Een pendule van vernieuwing? Vernieuwen als dilemmadansen Ondertussen, tussendoor Veranderende vernieuwing: op weg naar vloeibaar bestuur 3

6 Herhaling van thema s, geen herharling van zetten Verandering van de kern, via de randvoorwaarden Politieke gevoeligheid of kiezen voor luwte: Een zichzelf begrenzend succes? Politiek profiel van vernieuwing: Betrokken afstandelijkheid Betrokkenheid van de ambtelijke top: Aansluiten en confronteren tegelijk Vormende financiën en bepalende besparingen Van richtinggevende visie naar verbindend verhaal Voortdurende reorganisatie: Permanente vraag, tijdelijke antwoorden Op weg naar vloeibaar bestuur Organisatorisch ontkoppelen, variabel verbinden Organiseren rondom problemen Spanningsvolle vloeibaarheid 6 Vloeiende vernieuwing: anders veranderen door structureel stromen Departementale herindeling Blokkendoosmodel Vloeibare vernieuwing Permanente tijdelijkheid 7 Conclusie: de politiek aan zet Continue discontinuïteit Van kern naar rand en terug Politieke vernieuwingspraktijken Primaat van de politiek Het is al wat Referenties Vorm geven aan inhoud

7 1 Inleiding De opbouw van het Bestuursapparaat In 1945 vertrouwt Hoofdambtenaar van het Ministerie van Handel en Nijverheid, dr. A. Winsemius, zijn gedachten over De opbouw van het Bestuursapparaat toe aan het papier. Dat markeert de start van een naoorlogse stroom stukken waarin de omvang en de organisatie van de publieke dienst wordt geproblematiseerd en waarin ook wordt geadviseerd over vernieuwende vormen van inrichting en besturing. Wie dat eerste geschrift er nog eens op naslaat, ziet een treffende gelijkenis met datgene wat er in de decennia daarna allemaal over de organisatie van het bestuursapparaat wordt geschreven. Na verwijzing naar een al in 1818 (!) ingestelde Staatscommissie voor de reorganisatie van de Departementen van Algemeen Bestuur, merkt Winsemius op dat vraagstukken met betrekking tot de organisatie van het bestuursapparaat nog klemmender geworden zijn dan voordien. De omstandigheden in de samenleving en de vertaling daarvan in de organisatie van het bestuur vragen dringend om aandacht. De tijden zijn veranderd sinds 1818 en 1945, maar de roep om aandacht voor de organisatie van het bestuursapparaat niet. De geschiedenis lijkt zich te herhalen. Het vraagstuk van de organisatie en inrichting van wat toen het bestuursapparaat werd genoemd, verschijnt steeds opnieuw op de agenda. Over dat verschijnsel, het continue proces van verandering en vernieuwing van de publieke dienst, dat interessant genoeg nogal schoksgewijs en discontinu verloopt, gaat dit essay. Tijdloze tijdelijkheid Anno 2010 zijn we vele commissies, adviezen en projecten en programma s verder. Maar nog steeds, zo blijkt uit het programma vernieuwing rijksdienst, zijn we niet klaar met het thema. De finale slag waarmee het bestuur zich voor eens en voor altijd aanpast aan de voortgeschreden maatschappelijke ontwikkelingen, uitdagingen en vereisten, en zich meteen ook klaar maakt voor een goeddeels onzekere toekomst, is nog niet geslagen. De worsteling duurt onverminderd voort. Zo begint programma-sg Roel Bekker zijn Nota Vernieuwing Rijksdienst met de overweging dat ontwikkelingen in de maatschappij de overheid voor nieuwe uitdagingen stellen. Om die uitdagingen tegemoet te treden, zo valt te Veranderende vernieuwing: op weg naar vloeibaar bestuur 5

8 lezen in de nota, zullen bepaalde veranderingen in de rijksdienst moeten plaatsvinden. Dat is precies wat Winsemius, en alle anderen na hem ook al hebben beweerd. Het is de vraag wat die laatste vaststelling nu betekent. Als in ruim 60 jaar de aanleiding voor ingrijpende en omvangrijke vernieuwingsvoorstellen niet verandert, is er iets aan de hand dat nadere beschouwing behoeft. Is er in al die jaren dan niets gebeurd? Is wellicht het verkeerde gedaan? Wijst de steeds terugkerende poging tot vernieuwing op aanhoudende veroudering? Is het een signaal van stagnatie en inertie? Tellen de pogingen tot vernieuwing van de overheid op tot een kroniek van teleurstelling en van niet ingeloste beloften? Of is er toch iets anders aan de hand? Dat zijn belangrijke vragen die aan deze beschouwing ten grondslag liggen. Hoe duiden we de tijdloze tijdelijkheid de zoektocht naar toekomstbestendige vormen in veranderlijke omstandigheden die de vernieuwingspogingen van de publieke dienst kenmerken? Leeswijzer: problemen, oplossingen en veranderstijlen In dit essay geven we een beschouwing op hoofdlijnen over ontwikkelingen in de vernieuwing van de rijksdienst; een beschouwing die overigens wel zijn basis vindt in een veel uitgebreider en gedetailleerder onderzoeksverslag (Van Twist et al, 2009a, 2009b). We laten zien hoe pogingen tot vernieuwing van de rijksdienst in de naoorlogse periode te beoordelen zijn en schetsen de patronen die achter opeenvolgende praktijken schuilgaan. Daarbij is er zowel aandacht voor de successieve analyses van wat nu eigenlijk het probleem is voor de rijksdienst, als in welke richting de oplossing daarvoor gezocht wordt en voor de strategieën die gekozen worden om de beoogde verandering te bewerkstelligen. En naast die analytische beschouwing over wat was, voegen we ook meer vooruitblikkende elementen toe. We kijken vooruit, door te schetsen hoe de ontwikkeling in de vernieuwing van de rijksdienst zich in onze tijd voortzet en via een subtiele, op het eerste oog weinig spannende verandering van randvoorwaarden langzaam een bedding voor vloeibaar bestuur heeft gecreëerd. Zo ontstaat naast een perspectief op een voortschrijdende geschiedenis van doorgaande vernieuwing ook een beeld van een toekomstige overheidsorganisatie. En van de veranderingsprocessen die daarheen leiden. 6 Vorm geven aan inhoud

9 2 Bewegende beelden De geschiedenis van de vernieuwing van de rijksdienst is met regelmaat geduid als een kroniek van de teleurstelling. Goede bedoelingen, met inzet van hardwerkende enkelingen, maar overwegend zonder de bedoelde gevolgen. Dat beeld klopt tegelijkertijd wel en niet. De aanhoudende neiging en noodzaak tot vernieuwing is een signaal van iets dat aan de teleurstelling voorbij gaat. De gelijkenissen in de probleemstelling tussen een naoorlogse hoofdambtenaar en een hedendaagse programma-sg zijn geen bewijs voor de stelling dat er dan in de hele periode niets veranderd is. Integendeel. Er is veel veranderd. Maar verandering in het openbaar bestuur is steeds een combinatie van voortschrijdende geleidelijke aanpassing, met periodieke versnellingen en richtingsveranderingen in grote programma s, waarbij deze deels bekrachtigen wat al gradueel is gebeurd én deels nieuwe bewegingen en richtingen inzetten. Daarbij vindt er voortdurende afstemming plaats van de overheid op de maatschappelijke omstandigheden, waaronder ook politiek-bestuurlijke zorgen over de werking van het bestuur en over de aansluiting bij maatschappelijke ontwikkelingen en agenda s van burgers. Die moeite om overheid en maatschappij met elkaar in adequate aansluiting te brengen zijn inderdaad continu aan de orde. Niet omdat onvolkomen vernieuwers er maar niet in slagen de kwestie voor eens en voor altijd op te lossen, maar omdat juist in het telkens zoeken naar die aansluiting de essentie van het openbaar bestuur besloten ligt. De kunst van de vernieuwing van de rijksdienst is om de bewegende panelen van overheid en samenleving ondanks de turbulentie in beide domeinen met elkaar in verbinding te houden en de aansluiting te verbeteren. Dat is een voortschrijdend en voortdurend dilemma. Het verandert steeds van karakter en vraagt steeds om andere oplossingen. Dat is geen vrijbrief voor vruchteloos veranderen, maar plaatst het repeterende veranderingsrepertoire wel in perspectief. Tragiek van de teleurstelling Alvorens we onze beschouwing verdiepen, zullen we ons perspectief eerst nader uitdiepen en duiden. Ondanks de grote verandering die is doorlopen, en de onmiskenbaar als aansluiting en antwoord op maatschappelijke vragen te duiden interventies, laat de perceptie van verschillende (wetenschappelijke) observatoren zich samenvatten als Veranderende vernieuwing: op weg naar vloeibaar bestuur 7

10 een teleurstelling en irritatie. Een begrijpend perspectief is in de literatuur over de vernieuwing van de rijksdienst geen gedeeld uitgangspunt. Veel beschouwingen zijn tamelijk vijandig ten aanzien van de verwoede veranderpogingen. Sommigen spreken in beschouwingen over de vernieuwing van de rijksdienst over de communis opinio dat departementaal Den Haag een immobiele moloch is waar nooit iets verandert (o.a. Kickert, 1993). Anderen zien de vernieuwing van de rijksdienst als een speeltuin voor bestuurskundigen, die behoudens interessant onderzoeksmateriaal en werk voor adviseurs weinig baten oplevert. Dergelijke opvattingen zijn te herleiden tot de gedachte dat er ondanks allerlei goed bedoelde pogingen uiteindelijk nooit wezenlijke verandering tot stand komt, anders dan enige verbale vernieuwing en weliswaar omvangrijke maar uiteindelijk vooral technische operaties. De kern verandert niet, zo zijn de meeste observanten het eens. En tegelijk, zo vervolgen de beschouwende buitenstaanders met een ondertoon van cynisme, blijven we pogingen doen. Dat is misschien nog wel het meest tragisch. Niet dat het niet lukt, maar dat het steeds met goed geloof op succes weer begonnen wordt heeft een hoog tragisch gehalte. De meeste tragische en cynische beschouwingen zijn te herleiden tot twee veelgenoemde klachten. Klacht 1: Vernieuwingsoperaties stranden steevast in goede bedoelingen Vernieuwingsoperaties leveren bijna als regel fraaie rapporten op. Steeds liggen er slimme analyses over de uitdagingen voor de overheid in een verander(en)de maatschappij aan ten grondslag, die in hun tijdsgewricht door belangrijke spelers in politiek, bestuur en wetenschap worden onderschreven. Gebrek aan en/of tekortschieten van kennis lijkt in ieder geval niet de eerste verklarende variabele voor het falen te zijn. Toch blijkt instemming over de state of the art probleemanalyse niet de succesformule tot wezenlijke verandering. Voorstellen tot verandering stranden in de praktijk en sterven aldaar een zachte dood. Dat proces versterkt zichzelf. Niemand wil er op zeker moment nog zijn handen aan branden. En op dat verschijnsel wordt bovendien al in de probleemstelling geanticipeerd: De rationalisatie die men hanteert is: wij geloven niet langer in structuuroplossingen. Wat men bedoelt is: we komen er toch niet doorheen, dus laat maar zitten ( t Hart, 2003). In dat licht moet ook de verzuchting worden gezien van toenmalig topambtenaar Geelhoed: Bestuurlijke vernieuwing en kwaliteitsverbetering van het overheids- 8 Vorm geven aan inhoud

11 functioneren is een lijdensweg van decennia. Er zijn nooit heel wezenlijke veranderingen aangebracht. Het is een werkgelegenheidsproject voor academici, een continu discours van wetenschappers, consultants en ambtenaren ( ) [waarbij] het functioneren en de organisatie van de overheid als zodanig wordt gezien als iets voor bestuurskundigen, die daarover mooie adviezen uitbrengen. (Van der Knaap c.s., 2004:214) De pogingen worden dus als halfbakken en vruchteloos geduid. Vernieuwing van de rijksdienst omdat het moet, maar zonder resultaat. Relativering 1: Er wordt wel degelijk geleerd Verdiepend onderzoek levert een ander beeld op (Van Twist et al, 2009a). Opvallend is dat bij veel veranderoperaties wel degelijk sprake is van een indringend besef van de moeilijkheid en grilligheid van de opgave. De vernieuwers zijn verre van naïef. Ze begrijpen de complexiteit van hun werk en kennen de geschiedenis. Ze weten waarom institutionele verandering wordt gekarakteriseerd met metaforen als stroperigheid en aanmodderen, die de inertie en veranderingsaversie benadrukken. Ze zijn zich bewust van de problematiek en van de betrekkelijkheid van de slagingskans van hun ambities. Zie de constatering van de commissie Wiegel in 1992: Niet zelden zijn voorstellen tot verandering, verbetering en vernieuwing in mooie woorden blijven steken. Meer dan ooit worden dan ook vraagtekens geplaatst bij het nut van weer een nieuwe commissie die een advies zal formuleren over bestuurlijke vernieuwing bij de rijksoverheid. Vooruitgangsoptimisme heeft plaats gemaakt voor bijtend cynisme. Op een volgende bijdrage aan de eindeloze reeks rapporten die inmiddels goeddeels onbenut is bijgezet in de serie bestuurlijke vernieuwing zit niemand te wachten. Interessant daarbij is dat de commissie zich vanuit kennis over eerdere teleurstelling niet schikt in een soort onvermogen tot verandering, maar gelooft dat een andersoortige aanpak kan leiden tot meer betekenisvolle verandering. De veranderaars zijn dus zelf ook reflexief. We komen later terug op de vraag of en hoe dat uitwerkt en op welke wijze de reflexiviteit van vernieuwers en vernieuwingspogingen tot betere resultaten heeft geleid. Klacht 2: Vernieuwingsoperaties vinden steeds hetzelfde wiel uit Opvallend is dat de probleemanalyses en de thema s die als object van verandering worden genoemd nogal eens gelijkluidend of gelijksoortig zijn. Er is herhaling te bemerken in de benodigde veranderingen. Vooral Veranderende vernieuwing: op weg naar vloeibaar bestuur 9

12 het vraagstuk van de taakverdeling en coördinatie komt met regelmaat terug: als probleem én als oplossingsrichting. Zo spreekt de ROB (2004) bij het beschouwen van de vernieuwing van de rijksdienst over een déjà vu gevoel. Daarmee komt ex post de voorspelling uit die Kickert al in 1993 deed: de toekomst zal nog vele commissies en rapporten het licht doen zien, waarin hetzelfde probleem telkens weer aan de orde komt. Ook Van Braam (Kickert, 1993: 225) spreekt al van een continuing story met allerlei modieuze verbale hoogstandjes. Vanuit het kamp van de bestuurskundigen, door Geelhoed eerder nog aangeduid als motor van veranderingspogingen, valt weinig positiefs over de veranderpogingen te beluisteren. Het gaat volgens de op dit terrein toonaangevende bestuurskundigen niet alleen om veranderingen die nauwelijks lukken. De opeenvolgende verandervoorstellen herhalen ook nogal eens wat eerder al mislukte. Probleem en oplossingsrichting blijven, ondanks het uitblijven van doorslaande successen, volgens de beschouwingen min of meer gelijk. De verandering beperkt zich volgens hen tot verbale vernieuwing en interventies die weliswaar het oppervlak verversen maar in de kern weinig aan de overheid veranderen. Relativering 2: Achter herhaling gaan uiteenlopende kwesties schuil Opnieuw leidt verdiepend onderzoek (Van Twist et al, 2009a) tot een andere beoordeling van de herhaling. Want ook hier geldt dat de commissies die zich hebben beziggehouden met de rijksdienst, evenals de andere dragers van vernieuwing, zich wel degelijk steeds bewust zijn van de beladen geschiedenis en het repeterend karakter van de voorstellen. Net zoals ze zich bewust zijn van de uiteindelijke onoplosbaarheid van de centrale kwesties die spelen in de organisatie van de rijksdienst. Zo stelt de Ministeriële Commissie Interdepartementale Taakverdeling en Coördinatie (mitaco) al in 1977: welke veranderingen ook in de departementale indeling worden aangebracht, steeds is en blijft de interdepartementale coördinatie van groot belang. De belangrijke vraag is dan ook niet zozeer of er inderdaad sprake is van herhaling in de geagendeerde thematiek, maar wat die herhaling betekent als er meer diepgaand naar gekeken wordt. En, in het verlengde daarvan, de vraag of de herhaling en reframing die plaats lijkt te vinden duidt op onveranderlijkheid en inertie, of een signaal is van iets anders. De schijnbare herhaling van de vernieuwingspogingen betekent volgens ons iets anders dan dat nieuwe pogingen de rijksdienst te hervormen onnodig of zelfs onzinnig zouden zijn. Vier observaties ondersteunen die opvatting. 10 Vorm geven aan inhoud

13 Observatie 1: Niet alles gebeurt, maar er gebeurt van alles Allereerst betekent herhaling van analyses en van de vaststelling van problemen en oplossingsrichtingen niet dat er dus niets gebeurd is. Niet alles is gebeurd, maar er gebeurt wel degelijk van alles. Op allerlei plaatsen is vernieuwing doorgevoerd. Gaat het bij nader inzien wel over precies hetzelfde, of schuilen achter ambigue aanduidingen als kwaliteitsverbetering en politieke aansturing door de tijd heen heel andere organisatievraagstukken en bedoelingen? Onze conclusie luidt dat er sprake is van het laatste. Observatie 2: Gelijkblijvend label, maar een zich ontwikkelend probleem De tweede observatie sluit hierbij aan. Dezelfde terminologie vormt een gelijkblijvend label voor sterk veranderende achterliggende werkelijkheden. Al in 1885 wordt gesproken over een zorg om de groei van het ambtenarenapparaat (dat dan inmiddels de grens van enkele tientallen ambtenaren is overschreden), maar het is evident dat die zorg van een andere orde is dan die van honderd jaar later in 1985, of nog eens vijfentwintig jaar later in Hetzelfde geldt voor algemene labels als aansturing en departementale coördinatie : de labels dekken een lading die een intrinsiek kenmerk van de rijksdienst vormt. Net zoals verkokering en bureaucratisering om allerlei redenen immanente logica s van de overheidsorganisatie zijn. Dat ze optreden is geen weeffout, maar een vast onderdeel van het organisatieschema. In die zin is het ook logisch dat ze met de tijd moeten worden aangepakt en zodoende ook worden genoemd in veranderplannen. Belangrijk daarbij is wel dat de invulling van het label over de tijd verandert. In plaats van de suggestie dat elke keer hetzelfde probleem wordt opgelost, is er eerder sprake van een net wat ander probleem dat onder eenzelfde label wordt aangepakt. De noodzaak daartoe ligt niet besloten in het falen van eerdere pogingen, maar in de intrinsieke kenmerken en immanente logica s van de organisatie én in de veranderingen in de maatschappij, waarop de organisatie zich moet aanpassen. Verandering hoort bij de rijksdienst en het is logisch dat in de periodieke vernieuwingen steeds min of meer dezelfde labels worden gebruikt. Observatie 3: Graduele verandering, schijnbare inertie Het is de vraag of een herhaling van de klacht betekent dat er niets verbetert, of dat de verbetering langer dan gehoopt op zich heeft laten Veranderende vernieuwing: op weg naar vloeibaar bestuur 11

14 wachten. Er bestaat een dun onderscheid tussen graduele verandering en schijnbare inertie. Evident is dat het één meer positief opgevat zal worden dan het andere, terwijl het voor een deel gaat om een andere framing van hetzelfde. De rijksdienst is nog niet radicaal gekrompen en veel van de krimp is bereikt door middel van natuurlijk verloop en door beperking van de instroom. Dat kan worden opgevat als inertie, er wordt niet gesneden maar slechts niet of beperkt gegroeid. Maar de duiding kan ook meer positief zijn. Het nettoresultaat is in ieder geval geweest dat de groei van de overheidsorganisatie beperkt is gebleven, waar deze anders omvangrijk was geweest. Dat er steeds problemen worden geconstateerd in de politieke aansturing van het apparaat en in de verbinding tussen de overheid en de samenleving betekent niet per se dat er op dit punt niets is verbeterd. Het betekent wel dat de graduele verandering heeft geleid tot nieuwe, hogere ambities, dat het doel mogelijk hoger gegrepen is of dat er buiten veranderingen zijn opgetreden die een verdere verbetering noodzakelijk maken. Observatie 4: Voortgaande vernieuwingen, vooruitlopende verwachtingen Interessant aan de kritiek op de repeterende pogingen tot vernieuwing van de rijksdienst is de vraag wat er met dergelijke kritiek nu eigenlijk bepleit wordt. Dat het in voorgaande jaren niet is gelukt, of dat er altijd minder lukt dan bedoeld, of dat er iets anders lukt dan bedoeld, betekent niet dat er géén pogingen meer zouden moeten volgen. Wel is het zinvol om te leren van eerdere pogingen of om ambities bij te stellen. Het is in zekere zin het noodlot van alle vernieuwingsoperaties dat ze herhalen wat al eerder geprobeerd is, nastreven wat eerder niet gelukt is, niet zullen bereiken wat ten doel gesteld wordt en zeer waarschijnlijk door toekomstige beschouwers niet als groot succes zullen worden benoemd. En ondertussen kruipt de vernieuwing voort. Daarbij komt dat de verwachtingen over het verbeterde functioneren van de vernieuwde rijksdienst in veel hoger tempo voortsnellen dan in behoedzaam voortkruipende praktijken te bewerkstelligen valt. Wildavsky benoemde dat paradoxale verschijnsel ooit als doing better, feeling worse. De kruipende vernieuwing houdt de vooruit gesnelde verwachtingen niet bij. Het gaat altijd beter, maar nooit goed genoeg. 12 Vorm geven aan inhoud

15 3 Van praktijken naar patronen Pogingen tot vernieuwing van de rijksdienst volgen elkaar op in de tijd en bouwen op uiteenlopende manieren op elkaar voort. Soms krijgt dat vorm doordat expliciet wordt verdergewerkt aan eerdere vernieuwingspogingen, maar soms wordt juist nadrukkelijk afstand genomen van een eerdere poging. Vernieuwing van de rijksdienst wordt daarom door ons opgevat als een voortgaand proces, waarin opeenvolgende pogingen op verschillende wijzen met elkaar verbonden zijn. Soms is sprake van continuïteit, soms is juist een breuk in het pad zichtbaar. Continuïteit en discontinuïteit gaan in het proces gelijk op. We schetsen hierna de patronen die zich naar ons idee laten onderkennen. Voortschrijdend inzicht in voortkruipende vernieuwing Wie verder kijkt dan de algemeenheden over een veranderende samenleving en de noodzaak om de publieke dienst klaar te maken voor de uitdagingen die de toekomst brengt, stelt vast dat in elke periode de inhoudelijke accenten met betrekking tot de vernieuwing van de rijksdienst zich ontwikkelen. In de loop van de tijd komen er nieuwe thema s bij en vallen er andere thema s weg, richt de aandacht zich meer op bepaalde aspecten van de rijksdienst en krijgen andere aspecten juist minder aandacht. Daarbij valt bij nadere bestudering een aantal zaken op. De hoofdstructuur en de formatie van de rijksdienst staat in de loop der tijd steeds op de agenda. Wel vindt rond dit thema veel verbale vernieuwing plaats. De thematiek wordt in opeenvolgende perioden net even anders benoemd. Figuur 1 illustreert die ontwikkeling, in aandacht en in conceptuele duiding. Wat in de ene periode taakverdeling en coördinatie heet, wordt in een volgende fase als structuur en functioneren benoemd, om daarna weer als inhoud en proces terug te keren op de agenda van de reorganisatie rijksdienst. Dat resulteert ook in een steeds net even andere duiding van het probleem en de bijbehorende oplossing. Opvallend is dat hierbij door de tijd bezuinigingsdruk soms wel en soms juist niet wordt benut als hefboom om de gewenste verandering te helpen bewerkstelligen. Opvallend is ook hoe de directe discussie over een andere inrichting van de departementen uit de vernieuwing is verdwenen. Sinds de Commissie Wiegel is er nauwelijks meer aandacht voor Veranderende vernieuwing: op weg naar vloeibaar bestuur 13

16 structuur & formatie + citaco/wrr mitaco chr rc/pr rd heroverwegings werkgroepen efficiencywinsten vraagpunten -cies/ sg beraad pao sgo vrd dubbel-slot aandacht interdepartementale taakverdeling en coördinatie departementale herindeling per kabinetsperiode kerndepartementen en blokkendoosmodel flexibilisering departementale taakanalyses tijd Figuur 1: Ontwikkeling in de intensiteit en invulling van vernieuwing in structuur en formatie departementale herindelingen en wordt de weg gekozen van het pragmatisch inzetten van allerlei hulpconstructies en alternatieve vormen, als flankerende vormen naast het klassieke ministerie. De meest recente vernieuwing, het programma vrd, verkiest zelfs een geheel indirecte vorm, langs de weg van de ondersteunende processen. Het programma spreekt zich amper uit over de manier waarop het gebouw van ministeries ingericht zou moeten worden, maar verbouwt dat bouwwerk indirect wel ingrijpend door in de sfeer van ondersteunende processen en voorzieningen allerlei vormen van integratie en samenvoeging door te voeren. Ook in de vernieuwing van de besturingsfilosofie zien we wisselende intensiteit en conceptuele duiding. Eigenlijk sinds de ontdekking dat het rationele en hiërarchisch gestroomlijnde model niet werkt, is er een reeks vernieuwingen waarin wordt geprobeerd om de spanning tussen centraal en decentraal, tussen specifiek en integraal en tussen beleid en uitvoering invulling te geven. Figuur 2 laat de ontwikkeling zien, waarin opvallend is dat de pendule-beweging zich hier heel scherp aftekent. Na een periode van verspreiding en uitwaaiering van inhoudelijke competentie wordt een beweging naar meer centrale aansturing en coördinatie in één concern ingezet. Opvallend is overigens ook dat figuur 3, waarin we de ontwikkeling op het gebied van de vernieuwing van het primaire proces hebben samengebracht, een heel andere beweging laat zien. De aandacht voor de manier waarop beleid en uitvoering zijn georganiseerd is langzaam afgenomen, in die zin dat er een gevoel is ontstaan dat de 14 Vorm geven aan inhoud

17 besturingsfilosofie + citaco/wrr mitaco chr rc/pr rd heroverwegings werkgroepen vraagpunten -cies/ sg beraad pao sgo vrd departementsraad doorbreken ambtelijk cultuur één concern aandacht sterke aansturing door kerndepartementen spilpositie van de sg Figuur 2: Ontwikkeling in de intensiteit en invulling van vernieuwing in de besturingsfilosofie tijd relatie tussen beleid en uitvoering niet meer het grootste probleem voor de overheid is. Er wordt nog wel van alles verbeterd aan de dienstverlening van overheden en aan de verbetering van allerlei uitvoerende en dienstverlenende processen, maar de aandacht in de vernieuwingsprogramma s is verschoven naar andere zaken. Het gaat dan vooral om de vertaling van maatschappelijke vraagstukken naar beleid. Figuur 3: Ontwikkeling in de intensiteit en invulling van vernieuwing in het primaire proces van de rijksdienst primair proces + citaco/wrr mitaco chr rc/pr rd heroverwegings vraagpunten werkgroepen -cies/ sg beraad pao sgo vrd aandacht wordt als vanzelfsprekend beschouwd zelfbeheer elektronische dienstverlening functiescheiding pijlers, programma s en projecten tijd Veranderende vernieuwing: op weg naar vloeibaar bestuur 15

18 In de interne organisatie van de rijksdienst zien we andere vernieuwingsbewegingen. Zo zien we op een thema als menselijk kapitaal en de personele invulling van de overheidsorganisatie juist dat de aandacht toeneemt in de loop der tijd én sterk van karakter verandert. Figuur 4 brengt die ontwikkeling in beeld. Waarneembaar is dat er meer nadruk op dit aspect komt te liggen als ambtenaren het voortouw hebben in de vernieuwing van de rijksdienst. Daarbij komt dat de invulling van dit thema zich sterk verbreedt. Het omvat bijvoorbeeld inmiddels veel meer dan de introductie van de abd, waar de commissie Wiegel sterk het accent op legde. Ook is een accentverschuiving waarneembaar op de momenten dat het thema terugkeert. Eerst ligt de nadruk vooral op flexibilisering en mobilisering, maar inmiddels gaat het om behoud van vakmatige expertise en inhoudsdeskundigheid. Vergelijkbaar daarmee is de manier waarop de organisatie van de ondersteunende processen invulling krijgt in vernieuwingspogingen, samengebracht in figuur 5. Ook de aandacht voor dit onderwerp groeit in de loop der tijd. En weer is het zo dat er een duidelijke samenhang is met de mate waarin ambtenaren het voortouw nemen. Daarbij worden hier vooral voorwaardenscheppende voorstellen gedaan. En weer gaat achter de terugkeer van het thema in meer recente periode wel degelijk een accentverschuiving schuil. Eerst werd bij de organisatie van ondersteunende processen vooral veel Figuur 4: Ontwikkeling in de intensiteit en invulling van het thema menselijk kapitaal menselijk kapitaal + citaco/wrr mitaco chr rc/pr rd heroverwegings werkgroepen vraagpunten -cies/ sg beraad pao sgo vrd in dienst van het rijk aandacht civil service medezeggenschap flexibele rechtspositie ambtenaren vorming abd personele voorwaarden voor mobilisering tijd 16 Vorm geven aan inhoud

19 verwacht van integraal management (in combinatie met interne decentralisatie). Nu zijn de ambities juist gericht op het creëren van een concern en de vorming van shared services (concentratie en tot op zekere hoogte ook centralisatie). De aandacht voor het onderwerp neemt steeds toe, maar de invulling van die aandacht is inhoudelijk steeds anders van aard. Kijken we tenslotte naar wat benoemd kan worden als opvattingen over effectieve politiek besturing, zie figuur 6, dan is er sprake van een terugkerend thema dat al vanaf het begin is meegenomen in de discussie over de vernieuwing van de rijksdienst. Daarbij valt op dat het thema (zeker in de beginperiode) nogal beperkt wordt ingevuld. De aandacht richt zich vooral op bestuurders: ministers en kabinet. De volksvertegenwoordiging komt niet of nauwelijks in beeld. Het gaat nadrukkelijk over het bestuur, niet over de organisatie van het politieke proces. Opvallend is dat de aandacht daarvoor in de recente discussie over de vernieuwing van de rijksdienst zelfs helemaal van de agenda lijkt te zijn verdwenen. Dat terwijl tegelijk randvoorwaardelijk allerlei veranderingen worden doorgevoerd die uiteindelijk wel degelijk consequenties hebben voor de politiek en de wijze waarop de rijksdienst is in te zetten voor politieke ambities. Hier zou sprake kunnen zijn van stilte voor de storm. Politieke besturing dient zich vanuit de zich voltrekkende vernieuwing aan als een logisch thema voor de nabije toekomst. Figuur 5: Ontwikkeling in de intensiteit en invulling van de ondersteunende processen van de rijksdienst ondersteunende processen aandacht + citaco/wrr mitaco chr wordt als vanzelfsprekend beschouwd rc/pr rd heroverwegings vraagpunten werkgroepen -cies/ sg beraad pao zelfbeheer en integraal management vergroting doelmatigheid sgo vrd programmalijn: betere bedrijfsvoering o.a. ssc s, og obr tijd Veranderende vernieuwing: op weg naar vloeibaar bestuur 17

20 effectieve politieke besturing + citaco/wrr mitaco chr rc/pr rd heroverwegings werkgroepen politiek-ambtelijk samenspel vraagpunten -cies/ sg beraad pao sgo vrd aandacht overbelasting van bewindslieden steekhoudend ministerschap kerndepartementen programmatische sturing contractmanagement tijd Figuur 6: Ontwikkeling in de intensiteit en invulling van effectieve politieke besturing Kortom, de aandachtsverdeling tussen thema s is door de tijd verschoven. En achter schijnbaar terugkerende thema s en zich herhalende discussies gaan in feite steeds nieuwe kwesties schuil. De regie op het veranderproces van de rijksdienst is verschoven van politiek bestuur naar het ambtelijk apparaat. Dat heeft consequenties gehad voor de accenten in de discussie hierover. In onze tijd ligt de nadruk sterk op organisatorische randvoorwaarden en minder op de beleidsinhoud. Vroeger was dat andersom. Maar achter schijnbaar administratieve technische kwesties komen naar ons idee straks spannende politieke kwesties vandaan. Op korte termijn keert naar onze verwachting de politiek-bestuurlijke dimensie terug in de discussie. De discussie neemt dan weer meer de vorm aan van de vroegste vernieuwingspogingen. Hierop gaan we later nog nader in. Patronen in de veranderstrategieën In de beginfase van de vernieuwing van de rijksdienst wordt het veranderen van de rijksdienst opgevat als een lineair model waarin sprake is van de omzetting van kennis in/tot beleid: excellente kennis leidt in die opvatting als vanzelf tot omzetting in goed beleid, in dit geval tot effectieve reorganisatie van de rijksdienst. De nadruk ligt dan logischerwijs op het schrijven van een uitstekend rapport, door deskundigen die daartoe het best gekwalificeerd zijn. Dat is mooi terug te zien in het rapport van de commissie Van Veen en de wrr, die er vanuit gaan dat verandering volgt uit de kracht van de door hen geproduceerde analyse. Hun rapport is te lezen als een beleidswetenschappelijke analyse van hoe een overheids- 18 Vorm geven aan inhoud