Innovatiepolitiek: Een reconstructie van het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken van 1976 tot en met 2010 Velzing, E.

Transcriptie

1 UvA-DARE (Digital Academic Repository) Innovatiepolitiek: Een reconstructie van het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken van 1976 tot en met 2010 Velzing, E. Link to publication Citation for published version (APA): Velzing, E-J. (2013). Innovatiepolitiek: Een reconstructie van het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken van 1976 tot en met 2010 Delft: Eburon General rights It is not permitted to download or to forward/distribute the text or part of it without the consent of the author(s) and/or copyright holder(s), other than for strictly personal, individual use, unless the work is under an open content license (like Creative Commons). Disclaimer/Complaints regulations If you believe that digital publication of certain material infringes any of your rights or (privacy) interests, please let the Library know, stating your reasons. In case of a legitimate complaint, the Library will make the material inaccessible and/or remove it from the website. Please send a message to: UBAcoach or a letter to: Library of the University of Amsterdam, Secretariat, Singel 425, 1012 WP Amsterdam, The Netherlands. You will be contacted as soon as possible. UvA-DARE is a service provided by the library of the University of Amsterdam ( Download date: 05 jan. 2017

2 4 Technologiebeleid ( ) Inleiding Het ministerie van Economische Zaken (EZ) stond in het begin van de jaren 80 voor een moeilijke opgave. De conjunctuur was niet bepaald florissant en EZ werd geacht de problemen omtrent economische stagnatie en hoge werkloosheid op te lossen. Achteraf gezien betekende in politiek opzicht het aantreden van Lubbers (CDA) als minister-president het begin van een stabielere periode dan in de kabinetten ervoor. Lubbers slaagde erin om vanaf 1982 voor drie termijnen van in totaal twaalf jaar als premier aan te blijven. Halverwege de jaren 80 bleek voorts de ergste crisis achter de rug te zijn: de economische groei trok aan en het werkloosheidspercentage daalde. 1 Het leidende thema van het eerste kabinet Lubbers was de crisis te boven te komen. Het ministerie van EZ moest daartoe het bedrijfsleven een impuls geven en innovatiebeleid gaan ontwikkelen. In hoofdstuk 3 zagen we dat deze omslag pas plaatsvond na het RSV-debacle, dat het falen van het defensieve industriebeleid had aangetoond. Dit beleid mocht niet meer worden voortgezet, met als gevolg dat ook de manier van werken op het ministerie van EZ onder druk kwam te staan. De aandacht voor het onderwerp nam daarnaast af, omdat de industrie voor wat betreft de werkgelegenheid een minder belangrijke positie innam dan in de jaren 70. In 1973 werkte nog 28,0 procent van de beroepsbevolking in deze sector, in 1987 was dit percentage geslonken tot 18,8 procent. 2 Het (neo)liberale denken bepaalde in deze periode het discours. 3 De voorvechters hiervan bepleitten een kleinere rol van de overheid. 4 Dat leidde er ten eerste toe dat het budget van verschillende departementen onder druk kwam te staan. Het in de hand houden van de overheidsuitgaven was al langere tijd een belangrijk thema, maar bleek in de praktijk moeilijk te realiseren. Ten tweede werden overheidsdiensten op afstand gezet en overheidsbedrijven geprivatiseerd, met als bekendste voorbeeld de PTT. * In de loop der jaren gebeurde dit met meer organisaties, zoals energiebedrijven en de spoorwegen. Een andere ontwikkeling die in het (neo)liberale discours paste was dat de Europese Gemeenschap verdere stappen zette om een Europese interne markt te creëren. 5 De Europese * Het Staatsbedrijf der Posterijen, Telegrafie en Telefonie (PTT) ging vanaf 1989 verder onder de naam KPN en bestond uit PTT Telecom en PTT Post. In 1998 splitste het bedrijf en ging de eerste verder als KPN. Het onderdeel PTT Post was al eerder gefuseerd met TNT en ging eerst nog verder onder de naam PTT Post, maar heette vanaf 2002 TNT Post Groep (TPG) en later TNT. In 2011 werd TNT opgesplitst in TNT Express en Post NL.

3 76 Innovatiepolitiek Akte van 1987 gaf daaraan een belangrijke impuls en vormde de basis voor het Verdrag van Maastricht van Het idee was toen dat dit proces hiermee zou zijn afgerond. In de praktijk vergde het creëren van een gemeenschappelijke markt evenwel nog de nodige inspanningen en duurt het nog altijd voort. In dit hoofdstuk ga ik in op wat er bij EZ veranderde om nu met meer offensief, toekomstgericht beleid het Nederlandse bedrijfsleven te stimuleren. In één woord is voor deze periode het innovatiebeleid samen te vatten als technologiebeleid. De drie verschillende perspectieven geven meer inzicht in de rol van de stakeholders. 4.1 Rationele-actorperspectief In paragraaf 3.1 besprak ik de nota s en adviesrapporten waarin EZ in de periode 1976 tot en met 1983 de noodzaak van een offensief industriebeleid beargumenteerde. We zagen evenwel dat de daadwerkelijke omslag er pas kwam nadat de parlementaire enquêtecommissie RSV in 1983 met haar onderzoek was begonnen. Tijdens dit onderzoek reageerde EZ-minister Van Aardenne (VVD) op de kritische conclusies van de parlementaire subcommissie Steunverlening individuele bedrijven, die reeds dateerden van eind In een Kamerbrief van september 1983 stelde Van Aardenne twee belangrijke veranderingen voor: (1) het stopzetten van defensieve steunmaatregelen en (2) een andere uitvoering van het beleid. Met betrekking tot het eerste voorstel zegde de minister toe dat hij met steuninstrumenten grote terughoudendheid zou betrachten. 8 In de rijksbegroting voor 1983 voegde hij de daad bij het woord: hij beëindigde de regeling Steun aan individuele bedrijven. 9 In 1983 gaf EZ nog bijna 750 miljoen euro (prijzen van 2012) uit aan defensieve steun, twee jaar later waren deze uitgaven teruggebracht tot ongeveer 170 miljoen euro (zie figuur 3-6 in paragraaf 3.2). Na 1986 werd vooral nog steun gegeven aan de scheepsbouw. Er was een EG-richtlijn die steunverlening aan specifiek deze sector mogelijk maakte, 10 waardoor in de scheepsbouw een soort van internationale steunwedloop op gang kwam. De middelen voor het defensieve industriebeleid werden overgeheveld naar het innovatiebeleid. 11 In de jaren 80 werd daarbij voortdurend verwezen naar het belang van nieuwe technologische ontwikkelingen voor de economie. 12 Deze periode staat dan ook in het teken van technologiebeleid. 13 Volgens tweevoudig EZ-minister Koos Andriessen (CDA) * was dat één van de grootste veranderingen die hij 25 jaar later in zijn tweede ambtsperiode zag. 14 Annemieke Roobeek liet zien dat veel landen in die tijd inzetten op het stimuleren van de zelfde technologieën: micro-elektronica, biotechnologie en informatietechnologie. Er was dan ook sprake van een internationale technologiebeleidwedloop. 15 * Koos Andriessen was minister van Economische Zaken van juli 1963 tot april 1965 tijdens het kabinet Marijnen, en van november 1989 tot augustus 1994 tijdens het kabinet Lubbers III.

4 Technologiebeleid ( ) 77 Figuur 4-1 geeft een overzicht van de belangrijkste documenten en maatregelen van het technologiebeleid uit deze periode. In paragraaf bespreek ik de opkomst van het technologiebeleid. In de nota Naar een op de marktsector gericht technologiebeleid definieerde de commissie Zegveld dit beleid als [h]et overheidsbeleid gericht op Technologiebeleid Het overheidsbeleid gericht op voorwaarden en stimulansen voor het ontwikkelen en toepassen van moderne vindingen en technieken, ten einde het concurrentievermogen van het bedrijfsleven te verbeteren. voorwaarden en stimulansen voor het ontwikkelen en toepassen van moderne vindingen en technieken, ten einde het concurrentievermogen van het bedrijfsleven te verbeteren. 16 In de periode daarna publiceerde EZ niet minder dan zeven Beleidsoverzichten Technologiebeleid. De commissie Dekker presenteerde in 1987 het advies Wissel tussen kennis en markt en in 1990 het vervolg daarop: Kennis is kracht. In paragraaf behandel ik de maatregelen. Die waren vooral gericht op het versterken van technologische onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten bij bedrijven. Het ging om maatregelen die voor alle bedrijven toegankelijk waren (generiek innovatiebeleid) en om specifiek innovatiebeleid dat in het verlengde van het aandachtsgebiedenbeleid van de commissie Wagner werd ontwikkeld. Figuur 4-1: EZ-innovatiebeleid in beleidsnota s, adviezen en maatregelen ( ). * * ROAG = regeling Research op Aandachtsgebieden; PBTS = Programmatisch Bedrijfsgerichte Technologiestimulering.

5 78 Innovatiepolitiek Vervolgens behandel ik in paragraaf hoe ook het aandachtsgebiedenbeleid in de loop van de jaren 80 steeds algemener werd. In eerste instantie was het aandachtsgebiedenbeleid gericht op bewezen sterke bedrijfssectoren. In de praktijk kwam deze aanpak evenwel slechts beperkt van de grond. 17 Allengs evolueerde het bedrijfsgerichte aandachtsgebiedenbeleid tot beleid gericht op generieke veelbelovende technologiegebieden. Het beleid werd zodoende meer een picking winners-aanpak waarmee EZ inzette op sectoren die men graag zou zien floreren, dan een backing winners-aanpak: het ondersteunen van bewezen sterke sectoren. De tweede verandering die minister Van Aardenne in zijn Kamerbrief van september 1983 voorstelde was om de uitvoering van het industriebeleid te hervormen. Dit was net als de omslag van defensief naar offensief beleid in lijn met de aanbevelingen van de WRR uit 1980 en de commissie Wagner uit 1981 (zie paragraaf 3.1). 18 Tijdens de twee CDA/VVD-kabinetten onder leiding van premier Lubbers wilden de EZ-ministers de volgende drie veranderingen bewerkstelligen: (1) vermindering van het aantal regelingen, (2) verhoging van de controleerbaarheid en (3) de creatie van een nieuwe organisatie voor advisering over en uivoering van het innovatiebeleid. 19 In paragraaf ga ik hier op in Steeds meer technologiebeleid Op basis van het regeerakkoord van Lubbers I werd in 1982 de verantwoordelijkheid voor het bedrijfsgerichte innovatiebeleid verplaatst van het ministerie van Onderwijs & Wetenschappen (O&W) naar het ministerie van EZ. Van Aardenne werd zodoende de eerste projectminister voor het technologiebeleid. Vanaf april 1983 kreeg hij hiervoor de beschikking over een aparte afdeling: de directie Algemeen Technologiebeleid (ATB). 20 Deze was er verantwoordelijk voor dat het beleid meer marktgericht werd 21 en moest de aanbevelingen van de commissie Zegveld (zie verder) implementeren, het Interdepartementaal Overleg Technologiebeleid (IOT) coördineren en internationale innovatieprogramma s uitvoeren. 22 Net als de directie Algemene Economische Politiek (AEP) was ATB een stafdirectie die direct onder de secretaris-generaal viel een functie die Frans Rutten 23 nog altijd bekleedde. * Aanvankelijk ontwikkelde het technologiebeleid zich langzaam. Volgens de voortgangscommissie Wagner lag dit aan de moeizame samenwerking tussen de coalitiepartners van de kabinetten Van Agt II (CDA, PvdA en D 66) en III (CDA en D 66). Met betrekking tot het innovatiebeleid was een belangrijk wapenfeit dat toenmalig minister Jan Terlouw in de zomer van 1982 de projectgroep Technologiebeleid instelde (de commissie Zegveld). 24 De volgende minister van EZ (Gijs van Aardenne) stuurde begin 1984 de nota van de commissie Zegveld, getiteld Naar een op de marktsector gericht technologiebeleid, naar de Kamer. Deze nota had drie uitgangspunten. 25 Ten eerste werd het technologiebeleid gezien als een onderdeel van en in samenhang met het economische beleid. Vandaar ook dat de commissie Zegveld nauwe contacten onderhield met de vervolgcommissie Wagner. 26 Ten tweede legde men * Op 1 januari 1993 werd de directie ATB een directie van het toen opgerichte DG Economische Structuur (zie hoofdstuk 5).

6 Technologiebeleid ( ) 79 de verantwoordelijkheid voor technologiebeleid (en innovatie) primair bij het bedrijfsleven. De rol van de overheid moest vooral stimulerend, mobiliserend en voorwaardenscheppend blijven. 27 Hierbij paste Van Aardennes opmerking dat de Nederlandse ondernemerscultuur minder risicomijdend moest worden. 28 Ten derde had het technologiebeleid volgens de werkgroep betrekking op veel aspecten van het innovatieproces. Dit vormde voor EZ in de jaren 80 de legitimering om naast macro-economisch beleid gericht innovatie- of technologiebeleid te ontwikkelen en uit te voeren. Innovatie werd gezien als een complexe materie, waarbij actoren uit zowel de marktsector, de technisch-wetenschappelijke infrastructuur als de overheid een rol speelden. Zoals we zagen in paragraaf stelden auteurs als Nelson, Winter, Freeman en Pavitt dat innovatie een onzeker proces is, waarop de selectieomgeving van grote invloed is. Omdat sectoren van elkaar verschillen moet de overheid volgens de auteurs het beleid afstemmen op de kenmerken van een sector. Deze evolutionaire benadering lag aan de basis van het innovatiebeleid (zie kader). De evolutionaire benadering als legitimatie voor het innovatiebeleid Het economisch beleid is traditioneel gericht op het verbeteren van de macro-economische voorwaarden. Daarnaast beïnvloedde het neoklassieke marktfalenparadigma in toenemende mate het beleid. Zoals ik in paragraaf en besprak geeft de neoklassieke economie de overheid slechts een beperkt aantal argumenten in handen om innovatiebeleid te voeren. Een alternatieve economische stroming die meer handvatten bood was de evolutionaire benadering. Volgens evolutionaire economen bestaan er geen perfecte markten, wat het marktfalenparadigma onvoldoende bruikbaar maakt voor innovatiebeleid (zie paragraaf 2.1.2). 29 Nelson en Winter pasten in 1982 de evolutionaire economische theorie toe op innovatie in hun boek An evolutionary theory of economic change. 30 Dit werd in 1988 aangevuld met een bundel onder redactie van Dosi c.s. waaraan een grote groep vooraanstaande wetenschappers een bijdrage leverden: Technical change and economic theory. 31 Evolutionaire economen proberen economische processen te begrijpen door technologische, economische en institutionele ontwikkelingen en de relatie daartussen te analyseren. 32 Men maakt daarbij op traditioneel darwinistische wijze een onderscheid tussen (1) het ontwikkelen van innovaties (variatie), (2) de selectie van innovaties die passen in hun omgeving en (3) de replicatie van mogelijke nieuwe soorten. 33 De ecosystemen waarin deze selectie plaatsvindt zijn in de praktijk continu aan verandering onderhevig (co-evolutie), waardoor onze interpretatie ervan ook mee moet ontwikkelen. Zo kan het doorslaggevend selectiecriterium op een bepaald moment de prijs zijn, maar op een ander moment de prestatie (op het punt van duurzaamheid bijvoorbeeld) of enig willekeurig kenmerk (bijvoorbeeld een mode). Overheden kunnen bovendien de selectiecriteria beïnvloeden in een sociaal wenselijke richting. In die zin beïnvloedt de politiek de markt zoals ik in dit onderzoek al een aantal keren heb vastgesteld. Het uitgangspunt is dus dat op basis van inzicht in het ecosysteem en de daarbij geldende fitness - criteria kan worden begrepen hoe en waarom de economische structuur verandert. 34 Daarbij zijn er grote verschillen tussen economische systemen (waaronder ook deelsectoren en niches). Om die reden kan beleid om innovatie te stimuleren volgens Nelson en Winter geen standaardaanpak zijn: rather, the style of analysis is to try to identify policies that should be avoided and others that appear more promising, and to focus attention on the latter. 35 Evolutionaire economen pleiten daarom voor gericht

7 80 Innovatiepolitiek innovatiebeleid dat zich toespitst op de karakteristieken van een technologie en/of van sectoren. Daarvoor is het van belang de mogelijke rol van zowel de overheid als van bedrijven te begrijpen en na te gaan hoe ze elkaar kunnen versterken. In tegenstelling tot neoklassieke gaan evolutionaire economen dus niet uit van gemiddelden (inzichten die voor alle actoren gelden), maar proberen ze inzicht te krijgen in verschillen tussen bedrijven en sectoren. Het gaat er volgens hen om te begrijpen hoe de omgeving bedrijven beïnvloedt en omgekeerd (dit denken vormde de basis voor het innovatiesysteemconcept, zie het kader in paragraaf 5.1.1). Bovendien wijzen David, Wright, Von Tunzelmann en Mazzucato erop dat overheden een doorslaggevende rol speelden bij de ontwikkeling van zowat alle belangrijke enabling technologies zoals de elektrische motor, ICT, het internet en nanotechnologie. 36 Weliswaar is deze vaststelling in principe in te passen in een neoklassieke marktfalenbenadering; in de praktijk is de teneur van neoklassieke economen evenwel dat de overheid niet over de kennis beschikt om dit soort ontwikkelingen succesvol in gang te zetten. Binnen de economische wetenschappen en ook binnen het ministerie van EZ vertegenwoordigde de evolutionaire benadering een minderheidsstroming, maar voor de ontwikkeling van het innovatiebeleid was deze wel degelijk van invloed. Zo lagen deze inzichten aan de basis van het Zeslandenprogramma dat in de jaren 70 ontstond en vormden ze het uitgangspunt van de Innovatienota uit 1979 (zie paragraaf 3.1.2). Na de aanzet van de commissie Zegveld verankerde vanaf 1984 het Interdepartementaal Overleg Technologiebeleid (IOT) met vertegenwoordigers uit niet minder dan twaalf ministeries het technologiebeleid door jaarlijkse een rapport over het onderwerp te presenteren. 37 In totaal publiceerde het IOT van september 1984 tot en met september 1990 zevenmaal een Beleidsoverzicht Technologie (BOT), met daarin telkens een uitgebreide inventarisatie van het gevoerde technologiebeleid van alle departementen. De leidende gedachte was dat verschillende beleidsgebieden relevant waren en dat daarom samenwerking en coördinatie tussen ministeries was vereist. In de Beleidsoverzichten Technologiebeleid was onder andere aandacht voor de publieke kennisinfrastructuur (TNO en de andere Grote Technologische Instituten voor toegepast onderzoek) en de verspreiding van de daar ontwikkelde kennis, de rol van het onderwijs, het innovatiegericht overheidsinkoopbeleid en het technologisch aspectenonderzoek (zie verder). In september 1986 stelde Van Aardennes opvolger Rudolf de Korte de commissie Dekker in. Die moest adviseren over de verdere uitbouw van het technologiebeleid. In april 1987 presenteerde deze haar rapport Wissel tussen kennis en markt, 38 dat het kabinet in grote lijnen onderschreef. 39 Naast technologische vernieuwing in de marktsector (zie paragraaf 4.1.2) werden organisatorische inbedding van het technologiebeleid binnen het ministerie van EZ en advisering van bedrijven belangrijke onderwerpen (zie paragraaf 4.1.4) Maatregelen van het technologiebeleid: generiek versus specifiek De meeste maatregelen bleven gericht op generieke dan wel specifieke stimulering van R&D. Ook bleef EZ ondersteund door Zegveld c.s. benadrukken dat onderzoek en onderwijs beter moesten aansluiten bij de behoefte van het bedrijfsleven. 40 Hiertoe waren al eerder de

8 Technologiebeleid ( ) 81 Innovatiegerichte Onderzoeksprogramma s ingesteld (zie paragraaf 3.1). Daarnaast kwamen er steeds meer Europese onderzoeksprogramma s waarin naast onderzoeksinstellingen ook bedrijven participeerden. * Van andere beleidsonderwerpen benadrukte EZ wel het belang, maar ze kwamen meestal slechts beperkt van de grond. Zo onderkenden Zegveld c.s. dat zowel technologisch-organisatorische als sociaal-organisatorische aspecten (tegenwoordig bekend als sociale innovatie ) een voorwaarde zijn voor een groter innovatiepotentieel en een succesvol innovatieproces. 41 De commissie Zegveld stelde voor dat intermediaire organisaties als TNO en de Rijksnijverheidsdienst bedrijven beter moesten gaan informeren over het belang en de mogelijkheden van deze aspecten. Ook EZ benadrukte geregeld het belang van het onderwerp, tot structureel beleid leidde dit evenwel niet. Een andere maatregel die niet echt van de grond kwam was technologische ontwikkeling te stimuleren via het overheidsinkoopbeleid. In 1988 was hiervoor slechts 4,5 miljoen euro (lopende prijzen) gereserveerd, 42 terwijl de rijksoverheid in totaal voor bijna 6,3 miljard euro (lopende prijzen) goederen en diensten inkocht. 43 Op basis van de Innovatienota werd de minister van EZ al vanaf 1980 verantwoordelijk voor de coördinatie van overheidsinkopen en was de Interdepartementale Coördinatiecommissie Overheidsaanschaffingsbeleid (ICO) ingesteld. 44 Het onderwerp kreeg steeds aandacht, maar er kwamen niet meer middelen voor beschikbaar. 45 In 1990 bevestigde de Raad van Advies voor het Wetenschapsbeleid (RAWB) nog het belang hiervan, 46 maar het zelfde jaar kondigde EZ-minister Andriessen aan vanwege gebrek aan effectiviteit de ICO op te heffen. 47 In 1997 pakte minister Wijers met de Clusterbrief dit onderwerp wel weer op. 48 Er kwam opnieuw een interdepartementale werkgroep en net als tien jaar eerder werd op de begroting van EZ 4,5 miljoen euro (lopende prijzen) gereserveerd voor innovatieve aanbestedingsprojecten. 49 Voorlichting over technologische ontwikkelingen was een derde aspect dat weinig aandacht kreeg. Er startten evenwel een aantal initiatieven. Een belangrijke ontwikkeling op dit thema Technologie & Samenleving was het onderzoek naar de maatschappelijke gevolgen van de opkomst van micro-elektronica onder leiding van G.W. Rathenau. In haar rapport van 1980 adviseerde deze commissie Rathenau een grondige analyse van de voor- en nadelen van nieuwe ontwikkelingen, iets dat bekend is te komen staan als technology assessment dan wel technologisch aspectenonderzoek. 50 Om hierin te voorzien werd in 1986 de Nederlandse Organisatie voor Technologisch Aspectenonderzoek (NOTA) in het leven geroepen, 51 in 1994 omgedoopt tot het Rathenau Instituut. Daarnaast bestonden er door de overheid ondersteunde initiatieven, zoals de stichting voor Publieksvoorlichting over Wetenschap en Techniek (PWT) en de Stichting Toekomstbeeld der Techniek (STT). 52 Vanaf 1997 fuseerden de PWT en de Wetenschap- en Techniekweek in de stichting WeTeN, maar deze werd per 1 januari 2004 opgeheven. * Belangrijke initiatieven in Europees verband waren de European Strategic Program for Information Technology (ESPRIT), de European Research Coordination Agency (EUREKA) en het Joint European Submicron Sillicon Initiative (JESSI).

9 82 Innovatiepolitiek Ondanks de aandacht voor de hierboven besproken aspecten, kwam het budget van het innovatiebeleid ook in de tweede helft van de jaren 80 voornamelijk ten goede aan het stimuleren en mede financieren van R&D-activiteiten. De EZ-uitgaven aan innovatiebeleid stegen (in prijzen van 2012) van ruim 400 miljoen euro in 1983 tot ruim 800 miljoen euro in Ter vergelijking: inclusief de bijdrage aan wetenschappelijk onderzoek begrootte de Nederlandse overheid in 1988 in totaal ongeveer 3,3 miljard euro (prijzen van 2012) voor R&D, tegenover de 4,2 miljard euro (in prijzen van 2012) die ondernemingen hieraan besteedden. 53 Figuur 4-2 laat zien hoe het budget werd verdeeld over generieke en specifieke instrumenten, die beide waren gericht op het stimuleren van innovatieactiviteiten bij bedrijven. In de figuur is te zien dat de meeste middelen ten goede kwamen aan generiek innovatiebeleid, maar dat daarnaast een belangrijk deel van de uitgaven aan gerichte instrumenten werd besteed (specifiek beleid). Dat er ook specifiek innovatiebeleid was, lag in lijn met het advies van de commissie Zegveld die net als de auteurs van de Innovatienota stelde dat verschillende sectoren een verschillende aanpak vereisen, omdat ze andere karakteristieken hebben. 54 Dit sloot in zekere zin aan bij de aandachtsgebiedenaanpak die de commissie Wagner had voorgesteld. Dit beleid had EZ uitgewerkt in de regeling Research Op Aandachtsgebieden (ROAG-regeling). Het verschil was evenwel dat de commissie Zegveld sprak over technologische aandachtsgebieden die meer algemeen van aard waren. Om hierbij aan te sluiten werd de ROAG-regeling omgevormd tot de Programmatisch Bedrijfsgerichte Technologiestimulering (PBTS). In paragraaf ga ik hier verder op in. 600 Bedrag in miljoen (gerekend naar 2012) Generiek innovatiebeleid Specifiek innovatiebeleid 0 Figuur 4-2: generiek versus specifiek innovatiebeleid ( ). * * Eigen berekeningen op basis van begrotingen van het ministerie van Economische Zaken. Generieke beleidsmaatregelen zijn: TOK en INSTIR. Specifieke beleidsmaatregelen zijn: stimulering van

10 Technologiebeleid ( ) 83 Net als in de voorafgaande periode bleef het Technisch Ontwikkelingskrediet (TOK) een belangrijke generieke maatregel (zie paragraaf 3.1). Daarnaast voerde EZ beleid om het Middenen Kleinbedrijf (MKB) aan te zetten tot meer R&D-investeringen. Daartoe voerde de minister vanaf oktober 1984 de Innovatiestimuleringsregeling (INSTIR) in (zie kader). Aan het eind van de jaren 80 ging ongeveer vijfentwintig procent van het budget ter bevordering van het innovatievermogen van bedrijven naar de INSTIR. De INSTIR subsidieerde de loonkosten van R&D-werk in het bedrijfsleven en is te zien als de voorloper van de Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk (WBSO), die vanaf 1994 de belangrijkste innovatiebeleidsmaatregel van EZ werd (zie hoofdstuk 5). Doelstelling INSTIR R&D stimuleren bij Nederlandse bedrijven, met name het MKB. Legitimatie (1) De maatschappelijke opbrengsten van R&D zijn hoger dan de private. (2) Het MKB investeert relatief weinig in R&D. De Innovatiestimuleringsregeling ( ) Op 1 oktober 1984 voerde EZ de Innovatiestimuleringsregeling (INSTIR) in, die al vijf jaar eerder in de Innovatienota was gepresenteerd. 55 De INSTIR paste in een internationale trend: verschillende landen implementeerden maatregelen ter stimulering van technologische ontwikkeling bij bedrjiven. Er bestond bijvoorbeeld een vergelijkbare regeling in Duitsland. 56 De INSTIR kende twee perioden. Van 1984 tot 1989 liep de INSTIR Na de nodige aanpassingen werd deze in de herfst van 1989 opgevolgd door de INSITR 1989, die twee jaar later werd beëindigd. Het doel van de maatregel was: R&D stimuleren bij het MKB. 57 De uitvoering van de INSTIR kwam onder verantwoordelijkheid van de Dienst Investeringsrekening (DIR). EZ had deze in Zwolle gevestigde dienst in het midden van de jaren 70 opgericht om de Wet op de Investeringsrekening (WIR) uit te voeren. 58 Op basis van die ervaring werd de DIR geacht in staat te zijn om ook de INSTIR uit te voeren. In de praktijk bleek het uitvoeren van een subsidieregeling echter meer werk te zijn dan het uitvoeren van de fiscale WIR. 59 Het personeelsbestand van de DIR steeg dan ook van 45 fte in 1984 naar 92 fte in Met de INSTIR subsidieerde EZ bij bedrijven de loonkosten van personeel dat R&D verrichtte. Voor uitbestede R&D subsidieerde EZ 80 procent van de loonkosten (er werd vanuit gegaan dat 20 procent materiaalkosten waren). De INSTIR moest na afloop van het verrichte R&D-werk aangevraagd worden, maar wel binnen zes maanden na de halfjaarlijkse INSTIR-subsidieperiode waarin het R&D-project viel. Een bedrijf kon dus elk half jaar een nieuw verzoek indienen bij de DIR. speerpuntenactiviteiten, Bevordering van hoogwaardige industrie en dienstverlening, ROAG-regeling en PBTS.

11 84 Innovatiepolitiek Een bijzonder aspect van de INSTIR was dat het niet per bedrijf werd uitgekeerd, maar per inrichting. De bepaling dat de subsidie per inrichting en niet per bedrijf werd verstrekt, maakte dat in tegenstelling tot de doelstelling de maatregel juist eenvoudig toegankelijk werd voor grote bedrijven. 60 Een groter bedrijf met verschillende vestigingen, gebouwen of zelfs werkkamers kon als gevolg van het feit dat de subsidie per inrichting werd verstrekt meerdere keren gebruik maken van de regeling. Een belangrijk deel van de subsidie kwam daardoor ten goede aan grote bedrijven, 61 waardoor het gemiddelde subsidiebedrag dat werd uitgekeerd aanzienlijk steeg. 62 Wel was er een controle ingebouwd om juist kleinere inrichtingen meer te stimuleren, er was een tweeschijvensysteem: voor loonkosten tot 136 duizend euro kreeg een inrichting 40 procent subsidie, voor loonkosten van 136 duizend tot 1,1 miljoen euro kreeg een inrichting 15 procent subsidie. 63 EZ hoopte daarmee het MKB beter te bereiken, maar een groot bedrijf kon zoals gezegd ook goed meerdere kleine inrichtingen hebben. Alhoewel het idee was dat dit tweeschijvensysteem voordelig was voor het MKB, gold het dus voor alle bedrijven. Wat evenmin in het voordeel van echt kleinere bedrijven werkte was een ondergrens voor de eerste 100 uren, die door de INSTIR niet werden vergoed. 64 Per oktober 1987 werd deze norm verlaagd naar 50 uur. Overigens werd de zorg over de 100-uren grens niet algemeen gedeeld. Anderen zagen bijvoorbeeld een betere verklaring voor het achterblijvende gebruik van het MKB in de onbekendheid van de maatregel. 65 De INSTIR 1984 liep in totaal tien halfjaarlijkse perioden, tot eind september EZ gaf in deze periode in lopende prijzen ruim 680 miljoen euro uit aan de regeling, verdeeld over meer dan goedgekeurde aanvragen. 67 Het gebruik van de maatregel werd onderzocht, maar de beoordelaars van het TNO-instituut Studiecentrum voor Technologie en Beleid (TNO-STB) gaven aan dat op basis van een dergelijke evaluatie geen conclusies over de effectiviteit konden worden getrokken. 68 In 1989 continueerde EZ de INSTIR omdat ze goed gebruikt werd en omdat de argumenten die aan de basis lagen van de INSTIR nog altijd golden: (1) technologische vernieuwing bleef belangrijk, (2) Nederlandse bedrijven investeerden te weinig in R&D, (3) subsidiemaatregelen werden gezien als matching van vergelijkbaar beleid in andere landen en (4) de Nederlandse R&D-loonkosten waren relatief hoog. 69 Bedrag in in miljoen (in lopende prijzen) Figuur 4-3: INSTIR-uitgaven. 70

12 Technologiebeleid ( ) 85 Figuur 4-3 laat de uitgaven van EZ aan de INSTIR zien. Aan het eind van de eerste tien halfjaarlijkse perioden was de INSTIR zo populair dat de uitgaven uit de hand liepen. 71 De oorzaak hiervan was dat het beschikbare budget niet beperkt was, met als gevolg dat de uitvoeringsorganisatie DIR ondanks de budgetoverschrijdingen correcte aanvragen uit moest blijven betalen. 72 Om dit en de aanspraak die grote bedrijven op de regeling maakten te voorkomen werd de INSTIR 1989 middels een aantal aanpassingen meer toegespitst op het MKB en op die manier meer in bedwang gehouden : 73 o De INSTIR werd niet meer per inrichting, maar per fiscale eenheid verschaft. o De tweede schijf werd geschrapt. o Het maximum bedrag en het subsidiepercentage van de eerste schijf werden verlaagd. o De uitvoering door de DIR werd vereenvoudigd. In hoeverre de INSTIR 1989 ook tot gebruik van alleen kleinere bedrijven leidde is onduidelijk, omdat een evaluatie over deze periode ontbreekt. De bedoeling was dat de INSTIR 1989 zou doorlopen tot april 1994, waarna op basis van een evaluatie opnieuw een besluit zou worden genomen. 74 Minister Andriessen eindigde de regeling per oktober 1991 evenwel abrupt. Blijkbaar was een evaluatie nu niet meer gewenst. De voornaamste reden voor afschaffing was dat EZ daarmee kon voldoen aan de opgelegde bezuinigingsopdracht. 75 De INSTIR was een subsidie en beëindigen ervan zodoende een relatief snelle en eenvoudige manier om te bezuinigen Van specifieke naar generieke aandachtsgebieden Het specifieke innovatiebeleid is in de jaren 80 verschoven van beleid gericht op kansrijke bedrijfssectoren naar een programmatische aanpak gericht op algemene technologiegebieden. In 1981 adviseerde de commissie Wagner om beleid te ontwikkelen dat was gericht op perspectiefvolle aandachtsgebieden. In het vervolg van haar werkzaamheden werden op basis van twee uitgebreide onderzoeken veertien hoofdaandachtsgebieden en 65 activiteitenvelden vastgesteld, zie bijlagen hoofdstuk Op basis van die activiteitenvelden moesten voor het beleid op productieniveau kansrijke activiteiten worden geïdentificeerd. Hiertoe werden de Stimulering van speerpuntenactiviteiten en Bevordering van hoogwaardige industrie en dienstverlening * omgevormd tot de regeling Research Op Aandachtsgebieden (ROAG-regeling, zie kader). 77 Deze aanpak, die was gericht op specifieke sectoren, werd in de loop van de jaren 80 vervangen door beleid dat zich richtte op technologiegebieden. De eerste stap was dat de commissie Zegveld in haar nota niet alleen over bedrijfsgerichte maar ook over technologische aandachtsgebieden sprak. Gezien de samenspraak van de commissie Zegveld met de commissie Wagner is het niet verwonderlijk dat de tweede in haar laatste Verslag van werkzaamheden beaamde dat technologische aandachtgebieden een bijzondere categorie vormden. 78 In het kader van deze * Deze waren ingesteld in navolging van de Economische structuurnota van 1976.

13 86 Innovatiepolitiek technologische aandachtsgebieden bleef, net als in de vorige periode, de aandacht vooral uitgaan naar het stimuleren van R&D. 79 In de rapporten van het Interdepartementaal Overleg Technologiebeleid (IOT) verbreedde de definitie van technologiegebieden vanaf 1984 verder en evolueerde het specifieke sectorgerichte beleid tot uitvoering en beleidsvoornemens ten aanzien van de aandachtgebieden waarin technologische vernieuwing centraal staat. 80 Het IOT inventariseerde de bestaande instrumenten die de betrokken departementen uitvoerden. De maatregelen in dat overzicht waren niet nieuw. Het ging bijvoorbeeld om de Innovatiegerichte Onderzoeksprogramma s, het Informaticastimuleringsplan, onderzoek en ontwikkeling op energiegebied en onderzoeks- en voorlichtingsactiviteiten. Minister De Korte zette na zijn aantreden de focus op algemene technologiegebieden verder door. In de Memorie van Toelichting op de begroting van EZ voor 1987 stelde de minister: Op grond van de ervaringen in de afgelopen jaren en gegeven de beperkte omvang van de budgettaire middelen zal vanaf 1987 meer een concentratie plaatsvinden op een beperkter aantal aandachtsgebieden. Het simultaan (willen) bereiken van te veel gebieden geeft een te grote versnippering. 81 De Korte zette hiermee definitief een streep door de specifieke aandachtsgebieden van Wagner c.s. Vanaf 1987 sprak het IOT in de Beleidsoverzichten Technologie dan ook over zogenaamde nationale technologieprogramma s. EZ had daarvoor de Programmatisch Bedrijfsgerichte Technologiestimulering ontwikkeld (PBTS, zie kader). De minister koos in eerste instantie voor vier technologiegebieden: materiaaltechnologie, biotechnologie, medische technologie (tot 1990) en informatietechnologie. Vanaf 1990 werd hieraan een programma voor milieutechnologie toegevoegd. Het ging volgens De Korte bij deze technologiegebieden om verschillende beleidsaspecten: bedrijfsgerichte stimulering, innovatiegerichte onderzoekstimulering, gerichte acquisitie buitenlandse bedrijven, scholingsacties, voorlichting, versterking onderzoeksinstituten met gerichte bijdragen, concentratie/ zwaartepuntvorming kennisinfrastructuur, normalisatie/ certificatie, bevorderen deelname aan internationale programma s. 82 Dit was ook in lijn met het advies dat de commissie Dekker in 1987 gaf: het probleem is in Nederland niet zozeer de beschikbaarheid van technologische kennis, maar juist het benutten van deze kennis in het traject naar rendabele producten. 83 In de praktijk lag de nadruk evenwel op het stimuleren van R&D. Doelstelling PBTS Bedrijven meer laten investeren in onderzoek en ontwikkeling (R&D) op veelbelovende technologieën en het rendement van deze investeringen vergroten. Legitimatie De maatschappelijke opbrengsten van R&D zijn hoger dan de private. Aandachtsgebiedenbeleid: ROAG ( ) en PBTS ( ) Reeds vanaf 1978 financierde EZ op specifieke terreinen technologische ontwikkelings- en investeringsprojecten bij individuele bedrijven. 84 Dit gebeurde met de beleidsinstrumenten

14 Technologiebeleid ( ) 87 Stimulering van speerpuntenactiviteiten en Bevordering van hoogwaardige industrie en dienstverlening. Op basis van het advies van de commissie Wagner richtte EZ dit beleid vanaf 1984 op de bewezen sterktes van de Nederlandse industrie. 85 De regeling kreeg de naam Research Op Aandachtsgebieden (ROAG-regeling) 86 en was gericht op het ondersteunen van risicovolle onderzoeksprojecten bij bedrijven. 87 De ROAG-regeling werd nooit officieel gepubliceerd. 88 EZ maakte voor de uitvoering gebruik van interne documenten, die waren gebaseerd op de contracten die bij voorgaande maatregelen waren gesloten. 89 Omdat er geen officiële regeling bestond, hadden ambtenaren veel vrijheid om de contracten met (groepen) bedrijven naar eigen inzicht in te vullen. 90 Gezien de niet-officiële status van de ROAG-regeling is het ook niet verwonderlijk dat er geen evaluaties voorhanden zijn. Op basis van de begrotingsstaten van EZ en een inventarisatie en reconstructie van de maatregel 91 is evenwel een goede indicatie te geven van de uitgaven, zie Figuur 4-4. Na 1987 startten geen nieuwe projecten meer. Er was echter sprake van oude verplichtingen, waardoor in de daarop volgende jaren een substantieel deel van het budget voor de post specifieke bedrijfsgerichte technologiestimulering (waar de PBTS onder viel) naar ROAG-projecten bleef gaan. In totaal gaf EZ met de ROAG-regeling van 1984 tot en met 1987 in lopende prijzen ruim 270 miljoen euro uit. In dit bedrag zijn latere verplichtingen (na 1987) in het kader van de ROAGregeling niet meegenomen, omdat daarvan geen overzicht bestaat. Grosso modo ging dit geld vooral naar vier gebieden: veredelingschemie, medische apparatuur, informatietechnologie (waaronder micro-elektronica) en biotechnologie. 92 Een inventarisatie van alle EZ-uitgaven per aandachtsgebied laat een vergelijkbaar beeld zien, veredelingschemie en informatietechnologie springen er dan nog sterker uit. 93 Bedrag in miljoen (lopende prijzen) Aantal projecten Toegekend subsidiebedrag Figuur 4-4: gebruik en besteding van de ROAG-regeling Aantal projecten In 1987 werd de ROAG-regeling feitelijk vervangen door de Programmatisch Bedrijfsgerichte Technologiestimulering (PBTS), die vanaf maart van dat jaar van start ging en liep tot en met Het doel van deze maatregel was om bedrijven meer te laten investeren in onderzoek en ontwikkeling en het rendement van deze investeringen te vergroten. 95 In het kader van de PBTS stelde EZ jaarlijks nationale technologieprogramma s voor. In de praktijk bleven deze programma s lange tijd dezelfde: materialen, biotechnologie, informatietechnologie en vanaf 1990 milieu. Voor

15 88 Innovatiepolitiek korte tijd ( ) hoorde ook medische technologie erbij. In 1994 ging het PBTS-programma informatietechnologie over in de Informatietechnologieregeling (IT-regeling). De PBTS was ontworpen door het DG Industrie en de nieuw opgerichte organisatie StiPT voerde het uit (zie paragraaf 4.1.4). Dit was in lijn met de scheiding van beleidsvorming en beleidsuitvoering die de commissie Dekker in 1987 had geadviseerd. De belangrijkste verschillen tussen de ROAG-regeling en de PBTS lagen niet zo zeer in de aard van de projecten, maar in de manier waarop aanvragen werden behandeld en geselecteerd. Drie verschillen springen er uit: 96 o De aanvraagprocedure. De ROAG kon zolang er budget was het hele jaar door aangevraagd worden. De aanvraagprocedure voor de PBTS was daarentegen formeler. Eén of twee keer per jaar maakte een externe commissie een selectie van de projectvoorstellen. Er was ook geen sprake meer van een initiërend informeel contact tussen een bedrijf en EZ. o De selectieprocedure. In de ROAG werden projecten individueel beoordeeld aan de hand van criteria, die de ambtenaren gemakkelijk konden aanpassen. Bij de PBTS werden vergelijkbare criteria gehanteerd, maar stonden ze vast en werden de verschillende voorstellen tegelijkertijd beoordeeld. De beste projectvoorstellen kregen vervolgens een subsidie. o De rol van experts. Voor zowel de ROAG als de PBTS maakte EZ gebruik van experts om projectvoorstellen te beoordelen. Bij de ROAG-regeling werd per project gezocht naar experts, die vervolgens in veel gevallen bij de projecten betrokken bleven. Bij de PBTS werd de rol van experts geïnstitutionaliseerd in een externe adviescommissie. Bedrijven konden voor de PBTS subsidie aanvragen voor haalbaarheids-, onderzoeks- of demonstratieprojecten die onder één van de nationale technologieprogramma s vielen. 97 De maximale subsidie bedroeg eerst 45 procent, maar werd in 1988 verlaagd tot 37,5 procent van de projectkosten. De reden hiervoor was dat naast de PBTS ook andere subsidies konden worden aangevraagd voor eenzelfde project. 98 De overheid wilde op die manier haar relatieve bijdrage beperken. Vanaf 1994 werden er enkel nog subsidies uitgekeerd voor onderzoeksprojecten. 99 Voor haalbaarheidsprojecten kon in prijzen van toen maximaal aanspraak gemaakt worden op 113 duizend euro en voor demonstratieprojecten op 226 duizend euro (telkens bij samenwerkingsprojecten het dubbele). Als het ging om een onderzoeksproject bedroeg de maximale subsidie dat werd toegekend 20 procent van het beschikbare budget van het desbetreffende technologieprogramma. Vanaf 1994 kregen projectvoorstellen een hogere waardering als er sprake was van samenwerking met kennisinstellingen, concurrerende bedrijven, afnemers of toeleveranciers. 100 Voor de IT-regeling was samenwerking zelfs verplicht. Het doel hiervan was om samenwerking tussen ondernemers onderling en tussen ondernemers en de kennisinfrastructuur te bevorderen. Deze nieuwe vereiste leidde voor de PBTS evenwel tot weinig toename in het aantal samenwerkingsverbanden. 101 Uit een nadere analyse in de vorm van een enquête onder deelnemende bedrijven kwam naar voren dat de informele samenwerking wél beduidend hoger was. 102 StiPT voerde de PBTS uit en EZ had hiervoor een tenderprocedure bedacht. Bedrijven konden gedurende een beperkte periode aanvragen indienen, waarna eerst werd gekeken of de projectvoorstellen voldeden aan de voorwaarden van de regeling. De projecten werden vervolgens inhoudelijk beoordeeld door een externe commissie en gerangschikt op basis van de criteria: technische innovativiteit, economisch perspectief en het bevorderen van de samenwerking tussen ondernemers onderling en tussen ondernemers en kennisinstituten. 103 Het PBTS-budget werd op basis van deze rangschikking verdeeld, totdat het geld op was.

16 Technologiebeleid ( ) 89 Gebruik en evaluatie In totaal werd met de PBTS van 1987 tot en met 1996 in lopende prijzen bijna 500 miljoen euro uitgegeven. Figuur 4-5 laat zien hoe dit bedrag over de technologiegebieden werd verdeeld. De helft van het budget kwam ten goede aan bedrijven met meer dan 500 werknemers, terwijl deze groep slechts ongeveer 30 procent van de aanvragen had ingediend. 104 Bedrijven met minder dan 100 werknemers kregen daarentegen minder subsidie dan naar rato van hun aanvragen was te verwachten. 105 Er is overigens een aanzienlijk verschil tussen de technologiegebieden. Zo zorgden grote bedrijven in het milieutechnologie- en het informatietechnologieprogramma voor ongeveer 15 procent van de aanvragen, waar dat aandeel bij het biotechnologie- en het materiaaltechnologieprogramma 40 à 50 procent was. 106 Welk deel van deze aanvragen werd toegekend is niet duidelijk. 60 Bedrag in miljoen (lopende prijzen) Medische technologie (tot en met 1989) Informatietechnologie (vanaf 1994 IT-regeling) Materiaaltechnologie Biotechnologie Milieutechnologie (vanaf 1990) Totaal Figuur 4-5: PBTS-uitgaven van EZ, totaal en per technologieprogramma. 107 De bestedingen in het kader van de PBTS werden bijgehouden door StiPT (dat vanaf 1992 opging in Senter, zie hoofdstuk 5). Er waren twee typen evaluaties: (1) interne evaluaties en (2) evaluaties uitgevoerd door een extern bureau. De interne evaluaties zijn vooral een weergave van het aantal aanvragen en de toegekende subsidies. Deze evaluaties gingen dieper in op de technologieprogramma s en gaven zo meer gedetailleerd inzicht in de resultaten. Deze rapporten zijn echter alleen voor het jaar 1997 beschikbaar, waardoor niet duidelijk is wat er binnen de technologieprogramma s veranderde. De externe evaluaties beschouwen een maatregel over een periode van ongeveer vier jaar, maar gaan niet in op individuele technologieprogramma s. Deze evaluaties steunen vooral op de resultaten van enquêtes bij deelnemende en niet-deelnemende bedrijven. De evaluaties geven geen inzicht in het rendement van de investeringen. Volgens een interne meta-evaluatie van Senter was op zeker moment het aantal technisch geslaagde projecten 54 procent, was 17 procent gedeeltelijk geslaagd en 29 procent mislukt. 108 Dat een project al of niet technisch geslaagd is zegt evenwel niets over de bijdrage aan het concurrentievermogen van een bedrijf.

17 90 Innovatiepolitiek Daardoor blijft onduidelijk of de doelstelling om het rendement van R&D-investeringen te vergroten werd bereikt. Voor wat betreft externe evaluaties kon voor de PBTS alleen de evaluatie over de periode van Bureau Bartels worden achterhaald. Deze stelde vast dat de PBTS tot meer onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten bij bedrijven heeft geleid. 109 In hoeverre projecten zonder subsidie niet zouden zijn doorgegaan is evenwel lastig te zeggen. Uit de enquêteresultaten van de PBTS-evaluatie blijkt wel dat deelnemende bedrijven in de helft van de gevallen zonder subsidie hun project niet zouden hebben gestart. Toch bleek dat van de afgewezen projecten bijna negentig procent gewoon doorging. 110 Zou alleen het indienen van een projectvoorstel voldoende zijn geweest om een project ook zonder subsidie te starten? Of werden er projecten ingediend die toch al op stapel lagen? In tabel 4-1 staat een vergelijking van de aandachtsgebieden die de vervolgcommissie Wagner had geïdentificeerd met de gebieden die in de jaren 80 in de jaarlijkse Beleidsoverzichten Technologie stonden (zie de bijlagen van hoofdstuk 4 voor een specificatie van de tabel). In de loop der jaren werden de aandachtsgebieden steeds breder gedefinieerd. Het bleef specifiek beleid, maar nu gericht op algemene technologiegebieden, waaronder een groot aantal bedrijfssectoren vielen. De overige Wagner-gebieden werden nog wel genoemd als ze pasten binnen de activiteiten van de voor die gebieden verantwoordelijke departementen of onderzoeksinstellingen, maar de aandacht ervoor werd steeds minder. De nadruk lag op de nationale technologieprogramma s van de PBTS. 111 In de zijlijn werden initiatieven van andere ministeries (zoals Verkeer & Waterstaat en Landbouw & Visserij) benoemd. Na de exercitie van de vervolgcommissie Wagner in 1983 werd geen uitgebreide analyse meer gemaakt van het relatieve belang van verschillende gebieden en hun toekomstmogelijkheden. De Beleidsoverzichten Technologie beperkten zich tot een overzicht per technologiebeleid. Een samenhangend beleid werd niet ontwikkeld. Het Interdepartementaal Overleg Technologiebeleid (IOT) betekende in de praktijk dus nauwelijks dat de verschillende departementen hun beleid onderling afstemden en gezamenlijk beleid ontwikkelden. Tabel 4-1: van aandachtsgebieden van Wagner naar algemene technologieprogramma s. Vervolgcommissie Wagner 1983 Transito (inclusief vervoer en transport) Agrarische en Voedingsmiddelenindustrie Beleidsoverzicht Technologie Verkeer en Vervoer (geen programma of gebied) Biotechnologie (aandachtsgebied) o IOP en ROAG Landbouw en Visserij (geen programma of gebied) o Ministerie van L&V Beleidsoverzicht Technologie Verkeer en Vervoer (terrein van staatszorg) Biotechnologie (technologiegebied) o IOP en PBTS Landbouw en Visserij (terrein van staatszorg) o Ministerie van L&V

18 Technologiebeleid ( ) vervolg tabel Vervolgcommissie Wagner 1983 Beleidsoverzicht Technologie Beleidsoverzicht Technologie (Water)bouw, infrastructuur en energie Energietechnologie (aandachtsgebied) o ECN en onderzoeksprogramma s Bouw (geen programma of gebied) o IOP Offshore Offshore (geen programma of gebied) o Ministerie van V&W en dieptestudies Veredelingschemie - Veredelingschemie (aandachtsgebied) o IOP en ROAG Energietechnologie (terrein van staatszorg) o ECN en onderzoeksprogramma s Bouw (terrein van staatszorg) o IOP Waterstaat (terrein van staatszorg) o Ministerie van V&W Maritiem en marien (terrein van staatszorg) o Ministerie van V&W en kleine programma s Materiaaltechnologie (technologiegebied) o PBTS en IOP Veredelingschemie (geen programma of gebied) o IOP s Kantoorsystemen - - Telecommunicatie en media Informatietechnologie (aandachtsgebied) o Informaticastimuleringsplan en ROAG Informatietechnologie (technologiegebied) o Informaticastimuleringsplan, PBTS en IOP Transportmiddelen (naar Verkeer en Vervoer) (naar Verkeer en Vervoer) Medische technologie Productiebesturingssystemen (Consumenten)electronica Milieu Defensie-uitrusting Medische technologie (aandachtsgebied) o IOP Productievernieuwing (aandachtsgebied) Micro-elektronica (aandachtsgebied) o ROAG Milieutechnologie (aandachtsgebied) o Onderzoeksprogramma s van VROM en EZ Defensie (geen programma of gebied) o Ministerie van Defensie - Ruimtevaart (aandachtsgebied) o Ondersteuning (inter)nationale instituten Medische technologie (technologiegebied) o IOP en PBTS - Micro-elektronica (technologiegebied) o Informaticastimuleringsplan en PBTS Milieu (terrein van staatszorg) o Onderzoeksprogramma s van VROM en EZ Defensie (geen programma of gebied) o Ministerie van Defensie en innovatiegerichte overheidsinkopen Ruimtevaart (aandachtsgebied) o Ondersteuning (inter)nationale instituten

19 92 Innovatiepolitiek Uitvoering en advisering Naast dat EZ inzette op technologiebeleid veranderde er ook het nodige in de organisatie van het beleid. Dat ging om minder regelingen en betere controleerbaarheid. Allereerst werd het aantal regelingen beperkt. 112 Het argument daarvoor was dat het grote aantal regelingen de mix van innovatiebeleidsinstrumenten onoverzichtelijk maakte. Bovendien zouden bij verschillende regelingen de baten niet opwegen tegen de uitvoeringskosten. De vervolgcommissie Wagner toonde zich tevreden met de actie van minister Van Aardenne om diverse regelingen af te schaffen of om te buigen. 113 Voor een belangrijk deel (met name MKB-ondersteuning en exportondersteuning) betekende dit dat verantwoordelijkheden werden overgeheveld naar diensten als de Rijksnijverheidsdienst en de Economische Voorlichtingsdienst. Ten tweede werd in april 1988 de Kaderwet verstrekking financiële middelen EZ ingediend. 114 Toenmalig minister De Korte (VVD) stelde deze wet naar aanleiding van het debat over de RSV-enquête voor. De Kaderwet diende ter vergroting van de rechtszekerheid en ter vergroting van de mogelijkheid tot openbare controle en budgettaire beheersing. 115 Controle op het ontstaan van nieuwe regelingen was nu wettelijk geregeld, waardoor het budget en de looptijd van beleidsmaatregelen beter beheersbaar waren. In het verlengde van de Kaderwet paste ook meer aandacht voor evaluatie, 116 wat ook is te zien in het toenemend aantal evaluatiestudies die in opdracht van EZ of zijn uitvoergingsorganisatie werden uitgevoerd. Naast advies over technologische vernieuwing in de marktsector vroeg minister De Korte de commissie Dekker om advies over de organisatie van het technologiebeleid. 117 Dekker c.s. adviseerden beleidsuitvoering en beleidsvorming te scheiden en één agentschap op te richten, als koepel over afzonderlijke werkmaatschappijen. Hiermee zou EZ tegemoetkomen aan twee aanbevelingen. Ten eerste was het een antwoord op kritiek van de OESO betreffende de versnippering aan instituties en geldstromen in het Nederlandse technologiebeleid. 118 Ten tweede werd op die manier meer flexibiliteit ingebouwd, zodat het beleid wanneer nodig kon verschuiven van het ene naar het andere aandachtsgebied. 119 Het agentschap kwam er nog niet. De gewenste samenhang en flexibiliteit tussen uitvoeringsinstellingen van de verschillende departementen en directoraten-generaal liet nog op zich wachten. Wel werden drie andere belangrijke organisatorische veranderingen gerealiseerd: 1. De oprichting van de uitvoeringsorganisatie StiPT de voorloper van het agentschap. 2. De oprichting van regionale Innovatiecentra. 3. De oprichting van de Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid (AWT). StiPT Reeds aan het eind van de jaren 70 adviseerde de parlementaire subcommissie Steunverlening individuele bedrijven om het maken en uitvoeren van beleid te scheiden. 120 Toch duurde het tot mei 1988 voordat uitvoeringstaken van het EZ-technologiebeleid werden overgedragen aan de uitvoeringsorganisatie StiPT (Stimulering Programma s Technologie). 121 Hiertoe had Rudolf de Korte eerst als Kamerlid een motie ingediend 122 en vervolgens als EZ-minister de leden van de