Naar een ideaal stelsel van gefinancierde rechtsbijstand

Transcriptie

1 Naam : Wendy Breure Anr. : Afstudeerrichting : Sociale Zekerheidsrecht Examinator : mr. dr. W.G.M. Plessen : P.J.M. van den Biggelaar : prof. dr. A.T.J.M. Jacobs

2 Inhoudsopgave: Inhoudsopgave 2. Hoofdstuk 1 : Algemene Inleiding : Aanleiding en doelstelling van het onderzoek : Probleemstelling en relevantie van het onderzoek : Opzet van de scriptie 5. Hoofdstuk 2 : Toegang tot het recht : Inleiding : Toegang tot (de) recht(er): een mensenrecht :Toegang tot (de) recht(er): een grondrecht : Conclusie 11. Hoofdstuk 3: Behoefte aan rechtshulp en leemten in het rechtsbijstandaanbod : Inleiding : De weg naar het recht : De geschilbeslechtingsdelta : De geschilbeslechtingsdelta : Het advies van de Raad voor Maatschappelijk onderzoek : Conclusie 24. Hoofdstuk 4 : Modellen en stelsels van gefinancierde rechtshulp : Inleiding : Judicaremodel : Welfaremodel : De organisatie van sociale voorzieningen : Het leen-, bijdrage- en verzekeringsstelsel : Conclusie 34. Hoofdstuk 5 : Gefinancierde Rechtsbijstand in Nederland : Inleiding : Kosteloze rechtshulp in Nederland van 1890 tot : De totstandkoming van de W.R.O.M : Strijd om herziening van het rechtshulpstelsel van 1970 tot : De Wet op de Rechtsbijstand : Het systeem van gefinancierde rechtsbijstand van 2003 tot en met : De wijzigingsvoorstellen van Staatssecretaris Albayrak : Conclusie 61. 2

3 Hoofdstuk 6 : Gefinancierde Rechtsbijstand in Engeland en Duitsland : Inleiding : Het Verenigd Koninkrijk: Historisch overzicht : Toekenningscriteria : Procedure : Financiering van het systeem : Duitsland: Historisch overzicht : Toekenningscriteria : Procedure : Financiering van het systeem : Een beknopte vergelijking van de rechtshulpstelsels en conclusie 80. Hoofdstuk 7 : Samenvatting en Slotconclusie 84. Hoofdstuk 8 : Aanbevelingen 96. Literatuurlijst 97. 3

4 Hoofdstuk 1: Algemene inleiding Paragraaf 1.1.: Aanleiding en doelstelling van het onderzoek Gefinancierde rechtshulp is van grote maatschappelijke betekenis voor rechtzoekenden met een gering inkomen. Doordat voor deze rechtzoekenden een sociale voorziening is getroffen, worden zij in staat gesteld om hun recht op toegang tot het recht te effectueren. In het jaar 2008 kwam het Nederlandse stelsel van gefinancierde rechtsbijstand op de politieke agenda te staan omdat men vreesde dat de rechtshulpvraag het financiële aanbod in de komende jaren zal overstijgen. De staatssecretaris van justitie wilde daarom 50 miljoen euro bezuinigen op het huidige stelsel. Daartoe is een aantal voorstellen gedaan, die mogelijk het recht op toegang tot de rechter voor bepaalde rechtzoekenden zou kunnen beperken. Het onderzoek dat is uitgevoerd ten behoeve van deze scriptie beoogt een min of meer objectief inzicht te geven in de wijze waarop een stelsel van gefinancierde rechtshulp kan worden ingericht. Paragraaf 1.2: probleemstelling en relevantie van het onderzoek Het recht op rechtshulp is onder meer vastgelegd in artikel 18 van de Grondwet. Dit artikel bevat een verplichting voor de overheid om regels op te stellen voor rechtshulp aan minder draagkrachtigen. Bij het voldoen aan deze verplichting heeft de overheid veel beleidsvrijheid. In dit onderzoek staat dan ook centraal hoe een stelsel van kosteloze rechtshulp kan worden ingericht. Om aan de doelstelling van het onderzoek, die in paragraaf 1.1. is genoemd, te kunnen voldoen worden verschillende stelsels van kosteloze rechtsbijstand met elkaar vergeleken en afgezet tegen de vraag of het recht op rechtshulp in ruime zin een grondrecht is. Hoewel er sprake is van een rechtsvergelijking, wordt de ontwikkeling van het Nederlandse stelsel uitgebreider uiteengezet omdat het Nederlandse stelsel aan wijzigingen onderhevig is. De rechtshulpstelsels va het Verenigd Koninkrijk en Duitsland, kunnen handvatten bieden om het huidige Nederlandse stelsel te optimaliseren. De in deze scriptie te beantwoorden probleemstelling luidt: Hoe moet een systeem van kosteloze rechtsbijstand worden ingericht, zodat een effectieve toegang tot het recht optimaal wordt gewaarborgd? Om een goed gefundeerd antwoord op deze vraag te formuleren, is het onderzoek uitgevoerd aan de hand van een aantal deelvragen. 1. In hoeverre is de Nederlandse overheid verplicht om de toegang tot het recht voor de burger mogelijk te maken? 2. In welke mate bestaat er in Nederland behoefte aan rechtshulp of andere vormen van geschilbeslechting? 3. Welke kenmerken zijn noodzakelijk voor de inrichting van een stelsel van rechtshulp? 4. Hoe heeft het stelsel van gefinancierde rechtsbijstand zich ontwikkeld in Nederland en beantwoordt die ontwikkeling aan de grondwettelijke waarborg van een effectieve toegang tot de rechter? 5. Hoe zijn de stelsels van gefinancierde rechtsbijstand in het Verenigd Koninkrijk en Duitsland ingericht ten opzichte van het stelsel in Nederland en wordt er voldoende 4

5 aan het recht op toegang tot de rechter en de rechtshulpbehoefte van rechtzoekenden tegemoetgekomen? Paragraaf 1.3.: opzet van de scriptie Na het inleidende hoofdstuk wordt in hoofdstuk twee de toegang tot het recht (op rechtshulp en de rechter) besproken. In dat hoofdstuk wordt aan de hand van jurisprudentie en beschikbare literatuur bekeken of de toegang tot het recht kan worden gekenmerkt als een grondrecht en wordt onderzocht wat de rol van de overheid is om de toegang tot het recht mogelijk te maken. In het derde hoofdstuk wordt besproken in welke mate er door de jaren heen behoefte aan rechtshulp heeft bestaan. Aan de hand van leemten in de rechtshulpverlening kan de behoefte aan rechtshulp worden geconstateerd. Uitgaande van de behoefte en de daarmee samenhangende leemten in het rechtshulpaanbod, kan worden getoetst of de toegang tot het recht voldoende wordt gewaarborgd. In het vierde hoofdstuk wordt besproken welke kenmerken noodzakelijk zijn voor de inrichting van een systeem van rechtshulp. Hierbij spelen de grondrechtelijke verplichting en de rechtshulpbehoefte van rechtzoekenden eveneens een rol. In het daaropvolgende hoofdstuk staat de ontwikkeling van het stelsel van gefinancierde rechtshulp in Nederland vanaf 1890 tot 2010 centraal. Wederom wordt hierbij bezien op welke wijze er gestalte wordt gegeven aan het recht op toegang tot de rechter en de rechtshulpbehoefte van rechtzoekenden. Hoofdstuk zes bevat een beschrijving van de stelsels van gefinancierde rechtsbijstand in het Verenigd Koninkrijk en Duitsland. Evenals een beknopte vergelijking van een aantal kenmerken uit de stelsels van gefinancierde rechtsbijstand uit Nederland, Duitsland en Engeland. Voorts worden de stelsels getoetst aan art. 6 EVRM, de rechtshulpbehoefte van rechtzoekenden en of het stelsel optimaal is ingericht. De structuur van de vijf kernhoofdstukken is steeds hetzelfde en als volgt opgezet. Elke eerste paragraaf bevat een algemene beschrijving van het te behandelen onderwerp, alsmede de deelvragen die op dat hoofdstuk van toepassing zijn. In de daaropvolgende paragrafen wordt steeds ingegaan op het onderwerp dat in dat hoofdstuk centraal staat. Iedere laatste paragraaf bevat steeds een beknopte samenvatting, antwoord op de deelvraag en een beknopte conclusie. In het afsluitende hoofdstuk van de scriptie wordt aan de hand van de deelvragen en de beknopte antwoorden daarop, een antwoord geformuleerd op de probleemstelling. Tot slot zal in hoofdstuk acht enkele aanbevelingen worden gegeven voor nader onderzoek met betrekking tot de herziening van het Nederlandse stelsel van gefinancierde rechtshulp. 5

6 Hoofdstuk 2: Toegang tot het recht Paragraaf 2.1.: Inleiding Dagelijks worden burgers geconfronteerd met het recht, bijvoorbeeld bij het sluiten van overeenkomsten of bij het verrichten van werkzaamheden voor een werkgever. In veel gevallen zullen er zich onder normale omstandigheden geen problemen voordoen. In sommige gevallen kunnen echter problemen rijzen of conflictsituaties ontstaan. De tussen partijen geldende overeenkomst wordt bijvoorbeeld niet naar behoren nagekomen of de burger wordt geconfronteerd met een conflict in de rechtsverhouding tot een ander. Juist ter zake van conflictsituaties is effectieve toegang tot het recht noodzakelijk. De burger moet immers voor zijn 1 gerechtvaardigde belangen en rechten op kunnen komen, waarbij het voor hem duidelijk moet zijn op welke wijze hij zijn rechten kan effectueren, welke middelen hij daartoe beschikbaar heeft en tot wie hij zich kan wenden voor advies en bijstand. In dit hoofdstuk zal daarom de vraag: In hoeverre is de Nederlandse overheid verplicht om de toegang tot het recht voor de burger mogelijk te maken?, centraal staan. Aan de hand van de wet, jurisprudentie en beschikbare literatuur wordt in de volgende paragrafen een antwoord op deze vraag geformuleerd. In paragraaf 2.2. komt de vraag aan de orde of de toegang tot recht kan worden gekenmerkt als een mensenrecht. Voor het beantwoorden van deze vraag wordt aangeknoopt bij het Europees Verdrag voor de bescherming van de Rechten van de Mens, alsmede jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. In paragraaf 2.3. wordt besproken hoe het recht op toegang tot het recht in Nederland is gecodificeerd en of de Nederlandse overheid verplicht is de Nederlandse burger middelen aan te reiken zodat hij een effectief beroep kan doen op dat (grond) recht. Het hoofdstuk wordt in paragraaf 2.4. afgesloten met een korte samenvatting en conclusie. Eveneens wordt een antwoord gegeven op de vraag in hoeverre de Nederlandse overheid maatregelen dient te nemen zodat rechtzoekenden zich toegang tot het recht kunnen verschaffen. Paragraaf 2.2.: De toegang tot (de) recht(er): een mensenrecht Met toegang tot het recht wordt beoogd de burger in staat te stellen om zijn juridische conflicten op te lossen. Hiervoor kan de burger met zijn geschil naar de rechter, maar hij kan ook kiezen voor alternatieve vormen van geschilbeslechting. Toegang tot het recht is dan ook het voorhanden zijn bruikbare informatie, middelen en rechtshulpverleners, waarmee de burger in staat wordt gesteld om op te kunnen komen voor zijn gerechtvaardigde belangen. In hoeverre het recht op toegang tot het recht afdwingbaar is en in hoeverre onze overheid in dat opzicht een zorgplicht heeft, is een zeer essentiële vraag die nauw verbonden is met de mate van rechtsbescherming die aan de burger toekomt. In art. 6 EVRM staat vermeld; 1- Dat bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vordering, een ieder het 1 Voor het gemak duid ik de burger of rechtzoekende in de scriptie aan als man. Uiteraard kunnen de woorden zijn en hij worden vervangen door de woorden haar en zij. 6

7 recht heeft op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld 3- Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, heeft in het bijzonder de volgende rechten: (sub c.) zich zelf te verdedigen of daarbij de bijstand te hebben van een raadsman naar eigen keuze of, indien hij niet over voldoende middelen beschikt om een raadsman te bekostigen, kosteloos door een toegevoegd advocaat te kunnen worden bijgestaan, indien de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen Uit lid 1 van het voormelde artikel vloeit voort dat een ieder recht heeft op een eerlijk proces. Om het recht op een eerlijk proces te kunnen effectueren, moet er mijns inziens een effectieve toegang tot het recht mogelijk zijn. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft met een aantal arresten duidelijk gemaakt of de toegang tot het recht, in het licht van art. 6 EVRM, moet worden gezien als een verdragsrecht en wat de rol van de Lidstaat is bij de effectuering van het recht op een eerlijk proces. Art. 6 lid 1 en 3 sub c EVRM is van groot belang in strafrechtelijke procedures, hetgeen onder meer duidelijk is geworden in het arrest Daud vs. Portugal. 2 In deze strafzaak oordeelde het Hof dat er sprake was van schending van art. 6 lid 1 jo. lid 3 sub c EVRM. De heer Daud, een Argentijnse burger, werd in 1992 aangehouden op het vliegveld van Lissabon, waar werd geconstateerd dat hij reisde met een vals paspoort en anderhalve kilo cocaïne. De heer Daud kreeg ingevolge art. 6 lid 3 sub c EVRM een advocaat toegevoegd. Deze advocaat verrichte haar werk echter niet naar behoren, o.m. omdat zij zich ziek had gemeld. Hoewel de heer Daud eerder al om een andere advocaat had gevraagd, werd de eerste toegevoegde advocaat pas drie dagen voor de hoorzitting (op haar verzoek) vervangen. Een en ander leidde ertoe dat de tweede toegevoegde advocaat te weinig tijd had om de verdediging van de heer Daud voldoende voor te bereiden. De rechtbank hield er geen rekening mee, dat de heer Daud in zijn rechtbelang(en) werd geschaad door de inadequate rechtsbijstand van zijn eerste advocaat en zette de procedure zonder vertraging voort. De heer Daud kreeg dientengevolge een gevangenisstraf van negen jaar opgelegd. In de Straatsburgse procedure oordeelde het Hof dat de rechtbank onder de gegeven omstandigheden niet passief had mogen blijven en dat er sprake was van een schending van art. 6 EVRM. Uit dit arrest kan worden afgeleid dat justitie vergaande verantwoordelijkheden heeft in (strafrechtelijke) procedures, met name in het geval dat de toegevoegde advocaat zijn werk in de voorgaande fasen niet naar behoren uitvoert. In een dergelijk geval dient justitie actief na te gaan wat er speelt en zij moet eventueel maatregelen nemen ter vervanging van de niet naar behoren functionerende advocaat. 3 Uit dit arrest is dan ook gebleken dat het recht op een eerlijk proces (in strafrechtelijke procedures) en dus het recht op toegang tot de rechter een erg ruim verdragsrecht is, waarbij zelfs de rechtbank een vergaande taak heeft om er zorg voor te dragen dat een rechtzoekende daadwerkelijk een eerlijk proces krijgt. Hoewel art. 6 lid 3 sub c EVRM met betrekking tot Legal assistance slechts lijkt te zijn geschreven voor zaken met een strafrechtelijk karakter voor procedures die reeds aanhangig zijn, is uit het arrest Golder vs. the United Kingdom 4 gebleken dat rechtsbijstand ook in civiele zaken mogelijk moet zijn om een effectieve toegang tot de rechter te kunnen hebben. De heer 2 EHRM 21 april 1998, RJ&D ECHR 1998, 11/1997/795/997 (Daud vs. Portugal) 3 E. Meyer. de rechter en de slechte advocaat, NJCM-Bulletin 1998, jrg. 23, nr. 6, p EHRM 21 februari 1975, ECHR Series A 1975, 4451/70 (Golder vs. the United Kingdom) 7

8 Golder werd in het Verenigd Koninkrijk veroordeeld tot 15 jaar celstraf omdat hij een roofoverval met geweld had gepleegd. In de gevangenis was ruzie ontstaan waarbij een cipier gewond was geraakt. De cipier informeerde de gevangenisdirectie dat Golder betrokken was geweest bij de aanval en dientengevolge werd een strafrechtelijk onderzoek gestart. 5 De heer Golder wilde de cipier civielrechtelijk vervolgen omdat hij door hem was beledigd. Aangezien hij civielrechtelijke stappen wenste te ondernemen verzocht hij de Engelse minister van Binnenlandse zaken om een advocaat te mogen raadplegen. Dit verzoek werd hem echter geweigerd omdat het niet volgens de authorised channels was geschied. Vanwege deze weigering en het dus niet kunnen contacteren van een advocaat, werd zijn mogelijkheid om het geschil met de cipier voor te leggen aan een onpartijdige en onafhankelijke rechter gefrustreerd. In dit arrest spelen twee vragen een essentiële rol. In de eerste plaats werd er gevraagd of artikel 6 EVRM slechts beperkt is tot het garanderen van een recht op een eerlijk proces bij een aanhangige procedure, of dat het ook een recht omvat dat eenieder de mogelijkheid biedt om een procedure te beginnen waarin zijn burgerlijke rechten en plichten worden vastgesteld. Ter beantwoording van deze vraag knoopte het Hof aan bij de letterlijke tekst van artikel 6 ERVM, alsmede het daaraan ten grondslag liggende doel. Aan de rechtstaatgedachte (rule of law) wordt volgens het Hof enkel voldaan indien iedereen het recht heeft op het aanhangig maken van een procedure. Immers, garanties in een aanhangig procedure zijn nutteloos als aan de rechtzoekende niet recht toekomt van het aanhangig maken van een procedure. Een recht op toegang tot de rechter is derhalve een essentiële voorwaarde voor een rechtzoekende om zijn materiële rechten te kunnen verwezenlijken. 6 Voorts speelde de vraag of de uitoefening van het recht op toegang tot de rechter, voor zover artikel 6 EVRM ook van toepassing is op burgerlijke rechten en plichten, op enige wijze mocht worden gelimiteerd. Het Hof erkende enerzijds dat het recht op toegang tot de rechter niet absoluut is, maar onthield zich anderzijds van algemene beschouwingen over eventuele toelaatbare of ontoelaatbare beperkingen. In het arrest Airey vs. Ireland 7 stond de kwestie omtrent het al dan niet kunnen verkrijgen van gratis rechtshulp centraal. Mevrouw Airey, moeder van vier kinderen, wilde van haar echtgenoot scheiden omdat hij haar en haar kinderen fysiek en mentaal mishandelde. Het huwelijk werd naar Iers recht niet ontbonden, maar de samenlevingsplicht werd wel opgeheven. Doordat er destijds in Ierland geen legal aid bestond voor civiele zaken, zij de advocaatkosten niet zelf kon betalen en er geen enkele advocaat bereid was haar belangen kosteloos te behartigen, kon mevrouw Airey haar zaak niet voorleggen aan de High Court. Hoewel mevrouw Airey in beginsel de mogelijkheid had om in persoon voor de High Court te verschijnen, meende het Hof dat art. 6 EVRM wel was geschonden omdat rechtsbijstand noodzakelijk was gelet op de complexiteit van de zaak en zij haar belangen niet zelf adequaat kon behartigen in verband met haar emotionele betrokkenheid bij de zaak. 8 Onder bepaalde omstandigheden wordt het recht op gratis rechtshulp door het EHRM gezien als een onderdeel van het recht op toegang tot de rechter. Volgens het EHRM moet de Lidstaat het recht op kosteloze rechtsbijstand in civiele procedures garanderen, indien rechtshulp een noodzakelijke voorwaarde is om een effectieve toegang tot de rechter te realiseren, met name in gevallen waar (1) rechtsbijstand van een advocaat bij wet verplicht is gesteld, of (2) de noodzaak 5 Goede gefinancierde rechtshulp: een noodzakelijke voorwaarde voor effectieve toegang tot de rechter en een eerlijk proces, NJCM-Bulletin 2008, jrg. 33, nr.8, p P. Smits, art. 6 EVRM en de civiele procedure, Deventer: Kluwer 2008, p EHRM 9 oktober 1979, ECHR Series A 1979, 6289/73 (Airey vs. Ireland) 8 A.G. Maris, Grondrechten tegen, jegens en voor de overheid, Deventer: Kluwer 2008, p.149 8

9 van rechtsbijstand voortvloeit uit de complexiteit van de procedure of de zaak en de rechtzoekende de kosten van rechtshulp niet kan betalen. De exacte formulering die het EHRM bezigde was; Article 6 para. 1 (art. 6-1) may sometimes compel the State to provide for the assistance of a lawyer when such assistance proves indispensable for an effective access to court either because legal representation is rendered compulsory as is done by the domestic law of certain Contracting States for various types of litigation, or by reason of the complexity of the procedure or of the case. 9 Het EHRM zegt in beginsel niets over de wijze waarop kosteloze rechtsbijstand in die gevallen moet worden verstrekt. Denkbaar is dat de overheid rechtshulp in natura 10 kan verstrekken of dat een subsidie aan de rechtzoekende wordt verleend zodat hij de kosten kan betalen, die met een procedure zijn gemoeid. Evenwel is de Lidstaat volgens het EHRM niet verplicht om in alle civiele procedures te voorzien in kosteloze rechtsbijstand. 11 In sommige gevallen, zoals eenvoudigere procedures en in procedures waarin men in persoon mag verschijnen, is het niet noodzakelijk om in kosteloze rechtshulp te voorzien omdat de (onvermogende) rechtzoekende ook zonder rechtsbijstand van een advocaat voldoende kan opkomen voor zijn rechtsbelangen, waardoor in beginsel sprake is van een eerlijk proces. Gelet op het vorenstaande leidt het recht op toegang tot de rechter derhalve, op verdragsrechtelijk niveau, maar ook op nationaal niveau, niet automatisch tot een recht op kosteloze rechtsbijstand. De verplichting van de overheid om rechtshulp aan een rechtzoekende in civiele procedures beschikbaar te stellen, al dan niet door middel van het creëren van een financiële voorziening of rechtshulp in natura, zodat de rechtzoekende een effectieve toegang tot de rechter heeft, is kort samengevat afhankelijk van de omstandigheden van het geval. In alle gevallen waarin juridische vertegenwoordiging noodzakelijk is omdat het bij wet is vastgesteld, de zaak juridisch inhoudelijk complex is of de te voeren procedure ingewikkeld is, dient de overheid er zorg voor te dragen dat de rechtzoekende middelen krijgt aangereikt om zijn recht op de toegang tot de rechter te kunnen effectueren. Het recht op rechtshulp is in die gevallen dan ook essentieel voor een effectieve toegang tot de rechter. Immers indien een rechtzoekende geen juridisch vertegenwoordiger kan inschakelen omdat hij daartoe de middelen niet heeft, terwijl dergelijke rechtsbijstand wel noodzakelijk of verplicht is, dan komt hem geen eerlijk proces toe omdat hij niet voor zijn rechtsbelangen kan opkomen. 12 Uit artikel 6 EVRM en de jurisprudentie vloeit dan ook voort dat de lidstaat wetgeving dient te creëren om de toegang tot de rechter in de genoemde gevallen (in civiele procedures) mogelijk te maken. In het eerdergenoemde arrest Golder werd bepaald dat het recht op toegang tot de rechter, zoals vervat in art. 6 EVRM, niet absoluut is. In sommige gevallen mogen er beperkingen aan dit recht worden gesteld. 13 Uit het arrest Fogarty vs. The United Kingdom vloeit voort dat een beperking op artikel 6 EVRM niet is toegestaan wanneer de kern van het recht op de toegang 9 EHRM 9 oktober 1979, ECHR Series A 1979, 6289/73 (Airey vs. Ireland), r.o In natura kan bijvoorbeeld een advocaat in loondienst van de overheid zijn, die kosteloos zijn diensten beschikbaar stelt aan onvermogende rechtzoekenden. 11 A.G. Maris, 2008, p.149 (zie noot 8 op p. 8) 12 EHRM Airey vs. Ireland (zie noot 9) 13 EHRM 24 oktober 1979, ECHR Series A 1979, 6301/73 (Winterwerp vs. Nederland): beperking zijn toegestaan t.a.v. handelingsonbekwamen, met als voorwaarde dat de kern van het recht op toegang tot de rechter niet wordt aangetast. 9

10 tot de rechter wordt aangetast, de opgeworpen beperkingen geen legitiem doel dienen of het na te streven doel niet in verhouding staat tot de aangewende middelen. 14 Voorbeelden van onnodige drempels kunnen zijn; het hanteren van formaliteiten en ontvankelijkheidvoorwaarden die geen legitiem doel dienen 15, maar ook het in bepaalde gevallen vasthouden aan verjaringstermijnen. 16 Financiële drempels kunnen tevens het recht op toegang tot de rechter frustreren. Hierbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan gevallen waar het te betalen bedrag aan griffierecht dermate hoog is dat het recht op toegang tot de rechter wordt gefrustreerd. 17 Het voorgaande leidt kort gezegd tot de conclusie dat art. 6 EVRM, dat waarborgen toekent voor het recht op een eerlijk proces, impliceert dat een ieder het recht heeft op toegang tot de rechter. Daarmee hangt het recht op kosteloze rechtshulp samen, althans in die gevallen dat rechtsbijstand van een advocaat bij wet verplicht is of de zaak inhoudelijk of procedureel complex is en de rechtzoekende onvermogend is. Het recht op toegang tot de rechter en het daarmee samenhangende recht op rechtshulp is dan ook een heel essentieel verdragsrecht voor civielrechtelijke procedures, waardoor de Lidstaat (onder bepaalde omstandigheden) verplicht is een rechtshulpvoorziening te treffen. Paragraaf 2.3.: De toegang tot (de) recht(er): een grondrecht In 1814 kwam de Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden tot stand. Enkele jaren later, in 1983 heeft er een algehele grondwetsherziening plaatsgevonden, waarin naast de klassieke grondrechten tevens sociale grondrechten werden opgenomen. Reeds in 1971 werd al gesproken over een algehele grondwetherziening door de Staatscommissie Cals/Donner. 18 De Staatscommissie had tevens een bepaling opgenomen over het recht op rechtsbijstand, welke is geplaatst bij de sociale grondrechten in art. 18 van de grondwet. Het genoemde grondrecht is afgeleid van art. 6 EVRM, de jurisprudentie van het EHRM en art. 14 IVBPR en kent de volgende tekst; (1) Ieder kan zich in rechte en in administratief beroep doen bijstaan. (2) De wet stelt regels omtrent het verlenen van rechtsbijstand aan minder draagkrachtigen. Het eerste lid van art. 18 GW is te kenmerken als een klassiek grondrecht en is in beginsel rechtens afdwingbaar. 19 Het tweede lid van art. 18 GW daarentegen wordt gekenmerkt als een sociaal grondrecht. Het sociale grondrecht is een instructienorm voor de overheid, waarvan de naleving niet door een rechtzoekende bij een rechter kan worden afgedwongen. 20 Volgens de Memorie van Toelichting behoort een burger in rechte, vooral wanneer zijn persoonlijke vrijheid op het spel staat, er zeker van te zijn dat hij een beroep kan doen op rechtsbijstand. 21 Evenwel 14 EHRM 21 november 2001, ECHR 2001, 37112/97 (Fogarty vs. The United Kingdom) 15 Dit kwam bijvoorbeeld voor in het arrest EHRM 28 juni 2005, RJ&D ECHR 2005, 74328/01 (Zednik vs. Czech Republic), waarbij Zednik niet ontvankelijk werd verklaard in zijn vordering omdat de bijlagen, van de op tijd verstrekte aanvullende gegevens, niet binnen de gestelde termijn bij de griffie waren ingediend. 16 Bijvoorbeeld bij asbestclaims waarvan de schadelijke gevolgen van het werken met asbest zich pas na tientallen jaren openbaren. 17 EHRM 19 juni 2001, RJ&D ECHR 2001, 28249/95 (Kreuz vs. Poland) 18 F. Vlemminx, Een nieuw profiel van de grondrechten, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2002, p F. Vlemminx, Een nieuw profiel van de grondrechten, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2002, p F. Vlemminx, 2002, p.15 (zie noot 19) 21 Kamerstukken II 1975/76, , nr. 2 p. 3 10

11 dient hierbij te worden gewaarborgd dat de rechtzoekende niet wordt uitgesloten van rechtsbijstand vanwege zijn geringe financiële draagkracht. 22 In artikel 18 lid 1 GW is expliciet opgenomen dat een rechtzoekende tevens recht heeft op rechtsbijstand in administratief beroep. Met lid 1 wordt beoogd het recht zich niet alleen te doen uitstrekken over civielrechtelijke procedures, maar ook over elke procedure die het beslechten van rechtsgeschillen betreft, waaronder ook het straf-, tucht-, administratiefrechtelijke rechtspraak en administratief beroep valt. 23 Het recht op alternatieve vormen van geschiloplossing wordt derhalve niet gezien als een onderdeel van het grondrecht. Hoewel het recht op rechtshulp geen alternatieve vormen van geschilbeslechting omvat, sluit de bepaling niet uit dat buiten rechte een beroep op rechtsbijstand kan worden erkend. De ontwikkeling daaromtrent wordt door de grondwet opengelaten. Artikel 18 lid 1 GW bevat geen beperkingen. Desalniettemin betekent dit volgens de Memorie van Toelichting niet dat er geen regels van procedurele aard zouden mogen worden gesteld. Wanneer dergelijke regels worden gesteld moet er echter wel rekenschap mee worden gehouden dat die regels niet tot gevolg hebben dat een rechtzoekende gehinderd wordt in het zich in rechte of administratie beroep doen bijstaan van een rechtshulpverlener. 24 Het tweede lid van artikel 18 GW gaat over het creëren van een voorziening voor rechtzoekenden die de kosten van rechtshulp, in en buiten een procedure, niet (geheel) zelf kunnen betalen. Volgens de Memorie van Toelichting ziet het tweede lid vooral op het kosteloos verkrijgen van rechtsbijstand, omdat de rechtzoekende niet hoeft te betalen voor rechtshulp omdat de overheid de kosten ervan op zich neemt. De wetgever heeft gekozen voor de huidige ruime formulering van art. 18 lid 2 GW, om ruimte te laten voor toekomstige ontwikkelingen op het gebied van kosteloze rechtshulp. De overheid is dus vrij om zelf een stelsel van gefinancierde rechtshulp in te richten, in die zin dat kan worden gekozen voor het verstrekken van rechtsbijstand in natura of door middel van subsidieverlening. Uit het voorgaande blijkt derhalve dat in Nederland het recht op toegang tot de rechter, alsmede het beschikbaar zijn van rechtshulp aan minder draagkrachtigen grondwettelijk is gewaarborgd in artikel 18 GW. De overheid dient er dan ook zorg voor te dragen dat een minder draagkrachtige rechtzoekende een effectief beroep kan doen op de rechter. Daartoe dient de wetgever wetgeving te creëren. Waarborgen voor een effectieve gang naar de rechter voor minder draagkrachtigen is heden dan ook neergelegd in de huidige Wet op de Rechtsbijstand. Paragraaf 2.4.: Conclusie In dit hoofdstuk werd onderzocht in hoeverre de Nederlandse overheid verplicht is de toegang tot het recht voor burgers mogelijk te maken. Uit art 6 EVRM en jurisprudentie is gebleken dat een rechtzoekende recht heeft op een eerlijk proces en dat dit artikel een effectief recht op (een effectieve) toegang tot de rechter impliceert. In beginsel is de Lidstaat ingevolge art. 6 EVRM gehouden om het recht op toegang tot de rechter, in civielrechtelijke (en bestuursrechtelijke) zaken, mogelijk te maken zodat de rechtzoekende ook daadwerkelijk aanspraak kan maken op een eerlijk proces. Hoewel het recht op een eerlijk proces en de toegang tot de rechter verdragsrechtelijk zijn gewaarborgd, vloeit niet direct uit de tekst van het verdrag voort dat er 22 Memorie van toelichting, Kamerstukken II 1975/76, , nr. 2 p Memorie van toelichting Kamerstukken II 1975/76, , nr. 2 p Kamerstukken II 1975/76, , nr. 2 p. 9 11

12 voor burgers tevens recht op kosteloze rechtsbijstand in civiele zaken bestaat. Het recht op kosteloze rechtsbijstand van art. 6 lid 3 sub c EVRM is immers slechts verdragsrechtelijk gewaarborgd voor verdachten in strafrechtelijke procedures. In bepaalde gevallen echter kan er in civielrechtelijke (en bestuursrechtelijke) procedures wel een recht op kosteloze rechtshulp bestaan, met name indien de rechtzoekende onvermogend is en rechtshulp een noodzakelijke voorwaarde is om een eerlijk proces te kunnen hebben. Immers wanneer procesvertegenwoordiging bij wet verplicht is gesteld of rechtshulp noodzakelijk is omdat de te voeren procedure of de zaak complex is, heeft een rechtzoekende bij het ontbreken van kosteloze rechtshulp geen kans op een eerlijk proces omdat hij in redelijkheid niet kan opkomen voor zijn rechtsbelangen. Uit het EVRM en jurisprudentie vloeit dan ook voort dat de Lidstaat in beginsel verplicht is het nationale rechtssysteem op een zodanige wijze in te richten dat aan alle verdragsrechtelijk gewaarborgde garanties kan worden voldaan. In Nederland is het recht op een eerlijk proces, toegang tot de rechter en het recht op kosteloze rechtshulp neergelegd in art. 18 GW. In dat artikel is opgenomen dat een ieder zich in rechte en administratief beroep kan doen bijstaan en dat de wetgever regels stelt ten aanzien van het verlenen van rechtsbijstand aan minder draagkrachtigen. Artikel 18 geeft de wetgever veel beleidsvrijheid met betrekking tot de inrichting van het stelsel, waarbij van belang is dat de lijn der rechtspraak, althans de interpretatie van art. 6 EVRM door het Europese Hof, wordt gevolgd. Er kan dan ook door de overheid worden gekozen voor het verstrekken van kosteloze rechtsbijstand in natura of door middel van subsidieverlening. Op kosteloze rechtshulp mogen voorts beperkingen worden aangebracht, mits de kern van het recht op toegang tot de rechter niet wordt aangetast en het nagestreefde doel in redelijke verhouding staat tot de gebruikte middelen. Desalniettemin kan de overheid met betrekking tot de inrichting van het stelsel, ten gunste van de onvermogende rechtzoekende afwijken van de rechtspraak. De tekst van dit artikel 18 GW lijkt (ten dele) ruimer dan de tekst van art. 6 EVRM omdat het van toepassing is op alle procedures voor de rechter, terwijl het EVRM zich lijkt te beperken tot burgerlijke rechten en plichten (en strafrecht). Daarnaast kunnen minder draagkrachtigen onder de grondwet aanspraak maken op kosteloze rechtshulp in- en buiten rechte, terwijl onder het EVRM in beginsel alleen recht op kosteloze rechtshulp bestaat voor verdachten in strafrechtelijke procedures (voor zover art. 6 EVRM strikt wordt gelezen). Desalniettemin heeft het EHRM de betekenis van artikel 6 EVRM verruimd door te bepalen dat kosteloze rechtshulp onder bepaalde voorwaarden ook dient te worden verleend aan onvermogende rechtzoekenden in civiele procedures. De Nederlandse overheid is, gelet op de tekst van art. 6 EVRM, geenszins verplicht de toegang tot het recht in brede zin mogelijk te maken, aangezien het EHRM slechts heeft bepaald dat de burger aanspraak moet kunnen maken op een effectieve toegang tot de rechter. Daartoe zal de Nederlandse overheid dan ook wetgeving moeten creëren, waarbij een rechtzoekende op zijn minst in aanmerking komt voor kosteloze rechtshulp, indien hij onvermogend is, een civiele procedure moet worden gevoerd, rechtsbijstand ten aanzien van die procedure bij wet verplicht is gesteld of dat de complexiteit van de zaak of procedure noopt tot rechtsbijstand van een rechtshulpverlener. 12

13 Hoofdstuk 3: De behoefte aan rechtshulp en leemten in het rechtshulpaanbod Paragraaf 3.1.: Inleiding In het voorgaande hoofdstuk is duidelijk geworden dat het recht op toegang tot de rechter en het daarmee samenhangende recht op kosteloze rechtshulp aan minder draagkrachtigen (tot op zekere hoogte) grondrechtelijk wordt gewaarborgd. De Nederlandse overheid is ingevolge art. 6 EVRM en art. 18 GW verplicht wetgeving tot stand te brengen die ervoor zorgt dat de minder draagkrachtige burger een effectieve toegang tot de rechter heeft. Om dergelijke wetgeving tot stand te kunnen brengen is het noodzakelijk om te meten in hoeverre er behoefte aan rechtshulp bestaat onder de Nederlandse bevolking. In dit hoofdstuk staat dan ook de navolgende vraag centraal: In welke mate bestaat er in Nederland behoefte aan rechtshulp of andere vormen van geschilbeslechting? Het creëren van een goed stelsel voor gefinancierde rechtshulp gaat niet over één nacht ijs. Steeds wordt in verschillende perioden gekeken of het op dat moment geldende stelsel nog steeds aansluit op de onder de bevolking heersende behoefte aan rechtshulp. Aan de hand van een aantal onderzoeken, die gedurende de jaren hebben plaatsgevonden, wordt bekeken waaraan de Nederlandse burger, op het gebied van rechtshulp, behoefte heeft. In paragraaf 3.2. komt het onderzoek van de auteurs Kees Schuyt, Kees Groenendijk en Ben Sloot aan de orde. Zij hebben in het jaar 1976 een empirisch onderzoek gedaan naar de sociale organisatie van de rechtshulp. Het onderzoek was met name gericht op de kwalitatieve aspecten van leemten in de rechtshulpverlening. 25 De uitkomst van dat onderzoek is neergelegd in het boek de weg naar het recht, dat een beeld schetst van de (on)toegankelijkheid tot de rechtshulpverlening. De toegankelijkheid van de rechtshulp is namelijk volgens de heren Schuyt, Groenendijk en Sloot door de jaren heen een terugkerend maatschappelijk probleem gebleken. 26 Om te bezien in welke mate rechtzoekenden behoefte hebben aan rechtshulp, heb ik aan de hand van de door Schuyt, Groenendijk en Sloot geconstateerde leemten getracht aan te tonen waaruit de rechtshulpbehoefte van rechtzoekenden bestaat. In paragraaf 3.3. worden de onderzoeken naar de toegang tot het recht, uitgevoerd door het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum uiteengezet, waarvan de resultaten zijn neergelegd in het rapport Geschilbeslechtingsdelta 2003 en Geschilbeslechtingsdelta Het rapport geschilbeslechtingsdelta schetst een beeld van de aard en de omvang van (potentieel) civielrechtelijke en bestuursrechtelijke problemen onder de Nederlandse bevolking, hoe zij die problemen oplost, de resultaten die zij bereikt en haar oordeel over het functioneren van juridische voorzieningen. In de Geschilbeslechtingsdelta 2003 waren bepaalde sociale groepen, zoals o.m. niet westerse allochtonen, onvoldoende betrokken in het onderzoek. Het onderzoek dat in de periode van 1998 tot en met 2002 is uitgevoerd, is door het W.O.D.C. herhaald ten aanzien van de periode van 2004 tot en met Daarnaast is ook onderzocht in hoeverre de niet westerse allochtonen en sociaal zwakke burgers (uit achterstandswijken) zelfredzaam zijn. Het advies van de Raad voor Maatschappelijk Onderzoek komt in paragraaf 3.4. aan de orde. Dit advies gaat eveneens over de toegang tot het recht. In het onderzoek van de Raad voor 25 K. Schuyt e.a., De weg naar het recht, Deventer: Kluwer 1976, p K. Schuyt e.a., De weg naar het recht, Deventer: Kluwer 1976, p

14 Maatschappelijk onderzoek staan vooral de negatieve gevolgen van een beperkte toegang tot het recht centraal, alsmede de wijze waarop deze negatieve gevolgen kunnen worden beperkt. Het hoofdstuk wordt in paragraaf 3.5. afgesloten met een conclusie en een korte samenvatting, waarin de bevindingen van de onderzoeken uiteen worden gezet, zodat inzichtelijk wordt, waaruit de behoefte aan rechtshulp onder de Nederlandse burger bestond in de periode van 1976 tot Paragraaf 3.2.: De weg naar het recht In de periode van 1969 tot 1971 werden de eerste wetswinkels in Nederland opgericht. In die periode nam de belangstelling toe voor de verslechterde positie van het individu in de zich ontwikkelende verzorgingsstaat. Vanwege deze ontwikkeling was in die periode in toenemende mate behoefte aan autonomie en mondigheid van de burger tegenover de overheid. 27 Schuyt, Groenendijk en Sloot meenden dat het ontstaan van aandacht voor ongelijkheid in de rechtshulp, samenhing met bepaalde maatschappelijke ontwikkelingen. In het boek De weg naar het recht hebben de bovengenoemde auteurs dan ook het onderzoek naar de samenhangen tussen vormen van maatschappelijke ongelijkheid en het gebruik van, de behoefte aan en de toegang tot juridische hulpverlening neergelegd. Omstreeks 1970 constateerden Schuyt, Groenendijk en Sloot een ongelijke toegang tot de advocatuur voor verschillende sociale klassen. Het karakter van rechtshulp was in die tijd namelijk weinig actief, het dienstenpakket van de advocatuur was ten aanzien van rechtshulp op het gebied van sociale wetgeving zeer beperkt en de starre mentaliteit van de advocatuur belemmerde de toegankelijkheid tot rechtshulp voor de minder vermogende rechtzoekende. 28 Vanwege de beperkte toegang 29 tot de advocatuur, waren verschillen te constateren in de mate waarin verschillende sociale klassen gebruik maakten van hun diensten. 30 Verondersteld werd dat het gebruik afhankelijk was van verscheidene factoren, zoals de kwaliteit van de dienstverlening en het rechtshulpaanbod (kwantiteit). 31 Op bepaalde rechtsgebieden, zoals sociale zekerheid, bestond binnen de advocatuur namelijk onvoldoende professionele rechtshulpverlening aan individuele rechtzoekenden. 32 De verwaarlozing van het opdoen van kennis door advocaten op rechtsgebieden, zoals sociale zekerheid, welke expertise vooral van belang was voor de minder draagkrachtigen in de samenleving, pakte dan ook voor die groep rechtzoekenden nadelig uit. 33 Bij het zoeken naar een verklaring voor de sociale verschillen bij het doen van een beroep op de advocatuur door rechtzoekenden, zijn Schuyt, Groenendijk en Sloot uitgegaan van vier theoretische benaderingen, te weten de participatietheorie, de economische vermogenstheorie, de sociaal-psychologische vermogenstheorie en de organisatietheorie K. Schuyt e.a., De weg naar het recht, Deventer: Kluwer 1976, p K. Schuyt e.a., De weg naar het recht, Deventer: Kluwer 1976, p Met toegang tot de advocatuur bedoelden de auteurs Schuyt, Groenendijk en Sloot een geheel van omstandigheden die de totstandkoming van feitelijk contact met een advocaat bevorderen of vergemakkelijken. Vgl. K. Schuyt e.a. (1976) p Met gebruik maken van diensten bedoelden de auteurs Schuyt Groenendijk en Sloot het feitelijke contact dat ten behoeve van een oplossing van een rechtsprobleem plaatsvindt tussen de advocaat en rechtzoekende. Vgl. K. Schuyt e.a. (1976) p K. Schuyt e.a., De weg naar het recht, Deventer: Kluwer 1976, p K. Schuyt e.a., De weg naar het recht, Deventer: Kluwer 1976, p K. Schuyt e.a., 1976, p. 59 (zie noot 32) 34 K. Schuyt e.a., De weg naar het recht, Deventer: Kluwer 1976, p

15 De participatietheorie richt zich op de mate waarin men participeert in het economische en sociale leven, alsmede de juridische risico s die men daarbij loopt. De organisatietheorie richt zich juist op de selectieve aandacht die rechtshulporganisaties besteden aan de behandeling van specifieke juridische problemen. Bij de economische vermogenstheorie wordt bezit en inkomen aangemerkt als belangrijkste factor voor de ongelijke toegang tot het recht, terwijl de sociaalpsychologische vermogenstheorie juist aanknoopt bij kennis, sociale relaties en maatschappelijke durf. 35 Aan de hand van deze theorieën meenden de voormelde auteurs dat de manier waarop de juridische dienstverlening is georganiseerd en de manier waarop de doelen, normen en waarden van de juridische dienstverlening in de praktijk worden overgebracht, allesbepalend is voor de toegang tot de rechtshulpverlener of rechtshulpverlenende instantie. 36 Vanuit deze veronderstelling kwamen zij tot de conclusie dat de toegang tot en de behoefte aan rechtshulpverlening een combinatie was van drie belangrijke punten en een aantal bijkomende factoren, gedestilleerd uit de vier genoemde theorieën. 37 De drie samenhangende punten bestaan uit; (1) de aard van het rechtsprobleem, (2) de omstandigheden en eigenschappen van rechtshulpzoekenden en (3) de kenmerken en eigenschappen van rechtshulpverleners en rechtshulpverlenende instanties. 38 Deze veronderstelling is dan ook toepasbaar op de gevolgen van de ontwikkeling van de verzorgingsstaat. Immers nieuwe wetgeving zorgde ervoor dat burgers meer rechten en plichten kregen en dat dientengevolge meer relaties zijn ontstaan. Een en ander had tot gevolg dat meer rechtsproblemen zijn ontstaan en dat daardoor sprake was van een toenemende behoefte aan rechtshulp (aard van het rechtsprobleem). Nieuwe wetgeving en daaruit voortvloeiende nieuwe rechten en plichten voor burgers, eisten tot op zekere hoogte een bepaald vaardigheids- en kennisniveau van rechtzoekenden, dat bij de meesten bleek te ontbreken (omstandigheden en eigenschappen van rechtzoekenden). 39 Daarnaast ontstond er door de nieuwe wetgeving een zekere mate aan bureaucratie, waardoor de rechtshulpverlener ontoegankelijker werd. De advocatuur creëerde namelijk eigen regels, gedragscodes en een eigen taal, waardoor er een grote(re) kloof ontstond tussen de rechtshulpverleners en rechtzoekenden. Voorts nam de invloed van andere sociale instellingen af en het relatiepatroon tussen de hulpverlener en rechtshulpzoekende verschoof van informeel naar formeel en onpersoonlijk (omstandigheden en eigenschappen van rechtshulpverleners). 40 Vanwege de ontwikkelingen, de omstandigheden en eigenschappen van rechtzoekenden en rechtshulpverleners die leidden tot leemten in de rechtshulpverlening, ontstond er bij onvermogende rechtzoekenden behoefte aan informatie over rechten en plichten, advies, begeleiding bij conflicten en problemen, deskundigheid, toegankelijkheid van de rechtshulpverlener en een eenvoudig te bereiken instantie voor het controleren van bepaalde zaken. 41 Dientengevolge bestond er tot op zekere hoogte voor onvermogende rechtzoekenden onvoldoende toegang tot het recht (en tot de rechter). Immers, het toenmalige systeem kende onvoldoende waarborgen met betrekking tot het door de rechtzoekende kunnen effectueren van zijn rechten. 35 K. Schuyt e.a., 1976, p. 70 (zie noot 34 op p. 14) 36 K. Schuyt e.a., De weg naar het recht, Deventer: Kluwer 1976, p K. Schuyt e.a., De weg naar het recht, Deventer: Kluwer 1976, p K. Schuyt e.a., 1976, p. 281 (zie noot 37) 39 K. Schuyt e.a., De weg naar het recht, Deventer: Kluwer 1976, p K. Schuyt e.a., 1976, p. 285 (zie noot 39) 41 K. Schuyt e.a., De weg naar het recht, Deventer: Kluwer 1976, p

16 Paragraaf 3.3.1: De geschilbeslechtingsdelta 2003 Het ontlasten van de rechtspraak, dejuridisering van geschillen en een pluriforme toegang tot het recht, waarbij partijen in de eerste plaats zelf de verantwoordelijkheid dragen om tot een kwalitatief goede- en efficiënte oplossing van geschillen te komen, vormt reeds jaren een nader te realiseren doel voor onze overheid. 42. Aangezien de Nederlandse samenleving en ons rechtstelsel sinds 1969 aanzienlijk zijn veranderd en een (destijds) actueel inzicht in de mate waarin juridische instanties bij het oplossen van geschillen een rol spelen ontbrak, achtte het Ministerie van Justitie het noodzakelijk dat er onderzoek werd gedaan naar de verloop en afloop van (potentieel) juridische problemen van burgers. 43 In het jaar 2003 heeft het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) deze taak op zich genomen. De uitkomst van het onderzoek is neergelegd in het rapport Geschilbeslechtingsdelta Het rapport Geschilbeslechtingsdelta 2003 geeft een beeld van de aard en de omvang van (potentieel) civielrechtelijke- en bestuursrechtelijke problemen onder de Nederlandse bevolking, hoe de Nederlandse burger die problemen oplost, de resultaten die hij bereikt en zijn oordeel over het functioneren van juridische voorzieningen. 44 Naast de gerechtelijke geschiloplossingstrajecten, richt het rapport zich ook op de buitengerechtelijke geschiloplossingstrajecten, zoals bijvoorbeeld de toegang tot geschillencommissies, rechtsbijstandverzekeraars en mediation. 45 Aan het onderzoek lagen vier centrale vragen ten grondslag. (1) In welke mate komen civiel- en bestuursrechtelijke problemen onder de bevolking voor? (2) In welke mate worden bepaalde gerechtelijke dan wel buitengerechtelijke oplossingsstrategieën aangewend en welke omstandigheden beïnvloeden deze keuze? (3) Wat zijn de resultaten van de aangewende strategieën en hoe verhouden deze zich tot de doelen van de rechtzoekenden? en (4) In hoeverre hebben burgers vertrouwen in het functioneren van juridische voorzieningen? 46 Het WODC heeft zich in het onderzoek met name toegespitst op een meting van probleem- en conflictsituaties. In navolging van het onderzoek van de auteurs Schuyt, Groendijk en Sloot heeft het WODC met haar onderzoek eveneens aansluiting gezocht bij de participatietheorie om te kunnen toetsen in welke mate probleem- en conflictsituaties voorkwamen. Participatie wordt geacht afhankelijk te zijn van onder meer iemands leeftijd, geslacht, economische activiteit, opleiding en inkomen. Kort gezegd houdt het zich voordoen van rechtsproblemen, volgens de participatietheorie, verband met de omvang en de aard van iemands maatschappelijke activiteiten. 47 De kans op geschillen zou kunnen toenemen, naarmate de burger intensiever aan het sociaal economische leven deelneemt. De voormelde participatietheorie verklaart het bestaan van de kans op algemene rechtsproblemen. De base-line theorie wordt echter gebezigd om de kans op meer specifieke rechtsproblemen te verklaren. 48 Bij de base-line kwestie wordt gekeken naar de aanwezigheid van de sociale relatie waarin een bepaald probleem kan voorkomen. 49 Hierbij is de mate waarin sociale groepen participeren of 42 B.C.J. van Velthoven e.a., Geschilbeslechtingsdelta 2003, Meppel: Boom Juridische uitgevers 2004, p B.C.J. van Velthoven e.a., Geschilbeslechtingsdelta 2003, Meppel: Boom Juridische uitgevers 2004, p B.C.J. van Velthoven e.a. 2004, p.6 (zie noot 42) 45 B.C.J. van Velthoven e.a., Geschilbeslechtingsdelta 2003, Meppel: Boom juridische uitgevers 2004, p B.C.J. van Velthoven e.a., Geschilbeslechtingsdelta 2003, Meppel: Boom juridische uitgevers 2004, p B.C.J. van Velthoven e.a., Geschilbeslechtingsdelta 2003, Meppel: Boom juridische uitgevers 2004, p B.C.J. van Velthoven e.a., Geschilbeslechtingsdelta 2003, Meppel: Boom juridische uitgevers 2004, p B.C.J. van Velthoven e.a. 2004, p (zie noot 49) 16

17 relaties aangaan op specifieke terreinen van belang. 50 Rechtsproblemen en de kans erop kunnen voorts tijdsgebonden zijn. Onder invloed van maatschappelijke, economische, juridische en culturele verschillen kan de kans op rechtsproblemen toenemen. 51 Mijns inziens sluit deze conclusie (grotendeels) aan bij de veronderstelling van Schuyt, Groenendijk en Sloot, dat het ontstaan van rechtsproblemen afhankelijk is van de aard van het rechtsprobleem en de omstandigheden en eigenschappen van rechtzoekenden en rechtshulpverleners. In het rapport de geschilbeslechtingsdelta 2003 is uitgegaan van drie oplossingsstrategieën. De rechtzoekende onderneemt al dan niet actie, schakelt deskundige hulp in of probeert tot een oplossing te komen met de wederpartij. De soort rechtsbijstand waaraan een rechtzoekende behoefte heeft kan variëren. Een rechtzoekende kan bijvoorbeeld behoefte hebben aan informatie of advies, service, begeleiding en bemiddeling of vertegenwoordiging in en buiten rechte. Welke vorm van rechtshulp wordt gekozen door de rechtzoekende (diens behoefte) is afhankelijk van de ernst van het probleem en zijn zelfredzaamheid. 52 Uit het rapport is gebleken dat tweederde van de burgers in de periode 1998 tot 2003 werd geconfronteerd met ten minste één rechtsprobleem. Problemen kwamen het meest voor op het gebied van goederenrecht, verbintenissenrecht en arbeidsrecht. Gemiddeld hadden mensen met problemen in die periode 3.7 problemen per persoon, waarbij kwetsbare groepen zoals uitkeringsgerechtigden of burgers die zijn gescheiden, gemiddeld meer problemen hadden dan gehuwden en werkenden, terwijl hun maatschappelijke activiteit ten opzichte van gehuwden en werkenden vaak lager lag. 53 Het onderzoek van het WODC wees voorts uit dat de kans op een probleem (inderdaad) ten dele werd verklaard door leeftijdsverschillen, het hebben van werk in de vijf voorafgaande jaren, het zijn van een onderdeel van een sociale groep, opleiding en burgerlijke staat. 54 Een burger met een rechtsprobleem heeft een veelheid aan oplossingsstrategieën. Burgers maken keuzes uit beschikbare alternatieven, waarbij zij kiezen voor het oplossingstraject met het gunstigste saldo van baten en kosten. Dit werd in het rapport bestempeld als een rationele keuzebenadering. 55 De verzameling aan keuzemogelijkheden hangt af van het soort probleem en van de beschikbaarheid van rechtshulpaanbod. De kosten en baten worden bepaald door de specifieke inhoud van het desbetreffende probleem, door de tarieven, de bereikbaarheid en toegankelijkheid van rechtshulp en officiële procedures, alsmede door de economische- en sociaal psychologische hulpbronnen van rechtzoekenden en de wederpartij. 56 In de meeste gevallen (90%) ondernemen mensen met een problemen stappen om tot een oplossing te komen, slechts 10 procent van de mensen blijft passief. Van de groep mensen die actief een oplossing zoekt voor het probleem, klopt 44% aan bij een deskundige of een instantie terwijl 46% van die groep zelf het probleem oplost. 57 De mensen die hulp zoeken vragen voornamelijk om advies over de manieren waarop het conflict kan worden opgelost, wat hun rechten en plichten zijn, de financiële aspecten en juridische procedures. Indien een deskundige wordt benaderd, vraagt de rechtzoekende in een groot deel van de gevallen om hulp bij het leggen van contact met de wederpartij of om hulp bij 50 B.C.J. van Velthoven e.a. 2004, p (zie noot 49) 51 B.C.J. van Velthoven e.a., Geschilbeslechtingsdelta 2003, Meppel: Boom juridische uitgevers 2004, p B.C.J. van Velthoven e.a., Geschilbeslechtingsdelta 2003, Meppel: Boom juridische uitgevers 2004, p B.C.J. van Velthoven e.a. Geschilbeslechtingsdelta 2003, Meppel: Boom juridische uitgevers 2004, p B.C.J. van Velthoven e.a., Geschilbeslechtingsdelta 2003, Meppel: Boom juridische uitgevers 2004, p B.C.J. van Velthoven e.a., Geschilbeslechtingsdelta 2003, Meppel: Boom juridische uitgevers 2004, p B.C.J. van Velthoven e.a., Geschilbeslechtingsdelta 2003, Meppel: Boom juridische uitgevers 2004, p B.C.J. van Velthoven e.a., Geschilbeslechtingsdelta 2003, Meppel: Boom juridische uitgevers 2004, p