BELEIDSNOTA BIJZONDERE BEGRAAFPLAATSEN NOORDENVELD

Transcriptie

1 BELEIDSNOTA BIJZONDERE BEGRAAFPLAATSEN NOORDENVELD Versie 1.2 September

2 1. Samenvatting en conclusies 1.1 Aanleiding De Wet op de lijkbezorging bepaalt dat voor het aanleggen of uitbreiden van een (bijzondere) begraafplaats slechts grond wordt gebruikt die daartoe door de gemeenteraad is aangewezen. De laatste tijd bereiken ons verzoeken om te mogen begraven in eigen grond. Dit betekent feitelijk het aanleggen van een bijzondere begraafplaats. Alvorens deze verzoeken te kunnen beantwoorden dient de gemeenteraad eerst een beleidsvisie te ontwikkelen. Deze visie is terug te vinden in deze beleidsnota. 1.2 Samenvatting Zorg voor begraven Bij wet is aan gemeenten de verplichting opgelegd te zorgen voor adequate mogelijkheden om te begraven. De wet kent gemeentelijke en bijzondere begraafplaatsen. De gemeenteraad is het bestuursorgaan dat de grond aanwijst, die voor het aanleggen van een gemeentelijke en een bijzondere begraafplaats mag worden gebruikt. Burgemeester en wethouders houden toezicht op en handhaving van een ongestoorde grafrust op zowel de gemeentelijke, als de bijzondere begraafplaatsen. Bij een bijzondere begraafplaats is dit toezicht lastig te realiseren. Bijzondere begraafplaatsen Naast gemeentelijke begraafplaatsen kent de Wet op de lijkbezorging bijzondere begraafplaatsen. Het woord bijzonder staat voor niet van de overheid uitgaand of daartoe behorend. Een bijzondere begraafplaats kan ingevolge artikel 37 van de Wet op de lijkbezorging worden aangelegd en in stand worden gehouden door een kerkgenootschap, dan wel door een privaatrechtelijk rechtspersoon of een natuurlijk persoon. Kerkgenootschappen hebben niet alleen de mogelijkheid, maar ook het recht op het hebben van één of meerdere kerkelijke begraafplaatsen. De wet geeft alleen de beperking aan, dat de grootte van de begraafplaats overeenkomt met een redelijk deel van de grond die in de gemeente is bestemd voor begraafplaatsen. Voor privaatrechtelijke rechtspersonen en particulieren bestaat geen absoluut recht op het hebben van een eigen begraafplaats. Historie bijzondere begraafplaatsen De Wet op de lijkbezorging heeft in 1991 de voorheen bestaande mogelijkheid van het zogenaamde familiegraf op eigen grond afgeschaft. Deze familiebegraafplaatsen vielen in het algemeen niet onder het voor begraafplaatsen geldende regime. Het niet in overeenstemming zijn met een bestemmingsplan van een graf in eigen grond was tot 1991 geen geldige reden om de toestemming voor een graf in eigen grond te weigeren. In verband met de schaarse ruimte in ons land en de uit dergelijke vestiging voortvloeiende belemmeringen voor de planologische ontwikkelingen is deze mogelijkheid in 1991 afgeschaft. Door de afschaffing van deze mogelijkheid is de situatie ingrijpend gewijzigd. De normen voor het aanleggen van een bijzondere begraafplaats zijn nu, ongeacht de grootte, dezelfde als voor het aanleggen van elke andere begraafplaats. Ook de regels voor opgraving en ruiming zijn nu op een bijzondere begraafplaats van toepassing. 2

3 Technische- en milieu-eisen Begraafplaatsen en de naastgelegen bestemmingen dienen elkaar zo min mogelijk negatief te beïnvloeden. Alle begraafplaatsen, groot en klein, moeten in bestemmingsplannen als zodanig worden bestemd. De afstemming tussen een begraafplaats en haar omgeving kan op grond van de Wet op de ruimtelijke ordening worden geregeld in een bestemmingsplan. De Inspectie van de Volksgezondheid voor de Milieuhygiëne adviseert gemeenten over de technische- en milieu-eisen. Zij hebben hiertoe een Inspectierichtlijn Lijkbezorging opgesteld. Deze richtlijn is een handreiking voor inrichting, technisch beheer en onderhoud van begraafplaatsen, crematoria en opbaargelegenheden. Ten aanzien van bijzondere begraafplaatsen wordt in de richtlijn geadviseerd hier uiterst terughoudend mee om te gaan. Begraafmogelijkheden in Noordenveld Noordenveld kent 7 gemeentelijke begraafplaatsen, in: Roden, Nieuw-Roden, Een, Norg, Peize, Roderwolde en Veenhuizen. Daarnaast kent Noordenveld twee bijzondere begraafplaatsen: een Joodse begraafplaats en een Spaanse begraafplaats in Veenhuizen. Deze begraafplaatsen zijn niet meer in gebruik. Er wordt niet meer begraven en deze begraafplaatsen worden ook niet meer onderhouden. 1.3 Conclusies en aanbevelingen Terughoudendheid bij aanleg Hoewel privaatrechtelijke rechtspersonen en particulieren op grond van de Wet op de lijkbezorging een bijzondere begraafplaatsen kunnen aanleggen, dient bij de totstandkoming daarvan grote terughoudendheid te worden betracht. Een begraafplaats is een plek die langdurig beslag legt op grond en waar bij ruimtelijke ontwikkelingen in de omgeving ernstig rekening moet worden gehouden. Kerkelijke begraafplaatsen Op dit moment is het niet waarschijnlijk dat een kerkgenootschap in de gemeente Noordenveld een begraafplaats wil oprichten. Mocht dit in de nabije toekomst wel het geval zijn, dan wordt bekeken hoe deze wens te combineren is met de huidige begraafmogelijkheden. Daarbij wordt betrokken de mogelijkheden om een bepaald deel van één van onze huidige begraafplaatsen beschikbaar te stellen voor een kerkgenootschap. Belangenafweging Een particulier die vraagt om zijn grond aan te wijzen als bijzondere begraafplaats kan daarvoor verschillende redenen hebben. Over het algemeen zal een speciale binding met het specifieke stukje grond (soms generaties lang) een rol spelen. Het gerechtvaardigde belang zal echter afgewogen moeten worden tegen de gevolgen voor zowel de omgeving (omwonenden, natuurbescherming e.d.) als het beleid, met name het planologisch beleid van de overheid. De belangen van derden zullen een rol spelen in individuele procedures. De belangen van de overheid kunnen vooraf in een algemeen beleid worden verwoord. Ontbreken noodzaak Op het grondgebied van Noordenveld wordt thans in voldoende mate in begraafmogelijkheden voorzien. Dit betekent dat de noodzaak voor het begraven in eigen grond ontbreekt. 3

4 Schaarse ruimte Gelet op het systeem van de Wet op de lijkbezorging waarbij de gemeente dient te voorzien in begraafmogelijkheden voor alle gezindten en kerkgenootschappen een voorkeursrecht hebben, dient de schaarse planologisch geschikte ruimte voor begraven in de eerste plaats te worden benut voor de toekomstige uitbreiding van gemeentelijke en eventuele kerkelijke begraafplaatsen. Standpunt Inspectie Bovenstaande richtlijn sluit aan bij het standpunt van de Inspectie van de Volksgezondheid voor de Milieuhygiëne. Zij adviseren om zeer terughoudend om te gaan. De reden ligt vooral in het feit dat begraven in eigen grond aanzienlijke ruimtelijke gevolgen heeft. Het levert beperkingen op voor de grond en haar omgeving. Kosten Wanneer de aanleg van een bijzondere begraafplaats wordt toegestaan, moet de aanleg en het gebruik van de begraafplaats planologisch worden geregeld. De Wet op de Ruimtelijke Ordening biedt daartoe een tweetal mogelijkheden: een wijziging van het ter plaatse geldende bestemmingsplan of het verlenen van vrijstelling van dat bestemmingsplan. De voorkeur gaat uit naar een wijziging van het bestemmingsplan omdat daarbij ook het gebruik kan worden gereguleerd. De kosten van een planologische procedure en het opstellen van een bestemmingsplan komen in principe voor rekening van de gemeente. Deze kosten zijn niet, dan wel zeer beperkt verhaalbaar door middel van een te sluiten exploitatie-overeenkomst of een op te leggen baatbelasting. In een tijd van teruglopende gemeenschapsmiddelen is de vraag gerechtvaardigd of de realisering van een particulier belang als het onderhavige moet worden gefinancierd uit gemeenschapsgeld. Na de wijziging van het ter plaatse geldende bestemmingsplan, dan wel het verlenen van vrijstelling daarvan, kunnen omwonenden die schade lijden door de veranderde planologie op grond van artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, verzoeken om de vergoeding van planschade. Met deze mogelijkheid moet terdege rekening worden gehouden. Een begraafplaats betekent immers niet alleen een langdurige beperking van het gebruik van de grond van de aanvrager maar tevens van de grond van direct aanwonenden (minder bouw- en gebruiksmogelijkheden). Het voorgaande vertaalt zich in schade die voor vergoeding in aanmerking komt Tot slot; het afdwingen van de grafrust betreft een de gemeentelijke taak. Indien de mogelijkheid wordt geschapen om bijzondere begraafplaatsen aan te leggen betekent dit een verzwaring van de handhavende taak van de gemeente en ook dat kost extra geld. 4

5 2. Inleiding 2.1 Aanleiding De Wet op de lijkbezorging bepaalt dat voor het aanleggen of uitbreiden van een (bijzondere) begraafplaats slechts grond wordt gebruikt die daartoe door de gemeenteraad is aangewezen. In Noordenveld zijn zeven gemeentelijke begraafplaatsen. Tevens beschikken we over een niet meer in gebruik zijnde Joodse en Spaanse begraafplaats. De laatste tijd hebben wij twee verzoeken ontvangen om te mogen begraven in eigen grond. Dit betekent feitelijk het aanleggen van een bijzondere begraafplaats. Ook landelijk lijkt er een trend te ontstaan. Dit blijkt o.a. uit een brief van de Inspectie van de Volksgezondheid voor de Milieuhygiëne, waarin zij adviseren toch zeer terughoudend met deze verzoeken om te gaan. Alvorens deze verzoeken te kunnen beantwoorden dient de gemeenteraad een beleidsvisie te ontwikkelen. Deze visie is terug te vinden in deze beleidsnota. Enige tekststukken worden in de nota herhaald. Hier is voor gekozen ter wille van de leesbaarheid en de volledigheid van de diverse onderwerpen. 2.2 Algemeen Bij wet is aan de gemeenten de verplichting opgelegd te zorgen voor adequate mogelijkheden om te begraven. De wet kent gemeentelijke en bijzondere begraafplaatsen. De gemeenteraad is het bestuursorgaan dat de grond aanwijst, die voor het aanleggen van een gemeentelijke en een bijzondere begraafplaats mag worden gebruikt. Burgemeester en wethouders houden toezicht op en handhaving van een ongestoorde grafrust op zowel de gemeentelijke, als de bijzondere begraafplaatsen. 2.3 Wettelijk kader Van toepassing zijn de Wet op de lijkbezorging, Besluit op de lijkbezorging, het Lijkomhulselbesluit, Wet milieubeheer en de Wet op de ruimtelijke ordening. Genoemde wetten sluiten niet volledig op elkaar aan. Bij vragen of problemen die betrekking hebben op volksgezondheid of milieuhygiëne waarop geen van die wetten een antwoord biedt, kunnen betrokken Inspecties van het Staatstoezicht op de Volksgezondheid, gevraagd of ongevraagd, advies uitbrengen. De Inspectierichtlijn Lijkbezorging is zo n advies en geeft antwoord op vele vragen. 5

6 3. Bijzondere begraafplaatsen 3.1 Algemeen Naast de gemeentelijke begraafplaatsen kent de Wet op de lijkbezorging bijzondere begraafplaatsen. Het woord bijzonder staat voor niet van de overheid uitgaand of daartoe behorend. Een bijzondere begraafplaats kan ingevolge artikel 37 van de Wet op de lijkbezorging worden aangelegd en in stand worden gehouden door een kerkgenootschap, dan wel door een privaatrechtelijk rechtspersoon of een natuurlijk persoon. Kerkgenootschappen hebben niet alleen de mogelijkheid, maar ook het recht op het hebben van één of meerdere kerkelijke begraafplaatsen. De wet geeft alleen een beperking aan, dat de grootte van de begraafplaats overeenkomt met een redelijk deel van de grond die in de gemeente is bestemd voor begraafplaatsen. Voor privaatrechtelijke rechtspersonen en particulieren bestaat geen absoluut recht op het hebben van een eigen begraafplaats. 3.2 Graf in eigen grond Voor particulieren die een begraafplaats op eigen grond willen aanleggen is de Wet op de lijkbezorging in 1991 ingrijpend gewijzigd. Zij mogen slechts een begraafplaats aanleggen op grond die door de gemeenteraad als zodanig is aangewezen. De voorheen bestaande mogelijkheid van het zogenaamde familiegraf op eigen grond is in 1991 ook afgeschaft. Deze familiebegraafplaatsen vielen in het algemeen niet onder het voor begraafplaatsen geldende regime. Het besluit van de wetgever om geen nieuwe graven in eigen grond meer toe te staan hield verband met de wenselijkheid om zo min mogelijk uitzonderingen op het normale regime van de Wet op de lijkbezorging toe te laten. Deze graven hoefden vroeger namelijk niet te voldoen aan de technische en hygiënische eisen waar graven op gewone begraafplaatsen wel aan moesten voldoen. Ook bestond er vroeger geen regelgeving op het gebied van de ruimtelijke ordening. Het niet in overeenstemming zijn met een bestemmingsplan van een graf in eigen grond was tot 1991 geen geldige reden om de toestemming voor een graf in eigen grond te weigeren. In verband met de schaarse ruimte in ons land en de uit dergelijke vestiging voortvloeiende belemmeringen voor de planologische ontwikkelingen is deze mogelijkheid uiteindelijk afgeschaft. Door de afschaffing van deze mogelijkheid is de situatie behoorlijk gewijzigd. Het aanleggen van een bijzondere begraafplaats is ingevolge de wet nog steeds toegestaan. Echter, de normen voor het aanleggen van een bijzondere begraafplaats zijn nu, ongeacht de grootte, dezelfde als voor het aanleggen van elke andere begraafplaats. Ook de regels voor opgraving en ruiming zijn nu op een bijzondere begraafplaats van toepassing. 3.3 Rechten en plichten met betrekking tot een bijzondere begraafplaats De aanleg of uitbreiding van een bijzondere begraafplaats geschiedt uitsluitend met toestemming van de gemeenteraad. De raad wijst grond aan die gebruikt mag worden voor de aanleg van een bijzondere begraafplaats. Tevens kan de raad maatregelen voorschrijven die noodzakelijk zijn voor het geschikt maken van de grond. Bij de keuze van de plek voor de begraafplaats en het geschikt maken van het terrein dient de raad zich te laten leiden door belangen van ruimtelijke ordening, welstand en hygiëne, zo is door de wetgever gesteld. 6

7 De Inspectie van de Volksgezondheid voor de Milieuhygiëne adviseert over de technische- en milieu-eisen. Zij adviseert niet individueel, maar heeft een landelijke Inspectierichtlijn Lijkbezorging vastgesteld. In deze richtlijn staat onder andere waar de aanleg van een begraafplaats aan moet voldoen. Grond in eigendom Indien een kerkgenootschap geen eigenaar van de benodigde grond is, draagt de gemeente desgevraagd zorg voor de aankoop of zonodig voor onteigening van de grond. De gemeente zorgt ervoor dat het kerkgenootschap de grond onder redelijke voorwaarden in eigendom kan verwerven. Indien de gemeente en het kerkgenootschap niet tot overeenstemming komen, dan bepaalt het college van gedeputeerde staten op verzoek van één van hen of beiden de voorwaarden. Voor privaatrechtelijke rechtspersonen en particulieren bestaat geen absoluut recht op het hebben van een eigen begraafplaats. De gemeente speelt hier dan ook geen rol bij de verkrijging van grond voor de aanleg van een bijzondere begraafplaats. Overigens eist de Wet op de lijkbezorging nergens dat de grond die als een bijzondere begraafplaats wordt gebruikt in eigendom is van een bijzondere begraafplaatshouder. Huur en pacht komen ook voor. Aan de in de Wet op de lijkbezorging geboden mogelijkheid tot het hebben van een bijzondere begraafplaats wordt voldaan, wanneer het terrein onder het beheer en ter beschikking staat van het kerkgenootschap, een privaatrechtelijke rechtspersoon of een natuurlijk persoon. Ook voor een gemeentelijke begraafplaats wordt niet als eis gesteld dat de grond in eigendom moet zijn van de gemeente. Normen voor aanleg Particuliere personen of privaatrechtelijke rechtspersonen kunnen dus een bijzondere begraafplaats aanleggen. Echter, de normen voor het aanleggen van een bijzondere begraafplaats zijn zwaarder dan die vroeger, ingevolge de oude Wet op de lijkbezorging, golden. Het niet in overeenstemming zijn met een bestemmingsplan van een graf in eigen grond was tot 1991 geen geldige reden om de toestemming voor een graf in eigen grond te weigeren. Nu dient de aanleg van een bijzondere begraafplaats in overeenstemming te zijn met het bestemmingsplan of daarmee in overeenstemming gebracht te worden. Ook dient tussen de eigenaar van de toekomstige begraafplaats en de gemeenteraad overeenstemming te zijn over de plaats. Indien de raad afwijzend beslist, kan de verzoeker, op grond van de Wet op de lijkbezorging, in beroep gaan bij het college van gedeputeerde staten. Toestemming en toezicht Voor het in gebruik nemen van een bijzondere begraafplaats of een deel daarvan is toestemming nodig van burgemeester en wethouders. Deze toestemming mag alleen worden geweigerd, indien niet aan de wettelijke voorschriften is voldaan. Bij weigering staat ook hier, op grond van de Wet op de lijkbezorging, beroep open bij het college van gedeputeerde staten. Burgemeester en wethouders houden toezicht op alle begraafplaatsen, inclusief de bijzondere. Deze taak staat niet expliciet beschreven in de huidige Wet op de lijkbezorging, maar valt onder artikel 160 van de Gemeentewet. Ingevolge dit artikel berust het (algemeen) dagelijks bestuur van de gemeente bij het college van Burgemeester en Wethouders. Het college kan uit hoofde hiervan optreden tegen wantoestanden en zij kan de gemeenteraad eventueel voorstellen bij verordening nadere regels te stellen. 7

8 4. Technische- en milieu-eisen voor begraafplaatsen 4.1 Richtlijn Lijkbezorging De Wet op de lijkbezorging en het Besluit op de lijkbezorging bevatten geen technische eisen voor het aanleggen of uitbreiden van een begraafplaats. Bij het aanleggen of uitbreiden van een begraafplaats dient men zich te laten leiden door de Inspectierichtlijn Lijkbezorging. Deze richtlijn kan worden gezien als het advies van de Inspectie van de Volksgezondheid voor de Milieuhygiëne over de belangrijkste milieuhygiënische aspecten van de lijkbezorging, voor zover die voortvloeien uit haar taken op grond van de Wet op de lijkbezorging en enkele milieuwetten. De richtlijn geeft, op basis van bestaande kennis en praktijkervaring, informatie en adviezen over milieu en volksgezondheid in relatie tot lijkbezorging. De Inspectie van de Volksgezondheid voor de Milieuhygiëne heeft bij de lijkbezorging slechts een adviserende en geen toezichthoudende taak. De richtlijn wijst er op dat het wenselijk is dat begraafplaatsen in bestemmingsplannen van een dienovereenkomstige bestemming worden voorzien. Begraafplaatsen en de naastgelegen bestemmingen dienen elkaar zo weinig mogelijk negatief te beïnvloeden. De oude Wet op de lijkbezorging bevatte hier regels voor, maar die zijn deels in 1987 en deels in 1991 geschrapt. Thans kan de afstemming tussen een begraafplaats en haar omgeving op grond van de Wet op de ruimtelijke ordening worden geregeld in een bestemmingsplan. 4.2 Milieu-eisen Begraven is een normaal onderdeel van ons maatschappelijk leven en om deze reden vindt de Inspectie voor de milieuhygiëne dat het onwenselijk is begraafplaatsen weg te drukken uit onze samenleving. Om andere redenen, zoals bijvoorbeeld het voorkomen van vandalisme kan dit zelfs ongewenst zijn. Toch blijkt de situering van begraafplaatsen nabij woningen veel vragen op te roepen. De in het Besluit op de lijkbezorging genoemde minimale afstand van één meter van een graf tot de erfscheiding van de begraafplaats houdt niet in dat op de grens van het perceel allerlei activiteiten kunnen plaatsvinden. Het is bijvoorbeeld ongewenst dat een begrafenis door geluidhinder wordt verstoord. Gestreefd zou moeten worden naar een geluidsbelasting van niet meer dan 40 db(a). Tevens adviseert de Inspectie een geohydrologische scheiding aan te brengen dan wel de ruimte daarvoor te reserveren en voorzieningen te treffen die het zicht op de begraafplaatsen voorkomen. Op grond van deze criteria adviseert de Inspectie dan ook om de afstand tussen woningen en begraafplaatsen in het algemeen bij nieuwe situaties ten minste 20 á 30 meter te laten zijn. Ook bij de uitbreiding van reeds bestaande begraafplaatsen dient hiermee rekening te worden gehouden. Op grond van artikel 1.2 van de Wet milieubeheer kunnen door provinciale staten in de Provinciale Milieuverordening nadere regels worden gesteld in het belang van de bescherming van de kwaliteit van het grondwater in grondwaterbeschermingsgebieden. Op grond van deze verordeningen is het verboden om in dergelijke gebieden begraafplaatsen als bedoeld in de Wet op de lijkbezorging op te richten, te gebruiken of te hebben. Dit geldt ook voor uitbreidingen van begraafplaatsen. 4.3 Technische eisen In geval van aanleg dan wel uitbreiding van een begraafplaats is het gewenst, voordat tot een ruimtelijke reservering wordt besloten, onderzoek te doen naar de technische geschiktheid van de gekozen locatie. De bodemgesteldheid in relatie tot de waterhuishouding van en op begraafplaatsen is in Nederland van nature vaak niet optimaal. De bodem moet namelijk bij voorkeur bestaan uit tamelijk grofzandig materiaal, omdat het poriënvolume daarvan in de regel voldoende is om de vereiste gaswisseling op 8

9 peil te houden. Bovendien is de grondwaterstand in grote delen van Nederland zo hoog, dat het onmogelijk is om zonder terreinophoging of kunstmatige peilverlaging boven het grondwaterpeil te begraven. Dit geldt zeker als er in meer dan één laag boven elkaar wordt begraven, de zogenoemde etagegraven. Veel begraafplaatsen zijn omgeven door een ringsloot. Deze heeft niet alleen een afschermende functie, maar kan ook deel uitmaken van het waterafvoersysteem. Bovendien maakt een ringsloot het mogelijk het waterpeil te beheersen. Bij een niet te hoge grondwaterstand kan een ringsloot een middel zijn om de hydrologische isolatie van begraafplaatsen te bewerkstelligen, hetgeen ook door middel van drainage mogelijk is. Het is ook mogelijk het af te voeren water op (ander) oppervlaktewater te lozen of naar een waterzuiveringsinstallatie af te voeren. Wel is hierover nader overleg noodzakelijk met de desbetreffende waterkwaliteitsbeheerder. Meestal is dit een waterschap. Eventuele maatregelen zullen mede afhangen van de minerale belasting van de bodem ter plaatse. Deze is direct gerelateerd aan de begraafdichtheid. Dit is het aantal begravingen dat, gemiddeld over de totale gebruikstijd van de begraafplaats, per hectare per jaar plaats vindt. Echter, zelfs bij een acceptabele conditie van de begraafplaats is het mogelijk dat bij begraving in meer lagen de onderste lijken slecht of niet verteren omdat de beschikbare zuurstof wordt verbruikt bij de vertering van de bovenste lijken. In de praktijk komt het namelijk voor dat bij ruiming van (delen van) een begraafplaats blijkt dat de bovenste lijken wel volledig zijn verteerd, maar de onderste niet volledig of in het geheel niet. Hoewel een te hoge grondwaterstand hiervan vaak de oorzaak is, kan dit verschijnsel ook worden veroorzaakt doordat men te dicht boven elkaar begraaft. Het is dus een eerste vereiste dat men zich houdt aan het bepaalde in het Besluit op de lijkbezorging voor wat betreft de afstand tussen de kisten. Ook begraving in grafkelders kan nog wel eens problemen geven. In bijlage 2 van de Inspectierichtlijn Lijkbezorging zijn de technische adviezen voor de inrichting van begraafplaatsen en graven weergegeven. Deze adviezen luiden als volgt: 1. Het bodemmateriaal van een begraafplaats bevat een zo groot luchthoudend poriënvolume, dat een voldoende mate van gasdiffusie in de bodem is gewaarborgd. Een ongestoord bodemprofiel van zand- of zavelgrond is het meest geschikt. Het bodemmateriaal mag voorts het proces van lijkvertering niet in ongunstige zin beïnvloeden. 2. Het terrein van een toekomstige begraafplaats en dat van een uitbreiding alsmede het gedeelte van een bestaande begraafplaats na ruiming wordt, vooraf en in zijn geheel, opgehoogd met materiaal dat aan het gestelde sub1 voldoet in geval de gemiddeld hoogste grondwaterstand zo hoog is dat de graven zich niet tenminste dertig centimeter boven dit niveau zullen bevinden, tenzij dit door verlaging van de grondwaterstand kan worden bereikt. 3. Onder en rond een begraafplaats dient, afhankelijk van de geohydrologische situatie ter plaatse, in de regel een ontwaterings- en afwateringssysteem aanwezig te zijn dat een tweeledig doel dient te vervullen: a. Het draagt zorg voor de vereiste (grond)waterpeilbeheersing; b. Het waarborgt dat eventuele verontreiniging zich niet (ongecontroleerd) naar de omgeving kan verspreiden via het oppervlaktewater of het grondwater, inclusief de diepere, onderliggende bodemlagen. 4. Bij voorkeur worden op een begraafplaats geen ondergrondse werken als leidingen en kabels aangelegd, met uitzondering van werken ten behoeve van op de begraafplaats aanwezige voorzieningen. 5. De afstand van een graf tot de erfscheiding van de begraafplaats bedraagt tenminste één meter (Blb art.6). Het kan zinvol zijn rondom een begraafplaats een afscheiding aan te brengen met het oog op mogelijk vandalisme. 9

10 6. Een lijk wordt begraven in een kist of een ander omhulsel vervaardigt van vergankelijk materiaal (Blb art.3, art.4 en Lijkomhulselbesluit 1998) 7. Begraving van lijken die conserverende behandelingen hebben ondergaan, wordt zoveel mogelijk voorkomen. 8. De afstand tussen de graven onderling bedraagt tenminste dertig centimeter. Ten hoogste drie lijken mogen boven elkaar worden begraven, mits boven elke kist of elk ander omhulsel een laag grond van tenminste dertig centimeter dikte wordt aangebracht, die bij een volgende begraving niet mag worden geroerd. Boven de (bovenste) kist of het (bovenste) omhulsel bevindt zich een laag grond van tenminste vijfenzestig centimeter. De graven bevinden zich tenminste dertig centimeter boven het niveau van de gemiddeld hoogste grondwaterstand (Blb art.5, leden 1 t/m 4). 9. De constructie van grafkelders is zodanig dat lucht tot de grafruimte kan toetreden en hieruit ook afgevoerd kan worden. De afvoer van lucht uit de grafruimte geschiedt zo dat daarvan geen hinder kan worden ondervonden. Indien nodig zal deze lucht via een doelmatig ontgeuringsfilter (bijv. koolfilter) naar de buitenlucht worden afgevoerd (Blb art.7). 10. Op een begraafplaats dient ruimte te zijn gereserveerd voor het bewaren van overblijfselen uit geruimde graven. Hierin mogen slechts volledig geskeletteerde resten worden geborgen. 10

11 5. Standpunt Inspectie ten aanzien van bijzondere begraafplaatsen 5.1 Begraven in eigen grond ongewenst Bij wet is aan gemeenten de verplichting opgelegd te zorgen voor adequate mogelijkheden om te begraven. In de praktijk is hier ook invulling aangegeven. Alle gemeenten beschikken over tenminste één gemeentelijke begraafplaats. Om deze reden stelt de Inspectie voor de Milieuhygiëne in haar Richtlijn Lijkbezorging dat de noodzaak voor begraven in eigen grond ontbreekt. De Wet op de lijkbezorging heeft in 1991 de voorheen bestaande mogelijkheid van het zogenoemde familiegraf afgeschaft. De reden die daartoe wordt aangedragen is dat nieuwe vestigingen van zodanige rechten in de huidige omstandigheden niet gewenst lijkt (Memorie van Toelichting nr.3 p.10). Hier wordt gedoeld op de schaarse ruimte in ons land en de uit dergelijke vestiging voortvloeiende belemmeringen voor de planologische ontwikkelingen. Ook elders geeft de wetsgeschiedenis blijk van terughoudendheid. Tijdens de behandeling van de Wet in de Tweede Kamer wordt, bij monde van Minister Rietkerk van Binnenlandse zaken, daar het volgende over opgemerkt: Ik verwacht dat een gemeenteraad niet spoedig zal overgaan een eigen terrein van een particulier als (bijzondere) begraafplaats aan te wijzen, omdat hij daar zijn familie wil begraven. Het zal bij omwonenden toch wel vaak op bezwaren stuiten dat iemand begravingen in zijn achtertuin verricht. Zelf acht ik het bepaald ongewenst dat ieder op zijn eigen terrein tot begraving zou kunnen overgaan. Wanneer er toch een trend gaat ontstaan waarbij er vaker dan incidenteel in eigen grond wordt begraven is er sprake van een ongeordend ruimtegebrek waarbij Nederland versnippert door her en der langdurige gevoelige bestemmingen toe te laten. Dit legt beperkingen op aan en rond de begraafplaats voor tenminste de duur van de grafrusttermijn, namelijk 10 jaar, maar ook daarna. Het zal duidelijk zijn dat de Inspectie voor de Milieuhygiëne in dit opzicht wil waken voor precedentwerking. Naar haar mening moet er dan ook bij de aanvrager meer dan een simpel verlangen bestaan om dit toe te staan. Bij brief van 19 december 2003 wijst de Inspectie er nogmaals op dat zij begraven in eigen grond ongewenst vindt. Wederom wordt geadviseerd om toch zeer terughoudend om te gaan met verzoeken om te mogen begraven in eigen grond. De reden ligt vooral in het feit dat begraven in eigen grond aanzienlijke ruimtelijke gevolgen heeft. In dit verband noemt zij de volgende punten: Het gebruik van de grond voor begraafplaats is ten opzichte van de bestemming weliswaar ondergeschikt, maar ter plaatse bovengeschikt. De afwijking is ingrijpend. Het gebruik van de kleine begraafplaats is onomkeerbaar. Niet alleen in de planperiode, maar ook daarna is het van de bestemming afwijkende gebruik in beginsel vaststaand en een belemmering van het gebruik overeenkomstig de bestemming. In beginsel dient het gemeentebestuur toezicht uit te oefenen op de handhaving van een ongestoorde grafrust. Dat geldt niet alleen in de periode van grafrust (10 jaar), maar ook daarna, totdat besloten wordt het graf te ruimen. Bij verkoop van het perceel, hetgeen niet uit te sluiten is, dient de nieuwe eigenaar duidelijk te zijn dat op een gedeelte van de grond beperkingen liggen. Als dat niet uit het bestemmingsplan blijkt, hoe zal hij daar dan achter komen? Het opnemen van een kettingbeding schiet wat dit betreft tekort omdat dit een privaatrechtelijke regeling betreft die zich meestal zal beperken tot de begraafplaats zelf en de naaste omgeving daarvan. Ook publiekrechtelijk dient er voor een ieder duidelijkheid te worden gegeven. De eigen begraafplaats legt niet alleen beperkingen op voor de huidige, maar ook voor toekomstige bestemmingen. De begraafplaats legt ook beperkingen op voor omliggende bestemmingen. Bij de wijziging daarvan dient met de begraafplaats rekening te worden gehouden. 11

12 De Inspectie adviseert om in die gevallen waarin de raad toch toestemming verleent voor het begraven in eigen grond, ook de bestemming van de in het geding zijnde grond te wijzigen. Op deze wijze gaat duidelijkheid ontstaan over het perceel waar het om gaat, de omvang ervan en de beperkingen die ter plaatse gaan gelden voor het gebruik overeenkomstig de bestemming ter plaatse en in de omgeving. 12

13 6. Noordenveldse situatie 6.1 Gemeentelijke begraafplaatsen Noordenveld kent 7 gemeentelijke begraafplaatsen, te weten: Roden, Nieuw- Roden, Een, Norg, Peize, Roderwolde en Veenhuizen. Het beheer en gebruik van de gemeentelijke begraafplaatsen zijn geregeld in een tweetal verordeningen de Beheersverordening Begraafplaatsen Noordenveld 1999 en de Verordening lijkbezorgingsrechten Tevens gelden de volgende uitvoeringsbesluiten: Uitvoeringsbesluit voor de Grafbedekkingen, Uitvoeringsbesluit inrichting register begraafplaatsen, Uitvoeringsbesluit indeling, uitgifte van graven en het Uitvoeringsbesluit openstelling, orde en rust op de begraafplaatsen. Een aanpassing van de Beheersverordening Begraafplaatsen Noordenveld 1999 is momenteel in voorbereiding teneinde te kunnen voldoen aan de veranderde maatschappelijke inzichten. 6.2 Bijzondere begraafplaatsen in Noordenveld Noordenveld kent twee bijzondere begraafplaatsen: een Joodse begraafplaats en een Spaanse begraafplaats in Veenhuizen. Deze begraafplaatsen zijn niet meer in gebruik. 6.3 Conclusies en aanbevelingen Terughoudendheid bij aanleg Hoewel privaatrechtelijke rechtspersonen en particulieren op grond van de Wet op de lijkbezorging een bijzondere begraafplaatsen kunnen aanleggen, dient bij de totstandkoming daarvan grote terughoudendheid te worden betracht. Een begraafplaats is een plek die langdurig beslag legt op grond en waar bij ruimtelijke ontwikkelingen in de omgeving ernstig rekening moet worden gehouden. Kerkelijke begraafplaatsen Op dit moment is het niet waarschijnlijk dat een kerkgenootschap in de gemeente Noordenveld een begraafplaats wil oprichten. Mocht dit in de nabije toekomst wel het geval zijn, dan wordt bekeken hoe deze wens te combineren is met de huidige begraafmogelijkheden. Daarbij wordt betrokken de mogelijkheden om een bepaald deel van één van onze huidige begraafplaatsen beschikbaar te stellen voor een kerkgenootschap. Belangenafweging Een particulier die vraagt om zijn grond aan te wijzen als bijzondere begraafplaats kan daarvoor verschillende redenen hebben. Over het algemeen zal een speciale binding met het specifieke stukje grond (soms generaties lang) een rol spelen. Het gerechtvaardigde belang zal echter afgewogen moeten worden tegen de gevolgen voor zowel de omgeving (omwonenden, natuurbescherming e.d.) als het beleid, met name het planologisch beleid van de overheid. De belangen van derden zullen een rol spelen in individuele procedures. De belangen van de overheid kunnen vooraf in een algemeen beleid worden verwoord. Ontbreken noodzaak Op het grondgebied van Noordenveld wordt thans in voldoende mate in begraafmogelijkheden voorzien. Dit betekent dat de noodzaak voor het begraven in eigen grond ontbreekt. 13

14 Schaarse ruimte Gelet op het systeem van de Wet op de lijkbezorging waarbij de gemeente dient te voorzien in begraafmogelijkheden voor alle gezindten en kerkgenootschappen een voorkeursrecht hebben, dient de schaarse planologisch geschikte ruimte voor begraven in de eerste plaats te worden benut voor de toekomstige uitbreiding van gemeentelijke en eventuele kerkelijke begraafplaatsen. Standpunt Inspectie Bovenstaande richtlijn sluit aan bij het standpunt van de Inspectie van de Volksgezondheid voor de Milieuhygiëne. Zij adviseren om zeer terughoudend om te gaan. De reden ligt vooral in het feit dat begraven in eigen grond aanzienlijke ruimtelijke gevolgen heeft. Het levert beperkingen op voor de grond en haar omgeving. Kosten Wanneer de aanleg van een bijzondere begraafplaats wordt toegestaan, moet de aanleg en het gebruik van de begraafplaats planologisch worden geregeld. De Wet op de Ruimtelijke Ordening biedt daartoe een tweetal mogelijkheden: een wijziging van het ter plaatse geldende bestemmingsplan of het verlenen van vrijstelling van dat bestemmingsplan. De voorkeur gaat uit naar een wijziging van het bestemmingsplan omdat daarbij ook het gebruik kan worden gereguleerd. De kosten van een planologische procedure en het opstellen van een bestemmingsplan komen in principe voor rekening van de gemeente. Deze kosten zijn niet, dan wel zeer beperkt verhaalbaar door middel van een te sluiten exploitatie-overeenkomst of een op te leggen baatbelasting. In een tijd van teruglopende gemeenschapsmiddelen is de vraag gerechtvaardigd of de realisering van een particulier belang als het onderhavige moet worden gefinancierd uit gemeenschapsgeld. Na de wijziging van het ter plaatse geldende bestemmingsplan, dan wel het verlenen van vrijstelling daarvan, kunnen omwonenden die schade lijden door de veranderde planologie op grond van artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, verzoeken om de vergoeding van planschade. Met deze mogelijkheid moet terdege rekening worden gehouden. Een begraafplaats betekent immers niet alleen een langdurige beperking van het gebruik van de grond van de aanvrager maar tevens van de grond van direct aanwonenden (minder bouw- en gebruiksmogelijkheden). Het voorgaande vertaalt zich in schade die voor vergoeding in aanmerking komt Tot slot; het afdwingen van de grafrust betreft een de gemeentelijke taak. Indien de mogelijkheid wordt geschapen om bijzondere begraafplaatsen aan te leggen betekent dit een verzwaring van de handhavende taak van de gemeente en ook dat kost extra geld. 14