VASTHOUDING VAN ASIELZOEKERS AAN DE GRENS - TOEPASSING PROCEDURERICHTLIJN

Transcriptie

1 VASTHOUDING VAN ASIELZOEKERS AAN DE GRENS - TOEPASSING PROCEDURERICHTLIJN Het BCHV stelt sinds kort een nieuwe detentiepraktijk vast aan de grens. In het geval een asielzoeker binnen vier weken na zijn asielaanvraag geen beslissing van het Commissariaatgeneraal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen heeft ontvangen, levert DVZ grensinspectie een Bevel om het grondgebied te verlaten met beslissing tot terugleiding naar de grens en beslissing tot vrijheidsberoving te dien einde af. Artikel 7 eerste lid Vreemdelingenwet dient als wettelijke basis voor deze beslissing. DVZ reageert op deze manier op het rechtstreeks toepasbaar worden van artikel 43 van de Procedurerichtlijn. Het BCHV meent dat de onwettigheid van een dergelijke beslissing tot verlengde opsluiting van een asielzoeker buiten kijf staat. Daarom is een verzoekschrift tot invrijheidstelling bij de raadkamer aangewezen. Hieronder reikt het BCHV de relevante wettelijk bepalingen aan die de basis voor een argumentatie in dergelijk verzoekschrift kan vormen. Voor een uitgebreid overzicht van toepasselijke nationale, Europese en internationale normen wat detentie aan de grens betreft, verwijst het BCHV naar zijn analyse Grens-Asiel-Detentie, Belgische wetgeving-europese en internationale normen Toepasselijke Belgische wetgeving Asielzoekers aan de grens worden op systematische wijze vastgehouden op basis van volgende wetsbepalingen: Artikel 74/5 1 2 Vreemdelingenwet laat de vasthouding toe van een vreemdeling die tracht het grondgebied binnen te komen zonder aan de voorwaarden van artikel 2 (geldige inreisdocumenten), te voldoen, en die aan de grens een asielaanvraag indient. Artikel 74/5 3 Vreemdelingenwet bepaalt dat de duur van de vasthouding aan de grens niet langer dan twee maanden mag duren. De duur van de vasthouding wordt opgeschort gedurende de aangewende termijn om een verzoekschrift in te dienen bij de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen tegen een weigeringsbeslissing van het CGVS (art. 74/5 3 laatste lid). Het toepassingsgebied van artikel 7 Vreemdelingenwet is daarentegen beperkt tot vreemdelingen in onwettig verblijf: de vreemdeling die noch gemachtigd, noch toegelaten is tot een verblijf van meer dan drie maanden in het Rijk of om er zich te vestigen (1 ste lid). Vasthouding op basis van artikel 7 Vreemdelingenwet kan enkel met het oog op verwijdering (3 de lid: te dein einde [ ] voor de uitvoering van de maatregel [ ] ). Een asielzoeker is geen dergelijke vreemdeling in onwettig verblijf. Het detentieregime van artikel 7 kan dan ook niet op een asielzoeker in procedure toegepast worden. Hiervoor kan verwezen worden naar het arrest Khadzoev waarin het Hof van Justitie duidelijk stelt dat een asielzoeker niet mag beschouwd worden als iemand die illegaal op het grondgebied verblijft en benadrukt dat % %20NL%20(2)%20-%20Copie.pdf

2 vasthouding met het oog op verwijdering en bewaring van een asielzoeker tijdens de asielprocedure aan twee verschillende rechtsregelingen zijn onderworpen: 41. In punt 9 van de considerans van richtlijn 2008/115 staat dat [o]vereenkomstig richtlijn 2005/85 [...] een onderdaan van een derde land die in een lidstaat asiel heeft aangevraagd niet [mag] worden beschouwd als iemand die illegaal op het grondgebied van die lidstaat verblijft, totdat het afwijzende besluit inzake het verzoek respectievelijk het besluit waarbij het verblijfsrecht van de betrokkene wordt beëindigd, in werking is getreden 45. De bewaring met het oog op verwijdering die in richtlijn 2008/115 wordt geregeld en de bewaring van een asielzoeker die met name krachtens de richtlijnen 2003/9 en 2005/85 en de toepasselijke nationale bepalingen wordt gelast, vallen dus onder afzonderlijke rechtsregelingen. 2 In dezelfde zin stelde het Comité ter Preventie van Foltering bij de VN: «Il convient de noter que les demandeurs d asile ne sont pas des étrangers en situation irrégulière, bien que les personnes concernées puissent le devenir si leur demande d asile est rejetée et si leur autorisation de séjour est annulée. Lorsqu un demandeur d asile se trouve privé de liberté dans l attente de l issue de sa demande, il doit bénéficier d un éventail de garanties conformes à son statut, allant au-delà de celles applicables aux étrangers en situation irrégulière retenus( )» 3 Er is in de Belgische wetgeving geen bepaling die voorziet in de vasthouding van een asielzoeker nadat die toegelaten werd het grondgebied te betreden en waarvan de asielprocedure lopende is. Ten slotte is er in de motivering van de door DVZ genomen bestreden beslissing geen enkele verwijzing naar het feit dat de persoon in kwestie een asielzoeker is. In die zin is er sprake van een schending van de motiveringsplicht. 2. Toepasselijke Europese wetgeving Procedurerichtlijn 5 Artikel 26 van de Procedurerichtlijn legt het algemeen principe vast dat een persoon niet mag worden vastgehouden om de enkele reden hij een asielaanvraag heeft ingediend. 6 2 HvJ, Khadzoev, C 357/09, 30 november CPT, 20 ans de lutte contre la torture - 19e rapport général du Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT)(1er août juillet 2009), 20 octobre 2009, p De Procedurerichtlijn en de Opvangrichtlijn dienden omgezet te worden in de Belgische rechtsorde voor 20 juli Gezien dit niet tijdig gebeurde, zijn de bepalingen van de richtlijn die onvoorwaardelijk en voldoende duidelijk en nauwkeurig zijn rechtstreeks van toepassing. HvJ, Van Duyn, C- 41/74, 4 december Richtlijn 2013/32/EU van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (herschikking) 6 Niet-strafbaarheidsprincipe vastgelegd in art. 31 Vluchtelingenverdrag: The Contracting States shall not impose penalties, on account of their illegal entry or presence, on refugees who, coming directly from a territory where their life or freedom was threatened in the sense of article 1, enter or are present in their territory without authorization, provided they present themselves without delay to the authorities and show good cause for their illegal entry or presence.

3 Artikel 31, lid 8 van de Procedurerichtlijn bepaalt in welke gevallen een asielaanvraag behandeld kan worden volgens een versnelde procedure en/of aan de grens. 7 Artikel 43 van de Procedurerichtlijn bepaalt dat asielzoekers alleen kunnen vastgehouden worden tijdens het ontvankelijkheidsonderzoek en tijdens het onderzoek ten gronde van een asielaanvraag wanneer de persoon zich in één van de in art. 31, lid 8 opgesomde gevallen bevindt. Die zijn beperkt tot asielaanvragen waarin er een indicatie van fraude voorhanden is, wanneer de verzoeker afkomstig is van een veilig land van herkomst of wanneer er ernstige gronden zijn de persoon als een gevaar voor nationale veiligheid of openbare orde te beschouwen. In principe laat de Richtlijn dus niet toe dat een asielzoeker die een asielaanvraag aan de grens indient systematisch vastgehouden wordt om de enkele reden dat hij niet de juiste documenten heeft om het grondgebied te betreden. Belangrijk is dat volgens art. 43, lid 2 van de Procedurerichtlijn binnen vier weken een beslissing genomen moet zijn over de ontvankelijkheid of over de inhoud van een verzoek in een procedure overeenkomstig art. 31, lid 8. De sanctie op het overschrijden van die termijn is dat de persoon toegang tot het grondgebied verschaft moet worden zodat het verzoek kan worden behandeld overeenkomstig de andere bepalingen van de Procedurerichtlijn. Artikel 26 van de Procedurerichtlijn bepaalt dat de gronden en voorwaarden m.b.t. detentie en waarborgen voor asielzoekers in detentie in overeenstemming zijn met de Opvangrichtlijn 2013/33/EU Opvangrichtlijn 8 Ook de Opvangrichtlijn stelt in overweging 15 en artikel 8, lid 1 het principe voorop dat een persoon niet vastgehouden mag worden om de enkele reden dat hij of zij een asielzoeker is. Er kan enkel tot vasthouding worden overgegaan in de in artikel 8, lid 3 vastgelegde uitzonderlijke gevallen: om identiteit of nationaliteit vast te stellen; wanneer er een risico op onderduiken bestaat; om een beslissing te nemen over toegang tot het grondgebied; indien asiel gevraagd is louter om verwijdering tegen te gaan; omwille van bescherming openbare orde of nationale veiligheid of in het kader van een Dublinprocedure volgens de voorwaarden vastgelegd in de Dublin III-verordening. De Opvangrichtlijn stelt verder duidelijk dat vasthouding enkel kan na een individuele beoordeling en indien de principes van noodzakelijkheid en proportionaliteit gerespecteerd worden. Vasthouding kan enkel in laatste instantie nadat alle alternatieven onderzocht zijn. 9 De redenen voor vasthouding dienen wettelijk vastgelegd zijn in het nationale recht, net zoals de alternatieven. 10 In de Opvangrichtlijn wordt geen duidelijke maximumtermijn vastgesteld voor vasthouding. Artikel 9 bepaalt dat vasthouding enkel kan voor een zo kort mogelijke termijn en slechts zo lang de in art. 8, lid 3 genoemde redenen van toepassing zijn. Deze bepaling dient samengelezen te 7 Overweging 21 van de Preambule voegt hieraan toe dat zolang de verzoeker gegronde redenen kan aanvoeren, het ontbreken van documenten bij binnenkomst of het gebruik van vervalste documenten op zich niet kan leiden tot een automatische toepassing van een grensprocedure of een versnelde procedure. 8 Richtlijn van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (herschikking) 9 Overweging 15 en 20 van de Preambule van Opvangrichtlijn; art. 8, lid 2 Opvangrichtlijn 10 Art. 8, lid 3 en 4 Opvangrichtlijn

4 worden met art. 43 van de Procedurerichtlijn, dat wat de detentietermijnen betreft als een bijzonder wetsbepaling t.o.v. de algemene bepaling uit de Opvangrichtlijn beschouwd moet worden. 2.3 Handvest van de grondrechten van de Europese Unie De Opvang- en de Procedurerichtlijnen moeten gelezen en geïnterpreteerd worden met inachtneming van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna Handvest ), dat de status van Verdrag heeft. 11 Het fundamenteel recht van ieders vrijheid en veiligheid is vastgelegd in 6 van het Europees Handvest. Artikel 52 bepaalt dat alleen beperkingen op de uitoefening van de in het handvest erkende rechten en vrijheden kunnen worden gesteld mits inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, indien dergelijke beperkingen noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan de doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. 2.4 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens Elke inbreuk op het fundamentele recht op vrijheid dient bovendien te voldoen aan artikel 5 EVRM: 1. Een ieder heeft recht op vrijheid en veiligheid van zijn persoon. Niemand mag zijn vrijheid worden ontnomen, behalve in de navolgende gevallen en overeenkomstig een wettelijk voorgeschreven procedure: [ ] (f) in het geval van rechtmatige arrestatie of detentie van een persoon teneinde hem te beletten op onrechtmatige wijze het land binnen te komen, of van een persoon waartegen een uitwijzings- of uitleveringsprocedure hangende is. De toegelaten uitzonderingen op de vrijheid van de persoon vastgelegd in het artikel zijn exhaustief en dienen, zoals elke toegelaten uitzondering op de mensenrechten, restrictief geïnterpreteerd te worden. 12 Voor asielzoekers en vreemdelingen in onwettig verblijf is vasthouding dus enkel in twee gevallen mogelijk: om niet geautoriseerde toegang tot het grondgebied te voorkomen of voor een persoon t.a.v. wie actie genomen wordt met het oog op zijn verwijdering of uitlevering. Detentie dient bovendien voorgeschreven te zijn door de wet en mag niet arbitrair zijn. Dit laatste wordt bepaald door de feitelijke omstandigheden van de zaak en houdt onder andere in dat vasthouding te goeder trouw dient uitgevoerd te worden Conclusie 1) De verlenging van de opsluiting van een asielzoeker die vier weken na de oorspronkelijke vasthouding nog geen beslissing over de inoverwegingneming of de grond van zijn 11 Artikel 6 (1) Verdrag betreffende de Europese Unie 12 EHRM, A. en anderen t. Verenigd Koningkrijk, nr. 3455/05, 19 februari EHRM, A. en anderen t. Verenigd Koningkrijk, nr. 3455/05, 19 februari 2009, 164.

5 asielaanvraag gekregen heeft, o.b.v. artikel 7 Vreemdelingenwet, is onwettig aangezien die wetsbepaling niet van toepassing is op asielzoekers. 2) Ten gevolge van de rechtstreekse werking, sinds 20 juli 2015, van de EU-Opvang- en Procedurerichtlijnen kan iemand niet vastgehouden worden enkel en alleen omdat hij een asielaanvraag indient. Vasthouding van een asielzoeker kan enkel in exhaustieve gevallen opgesomd in Procedure- en Opvangrichtlijn. Ze moet bovendien voldoen aan het noodzakelijkheids- en proportionaliteitsprincipe en voor een zo kort mogelijke termijn zijn. De Procedurerichtlijn laat detentie toe voor maximum van vier weken. Als er in die termijn nog geen beslissing ten gronde en/of over de ontvankelijkheid van de asielaanvraag tussengekomen is, dient de asielzoeker in vrijheid gesteld te worden. Bijkomend dient opgemerkt te worden dat de beslissing van DVZ vermeldt dat de asielzoeker toegelaten zal worden tot het grondgebied en dus niet kan ingezien worden welk van de exhaustieve gronden voor vasthouding vermeld in Procedure- of Opvangrichtlijn dan nog van toepassing zou kunnen zijn. 3) Artikel 5 EVRM is geschonden aangezien de exhaustieve gronden voor vasthouding vermeld in art. 5.1, f) EVRM niet van toepassing zijn op de betrokkene. Enerzijds is hij toegelaten tot het grondgebied omdat er niet binnen de vier weken een beslissing genomen werd door het CGVS. Anderzijds kan hij niet verwijderd worden gezien hij een lopende asielprocedure heeft. Het EHRM heeft in haar rechtspraak bevestigd dat art. 5.1, f) wat betreft detentie voor verwijdering niet mag toegepast worden op asielzoekers gezien zij niet kunnen verwijderd worden voor er een definitieve beslissing in hun asieldossier genomen werd. 14 Er is geen enkel wettelijke basis voor de verdere vasthouding van een asielzoeker in dergelijke situatie voorhanden in Belgische wetgeving. Verder is duidelijk het principe van te goeder trouw handelen geschonden: de DVZ wordt geacht de wet te kennen en in staat te zijn te weten dat art. 7 Vreemdelingenwet niet op voorliggende situaties van toepassing is. Marjan Claes BCHV, Dienst detentie Oktober EHRM, SD t. Griekenland, verzoek nr /07, 11 juni 2009 en EHRM, RU t. Griekenland, verzoek nr. 2237/08, 7 september 2011.