Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 5 Nr. 7 RAPPORT VAN DE ALGEMENE REKENKAMER OVER HET MINIS- TERIE VAN FINANCIËN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal s-gravenhage, 26 oktober 2006 Hierbij bieden wij u het op 6 oktober 2006 door ons vastgestelde rapport «Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 5; Ministerie van Financiën» aan. Algemene Rekenkamer drs. Saskia J. Stuiveling, president Jhr. mr. W. M. de Brauw, secretaris KST Sdu Uitgevers s-gravenhage 2006 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 1

2

3 Inhoud Samenvatting 5 1 Inleiding Onderzoeksveld Onderzoek naar RWT s RWT-onderzoek deel Leeswijzer 11 2 RWT-veld in beeld Inleiding Beschrijving RWT-veld RWT s van het Ministerie van Financiën Ontwikkelingen sinds het RWT4-onderzoek Financieel belang RWT s 15 3 Toezicht Inleiding Bevindingen Toezichtsvisies en toezichtsarrangementen Governance Toezichtsvisie en andere horizontale verantwoordingsinformatie Plaats van de review in het toezicht Conclusies 19 4 Rechtmatigheid Inleiding Bevindingen Rechtmatigheid in de toezichtsvisie Stand van zaken rechtmatigheidsverklaringen Stand van zaken sanctiebeleid Conclusies 24 5 Bedrijfsvoering, integriteit en bestuurskosten Algemeen Bedrijfsvoering Bedrijfsvoering in de toezichtsvisie en de toezichtsarrangementen Verantwoording over de bedrijfsvoering bij RWT s Integriteit Integriteit in de toezichtsvisie en de toezichtsarrangementen Informatie-uitwisseling over integriteit Bestuurskosten Verantwoordelijkheden en bevoegdheden minister Afspraken over en gebruik van informatie over bestuurskosten Conclusies 30 6 Prestaties Inleiding Bevindingen Prestaties in toezichtsvisie of toezichtsarrangementen Waarborgen voor de kwaliteit van de prestatieinformatie Gebruik van de prestatie-informatie Conclusies 32 7 Verantwoording Inleiding Bevindingen Verantwoording door de minister Verantwoording door RWT s Conclusies 35 8 Terugblik Inleiding Selectie Onafhankelijkheid van de leden van de Raad van Toezicht AFM Stand van zaken opvolging aanbevelingen eerdere rapportages Conclusies 39 9 Verdiepend onderzoek bij de Stichting Waarborgfonds Motorverkeer Inleiding Bevindingen per thema Rechtmatigheid Bedrijfsvoering Integriteitsbeleid Bestuurskosten Prestaties Verantwoording Toezicht Conclusies Verdiepend onderzoek bij De Nederlandsche Bank Inleiding Rechtmatigheid Conclusie Verdiepend onderzoek bij de Stichting Autoriteit Financiële Markten Inleiding Raad van Toezicht Conclusie Conclusies en aanbevelingen Conclusies Ministeriebreed Onafhankelijkheid leden Raad van Toezicht AFM Verdiepend onderzoek Stichting Waarborgfonds Motorverkeer Verdiepend onderzoek rechtmatigheidsverklaring DNB Verdiepend onderzoek Raad van Toezicht AFM Aanbevelingen Ministeriebreed Onafhankelijkheid leden Raad van Toezicht AFM Waarborgfonds Motorverkeer Rechtmatigheidsverklaring DNB Reacties en nawoord Reactie van de minister en de RWT s Reactie minister van Financiën Reactie van Stichting Waarborgfonds Motorverkeer Reactie van de Nederlandsche Bank Reactie Stichting Autoriteit Financiële Markten Nawoord Algemene Rekenkamer Algemeen Ministerie van Financiën Toetsend onderzoek thema s rechtmatigheid, toezicht, prestaties en verantwoording Verkennend onderzoek thema s bedrijfsvoering, integriteit en bestuurskosten Verdiepende onderzoeken Terugblikonderzoeken Waarborgfonds 54 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 3

4 Toezichthouderschap Nederlands Bureau der Motorrijtuigverzekeraars Bedrijfsvoering DNB AFM Algemeen Terugblikonderzoek 55 Bijlage 1 Conclusies, aanbevelingen, reacties, nawoord Algemene Rekenkamer 56 Bijlage 2 Definities 64 Bijlage 3 Lijst van gebruikte afkortingen 65 Literatuurlijst 66 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 4

5 SAMENVATTING In 2005 heeft de Algemene Rekenkamer voor de vijfde maal een onderzoek uitgevoerd naar verantwoording en toezicht onder rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT s) bij het Ministerie van Financiën. Er zijn vijf RWT s, die onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Financiën vallen. Dit zijn De Nederlandsche Bank NV (DNB), Stichting Autoriteit Financiële Markten (AFM), Stichting Waarborgfonds Motorverkeer, Vereniging Nederlands Bureau der Motorrijtuigverzekeraar en de Waarderingskamer. DNB en het Waarborgfonds Motorverkeer hebben twee toezichthoudende ministers. Voor DNB zijn dit de ministers van Financiën en Sociale Zaken en Werkgelegenheid, waarbij de laatste verantwoordelijk is voor het pensioentoezicht. Voor het Waarborgfonds zijn dit de ministers van Financiën en Justitie. De Algemene Rekenkamer heeft bij de RWT s gekeken naar de stand van zaken in 2004 aan de hand van zeven thema s. Vier thema s zijn toetsend onderzocht: toezicht, rechtmatigheid, prestaties en verantwoording. De thema s bedrijfsvoering, integriteit en bestuurskosten zijn verkennend onderzocht. Daarnaast is de Algemene Rekenkamer nagegaan in hoeverre de minister van Financiën aanbevelingen uit eerdere RWT-onderzoeken heeft opgevolgd. Hieronder volgt een overzicht van de belangrijkste conclusies. Schematische weergave belangrijkste conclusies De conclusies van het onderzoek naar het RWT-veld van het Ministerie van Financiën zijn schematisch weergegeven in onderstaande tabellen. Oordelende onderzoeken Overzicht 1 Thema Oordeel Toezicht* (ondersteunende panels, 3.2.3) Grotendeels voldaan aan norm Rechtmatigheid Deels voldaan aan norm Prestaties X a X Grotendeels niet voldaan aan norm Verantwoording door minister aan Tweede Kamer * Good practice aanwezig a De minister heeft nog niet geregeld over welke prestaties hij ingelicht wil worden, wel dat hij inlichtingen kan inwinnen. De kwaliteit van de prestatie-informatie wordt voornamelijk gewaarborgd door de accountantscontrole. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 5

6 Verkennende onderzoeken Overzicht 2 Thema Bedrijfsvoering Zijn belangrijke aspecten bepaald door de minister? Nee Integriteit Nee Bestuurskosten Nee Brede publieke verantwoording N.v.t. Terugblikonderzoek Figuur 1 Totaal aantal bevindingen: 10 a Niet uitgevoerd 4 2 Geheel uitgevoerd 4 Deels uitgevoerd a De aanbeveling die ingaat op de onafhankelijkheid van de leden van de Raad van Toezicht AFM wordt uitgebreid in een aparte paragraaf (8.3) behandeld. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 6

7 Toelichting bij de oordelende onderzoeken Toezicht De minister heeft geen departementsbrede toezichtsvisie opgesteld voor het toezicht op de RWT s die onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Financiën vallen, maar heeft wel in de betreffende wet- en regelgeving per RWT een dergelijke visie opgenomen. Voor de financiële marktsector zal een gezamenlijke toezichtsvisie worden opgenomen in de Wet op het financieel toezicht. Er zijn nog steeds geen toezichtsarrangementen per RWT opgesteld, waarin is uitgewerkt hoe het toezicht in de praktijk concreet plaatsvindt. Na de inwerkingtreding van de Wet op het financieel toezicht zullen deze wel voor DNB en de AFM worden opgesteld. Voor de overige RWT s worden geen toezichtsarrangementen opgesteld. Het ministerie heeft een algemeen reviewbeleid laten opstellen door de Auditdienst Financiën, maar de beleidsdirecties hebben geen specifiek reviewbeleid voor hun RWT s ontwikkeld. Bij AFM en DNB zijn ondersteunende panels ingesteld. Deze kunnen voor de minister een belangrijke rol spelen bij het horizontale toezicht. De Algemene Rekenkamer beveelt aan dat de minister, gelet op het belang van transparantie en continuïteit, een toezichtsarrangement opstelt voor alle RWT s, waarin hij aangeeft: welke informatie hij wanneer en op welke wijze wil ontvangen; aan welke (kwaliteits)eisen de informatie moet voldoen; op welke wijze/met welke diepgang hij de informatie en de kwaliteit ervan zal beoordelen. Daarbij hoort ook een reviewbeleid op de werkzaamheden van de instellingsaccountants ten aanzien van de rechtmatigheidsaspecten. Gelet op de geplande inwerkingtreding van de Wet op het financieel toezicht (Wft) op 1 januari 2007 zouden deze toezichtsarrangementen in 2007 gerealiseerd kunnen zijn. Rechtmatigheid Vier van de vijf RWT s, te weten De Nederlandsche Bank, de Autoriteit Financiële Markten, het Waarborgfonds Motorverkeer en de Waarderingskamer, kunnen de minister inzicht geven in de rechtmatigheid van de inning en de besteding van de publieke middelen. Het ministerie laat de Auditdienst Financiën bij de meeste RWT s geen reviewwerkzaamheden uitvoeren ten aanzien van de rechtmatigheidsaspecten. Derhalve heeft de minister geen zekerheid over de kwaliteit van de accountantscontrole bij de RWT s. Prestaties De minister van Financiën ontvangt in ruime mate informatie die hij kan gebruiken voor zijn toezichthoudende taken. Hij heeft echter geen specifieke afspraken gemaakt met de RWT s over de prestatie-informatie en de kwaliteit daarvan die aangeleverd moet worden ten behoeve van zijn eigen oordeelsvorming. Verantwoording naar minister en Tweede Kamer Het Jaarverslag 2004 van het Ministerie van Financiën voldoet aan de eisen die gesteld zijn in de rijksbegrotingsvoorschriften (RBV) 2005 voor wat betreft de verantwoording over de RWT s. Echter, getoetst aan de Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 7

8 eisen van de RBV 2004 geeft het jaarverslag van het Ministerie van Financiën beperktere informatie over de RWT s. Toelichting bij de verkennende onderzoeken Bedrijfsvoering De minister van Financiën volgt de ontwikkeling van de bedrijfsvoering bij zijn RWT s via de toegezonden informatie en het overleg over de begroting en de verantwoording. De minister steunt daarbij op de door de RWT s zelf ontwikkelde indicatoren. De Tweede Kamer wordt over de bedrijfsvoering van de RWT s niet geïnformeerd zolang er geen problemen zijn. Integriteitsbeleid De minister acht het integriteitsbeleid bij de RWT s en de verantwoording daarover een zaak voor de RWT s zelf. Hij stelt de RWT s eerst in de gelegenheid zelf een integriteitsbeleid te ontwikkelen. Het ministerie heeft met de RWT s daarom nog geen formele afspraken gemaakt over het integriteitsbeleid. Hij heeft geen afspraken gemaakt over informatieuitwisseling. Bestuurskosten De minister heeft bij de financiële toezichthouders gebruikgemaakt van zijn bevoegdheden om te sturen op het beloningsbeleid. Ook heeft hij met ingang van 2006 een normenkader voor de beloningen ontwikkeld. Bij de overige RWT s heeft de minister geringe bevoegdheden voor de benoemingen van de bestuursleden en de omvang van de bezoldigingen. Publieke verantwoording DNB, de AFM, het Waarborgfonds en de Waarderingskamer leggen in voldoende mate verantwoording af in de vorm van jaarverslagen en internetpublicaties. Terugblikonderzoek Bij vier van de tien aanbevelingen waren vorderingen te constateren en vier aanbevelingen zijn ultimo 2005 nog niet gerealiseerd. Waarborgfonds Het toezicht door de minister van Financiën op het Waarborgfonds is summier. Behalve het jaarverslag en de bestuursstukken is er geen geformaliseerde informatiestroom richting de minister. Op basis van de informatie die het ministerie ontvangt, worden de ontwikkelingen wel gevolgd. Bij het Waarborgfonds bestaan waarborgen voor een goede taakvervulling en kostenbeheersing doordat er binnen het bestuur sprake is van checks-and-balances. Autoriteit Financiële Markten Met het oog op de uitbreiding van taken van de AFM is het goed regelen van de onafhankelijkheid, zowel in opzet als in werking, urgenter dan ooit. De Algemene Rekenkamer blijft bij het standpunt, dat is verwoord in RWT4, dat alle schijn van belangenverstrengeling vermeden moet worden en dat bij de beursgenoteerde instellingen het beginsel «nee, tenzij» zou moeten worden gehanteerd. De AFM en de minister van Financiën maken een afweging bij de regeling van de benoeming van de leden van de Raad van Toezicht, waarbij rekening gehouden wordt met risico s enerzijds en Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 8

9 kansen anderzijds. De uitkomst van die afweging is een andere dan de Algemene Rekenkamer voorstaat. De Algemene Rekenkamer vindt dat in de afweging het belang van de onafhankelijkheid voorop dient te staan. Daarbij past beter het beginsel «nee, tenzij» terwijl, gelet op de conceptstatuten, de AFM nu juist kiest voor het in beginsel toestaan van functies bij beursgenoteerde ondernemingen. De Nederlandsche Bank De Algemene Rekenkamer waardeert de inspanningen van DNB op het terrein van de rechtmatigheidsverklaring. DNB laat thans haar externe accountant onderzoek doen naar de rechtmatige besteding en inning van al haar middelen en laat daar intern over rapporteren. De Algemene Rekenkamer geeft in overweging om over de uitkomsten van het onderzoek kort te rapporteren in het jaarverslag. Reactie en nawoord De minister van Financiën en DNB, Waarborgfonds en AFM hebben gereageerd op het conceptrapport. Zij spreken alle waardering uit voor het conceptrapport en wijzen op onderdelen op enkele actuele ontwikkelingen. De minister van Financiën nuanceert de conclusie van de Algemene Rekenkamer dat geen reviewwerkzaamheden hebben plaatsgevonden, maar zegt wel toe een reviewbeleid te zullen formuleren. De toezichtsarrangementen voor AFM, DNB en de Waarderingskamer zijn in voorbereiding. Over de aspecten bedrijfsvoering en integriteitsbeleid van de RWT s geeft de minister als reactie aan dat de RWT s daarin een eigen verantwoordelijkheid hebben. Over het risico van belangenverstrengeling bij de Raad van Toezicht AFM verwijst de minister naar zijn reactie op het rapport «RWT-4» waarin hij aangaf niets te zien in een beroepsverbod. Ook de AFM houdt vast aan de opvatting dat, gelet op de bestaande verschoningsregeling, het voor een lid van de Raad van Toezicht mogelijk is en moet zijn een functie te vervullen bij een beursgenoteerde onderneming. De Algemene Rekenkamer is positief over het voornemen van de minister om een reviewbeleid te ontwikkelen. De ontwikkeling van de toezichtsarrangementen waardeert de Algemene Rekenkamer eveneens positief. Wel verwacht zij ook dergelijke arrangementen voor het Waarborgfonds en voor het Nederlands Bureau der Motorrijtuigverzekeraars. De Algemene Rekenkamer constateert ten slotte dat er verschil van mening is en blijft tussen de minister en de AFM enerzijds en de Algemene Rekenkamer anderzijds over de wijze waarop de onafhankelijkheid zo goed mogelijk geregeld kan worden. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 9

10 1 INLEIDING 1.1 Onderzoeksveld Veel taken die in de wet geregeld zijn, worden door instellingen buiten het Rijk uitgevoerd. In de Comptabiliteitswet worden deze instellingen «rechtspersonen met een wettelijke taak» (RWT s) genoemd. Deze categorie instellingen komt grotendeels overeen met de groep zelfstandige bestuursorganen (ZBO s). Bij het Ministerie van Financiën gaat het daarbij in 2004 om vijf instellingen die met elkaar ruim 200 miljoen publiek geld besteden, waarvan 36 miljoen afkomstig is van de begroting (zie paragraaf 2.2.3). De ministeriële verantwoordelijkheid voor de uitvoering van wettelijke taken door organisaties buiten de rijksoverheid brengt met zich mee dat de minister goed toezicht moet houden op die uitvoering. Voor de organisaties zelf betekent de uitvoering van publieke taken met publiek geld dat zij zich goed moeten verantwoorden. De Algemene Rekenkamer besteedt sinds 1998 in een reeks van onderzoeken aandacht aan het toezicht en de verantwoording door RWT s. Dit naar aanleiding van eerdere onderzoeken van de Algemene Rekenkamer waaruit gebleken is dat het toezicht van de ministers gebreken vertoonde. Ook was er onvoldoende afstemming tussen de departementen, waardoor consistentie in het toezicht op RWT s ontbrak (zie onder meer Algemene Rekenkamer, 1998). 1.2 Onderzoek naar RWT s De doelstelling van dit meerjarige programma, ook wel de RWT-strategie genoemd, luidt dat de minister in 2005 inzicht moet kunnen verschaffen in: de rechtmatigheid van inning en besteding van publiek geld door RWT s; het ordelijk en controleerbaar zijn van het financieel beheer bij de RWT s; het op orde zijn van de bedrijfsvoering bij de RWT s; de realisatie van de prestaties door de RWT s; de kwaliteit van de informatie van de publieke verslaggeving door de RWT s; het integriteitsbeleid van de RWT s; het ingebed zijn van alle RWT s in een sluitend toezicht bij de ministeries. De afgelopen jaren is onder invloed van VBTB de focus in toezicht en verantwoording iets verschoven van financiën en financieel beheer naar prestaties en bedrijfsvoering. Daarnaast is meer aandacht voor het handelen aan de top en bestuurdersbeloningen ontstaan. In de uitvoering van ons onderzoek is daarop aangesloten door het aspect van financieel beheer in RWT5 verder als onderdeel van de bedrijfsvoering te behandelen en zijn de bestuurskosten bij RWT s onderzocht. In het kader van dit onderzoeksprogramma heeft de Algemene Rekenkamer reeds vier rapporten uitgebracht, waarvan het laatste in maart Met RWT5 wordt de huidige RWT-strategie van de Algemene Rekenkamer afgesloten. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 10

11 1.3 RWT-onderzoek deel 5 Het RWT5-onderzoek richt zich op de mate waarin ministers daadwerkelijk inzicht kunnen verschaffen in het sluitend zijn van het toezicht, de rechtmatigheid, in relevante aspecten van bedrijfsvoering waaronder het financieel beheer, bestuurskosten en integriteit, in de kwaliteit van de prestaties en de kwaliteit van de (brede) publieke verantwoording. De Algemene Rekenkamer heeft daartoe een departementsbreed onderzoek verricht. Daarnaast heeft zij verdiepend onderzoek gedaan bij drie RWT s van het ministerie. In dit rapport zijn de resultaten te vinden van het RWT5-onderzoek bij het Ministerie van Financiën. Parallel hieraan verschijnt er een rapport waarin de rijksbrede ontwikkelingen, bevindingen, conclusies en aanbevelingen zijn gebundeld. 1.4 Leeswijzer In het rapport wordt een overzicht gegeven van ontwikkelingen met betrekking tot verantwoording en toezicht bij vijf RWT s van het Ministerie van Financiën aan de hand van zeven thema s. Het beeld van het veld, de zogenoemde foto, wordt in hoofdstuk 2 beschreven. Hierbij wordt ook nog informatie gegeven over de ontwikkelingen bij twee ZBO s en een RWT die verder niet in het onderzoek betrokken zijn. De bevindingen van het onderzoek met betrekking tot de verschillende thema s worden in de hoofdstukken 3 tot en met 7 gepresenteerd. Een deel van de thema s is toetsend onderzocht, de overige thema s zijn verkennend onderzocht. De thema s die verkennend zijn onderzocht, zijn bij elkaar in hoofdstuk 5 geplaatst. Na deze hoofdstukken volgt de terugblik in hoofdstuk 8. In dit hoofdstuk komt aan de orde in hoeverre aanbevelingen uit eerder onderzoek van de Algemene Rekenkamer zijn opgevolgd. Vervolgens wordt in de hoofdstukken 9, 10 en 11 verslag gedaan van het verdiepend onderzoek bij respectievelijk de Stichting Waarborgfonds Motorverkeer, De Nederlandsche Bank NV en de Stichting Autoriteit Financiële Markten. In hoofdstuk 12 zijn de conclusies en aanbevelingen opgenomen, die betrekking hebben op dit departement. In hoofdstuk 13 ten slotte volgen de reactie van de minister en het nawoord van de Algemene Rekenkamer. De binnen het onderzoek gehanteerde normen kan de lezer vinden in de bijlagen van het rijksbrede rapport en op de internetsite van de Algemene Rekenkamer: Op de volgende pagina is een schematische weergave van de opbouw van het rapport te vinden, de cijfers uit het schema corresponderen met de hoofdstukken uit dit rapport. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 11

12 Opbouw van het rapport Figuur RWT-veld in beeld Staten-Generaal Parlementaire controle 7. Verantwoording Ministers 3. Toezicht 7. Verantwoording RWT's Publiek geld Bedrijfsvoering Prestaties en effecten 4. Rechtmatigheid 5. Bedrijfsvoering 5. Integriteitszorg 6. Prestaties 5. Bestuurskosten 8. Terugblik 9. t/m 11. Verdiepend onderzoek bij het Waarborgfonds, DNB en de AFM 12. Conclusies en aanbevelingen 13. Bestuurlijke reacties en nawoord Algemene Rekenkamer Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 12

13 2 RWT-VELD IN BEELD Parlementaire controle Staten-Generaal Ministers Verantwoording Toezicht Verantwoording RWT's Publiek geld Bedrijfsvoering Prestaties 2.1 Inleiding Dit hoofdstuk biedt een overzicht van het RWT-veld van het Ministerie van Financiën. Het gaat daarbij om de samenstelling en ontwikkeling van het RWT-veld, de namen van de rechtspersonen en hun geldstromen, voor zover mogelijk uitgesplitst naar rijksbijdragen, inkomsten uit premies en heffingen en overige inkomsten. 2.2 Beschrijving RWT-veld RWT s van het Ministerie van Financiën Een overzicht van de toezichtsrelaties van het Ministerie van Financiën met zijn zelfstandige bestuursorganen (ZBO s) en rechtspersonen met een wettelijke taak (ZBO s/rwt s) is opgenomen in de bijlagen van de jaarrekening 2004 en in de begroting 2006 van het Ministerie van Financiën. Het betreft: De Nederlandsche Bank NV (DNB) Stichting Autoriteit Financiële Markten (AFM) Stichting Waarborgfonds Motorverkeer Vereniging Nederlands Bureau der Motorrijtuigverzekeraars (Nederlands Bureau) Waarderingskamer Stichting Joods Humanitair Fonds (SJHF) en Stichting Maror-gelden Overheid 1941 (SMO), c.q. Stichting Afwikkeling Maror-gelden Overheid (SAMO). De eerste vijf instellingen zijn RWT s en de laatste twee niet. Het Waarborgfonds en DNB hebben twee toezichthoudende ministers. Voor het Waarborgfonds zijn dit de ministers van Financiën en Justitie. Voor DNB zijn dit de ministers van Financiën en Sociale Zaken en Werkgelegenheid, waarbij de laatstgenoemde minister verantwoordelijk is voor het pensioentoezicht. Bij de overige RWT s en ZBO s is de minister van Financiën de enige toezichthouder Ontwikkelingen sinds het RWT4-onderzoek De Nederlandsche Bank (DNB) Op 30 oktober 2004 is DNB een fusie aangegaan met de Pensioen- en Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 13

14 Verzekeringskamer (PVK), die in het RWT4-onderzoek nog als aparte RWT was opgenomen. De bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer bij DNB zullen in de loop van 2006 worden vastgelegd in een wijziging van artikel 91 van de Comptabiliteitswet (derde wijziging). Het huidige artikel 91 van de Comptabiliteitswet 2001 bepaalt dat de Algemene Rekenkamer bij DNB minder bevoegdheden heeft dan bij andere RWT s. Zo ontbreekt de bevoegdheid om onderzoek ter plaatse uit te voeren en om informatie op te vragen bij DNB zelf. DNB maakt deel uit van het Europees Stelsel van Centrale Banken. In het kader van de uitvoering van de taken die hieruit voortvloeien op Europees niveau (de stelseltaken), dient DNB onafhankelijk van de minister te functioneren. Dat geldt echter niet voor de nationale taken (de niet-stelseltaken). In het licht van de inmiddels doorgevoerde verruiming van de niet-stelseltaken van DNB als prudentieel toezichthouder heeft de minister in 2001 toegezegd dat de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer bij DNB worden uitgebreid. Bij de Fusiewet DNB en PVK is hieraan reeds invulling gegeven wat betreft de nieuwe (PVK-)taken van DNB. De wijziging van de Comptabiliteitswet is inmiddels in gang gezet. De minister van Financiën heeft in november 2005 formeel een conceptwetswijziging aan de Algemene Rekenkamer voorgelegd (Ministerie van Finanncien, 2005h). Inmiddels is de conceptwetswijziging ter advisering aan de Raad van State voorgelegd. Naar verwachting zal de wetswijziging in de loop van 2006 in werking treden. Vereniging Nederlands Bureau der Motorrijtuigverzekeraars en Waarborgfonds Motorverkeer In het RWT4-onderzoek bestond nog geen overeenstemming tussen het Ministerie van Financiën en de Algemene Rekenkamer over de RWT-status van de Vereniging Nederlands Bureau der Motorrijtuigverzekeraars (Nederlands Bureau). Inmiddels is de ZBO-status van het Nederlands Bureau erkend en aan de Tweede Kamer medegedeeld (Tweede Kamer, 2002). Intern heeft het Ministerie van Financiën het standpunt ingenomen dat het Nederlands Bureau, evenals het Waarborgfonds Motorverkeer niet langer zijn aan te merken als ZBO, maar nog wel als RWT (Ministerie van Financiën, 2005a). Het Ministerie van Financiën dient nog formeel aan te geven dat het Nederlands Bureau de RWT-status heeft. De Algemene Rekenkamer gaat er verder vanuit dat het Nederlands Bureau de RWT-status heeft. Geld- en Bankmuseum (GBM) In het RWT4-onderzoek is vermeld dat er een discussie gaande was over de vraag of de Stichting Het Nederlands Muntmuseum (HNM) een RWT is. Inmiddels is HNM gefuseerd met het Koninklijk Penningkabinet van het Rijksmuseum tot het Geld- en Bankmuseum (GBM). Er bestaat een principieel verschil van mening tussen het Ministerie van Financiën en de Algemene Rekenkamer over de status van het GBM (Ministerie van Financiën, 2005b). De vraag of het GBM kan worden aangemerkt als RWT zal worden beantwoord in de discussie over het museumbestel. Het GBM krijgt dan dezelfde status als de andere rijksmusea. Deze discussie is op dit moment nog niet afgerond. Stichting Afwikkeling Maror-gelden Overheid en Stichting Joods Humanitair Fonds In 2005 hebben bij de ZBO s Stichting Maror-gelden Overheid 1941 (SMO) en Stichting Joods Humanitair Fonds (SJHF) wijzigingen plaatsgevonden omdat de minister van Financiën met ingang van 2005 het toezicht op de Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 14

15 verdeling van de joodse tegoeden grotendeels heeft beëindigd. De naam van de SMO is gewijzigd in Stichting Afwikkeling Maror-gelden Overheid (SAMO). De «nieuwe» stichting SAMO is uitsluitend belast met de afwikkeling van onder het publiekrechtelijke regime afgegeven beschikkingen. Het nog niet toegekende deel van de SMO-gelden gaat over naar een tweetal particuliere stichtingen. Minister en Algemene Rekenkamer hebben alleen bevoegdheden bij de SAMO. De SJHF is sinds 2005 voor het grootste deel een privaatrechtelijke stichting. Een klein deel blijft publiekrechtelijk ter afwikkeling van de onder het publiekrechtelijke regime afgegeven beschikkingen. De minister en de Algemene Rekenkamer houden alleen bevoegdheden bij het publiekrechtelijke deel van de SJHF. Zodra de publiekrechtelijke taken zijn afgerond, wordt de SJHF in zijn geheel een privaatrechtelijke stichting. Kenmerken RWT s DNB, AFM, het Waarborgfonds Motorverkeer en het Nederlands Bureau der Motorrijtuigverzekeraars hebben een private rechtsvorm. Eén RWT is opgericht bij wet: de Waarderingskamer. DNB is tevens een staatsdeelneming. De RWT s zijn veelal tariefgefinancierd, maar de afgelopen jaren wordt meer begrotingsgeld ingezet voor de bekostiging van de handhaving van de wet- en regelgeving. DNB en de AFM houden toezicht op de financiële markten. Dit toezicht is de afgelopen jaren sterk veranderd. De financiële sector wordt gekenmerkt door veel nieuwe wet- en regelgeving die in voorbereiding is of recent in werking is getreden Financieel belang RWT s Tijdens het onderzoek is geïnventariseerd welk financieel belang het RWT-veld heeft en of het jaarverslag aanwezig is op het ministerie. De resultaten hiervan zijn samengevat in de onderstaande tabel. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 15

16 Financieel belang RWT's over 2004 Overzicht 2.1 Instelling/ sector Rijksbijdragen (x mln) Premies en tarieven (x mln) Overige inkomsten (x mln) Baten totaal (x mln) Lasten totaal (x mln) De Nederlandsche Bank NV 28,2 55, Stichting Autoriteit Financiële Markten 7,7 23,3-31,0 42,0 Stichting Waarborgfonds Motorverkeer 80,4 1,4 81,8 87,3 Nederlands Bureau der Motorrijtuigverzekeraars 3,1 0,6 3,7 6,7 Waarderingskamer 0,5-1,6 2,1 2,1 Totaal 36,4 162,7 733,6 932,6 420,1 De jaarverslagen van de RWT s waren aanwezig op het ministerie. De gegevens in overzicht 2.1 zijn ontleend aan de jaarverslagen van de RWT s. Alleen voor de rijksbijdrage en de heffingen van DNB zijn de gegevens ontleend aan de ZBO-verklaring DNB Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 16

17 P Wanneer de twee kolommen met publiek geld bij elkaar worden opgeteld, levert dit het volgende beeld op: Publiek geld RWT's in 2004 (x mln) Figuur 2.1 Waarborgfonds 80 AFM Ned. Bureau Waarderingskamer 84 DNB Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 17

18 3 TOEZICHT Parlementaire controle Staten-Generaal Ministers Verantwoording Toezicht Verantwoording RWT's Publiek geld Bedrijfsvoering Prestaties 3.1 Inleiding Het thema toezicht, waarover dit hoofdstuk handelt, is toetsend onderzocht. Voor een deel betreft dit het actualiseren van de bevindingen uit de Rekenkameronderzoeken RWT1 tot en met RWT4 over het toezichtsbeleid en voor een deel betreft dit het inventariseren van de ontwikkelingen van het toezicht zelf. Speciale aandacht is er in dit kader voor de volgende aspecten: inzet van reviews in het toezicht; de rol van de raden van toezicht en andere vormen van intern toezicht. De belangrijkste onderzoeksvragen daarbij zijn: 1. Is er voldoende voortgang ten aanzien van het door de ministers uitgevoerde toezicht met betrekking tot RWT s? 2. Hoe zijn de governance en het toezicht georganiseerd bij de in het onderzoek betrokken RWT s? 3. Wat is de bijdrage van de raden van toezicht aan het functioneren en verantwoorden van de onderzochte RWT s? 3.2 Bevindingen Toezichtsvisies en toezichtsarrangementen De minister heeft geen departementsbrede toezichtsvisie opgesteld en is dat, gelet op het feit dat de RWT s zo van elkaar verschillen, ook niet van plan. Wel wordt voor de financiële marktsector een toezichtsvisie opgenomen in het algemene deel van de Wet op het financieel toezicht, die nog in werking moet treden. Vervolgens zal deze toezichtsvisie voor de financiële marktsector worden vertaald in toezichtsarrangementen voor DNB en de AFM. Voor de overige RWT s zijn toezichtsvisies per RWT opgenomen in de betreffende wet- en regelgeving. Bij geen van de onderzochte RWT s is deze visie uitgewerkt in een toezichtsarrangement per RWT Governance Naast normstelling in algemene en sectorale wetgeving vindt normstelling plaats in een aantal branchecodes. Hierin zijn per sector normen vastgelegd ten aanzien van aspecten van governance zoals intern toezicht. Voor de branche van markttoezichthouders bestaat geen aparte governan- Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 18

19 cecode. De AFM en de Raad van Toezicht van de AFM richten zich waar relevant naar de bepalingen van de code-tabaksblat Toezichtsvisie en andere horizontale verantwoordingsinformatie Bij de AFM en DNB zijn in 2004 «ondersteunende panels» ingesteld, die de toezichthouders adviseren over de toezichtskosten van de toezichthouders en de beheersing van de kosten voor ondertoezichtgestelden. In zo n panel zitten vertegenwoordigers van de ondertoezichtgestelden en (als toehoorders) de verantwoordelijke ministeries. Het advies van het panel wordt meegezonden met de begroting en de verantwoording aan de minister van Financiën, mede ten behoeve van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW). De toezichthouders moeten een advies van een panel overnemen of gemotiveerd afwijzen. De verslagen van het panel gaan naar de Ministeries van Financiën en SZW. De beleidsdirecties van de ministeries bezien de opmerkingen van het panel en betrekken deze bij de beoordeling van de toename in de kosten, bijvoorbeeld als een nieuwe taak wordt voorbereid. Het is de bedoeling dat de panels in de Wet op het financieel toezicht (Wft) een wettelijke grondslag krijgen (Ministerie van Financiën, 2003 en 2004) Plaats van de review in het toezicht De toenmalige Departementale Accountantsdienst Financiën heeft een algemeen reviewbeleid opgesteld. Dit houdt in dat ieder jaar aan het Audit Comité de door de Auditdienst Financiën (AdF) opgestelde jaar- en controleplannen worden voorgelegd, waarna de planningsmemoranda besproken worden met de beleidsdirecties. Hierin is onder andere aangegeven dat de review primair wordt uitgevoerd voor de beleidsdirectie. Ook kunnen beleidsdirecties de AdF verzoeken om reviews uit te voeren, maar hiervan is voor de RWT s nog geen gebruikgemaakt. Wel zijn in 2006 met de AdF afspraken gemaakt over reviews van de financiële toezichtshouders met het oog op de toezichtskosten. Het ministerie heeft voor de RWT s geen specifiek reviewbeleid geformuleerd zoals wordt voorgestaan in de in juni 2002 opgestelde handreiking «Reviewbeleid als sluitstuk van goed toezicht» (Ministerie van Financiën, 2002a). In deze handreiking wordt gesteld dat het reviewbeleid een verantwoordelijkheid is van de beleidsdirecties, evenals het vooraf vaststellen van de informatie die van de externe organisaties wordt gevraagd in het kader van het brede toezicht. In de handreiking wordt voorts aangegeven dat onduidelijkheden in de wet- en regelgeving verholpen kunnen worden door vervolg te geven aan de bevindingen van de reviews. 3.3 Conclusies De minister heeft geen departementsbrede toezichtsvisie opgesteld. In de wet- en regelgeving is wel per RWT een toezichtsvisie opgenomen. Voor de financiële marktsector zal een gezamenlijke toezichtsvisie in de Wet op het financieel toezicht worden opgenomen. Na de inwerkingtreding van deze wet zullen toezichtsarrangementen voor DNB en de AFM worden opgesteld. Voor de overige RWT s worden geen toezichtsarrangementen opgesteld. Er is wel een algemeen reviewbeleid opgesteld door de Auditdienst Financiën, maar de beleidsdirecties hebben geen specifiek reviewbeleid voor hun RWT s ontwikkeld. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 19

20 Bij AFM en DNB zijn ondersteunende panels ingesteld. Deze kunnen voor de minister een belangrijke rol spelen bij het horizontale toezicht. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 20

21 4 RECHTMATIGHEID Parlementaire controle Staten-Generaal Ministers Verantwoording Toezicht Verantwoording RWT's Rechtmatigheid publiek geld Bedrijfsvoering Prestaties 4.1 Inleiding Het thema rechtmatigheid is toetsend onderzocht. De Algemene Rekenkamer is van mening dat de minister aan de Tweede Kamer inzicht moet kunnen verschaffen in de rechtmatigheid van de inning en besteding van publieke middelen door RWT s. De minister zal daartoe duidelijke eisen aan de verantwoording door de RWT s moeten stellen. Dit deel van het onderzoek heeft zich gericht op de vraag of de minister in 2005 inzicht kan verschaffen in de rechtmatigheid van de inning en besteding van publieke middelen door RWT s over Onder rechtmatigheid verstaat de Algemene Rekenkamer dat de inning en besteding van publieke middelen in overeenstemming zijn met alle daarvoor geldende wettelijke regelingen. Met rechtmatigheidseisen worden de (wettelijke) voorschriften bedoeld voor de inning en besteding van het publieke geld. De belangrijkste onderzoeksvraag daarbij was: heeft de RWT zich door middel van een rechtmatigheidsverklaring verantwoord over de rechtmatige inning en besteding van de publieke gelden in 2004, zowel over de begrotingsgerelateerde gelden als de premies en tarieven? 4.2 Bevindingen Rechtmatigheid in de toezichtsvisie Het beleid van het ministerie is erop gericht dat de RWT s zich verantwoorden over de rechtmatigheid van de inning en besteding van gelden. Het ministerie heeft de RWT s die nog geen rechtmatigheidsverklaring opstelden, verzocht dit te doen (Ministerie van Financiën, 2005c). Ook heeft het ministerie met die RWT s overleg gevoerd over de wenselijkheid van het opstellen van een rechtmatigheidsverklaring en over de inhoud ervan. Ten aanzien van de AFM en DNB (in casu de PVK) was in de Regeling bekostiging financieel toezicht (Ministerie van Financiën, 2003) al geregeld dat de accountant een verslag van bevindingen zou opstellen omtrent de rechtmatigheid van de inning en besteding van de middelen. Dit gebeurde voor het eerst over Thans is in het wetsvoorstel Wet op het Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 21

22 financieel toezicht 1 de eis opgenomen dat deze RWT s een rechtmatigheidsverklaring afgeven (Tweede Kamer, 2004). Hoewel het ministerie met DNB, AFM en het Waarborgfonds overleg heeft gevoerd over het opstellen van controleprotocollen, zijn er geen expliciete aanwijzingen gegeven voor het opstellen van een controleprotocol Stand van zaken rechtmatigheidsverklaringen Over 2005 hadden vier van de vijf RWT s van het Ministerie van Financiën een rechtmatigheidsverklaring, namelijk DNB, de AFM, het Waarborgfonds Motorverkeer en de Waarderingskamer. De Vereniging Nederlands Bureau der Motorrijtuigverzekeraars wordt sinds 2004 aangemerkt als een RWT. Het Ministerie van Financiën heeft ten aanzien van het Nederlands Bureau nog geen beslissing genomen of om een rechtmatigheidsverklaring gevraagd zal worden. De financiële omvang van deze RWT is 3,7 miljoen. In onderstaande grafiek is de ontwikkeling van het aantal rechtmatigheidsverklaringen weergegeven. Aantal RWT's met rechtmatigheidsverklaring Figuur RWT1 RWT2 RWT3 RWT4 RWT5 Ten tijde van het rapport 1 In artikel 1:16 lid 3 inzake de AFM en in artikel 1:16 lid 3 inzake DNB. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 22

23 A In onderstaand taartdiagram is de situatie in 2005 in aantallen grafisch weergegeven. Aantal RWT's met rechtmatigheidsverklaring Figuur 4.2 verklaring ontbreekt 1 4 verklaring aanwezig V In onderstaande taartdiagram is het financieel belang weergegeven met betrekking tot de rechtmatigheidsverklaringen. Verantwoording rechtmatigheid publiek geld Figuur 4.3 Aanwezig over % 0% Niet aanwezig 3% Voor het eerst in 2005 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 23

24 4.2.3 Stand van zaken sanctiebeleid Het ministerie is van mening dat de RWT s in eerste instantie zelf de rechtmatigheid moeten borgen en daarvoor verantwoordelijk zijn. Indien een positieve rechtmatigheidsverklaring ontbreekt, zal het ministerie in overleg treden (eerst ambtelijk, dan bestuurlijk) met de RWT. Daarvoor bestaat een aantal overlegprocedures. Het ministerie heeft geen schriftelijk vastgelegd sanctiebeleid voor het geval zich onrechtmatigheden voordoen. Het ministerie heeft geen gebruikgemaakt van de mogelijkheid om de AdF reviewwerkzaamheden te laten uitvoeren ten aanzien van de rechtmatigheidsaspecten, met uitzondering van de Waarderingskamer. Daardoor is het niet duidelijk of de kwaliteit van de rechtmatigheidsverklaringen voldoende is om zekerheid te verschaffen over de rechtmatigheid van ontvangsten en uitgaven van RWT s. 4.3 Conclusies Vier van de vijf RWT s kunnen de minister inzicht geven in de rechtmatigheid van de inning en de besteding van de publieke middelen. Bij de RWT waar dit nog niet geregeld is, is de financiële omvang gering. Hoewel het ministerie met DNB, AFM en het Waarborgfonds overleg heeft gevoerd over het opstellen van controleprotocollen, zijn er geen expliciete aanwijzingen gegeven voor het opstellen van een dergelijk protocol. Voorts heeft het ministerie geen schriftelijk vastgelegd sanctiebeleid voor het geval zich onrechtmatigheden voordoen. Ook laat het ministerie bij de meeste RWT s de AdF geen reviewwerkzaamheden uitvoeren ten aanzien van de rechtmatigheidsaspecten. Derhalve heeft de minister geen zekerheid over de kwaliteit van de accountantscontrole bij de RWT s. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 24

25 5 BEDRIJFSVOERING, INTEGRITEIT EN BESTUURSKOSTEN Parlementaire controle Staten-Generaal Ministers Verantwoording Toezicht Verantwoording RWT's Publiek geld Bedrijfsvoering Integriteit Bestuurskosten Prestaties 5.1 Algemeen De thema s bedrijfsvoering, integriteit en bestuurskosten zijn verkennend onderzocht. Dit betekent dat de Algemene Rekenkamer hier nog geen heldere normen voor heeft vastgesteld en het niet mogelijk is om daar harde uitspraken over te doen. De thema s worden apart beschreven. 5.2 Bedrijfsvoering In het RWT4-onderzoek heeft de Algemene Rekenkamer geconstateerd dat er op het gebied van toezicht op de bedrijfsvoering van RWT s nog veel moet gebeuren. De Algemene Rekenkamer heeft er daarom voor gekozen het onderzoek naar de bedrijfsvoering verder op te pakken in deel vijf. De belangrijkste onderzoeksvragen daarbij waren: 1. Hoe houdt de minister toezicht op de relevante onderdelen? 2. Op welke wijze legt de minister verantwoording af aan de Tweede Kamer over de bedrijfsvoering bij RWT s? 3. Heeft de minister gebruikgemaakt van risicoanalyses voor het bepalen van relevante onderdelen van de bedrijfsvoering bij RWT s? Bedrijfsvoering in de toezichtsvisie en de toezichtsarrangementen Het Ministerie van Financiën formuleert taken en bevoegdheden van de RWT s in wet- en regelgeving en houdt via de beleidsafdelingen toezicht op de uitvoering daarvan door middel van het verzamelen van informatie uit jaarverslagen, rapportages en evaluaties. Bij knelpunten in de bedrijfsvoering kan het ministerie interveniëren. Het voornemen voor nieuwe regels wordt veelal vooraf met het veld (de klanten) op haalbaarheid getoetst. De RWT s ontwikkelen zelf indicatoren om de uitvoering van de bedrijfsvoering en de kosten ervan beter te kunnen volgen Verantwoording over de bedrijfsvoering bij RWT s De minister van Financiën ontvangt veel informatie van en over de grote RWT s (DNB en de AFM) en hij kan de ontwikkelingen goed volgen. Hij Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 25

26 baseert zich daarbij onder meer op de door de RWT s ontwikkelde indicatoren. Good practice: Onder toezichtstaanden adviseren over de bedrijfvoering De Regeling bekostiging financieel toezicht (artikel 2, lid 5) bepaalt dat de AFM en DNB hun begroting voor 1 december ter instemming aan de ministers van Financiën en SZW zenden. De minister van Financiën, mede namens de minister van SZW, streeft ernaar voor 1 januari hiermee in te stemmen. De AFM en DNB overleggen met het Ministerie van Financiën over de begroting ter voorbereiding van de te verlenen instemming. Daarnaast hebben de Raad van Commissarissen DNB en de Raad van Toezicht AFM rollen als interne toezichthoudende organen. De «ondersteunende panels» adviseren de ministers en de interne toezichtshouders. Het advies van het panel wordt meegezonden met de begroting aan de minister. De adviezen van het panel moeten de toezichtshouders overnemen of gemotiveerd afwijzen. De beleidsdirecties bezien de opmerkingen van het panel en beoordelen ook de toename in de kosten, bijvoorbeeld als een nieuwe taak wordt voorbereid. Voor wat betreft het Waarborgfonds is het voor het ministerie een indicatie dat het Waarborgfonds zijn taken goed vervult als het bestuur akkoord is met het jaarverslag. Het bestuur bestaat uit vertegenwoordigers van verzekeraars en weggebruikers, waardoor er sprake is van checks and balances. Bij de overige twee RWT s is het toezicht met betrekking tot de bedrijfsvoeringsaspecten summier. Zolang er geen problemen zijn verantwoordt de minister zich niet aan de Tweede Kamer over zijn toezicht op de bedrijfsvoering bij zijn RWT s. 5.3 Integriteit De Algemene Rekenkamer acht integriteitszorg een wezenlijke voorwaarde voor vertrouwen in het openbaar bestuur. Integriteit zelf betreft de betrouwbaarheid en onkreukbaarheid van de publieke sector. Het onderzoek naar integriteitszorg bij RWT s was gericht op de kwaliteit van het inzicht van de minister enerzijds en de kwaliteit van het integriteitsbeleid van RWT s anderzijds. De belangrijkste onderzoeksvragen daarbij waren: 1. Heeft de minister in zijn toezichtsvisie of toezichtsbeleid aandacht besteed aan integriteit bij RWT s? 2. Zijn er in algemene zin afspraken gemaakt tussen de minister en de RWT s over informatie-uitwisseling met betrekking tot integriteit? Integriteit in de toezichtsvisie en de toezichtsarrangementen De minister van Financiën stelt de RWT s eerst in de gelegenheid zelf een integriteitsbeleid te ontwikkelen. Het ministerie heeft met de RWT s daarom nog geen formele afspraken gemaakt over het integriteitsbeleid. De directies van het ministerie kunnen wel met de RWT s afspraken maken. De RWT s dienen een goed beleid te voeren zodat er geen incidenten plaatsvinden. Ook moeten de RWT s de code-tabaksblat in acht nemen (comply of explain) Informatie-uitwisseling over integriteit Het ministerie kan vragen stellen over integriteit als in de jaarverslagen van de RWT s op dit onderwerp niet wordt ingegaan. De minister heeft aan zijn RWT s geen schriftelijk vastgelegde eisen gesteld met betrekking tot de vorm en de kwaliteit van de door de RWT te leveren informatie over het gevoerde integriteitsbeleid. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 26

27 Omdat er geen departementaal beleid is t.a.v. integriteit bij de RWT s, vinden er ook geen evaluaties plaats. De minister verantwoordt zich niet aan de Tweede Kamer over het integriteitsbeleid bij de RWT s. De RWT s gaan in hun jaarverslagen op diverse plaatsen in op aspecten van integriteit. Zo wordt in het jaarverslag van DNB over 2004 ingegaan op de nevenfuncties van de leden van de Raad van Commissarissen. In 2005 zou een aantal regelingen ten aanzien van de nevenfuncties worden aangepast. Ook in het jaarverslag van de AFM wordt uitgebreid ingegaan op de nevenfuncties van de leden van de Raad van Toezicht. Tevens is daarin vermeld dat de compliance-regeling en de geschenkenregeling van de AFM ook van toepassing zijn op het bestuur, dat er een verbeterde klokkenluidersregeling is en dat de incompatibiliteitenregeling van het Ministerie van Financiën ook van toepassing is op de leden van de Raad van Toezicht van de AFM. 5.4 Bestuurskosten Sinds enkele jaren is er voor de bestuurskosten (beloningen) bij publieke instellingen grote belangstelling in media en politiek. Oordeelsvorming over de hoogte van de bestuurskosten is een bestuurlijke verantwoordelijkheid van de betrokken ministers en van de Staten-Generaal. Toezicht en verantwoording dienen daaraan een bijdrage te leveren. In dit onderzoek is aandacht besteed aan enkele componenten van bestuurskosten (onder meer vaste en variabele beloning, vervoer, huisvestingskosten) bij RWT s. De procedures van toezicht en de verantwoording daarover stonden in het onderzoek centraal. Het ging daarbij om de vraag wie de inkomens goedkeurt en wie daarop toeziet (bijvoorbeeld de Raad van Toezicht of de minister) en om de vraag of en hoe de (publieke) verantwoording daarover is geregeld. De belangrijkste onderzoeksvragen daarbij waren: 1. Welke verantwoordelijkheden en bevoegdheden heeft de minister op het gebied van bestuurskosten bij RWT s. Wat is de rol van de RWT zelf hierbij? 2. Welke afspraken zijn er tussen minister en RWT s over de informatieverstrekking aan de minister over de bestuurskosten bij RWT s? Heeft het ministerie normen voor bestuurskosten opgesteld? 3. Analyseert en gebruikt de minister de informatie over bestuurskosten bij RWT s voor zijn eigen verantwoording? Verantwoordelijkheden en bevoegdheden minister In de volgende overzichten is aangegeven wat de bevoegdheden van de minister van Financiën zijn bij zijn RWT s ten aanzien van het benoemen bestuurders en toezichthouders en de bezoldigingen. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 27

28 Bevoegdheden minister inzake interne toezichthouder a Overzicht 5.1 RWT Minister benoemt interne toezichthouder Minister keurt bezoldiging interne toezichthouder goed Minister kan ingrijpen in vergoedingen interne toezichthouder DNB Ja Ja Nee AFM Ja Ja Nee Waarborgfonds Geen Geen Geen Nederlands Bureau Geen Geen Geen Waarderingskamer Geen Geen Geen a Met een interne toezichthouder bedoelt de Algemene Rekenkamer bijvoorbeeld een raad van toezicht of een raad van commissarissen. Bevoegdheden minister inzake bestuur Overzicht 5.2 RWT Minister benoemt bestuur Minister keurt bezoldiging bestuur goed Minister kan ingrijpen in vergoedingen bestuur DNB Ja Ja Ja AFM Ja Ja Ja Waarborgfonds Alleen de voorzitter Nee Nee Nederlands Bureau Nee Geen Geen Waarderingskamer Ja Nee Nee De verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de minister van Financiën bij zijn RWT s zijn erg verschillend. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 28

29 Bij DNB worden de directieleden bij Koninklijk Besluit benoemd. De minister van Financiën keurt de salarissen, pensioentoezeggingen en onkostenregelingen goed. Daarnaast dient hij de mutaties in de reserves en de toezichtsbegroting goed te keuren. In de raad van commissarissen (RvC) zit een commissaris van overheidswege, die tevens zitting heeft in de Bankraad. De algemene vergadering van aandeelhouders (AvA) benoemt de RvC, maar de enige aandeelhouder is de Staat, vertegenwoordigd door de minister van Financiën. De AvA neemt haar besluiten op voorstel van de RvC, maar kan ook besluiten nemen op voorstel van de directie of zelf voorstellen agenderen. Deze besluiten hebben betrekking op de benoeming van de leden van de RvC, de goedkeuring van de jaarrekening, de wijziging van de statuten van DNB en de vergoeding aan de RvC. De AvA geeft opdracht aan de externe accountant tot onderzoek van de jaarrekening. Bij de AFM benoemt de minister de leden van de Raad van Toezicht. Hij bepaalt ook de bezoldiging van de bestuursleden op voorstel van de Raad van Toezicht. De minister stelt de bezoldiging van de leden van de Raad van Toezicht vast op voorstel van de Raad van Toezicht. Bij het Waarborgfonds Motorverkeer benoemt de minister van Financiën, samen met de minister van Justitie, alleen de voorzitter van het bestuur. Het bestuur stelt de bezoldiging van de directie vast en bepaalt de werkzaamheden en verdere arbeidsvoorwaarden. Bij het Nederlands Bureau der Motorrijtuigverzekeraars hebben de ministers geen bevoegdheden inzake benoemingen en bestuurskosten. Wel dient de minister van Financiën de statutenwijzigingen vast te stellen. De leden (enkele bestuursleden van het Waarborgfonds) verrichten de werkzaamheden onbezoldigd. Bij de Waarderingskamer benoemt de minister de elf leden van het bestuur, waarvan er acht worden voorgedragen door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), de Rijksbelastingdienst en de Unie van Waterschappen. Voorts benoemt hij drie adviserende leden (waarvan twee op voordracht van de minister van BZK en het Interprovinciaal Overleg) en de secretaris (op voordracht van de Waarderingskamer). De vergoedingen voor de bestuursleden zijn geregeld in het Reglement Waarderingskamer 2003, dat door de Waarderingskamer is opgesteld. Dit reglement behoeft niet de goedkeuring van de minister Afspraken over en gebruik van informatie over bestuurskosten De minister van Financiën had tot voor kort geen normen opgesteld voor de bestuurskosten bij zijn RWT s. Hij had wel inzicht in de bestuurskosten doordat de RWT s hun jaarverslagen insturen en omdat hij bij de financiële toezichthouders de bezoldigingen, pensioen- en onkostenregelingen dient goed te keuren (DNB), dan wel de bezoldiging van de leden van het bestuur en de Raad van Toezicht dient te bepalen (AFM). De ontwikkelingen in het licht van de toepassing van de code-tabaksblat in het deelnemingenbeleid (niet-beursgenoteerde deelnemingen) hebben inmiddels geleid tot nadere acties van de minister van Financiën inzake de beloningen en de beloningsstructuur bij DNB en de AFM. In 2005 heeft hij de Tweede Kamer in twee afzonderlijke brieven geïnformeerd over het door hem vastgestelde beloningsbeleid voor DNB en de AFM voor de komende jaren (Ministerie van Financiën, 2005d en 2005e). Bij zijn Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 29

30 afweging heeft de minister gebruikgemaakt van het rapport van Berenschot Arbeidsvoorwaarden DNB, een onderzoek naar de beloning van directie, management en sleutelfuncties (mei 2005). De RvC van DNB heeft met de minister van Financiën afgesproken dat de bevriezing van de salarissen van de directie wordt voortgezet tot Eerder al had hij in de brief, waarin hij instemde met de jaarrekening 2004, aangekondigd dat de secretaris-generaal de pensioenregeling bij de AFM met de voorzitter van de Raad van Toezicht zal bespreken. Ten aanzien van de norm die is opgenomen in de kabinetsreactie op het advies van de commissie-dijkstal (inmiddels opgenomen in de Wet openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens, die op 1 maart 2006 van kracht geworden is), heeft de minister expliciet gekozen voor gebruikmaking van de in de kabinetsreactie opgenomen uitzonderingsmogelijkheid op het daarin genoemde maximumsalaris. Bij het Waarborgfonds en het Nederlands Bureau der Motorrijtuigverzekeraars zijn er geen regelingen of afspraken op grond waarvan de minister kan ingrijpen bij bovenmatige onkostenvergoedingen en/of pensioentoekenningen. Bij de Waarderingskamer is de vergoeding voor de voorzitter van het bestuur en de vergoedingen voor de overige leden in het reglement Waarderingskader 2003 geregeld. Dit reglement is vastgesteld door de Waarderingskamer. 5.5 Conclusies De minister van Financiën volgt de ontwikkeling van de bedrijfsvoering bij zijn RWT s via de toegezonden informatie en het overleg over de begroting en de verantwoording. De minister stelt dat de RWT s zelf verantwoordelijk zijn voor hun bedrijfsvoering. De Tweede Kamer wordt over de bedrijfsvoering van de RWT s niet geïnformeerd, zolang er geen problemen zijn. De minister acht het integriteitsbeleid bij de RWT s en de verantwoording daarover een zaak voor de RWT s zelf. De minister van Financiën stelt de RWT s eerst in de gelegenheid zelf een integriteitsbeleid te ontwikkelen. Het ministerie heeft met de RWT s daarom nog geen formele afspraken gemaakt over het integriteitsbeleid. Hij heeft geen afspraken gemaakt over informatie-uitwisseling. De minister heeft bij de financiële toezichthouders gebruikgemaakt van zijn bevoegdheden om te sturen op het beloningsbeleid. Ook heeft hij met ingang van 2006 een normenkader voor de beloningen ontwikkeld. Bij de overige RWT s heeft de minister geringe bevoegdheden voor de benoemingen van de bestuursleden en de omvang van de bezoldigingen, maar de belangen en de financiële risico s zijn ook geringer. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 30

31 6 PRESTATIES Parlementaire controle Staten-Generaal Ministers Verantwoording Toezicht Verantwoording RWT's Publiek geld Bedrijfsvoering Prestaties 6.1 Inleiding Het thema prestaties is toetsend onderzocht. Prestaties van RWT s betreffen producten en/of diensten die rechtstreeks zijn toe te rekenen aan het handelen van de RWT in het kader van de wettelijke taak. Antwoord op de vraag van de Tweede Kamer welke bijdrage de RWT s aan de door het Rijk gestelde beleidsdoelen hebben geleverd, kan alleen gegeven worden als de minister inzicht heeft in de prestaties van de RWT s. De belangrijkste onderzoeksvragen waren: 1. Welke afspraken heeft de minister met de RWT s gemaakt over de informatie over prestaties die de RWT moet leveren? 2. Welke waarborgen heeft de minister of de RWT getroffen voor de kwaliteit van de prestatie-informatie? 3. Op welke wijze benut de minister de informatie over de prestaties van de RWT? 6.2 Bevindingen Prestaties in toezichtsvisie of toezichtsarrangementen Op grond van diverse wetten en regelingen, maar ook ondershands, ontvangt de minister van Financiën veel informatie die hij kan gebruiken voor zijn toezichthoudende taken. De Regeling bekostiging financieel toezicht geeft voorschriften voor het geval er grote verschillen optreden tussen begrote en werkelijke inkomsten en uitgaven of baten en lasten. Als dat het geval is dienen DNB en de AFM de minister daarover meteen in te lichten. Voorts kan de minister inlichtingen vragen over de prestaties om zich een oordeel te vormen over de wijze waarop de AFM en DNB de wet uitvoeren (artikelen 1.22 t/m 1.26). Verder kan de minister op grond van de Bankwet 1998 inlichtingen (laten) inwinnen. Ook andere wetten verlenen de minister van Financiën een inlichtingenrecht. Zo is in de Wet toezicht kredietwezen 1992 bepaald dat de minister gegevens of inlichtingen kan vragen die naar zijn oordeel nodig zijn voor een onderzoek naar de toereikendheid van deze wet of de wijze waarop DNB deze wet uitvoert. Ten aanzien van het Waarborgfonds is bepaald dat de ministers prestatie-informatie kunnen vragen over de Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 31

32 taakuitvoering. Ten aanzien van de Waarderingskamer is bepaald dat de minister algemene aanwijzingen kan geven voor de taakuitvoering. De minister van Financiën heeft niet vastgelegd over welke prestaties hij periodiek geïnformeerd wil worden ten behoeve van zijn eigen oordeelsvorming, bijvoorbeeld in een toezichtsarrangement Waarborgen voor de kwaliteit van de prestatie-informatie In het algemeen waarborgen de accountantscontroles en de rol van de toezichthouders de kwaliteit. In de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen (WAM), de Wet waardering onroerende zaken (WOZ) en de Regeling bekostiging financieel toezicht is accountantsonderzoek voorgeschreven. Andere algemene kwaliteitswaarborgen zijn het klanttevredenheidsonderzoek (Waarborgfonds) en de prestatie-informatie die RWT s in hun begrotingen en jaarverslagen opnemen, zoals het Waarborgfonds en DNB. De verklaringen van de accountants zijn voor de minister van Financiën ook een waarborg voor de betrouwbaarheid en validiteit van de geleverde prestatie-informatie Gebruik van de prestatie-informatie Het ministerie beoordeelt en analyseert de ontvangen prestatie-informatie van zijn RWT s. Zo heeft het ministerie met de AFM gecorrespondeerd over het aanleveren van de informatie conform de systematiek volgens Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording (VBTB) en heeft de minister DNB gevraagd over 2005 de VBTB-systematiek geheel toe te passen (Ministerie van Financiën, 2005f). Bij het Waarborgfonds let het ministerie globaal op de ontwikkeling in het aantal claims, de kostenstijgingen en de hoogte van de uitkeringen. Ook analyseert het ministerie begrotingen, jaarrekeningen en andere informatie van het Waarborgfonds. Overigens kan het ministerie geen invloed uitoefenen omdat het aansprakelijkheidsrecht van toepassing is en het bestuur van het Waarborgfonds verantwoordelijk is voor de inrichting van de processen en dus ook voor de kostenontwikkeling. 6.3 Conclusies De minister van Financiën ontvangt in ruime mate informatie die hij kan gebruiken voor zijn toezichthoudende taken. Hij heeft echter geen specifieke afspraken gemaakt met de RWT s over de prestatie-informatie en de kwaliteit daarvan die aangeleverd moet worden ten behoeve van zijn eigen oordeelsvorming. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 32

33 7 VERANTWOORDING Parlementaire controle Staten-Generaal Ministers Verantwoording Toezicht Verantwoording RWT's Publiek geld Bedrijfsvoering Prestaties 7.1 Inleiding Het toetsende onderzoek naar de verantwoording heeft zich zowel gericht op de verantwoording door de minister over de RWT s waarvoor hij verantwoordelijkheid draagt, als op de publieke verantwoording die de RWT s zelf afleggen. Publieke verantwoording is het openbaar rekenschap afleggen door een publieke organisatie aan iets of iemand, over het gebruik en de «opbrengst» van publieke middelen. In deze verantwoording rechtvaardigt een publieke organisatie waarom ze doet wat ze doet. De Algemene Rekenkamer heeft voor dit onderzoek zowel het departementale jaarverslag als de jaarverslagen van de RWT s over 2004 onderzocht. De belangrijkste onderzoeksvragen ten aanzien van de verantwoording door de minister waren: 1. Voldoet de verantwoording in het departementale jaarverslag over het toezicht van de minister op RWT s aan de daaraan te stellen eisen? 2. Bevat het departementale jaarverslag een overzicht van alle geldstromen naar en van de RWT s (rijksbijdragen, premies, tarieven)? En ten aanzien van de verantwoording door de RWT s: 1. Leggen de RWT s publieke verantwoording af en in welke vorm gebeurt dat? 2. Over welke onderwerpen gaat die verantwoording? 7.2 Bevindingen Verantwoording door de minister De verantwoording in het jaarverslag 2004 van het Ministerie van Financiën (Ministerie van Financiën, 2005g) voldoet aan de eisen van de Rijksbegrotingsvoorschriften (RBV) Het jaarverslag bevat een bijlage over toezichtsrelaties RWT s/zbo s, maar niet is aangegeven of de instelling een RWT en/of ZBO is. In deze bijlage heeft de minister een overzicht opgenomen van de realisatie van de ramingen van de uitvoeringskosten uit de begroting. Het jaarverslag bevat echter geen geaggregeerd totaaloverzicht van alle inkomende en uitgaande geldstromen per RWT. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 33

34 De bijlage over toezichtsrelaties geeft geen inzicht in het gebruik van de ministeriële bevoegdheden bij de RWT s. Ook zijn geen gegevens opgenomen over de vermogensposities per 31 december van het verslagjaar. De Algemene Rekenkamer hanteert de norm dat ministers dit inzicht moeten geven, omdat het relevante informatie is voor de Tweede Kamer om te kunnen oordelen over het toezicht van een minister. In de RBV 2004 werd deze informatie vereist. In de RBV 2005 is sprake van een uitzonderingspositie, waarbij de minister bepaalt wat hij wil verantwoorden. Informatie in jaarverslag 2005 De Algemene Rekenkamer heeft onderzocht in hoeverre het Jaarverslag 2005 informatie bevat over RWT s en over het toezicht van de minister. Verantwoording over het toezicht, en daarmee indirect over het functioneren van de RWT s, geschiedt door middel van een uitzonderingsrapportage. Een uitzonderingsrapportage is alleen zinvol als de «normaalpositie» helder is. Daartoe moet de minister twee zaken uiteenzetten: wat de reikwijdte van zijn toezicht is (objecten, aspecten en diepgang); wanneer afwijkingen leiden tot rapportage (toleranties). Informatie in het jaarverslag 2005 Overzicht 7.1 Vermelding namen RWT's/ZBO's in bijlage? Vermelding elders in het jaarverslag? Financiële omvang? Toezichtsparagraaf? Ja In de bijlage van het jaarverslag van het ministerie is informatie opgenomen over kosten van het toezicht, de formatieplaatsen en doorberekende kosten van de AFM en DNB. Alleen melding van de omvang van de rijksbijdragen, geen informatie over omvang inkomsten uit heffingen of over vermogens. Bijlage ZBO s/rwt s heet toezichtrelaties. Echter geen informatie over normaalpositie, over de uitkomsten van het toezicht of over het goedkeuren van tarieven, begrotingen of jaarverslagen Verantwoording door RWT s De RWT s van het Ministerie van Financiën (DNB, de AFM, het Waarborgfonds en de Waarderingskamer) leggen publieke verantwoording af in de vorm van jaarverslagen en publicaties op internet. DNB en de AFM publiceren ook de begrotingen op internet. In de verantwoording van de grotere RWT s is aandacht voor de diverse thema s, zoals financieel beleid, prestaties en bedrijfsvoering, integriteit, bestuurskosten, kwaliteitszorg, omgang met belanghebbenden («stakeholderdialoog»), functioneren bestuur en raad van toezicht/raad van commissarissen en maatschappelijk verantwoord handelen. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 34