A. Inleiding en wegwijs in het Europese recht

Transcriptie

1 A. Inleiding en wegwijs in het Europese recht In dit hoofdstuk zal de rechts- en besluitvorming in de Europese Unie centraal staan, gericht op het besturen van de EU door middel van besluitvorming. Het primaire recht van de Unie Het belangrijkste EU-recht wordt gevormd door de volgende twee verdragen: het Verdrag betreffende de Europese Unie (hierna: VEU); het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU). De verdragen zijn primair recht. Hiernaast vallen ook de algemene beginselen van Europees recht (zoals de grondrechten), het Handvest voor de Grondrechten van de EU, de interpretatie van de Verdragen door het Hof en de protocollen onder het primaire Unierecht. Beide verdragen hebben dezelfde juridische status, zie art. 1 lid 2 VWEU. De grote constitutionele regels zijn te vinden in het VEU, deze regels worden verder uitgewerkt in het VWEU. Het VEU heeft een soortgelijke status als de grondwet in Nederland: een juridisch kader voor de overheid waarvan de naleving niet door enkele burgers kan worden afgedwongen. In de dagelijkse juridische praktijk is het VWEU het belangrijkst, aangezien het de regels bevat voor nadere uitwerking van het algemene kader van de EU. Naast deze verdragen zijn de algemene beginselen van het Europees recht van belang. Een bekend voorbeeld van de interpretatie van het primaire recht van de EU vloeit voort uit het arrest Dassonville, dat, tezamen met enkele andere arresten, functioneert als definitie van het begrip maatregel van gelijke werking uit art. 34 VWEU. Soevereiniteit Uit het Van Gend en Loos-arrest en het Costa/ENEL-arrest volgt dat lidstaten hun soevereiniteit overdragen aan de Europese Unie. Door deze overdracht is de Unie in de plaats getreden van de lidstaten op de beleidsterreinen waar de soevereiniteit overgedragen is. Op deze terreinen moet de Unie dus ook optreden. Het begrip soevereiniteit is de klassieke wijze om hiërarchie aan te brengen in de verhoudingen tussen landen onderling en tussen landen en internationale organisaties. Daarmee zijn die landen, voor wat betreft de overgedragen bevoegdheden, onderworpen aan die organisatie en zal het recht van die organisatie van een hogere rang zijn dan het nationale recht van die landen. De worsteling met deze overdracht van soevereiniteit is een belangrijke verklaring voor de complexiteit van het recht van de EU. Deze complexiteit zien we al in het gegeven dat er twee centrale verdragen zijn. De verhouding tussen het EU-verdragen en het VWEU volgt al grotendeels uit de namen die ze hebben gekregen. Het afgeleide Unierecht Op basis van de Verdragen is het secundair Europees recht vastgesteld. Het secundaire recht moet verenigbaar zijn met het primaire recht en mag dus in principe ook niet verder gaan dan hetgeen het primaire recht toestaat. Het secundair recht is vaak nodig om algemeen en abstract geformuleerde beginselen, waarden en regels uit de Verdragen te optimaliseren. Onder het secundaire recht hangt het tertiaire recht. Dit zijn uitvoeringsmaatregelen die zijn aangenomen op grond van secundair recht. Het secundair en tertiair Unierecht wordt het afgeleide Unierecht genoemd. Vormen van het afgeleide Unierecht zijn: Besluiten; Verordeningen; Richtlijnen. 1

2 De hiërarchie van regels is een van de vele mogelijke manieren om structuur aan te brengen. Zoals de inhoudsopgave al laat zien, is er voor meer inhoudelijke criteria gekozen om een structuur aan te brengen door de onderwerpen in de te delen op basis van rechtsnormen en op basis van onderwerp. 2

3 B. Het institutionele kader van de Europese Unie Ter inleiding Met het inwerking treden van de Verdragen van Parijs en Rome hebben de lidstaten, zoals beschreven in de zaken Van Gend en Loos en Costa/ENEL, een nieuwe rechtsorde gecreëerd. Op grond van het Verdrag ven Lissabon bezit de EU eigen rechtspersoonlijkheid. In art. 13 VEU staan de instellingen van de EU. Alleen de in art. 13 VEU genoemde instellingen zijn instellingen van de Europese Unie. Deze instellingen zijn als volgt: Europees Parlement; Europese Raad; Raad van de Europese Unie (de Raad); Europese Commissie; Hof van Justitie van de Europese Unie; Europese Centrale Bank; Rekenkamer. Het Europees Parlement Het Europees Parlement is de enige instelling van de Unie die zijn legitimatie rechtstreeks aan de onderdanen van de lidstaten ontleent. Het Europees Parlement kan niet worden gelijkgesteld aan andere parlementen. Het Europees Parlement oefent niet dezelfde functies uit die gewoonlijk met een nationaal parlement verbonden zijn. De samenstelling en verkiezingsprocedure Terwijl art. 10 lid 1 VEU stelt dat de werking van de Unie is gegrond op de representatieve democratie, blijkt uit art. 14 lid 2 VEU dat de burgers van de Unie van de lidstaten alleen degressief evenredig vertegenwoordigd zijn in het Europees Parlement. Hiervoor voorziet het VEU in de toedeling van zetels van het Europees Parlement aan lidstaten, waarbij geen enkele lidstaat meer dan 96 zetels toegewezen mag krijgen en het minimumaantal zetels per lidstaat zes is. De factor lidstaat speelt een belangrijke rol bij de samenstelling van het Europees Parlement. De facto vertegenwoordigt het Europees Parlement de volkeren van de in de Europese Unie verenigde landen. Het terugtrekken van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie naar aanleiding van de uitslag van het Brexit-referendum moet echter wel resulteren in een reductie van de zetels in het Europees Parlement. Juist vanwege het feit dat het Britse volk heeft gekozen voor een terugtrekking en dus geen behoefte heeft aan democratische vertegenwoordiging op Europees niveau, is dit het geval. Gelet op het feit dat de lidstaat met het grootste bevolkingsaandeel nu al over het maximale aantal toegestane zetels beschikt, zou een herverdeling van de Britse zetels de oververtegenwoordiging van kleinere lidstaten alleen maar versterken. Volgens art. 14 lid 2 VEU mag het aantal leden niet meer dan 750 leden, plus de voorzitter bedragen. De leden worden elke vijf jaar door rechtstreekse algemene verkiezingen in alle lidstaten gekozen. De nationale verkiezingswetten van de lidstaten zijn van toepassing. Door het Unierecht wordt alleen een minimumstandaard geïntroduceerd. Dit zorgt ervoor dat de verkiezingen in handen zijn van nationale politieke partijen. Vanuit het oogpunt van een evenwichtige proportionele verdeling van de bevolking problematisch. Hiervoor bestaat echter geen ideale oplossingen. Een alternatief zou kunnen zijn om niet langer uit te gaan van vertegenwoordiging van de bevolking van een lidstaat, maar van de vertegenwoordiging van de Europese bevolking. Het Unierecht bepaalt geen uniform verkiezingssysteem. 3

4 De taken van het Europees Parlement kunnen in drie basisfuncties worden onderverdeeld: het Europees Parlement als quasiwetgevingsorgaan, als democratische controle-instantie en als budgethouder. Het Europees Parlement heeft de volgende taken: Wetgeven en begroten; - Wetgeven en begroten gebeurt in overleg met de Raad, zie art. 14 VEU; - Vaststellen secundair Unierecht (art. 294 VWEU) (de Verdragen zijn primair Unierecht); - Vaststellen begroting (art. 314 VWEU); - Sluiten van internationale akkoorden (art. 218 lid 6 sub a VWEU). Adviseren c.q. aanbevelingen doen; - Secundair unierecht waar de bijzondere wetgevingsprocedure geldt. Hierbij doet het Europees Parlement aanbevelingen. Controleren; - Recht van enquête (art. 226 VWEU); - Constitueren en toezicht op de Commissie (art. 17 lid 7 en 8 VWEU); - Motie van afkeuring Commissie (art. 234 VWEU). Er bestaan geen Europese politieke partijen. De leden van het Europees Parlement verdelen zich in politieke groepen of fracties. Fracties spelen een belangrijke rol in de organisatie van de werkzaamheden van het Europees Parlement en het kanaliseren van de werkzaamheden van hun individuele leden. De plenaire vergaderingen worden voorbereid in parlementaire commissies, die zich elk met een bepaald deelterrein bezighouden. De Europese Raad Samenstelling De Europese Raad is in eerste instantie samengesteld uit de staatshoofden en regeringsleiders van de lidstaten en de voorzitter van de Europese Commissie. Het begrip staatshoofden moet niet al te letterlijk worden uitgelegd, omdat daarmee niet per se het hoogste staatsorgaan wordt bedoeld. De Europese Raad neemt een centrale plaats in het politieke leven van de Europese Unie in. Ook ministers uit de nationale regeringen van de lidstaten en andere leden van de Europese Commissie kunnen worden uitgenodigd om aan de vergaderingen deel te nemen. De Europese Raad heeft, ook al in het verleden verschillende keren, een beslissende rol in de evolutie van het Europese project gespeeld. De Europese Raad heeft als algemene taak de nodige impulsen voor de ontwikkeling van de Unie te geven en de algemene politieke beleidslijnen en prioriteiten vast te leggen, volgt uit art. 15 lid 1 VEU. De Europese Raad treedt op als probleemoplosser wanneer de Raad en het Europees Parlement er samen niet uit komen. Op het terrein van het externe optreden van de Unie definieert de Europese Raad op basis van de in art. 21 VEU vastgestelde beginselen en algemene richtsnoeren de strategische belangen en doelstellingen van de Unie. Verder geldt dat de Europese Raad, in weerwil van de duidelijke bewoordingen van art. 15 lid 2 laatste zin VEU, in de praktijk soms toch een wetgevende rol speelt. De Europese Raad komt ten minste twee keer per halfjaar bijeen op initiatief van diens voorzitter, waarbij de leden kunnen besluiten zich te laten bijstaan door een minister. In beginsel moeten alle staatshoofden en regeringsleiders met de beoogde conclusie, resolutie of besluit instemmen. Dit betekent dat er moet worden gezocht naar politieke compromissen. 4

5 Raad van de Europese Unie Inleiding De Raad is een belangrijke instelling, omdat zonder toestemming van de Raad geen Uniewetgeving tot stand kan komen. Daarnaast bepaalt de Raad (mede) voor een belangrijk deel het beleid van de Europese Unie. Samenstelling Volgens art. 16 VEU bestaat de Raad uit een vertegenwoordiger van elke lidstaat op ministerieel niveau, die gemachtigd is om de regering van de lidstaat die hij vertegenwoordigt te binden. De lidstaten bepalen hoe zij in de Raad worden vertegenwoordigd. De Raad komt in verschillende formaties bijeen, dit is afhankelijk van het onderwerp. Gezien deze samenstelling, is de Raad een van de belangrijkste bronnen van de democratische legitimatie in de Europese Unie in zijn huidige structuur. De legitimatie is, anders dan bij het Europees Parlement, indirect. Het komt namelijk tot stand via de parlementsverkiezingen in de lidstaten en de daarop gebaseerde formatie van de nationale regeringen. De Raad oefent samen met het Europees Parlement de wetgevings- en begrotingstaak uit. De taken van de Raad zijn als volgt: De Raad als constituerend orgaan: Voorstellen voor verdragsherziening door een lidstaat, het Europees Parlement of de Europese Commissie moeten in het kader van de gewone herzieningsprocedure aan de Raad voorgelegd worden; De Raad als wetgever: Zonder toestemming van de Raad kan in de meeste gevallen geen secundaire wetgeving tot stand komen; De Raad als beleidsorgaan: Hij definieert de beleidslijnen voor de Unie en voor de lidstaten. De Raad draagt daarnaast zorg voor de coördinatie van het algemeen economisch beleid van de lidstaten; De Raad als bestuursorgaan: In dit opzicht is de belangrijkste taak het vaststellen van de jaarlijkse begroting, samen met het Europees Parlement. Het grootste gedeelte van de werkzaamheden moet met name door anderen worden voorbereid, omdat de leden van de Raad met hun medewerkers niet op permanente basis in Brussel werkzaam zijn. Op Europees niveau spelen hierbij met name het Comité van Permanente Vertegenwoordigers, comités en werkgroepen, het secretariaatgeneraal en het voorzitterschap een belangrijke rol. De lidstaten onderhouden een soort diplomatieke missie bij de Europese Unie, waarbij elke lidstaat een vertegenwoordiger benoemt met diplomatenstatus. Dit forum wordt het COREPER genoemd. Het speelt een centrale rol in het besluitvormingsproces in de Raad door complexe technische vraagstukken af te handelen en politieke compromissen te bereiken. In principe moeten alle punten op de agenda van een raadszitting vooraf worden behandeld door COREPER. Het is de Raad echter niet verboden om zonder voorafgaande behandeling door COREPER besluiten te nemen. De Raad wordt hiernaast ook bijgestaan door een secretariaat. Ook het secretariaat is belast met de voorbereiding en ondersteuning van de vergaderingen van de Raad. 5

6 Elke lidstaat oefent voor een periode van zes maanden het voorzitterschap van de Raad uit. Het voorzitterschap van de Raad Buitenlandse Zaken is echter permanent in handen van de Hoge Vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid. De functie van de voorzitter bestaat vooral uit het voorbereiden van het besluitvormingsproces in de Raad. Het voorzitterschap organiseert de vergaderingen van de verschillende comités en werkgroepen en heeft het recht de Raad bijeen te roepen. Besluitvorming Het VEU en het VWEU kennen verschillende meerderheidsvereisten binnen de Raad. De benodigde meerderheid wordt meestal samen met de besluitvormingsbevoegdheid (rechtsgrondslag) genoemd. In de regel stemt de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen. In dit verband wordt elke lidstaat door het primair Unierecht een bepaald aantal stemmen toegewezen. In de verdragen zijn verschillende definities en vormen van gekwalificeerde meerderheid te vinden, namelijk in art. 16 VEU, art. 238 VWEU en art. 3 van het Protocol betreffende de Overgangsbepalingen. Zittingen van de Raad zijn openbaar als het gaat om de beraadslagingen van de Raad over wetgevingshandelingen. Zowel het VEU als het VWEU noemt geen quorum voor een stemming. De Europese Commissie Inleiding De Europese Commissie kan worden gekwalificeerd als het dagelijks bestuur van de Europese Unie. De Europese Commissie kan als supranationale instelling en als een uitvloeisel van de nieuwe rechtsorde worden gekarakteriseerd. De Commissie is de hoeder van het algemeen belang en opereert daarom onafhankelijk van de lidstaten. Gezien de permanente aanwezigheid en de lange ambtstermijn van haar personeelsleden, draagt de Commissie ook in grote mate bij aan de continuïteit van de werkzaamheden op Europees niveau. Samenstelling en benoemingsprocedure De Commissie bestaat uit een onderdaan van elke lidstaat en kent dus 28 leden. De leden worden voor een periode van vijf jaar benoemd en zijn herbenoembaar. De benoemingsprocedure verloopt als volgt. De Europese Raad raadpleegt de lidstaten en het Europees Parlement en draagt met gekwalificeerde meerderheid een kandidaatvoorzitter voor. Het Europees Parlement moet instemmen met de kandidaat-voorzitter. Vervolgens stelt de verkozen voorzitter samen met de Raad een lijst vast van overige kandidaat-leden van de Commissie. Daarnaast stelt de Europese Raad met instemming van de verkozen voorzitter, de kandidaat-hoge Voorzitter voor. Hierna worden de verkozen voorzitter en overige leden van de Commissie, inclusief de Hoge Vertegenwoordiger ter goedkeuring aan het Europees Parlement voorgelegd. Het Europees Parlement dient de kandidaat-commissie dan als college aanvaarden. De Europese Raad benoemt ten slotte de Commissie met gekwalificeerde meerderheid. De taken van de Europese worden in art. 17 lid 1 VEU genoemd. Zij kunnen in de volgende vier functies worden onderverdeeld. Gangmaker van de Unie - De Europese Commissie heeft een eigen beslissingsbevoegdheid en werkt mee aan de totstandkoming van secundair Unierecht. - De belangrijkste bevoegdheid is het exclusieve recht van initiatief van de Commissie. - Op het terrein waar de Europese Commissie geen initiatiefrecht heeft, kan het aanbevelingen of adviezen uitbrengen. - Verder speelt de Commissie een belangrijke rol bij de herziening van verdragen. 6

7 Vertegenwoordiger van de Unie - De Commissie draagt zorg voor de externe vertegenwoordiging van de Unie. - De Commissie heeft hiervoor de beschikking van over de Hoge Vertegenwoordiger en een aantal commissarissen. - De centrale figuur in dit verband is de Hoge Vertegenwoordiger voor het buitenlands en veiligheidsbeleid. Bestuursorgaan van de Unie - Hierbij moet een onderscheid worden gemaakt tussen het door het Unierecht zelf aan de Europese Commissie opgedragen taken en taken die aan de Commissie door de Raad worden gedelegeerd. Op bepaalde beleidsterreinen wordt de Europese Commissie door het Werkingsverdrag met de uitvoering van Unierecht belast. De regeling voor delegatie staat in art. 290 VWEU. Het gaat hier om de delegatie naar de Commissie van de bevoegdheid om de nietessentiële onderdelen van een wetgevingshandeling aan te vullen of te wijzigen. - Uitgangspunt is dat de uitvoering normaliter door de lidstaten plaatsvindt. Alleen waar de uitvoering volgens eenvormige voorwaarden nodig is, kan aan de Commissie de bevoegdheid worden gegeven uitvoeringshandelingen vast te stellen. Toezichthouder van de Unie - De Commissie oefent deze taak als bestuursorgaan uit en niet als plaatsvervangende rechterlijke instantie. - De Commissie ziet toe of lidstaten zich houden aan primair en secundair Unierecht. - De Commissie ziet ook toe op de inachtneming van het Unierecht door andere Unie-instellingen, organen en instanties. - De toezichthoudende rol van de Europese Commissie omvat ook natuurlijke personen en rechtspersonen voor zover zij binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen. De Commissie wordt in haar werk ondersteund door een aantal directoraten-generaal (DG) en vergelijkbare afdelingen. Zij zijn verantwoordelijk voor de voorbereiding van de werkzaamheden van de Europese Commissie en de implementatie van haar beslissingen. Elke commissaris wordt ondersteund door een kabinet bestaande uit een kleine groep adviseurs en ondersteunend personeel. Bovendien wordt de Commissie ondersteund door een secretaris-generaal. De Commissie handelt als college. Dit wordt aangeduid als het collegialiteitsbeginsel. De voorzitter treedt echter op als vertegenwoordiger van de Commissie en bepaalt de politieke richtsnoeren. De commissarissen werken onder zijn gezag. De voorzitter kan een lid van de Commissie verzoeken zijn ontslag in te dienen. Hof van Justitie, Gerecht en rechterlijke kamers Samenstelling en benoemingsprocedure Art. 13 VEU noemt het Hof van Justitie als een van de instellingen van de Unie. Deze instelling bestaat in feite uit twee gerechten, het Hof en het Gerecht. De rechters worden door de lidstaten in onderlinge overeenstemming voor een periode van zes jaren benoemd. Het Hof moet volgens art. 19 lid 2 uit één rechter per lidstaat bestaan. Dit zorgt ervoor dat er rechters zijn die het rechtssysteem van de lidstaten goed begrijpen. Het Hof wordt in zijn werkzaamheden bijgestaan door advocaten-generaal. De rechters en advocaten-generaal kunnen niet als vertegenwoordiger van de lidstaat worden beschouwd. Zij zijn verplicht hun functie volkomen onpartijdig uit te oefenen. Op grond van art. 19 VEU zijn de taken van het Hof en het Gerecht het verzekeren van de eerbiediging van het Unierecht bij de uitlegging en toepassing van de verdragen. 7

8 Dit doen zij door middel van: Het door de lidstaten, instelling of een natuurlijke rechtspersoon ingesteld beroep behandelen; Op verzoek van nationale rechterlijke instanties bij wijze van prejudiciële beslissing een oordeel vellen; De overige in de verdragen bepaalde gevallen. De functie van de advocaat-generaal is het Hof van een onpartijdige en onafhankelijke evaluatie van de feiten en de juridische vraagstukken voorzien. De rechters en advocaten-generaal verbonden aan het Hof en de rechters van het Gerecht worden ieder in de voorbereiding van rechtszaken ondersteund door een kabinet bestaande uit referendarissen en ondersteunend personeel. 8