N openingsuren A04 Brussel, MH/JC/LC A D V I E S. over

Transcriptie

1 N openingsuren A04 Brussel, MH/JC/LC A D V I E S over DE CRITERIA EN DE PROCEDURE TOT ERKENNING ALS TOERISTISCH CENTRUM TOT UITVOERING VAN ARTIKEL 17, TWEEDE LID VAN DE WET VAN 10 NOVEMBER 2006 BETREFFENDE DE OPENINGSUREN IN HANDEL, AMBACHT EN DIENSTVERLENING ***

2 2 In haar brief van 3 januari 2007 vroeg mevrouw Sabine Laruelle, Minister van Middenstand en Landbouw, het advies van de Hoge Raad voor de Zelfstandigen en de KMO over het ontwerp van koninklijk besluit tot uitvoering van artikel 17, tweede lid van de wet van 10 november 2006 betreffende de openingsuren in handel, ambacht en dienstverlening. Na een bespreking in de commissie Handelspraktijken op 30 januari 2007, bracht de Hoge Raad volgend advies uit tijdens de algemene vergadering van 1 maart INLEIDING De wetten die respectievelijk de verplichte avondsluiting en de wekelijkse rustdag regelden 1, werden in 2006 vervangen door één enkele wet, namelijk de wet van 10 november 2006 betreffende de openingsuren in handel, ambacht en dienstverlening. Artikel 17 van deze wet voorziet een uitzondering op de verplichte sluitingsuren en de wekelijkse rustdag voor de badplaatsen en de gemeenten of delen van gemeenten die als toeristische centra worden erkend. Dit artikel stelt tevens dat de Koning bepaalt wat er moet worden verstaan onder toeristische centra en dat hij daartoe de criteria en de procedure tot erkenning bepaalt. Het ontwerp van koninklijk besluit waarover advies wordt gevraagd, voert deze laatste bepaling uit. De Minister is volgens artikel 23 van de wet van 10 november 2006 verplicht het advies van de Hoge Raad te vragen over alle koninklijke besluiten genomen in uitvoering van deze wet. Uit artikel 25 van de wet van 10 november 2006 vloeit voort dat de oude reglementaire bepalingen inzake de procedure en de erkenning als toeristisch centrum 2 die niet strijdig zijn met deze wet van kracht blijven totdat ze worden vervangen of opgeheven door nieuwe bepalingen die ter uitvoering van deze wet worden genomen. Er dient hier opgemerkt te worden dat de oude reglementaire bepalingen inzake de criteria tot erkenning als toeristisch centrum in 2005 nog werden gewijzigd en nagenoeg volledig in overeenstemming werden gebracht met de criteria tot erkenning als toeristisch centrum in de arbeidswetgeving 3. Ook is er een wijziging van de bepalingen inzake de erkenning als toeristisch centrum in het kader van de arbeidswetgeving door de Minister bevoegd voor Werk, Peter Vanvelthoven, voorbereid 4. De Hoge Raad voor de Zelfstandigen en de KMO werd daaromtrent niet geconsulteerd. De Nationale Arbeidsraad heeft er wel reeds een advies over uitgebracht 5. 1 Wet van 24 juli 1973 tot instelling van een verplichte avondsluiting in handel, ambacht en dienstverlening; Wet van 22 juni 1960 tot invoering van een wekelijkse rustdag in nering en ambacht. 2 Koninklijk besluit van 11 augustus 1960 tot uitvoering van de wet van 22 juni 1960 tot invoering van een wekelijkse rustdag in nering en ambacht, gewijzigd bij koninklijk besluit van 22 september 2005; Koninklijk besluit van 27 februari 1974 genomen ter uitvoering van de wet van 24 juli 1973 tot instelling van een verplichte avondsluiting in handel, ambacht en dienstverlening, gewijzigd bij koninklijk besluit van 6 december Koninklijk besluit van 7 november 1966 betreffende de tewerkstelling op zondag in kleinhandelszaken en kapperssalons gevestigd in badplaatsen, luchtkuuroorden en toeristische centra, gewijzigd door het koninklijk besluit van 7 december Ontwerp van koninklijk besluit van 4 september 2006 betreffende de tewerkstelling op zondag in kleinhandelszaken en kapperssalons gevestigd in badplaatsen en toeristische centra. 5 Advies van de Nationale Arbeidsraad Nr van 18 juli 2006 over een ontwerp van koninklijk besluit tot vervanging van het koninklijk besluit van 7 november 1966 betreffende de tewerkstelling op zondag in kleinhandelszaken en kapperssalons in badplaatsen, luchtkuuroorden en toeristische centra.

3 3 De voorbije jaren heeft de Hoge Raad meerdere adviezen uitgebracht over de problematiek van de openingsuren. In zijn advies van 14 mei 2004 betreffende de openingstijden in de detailhandel en zijn advies van 11 oktober 2005 over een wetsontwerp betreffende de openingsuren in handel, ambacht en dienstverlening ging hij dieper in op de problematiek inzake de uitzonderingen verleend aan toeristische centra en inzake de criteria en de procedure tot erkenning als toeristisch centrum. ALGEMEEN STANDPUNT De Hoge Raad voor de Zelfstandigen en de KMO is van mening dat het voorliggend ontwerp van koninklijk besluit geenszins tegemoet komt aan de door hem in zijn eerdere adviezen met betrekking tot dit onderwerp geformuleerde vragen. 1. Harmonisatie Ten eerste vraagt de Hoge Raad dat, voor zover rekening gehouden wordt met de verder in dit advies gemaakte bemerkingen, de erkenningscriteria en procedure voor toeristische centra in het kader van de wetgeving betreffende de openingsuren enerzijds en deze in het kader van de arbeidswetgeving anderzijds worden geharmoniseerd. Deze harmonisatie zou bijdragen tot een duidelijkere en logischere situatie voor zowel de ondernemers en hun klanten als de gemeenten en de controlediensten. Bovendien zou deze harmonisatie administratieve vereenvoudiging als voordeel hebben aangezien beide erkenningsprocedures dan identiek zouden zijn en mogelijk zelfs gecombineerd zouden kunnen worden. Onderlinge afstemming tussen de Minister bevoegd voor Middenstand en de Minister bevoegd voor Werk is noodzakelijk om tot dergelijke harmonisatie te komen. Deze harmonisatie mag zich bovendien dus niet beperken tot de vastlegging van de erkenningscriteria en procedure want ook bij de eigenlijke toepassing van de reglementeringen dient een harmonisatie nagestreefd te worden. De Ministers die respectievelijk bevoegd zijn voor Werk en voor Middenstand zouden hun toekomstig erkenningsbeleid dus op elkaar moeten afstemmen zodat gemeenten die voldoen aan de voorwaarden om als toeristisch centrum erkend te worden steeds beide uitzonderingsregimes genieten. Momenteel is er van harmonisatie echter geen sprake aangezien beide Ministers elk een ontwerp van koninklijk besluit hebben voorbereid met daarin van elkaar verschillende criteria. Zeker gezien de afstemming die er in 2005 heeft plaatsgevonden voor wat de erkenning als toeristisch centrum betreft tussen de wetgeving betreffende de openingsuren enerzijds en de arbeidswetgeving anderzijds, is deze divergentie opmerkelijk. Het was wenselijk geweest dat de Minister bevoegd voor Werk, dhr. Vanvelthoven, zijn ontwerp ook ter advies aan de Hoge Raad had voorgelegd. 2. Een objectieve selectieprocedure Ten tweede vindt de Hoge Raad dat de erkenningscriteria en procedure moeten worden geobjectiveerd en dat de betrokken actoren, waaronder de zelfstandigenorganisaties, bij elke aanvraagprocedure moeten worden betrokken. De beslissing een gemeente of een gedeelte van een gemeente als toeristisch centrum ter erkennen mag niet langer een louter autonome politieke beslissing van de bevoegde Minister vormen. De Hoge Raad pleit voor een transparante procedure. In de eerste plaats moet het toeristisch karakter van de gemeente of het deel van de gemeente waarvoor de aanvraag wordt ingediend worden getoetst aan duidelijke, objectieve en gekwantificeerde criteria. Vervolgens moet de Minister dan op basis van haar appreciatiebevoegdheid het toeristische karakter van de gemeente globaal beoordelen en definitief beslissen of de gemeente een erkenning als toeristisch centrum bekomt.

4 4 Voorliggend ontwerp schiet tekort daar waar enkel voorzien is in een combinatie van drie criteria die geen minimale objectieve toetsing van het toeristisch karakter garanderen. Het is wel geschikt in die zin dat het de eindbeslissing bij de Minister legt. Het in de inleiding van dit advies vermelde ontwerp van Minister Vanvelthoven voorziet daarentegen wel in een minimale objectieve toetsing maar sluit anderzijds wel de appreciatiebevoegdheid van de Minister nagenoeg volledig uit. De selectieprocedure die de Hoge Raad voorstelt is dus geënt op beide ontwerpen. Tot slot dient opgemerkt te worden dat het voorliggend ontwerp geen inspraak van de betrokken actoren voorziet. 3. Geen verruiming van de openingsuren Tot slot is de Hoge Raad van mening dat de bestaande erkenningvoorwaarden voor toeristische centra geenszins versoepeld mogen worden. Omwille van redenen die de Raad reeds in eerdere adviezen uitvoerig heeft uiteen gezet, verzet de Raad zich tegen maatregelen die een feitelijke verruiming van de openingsuren tot gevolg hebben. De erkenning van de toeristische centra is een uitzondering op de toepassing van de wet betreffende de openingsuren. Het voorliggend koninklijk besluit mag bijgevolg geen instrument worden dat de bepalingen inzake de avondsluiting en wekelijkse rustdag uitholt. De vroegere toepassing van de erkenningscriteria voor toeristische centra zowel op basis van de wetgeving betreffende de openingsuren als op basis van de arbeidswetgeving, alsook het aantal en het soort gemeenten die in het verleden via die weg als toeristisch centrum erkend werden, tonen aan dat de bevoegde Ministers de criteria erg soepel en ruim interpreteerden. Daarom vreest de Hoge Raad dat gezien de criteria die het ontwerp voorziet ook in de toekomst vele gemeenten of gedeelten van gemeenten een erkenning als toeristisch centrum zullen bekomen zonder dat zij over een toeristische activiteit op hun grondgebied beschikken die dergelijke erkenning daadwerkelijk rechtvaardigt. De Hoge Raad is dan ook van mening dat de in het ontwerp voorziene procedure geobjectiveerd moet worden zodat in de toekomst enkel en alleen nog gemeenten of delen van gemeenten als toeristisch centrum erkend worden wanneer hun toeristisch karakter daartoe daadwerkelijk een noodzaak vormt. Daarnaast vraagt de Hoge Raad dat er voor de aan de toeristische centra toegestane uitzonderingen terug een beperking tot bepaalde periodes van het jaar ingevoerd wordt. Verder in het advies wordt hier dieper op ingegaan. BEMERKINGEN 1. Bemerkingen met betrekking tot het toepassingsveld - Art. 1, 2 : o Volgens de Hoge Raad is de definitie van toeristische attracties te ruim geformuleerd. Logies en restauratiegelegenheden kunnen bezwaarlijk als toeristische attractie beschouwd worden. Zij kunnen het gevolg zijn van de aanwezigheid van toeristische attracties maar mogen als dusdanig niet in de definitie van toeristische attracties vermeld worden. Indien de in het ontwerp voorziene definitie toch behouden zou blijven, verliest het criterium in art. 2, c) hierdoor deels zijn betekenis. o In plaats van het begrip ondernemingen kan beter gekozen worden voor het begrip organisaties aangezien dit laatste begrip neutraler is en geen commercieel karakter doet vermoeden. o Ook het begrip toeristen zou hier moeten gedefinieerd worden.

5 o 5 - Wat de erkenningscriteria betreft vindt de Hoge Raad dat er in de eerste plaats moet vertrokken worden van een aantal minimale objectieve criteria. De in het ontwerp voorgesteld criteria kunnen hiervoor gebruikt worden op voorwaarde dat de criteria in artikel 2, b) en c) gekwantificeerd worden. Uit een ex ante impactanalyse die de Hoge Raad heeft uitgevoerd, blijkt dat de hieronder door de Hoge Raad voorgestelde gekwantificeerde criteria aan een met de bestaande situatie vergelijkbaar aantal gemeenten de mogelijkheid bieden om een erkenning als toeristisch centrum te bekomen voor hun gemeente of een deel van hun gemeente. Vervolgens is het volgens de Raad aangewezen dat de Minister na advies van de betrokken actoren, op basis van het algemene criterium toeristisch karakter een definitieve beslissing neemt over de erkenning van de gemeenten. Art. 2, a): De Raad vindt dit een verdedigbaar criterium aangezien het een redelijk objectieve maatstaf vormt om het toeristisch karakter van een gemeente of van een gedeelte van een gemeente te beoordelen. Toch moeten er bij dit criterium enkele bemerkingen gemaakt worden: o Het schiftend karakter van dit criterium is eerder beperkt. Ook gemeenten met weinig toerisme beschikken vaak over een toeristisch onthaal. Aan de criteria van de door de verschillende bevoegde overheden gehanteerde erkenningstelsels kan doorgaans erg makkelijk voldaan worden. Gemeenten zouden zelfs geneigd kunnen zijn met het oog op een erkenning als toeristisch centrum een toeristisch onthaal te organiseren dat in de praktijk slechts beperkt open is. Bij benadering beschikken momenteel reeds 49% van de Belgische gemeenten over een toeristisch onthaal dat wordt verzekerd door een instelling die erkend is volgens een formeel erkenningstelsel van een voor toerisme bevoegde overheid. De Raad stelt daarom voor dat als voorwaarde wordt toegevoegd dat het toeristisch onthaal daadwerkelijk dagelijks geopend moet zijn. Dit kan door art. 2 a) aan te vullen als volgt: en die zeven dagen op zeven open zijn voor het publiek. Dit criterium moet bovendien gecombineerd worden met andere strengere criteria (zie verder). o Aangezien dit criterium geen enkele eis stelt inzake de aard van de erkenning van de instelling die het toeristisch onthaal verzekert, is het aangewezen te verduidelijken dat hier enkel de erkenning volgens de door de bevoegde overheden gehanteerde formele erkenningstelsels of de uitdrukkelijke oprichting of erkenning in een decreet, besluit, verordening of ordonnantie worden bedoeld. Andere feitelijke erkenningen zouden dus niet aanmerking genomen mogen worden. o Ook de provincies en gemeenten kunnen beschouwd worden als vallend onder de noemer van de inzake het toerisme bevoegde overheid. Het begrip overheid zou men hier dus beter kunnen preciseren als organen van de gemeenschappen en gewesten omdat het volgens de Hoge Raad niet aangewezen is dat de provincies of zelfs de gemeenten zouden kunnen instaan voor de erkenning. Hoewel toerisme behoort tot de culturele aangelegenheden en als dusdanig een bevoegdheid van de gemeenschappen is, volstaat het niet te verwijzen naar de organen van de gemeenschappen aangezien de Franse Gemeenschap de bevoegdheden inzake toerisme heeft overgedragen aan de Franse Gemeenschapscommissie en het Waals Gewest.

6 6 o Het criterium stelt dat het toeristisch onthaal moet verzekerd worden door instellingen die erkend zijn door waaruit men zou kunnen afleiden dat toeristisch onthaal dat slecht door één erkende instelling verzekerd wordt, niet voldoet aan dit criterium. Het woord instellingen kan hier dus beter in het enkelvoud geschreven worden. Art. 2, b): Dit criterium is volgens de Hoge Raad dus veel te vaag en moet gekwantificeerd worden. Uit het ontwerp blijkt namelijk helemaal niet wanneer het toerisme als van essentieel belang kan beschouwd worden voor de economie van een gemeente of een gedeelte van een gemeente. Dit criterium zou moeten geconcretiseerd worden door van de gemeente die een aanvraag indient te eisen dat zij aantoont dat zij of het gedeelte van de gemeente waarvoor de aanvraag wordt ingediend jaarlijks minstens overnachtingen ofwel maximaal 130 inwoners per horecazaak telt. Bovendien onderstreept de Raad het belang van de verplichting om, zoals vervat in art. 4, punten 6 en 8 van het ontwerp, een beleids- en investeringsplan voor toerisme en een studie naar de impact op de lokale middenstand voor te leggen. Art.2, c): Ook dit criterium is volgens de Hoge Raad veel te vaag en te soepel. Zo is het helemaal niet duidelijk wat er onder toevloed, toeristen en voorbij komen moet verstaan worden. Ten eerste moet dit criterium worden gekwantificeerd. De Hoge Raad vindt dat in het koninklijk besluit moet worden opgenomen dat de gemeente om aan dit criterium te voldoen, moet kunnen aantonen dat er zich op haar grondgebied of op het grondgebied van het gedeelte van de gemeente waarvoor de aanvraag wordt ingediend een toeristische bezienswaardigheid bevindt die jaarlijks minstens bezoekers telt. Ten tweede moet zoals hierboven opgemerkt de definitie van toeristische attractie in artikel 1 worden aangepast. Tot slot zou er in artikel 1 ook op zijn minst een definitie voor het begrip toeristen moeten toegevoegd worden. - Hoewel dit uit de eerste alinea van artikel 2 kan afgeleid worden, wenst de Hoge Raad dat onderstreept wordt dat de verschillende criteria cumulatief moeten toegepast worden en dat ze telkens moeten geëvalueerd worden op het niveau van de gemeente of het gedeelte van de gemeente waarvoor de erkenning wordt aangevraagd. 2. Bemerkingen met betrekking tot de procedure - Art. 3: o De erkenningsprocedure is volgens de Hoge Raad niet transparant. Om deze transparant te maken, moeten de erkenningscriteria geobjectiveerd en zo mogelijk gekwantificeerd worden. Sowieso is de Hoge Raad van mening dat elke uitvoerende beslissing uitvoerig moet gemotiveerd worden. o De betrokken actoren, waaronder de zelfstandigenorganisaties, moeten door de Minister geconsulteerd worden. Wat de zelfstandigenorganisaties betreft, kan deze consultatie best op nationaal niveau gebeuren door het advies van de Hoge Raad voor de Zelfstandigen en de KMO te vragen. o Tevens moet volgens de Hoge Raad de erkenning slechts voor een beperkte duurtijd toegestaan worden of moet er een periodieke evaluatie voorzien worden zodat gemeenten of gedeelten van gemeenten die niet langer aan de erkenningscriteria voldoen ook niet langer als toeristische centra erkend kunnen blijven.

7 7 - Art. 4: o Dit artikel somt de inlichtingen op die een gemeente minstens moet verstrekken om aan te tonen dat voldaan wordt aan de erkenningscriteria. Overeenkomstig de door de Hoge Raad gevraagde aanpassingen aan de criteria, moet deze lijst van te verstrekken inlichten gewijzigd worden. Omwille van de transparantie en de objectiviteit van de criteria en de procedure is het belangrijk dat men uit artikel 4 op eenvoudige en duidelijke wijze kan afleiden op welke manier en met welke documenten men dient te bewijzen dat men aan de verschillende criteria voldoet. o Er is een fout geslopen in de nummering van de opsomming in artikel 4. Punt 3 ontbreekt namelijk. 3. De beperking van de uitzonderingen tot bepaalde periodes van het jaar In zijn huidige vorm beperkt het ontwerp van koninklijk besluit de uitzonderingen voor de toeristische centra op de verplichte sluitingsuren en de wekelijkse rustdag niet tot bepaalde periodes van het jaar en voorziet het evenmin de mogelijkheid om zulke beperkingen in te voeren. Het koninklijk besluit van 11 augustus 1960 tot uitvoering van de wet van 22 juni 1960 tot invoering van een wekelijkse rustdag in nering en ambacht, gewijzigd bij koninklijk besluit van 22 september 2005 voorziet echter wel dat het college van burgemeester en schepenen van een gemeente erkend als toeristisch centrum of van een gemeente die een badplaats is de periode waarvoor de afwijking op de wekelijkse rustdag geldt, kan beperken tot een gedeelte van het jaar. Het koninklijk besluit van 27 februari 1974 genomen ter uitvoering van de wet van 24 juli 1973 tot instelling van een verplichte avondsluiting in handel, ambacht en dienstverlening, gewijzigd bij koninklijk besluit van 6 december 2005 beperkt bovendien zelf de afwijkingen op de verplichte avondsluiting tot bepaalde tijdstippen. Terwijl dus vroeger voor de toeristische centra en de badplaatsen de uitzonderingen op de wekelijkse rusdag door de gemeente beperkt konden worden tot bepaalde periodes van het jaar en de uitzonderingen op de verplichte avondsluiting door de Koning beperkt werden tot bepaalde periodes van het jaar, zouden die uitzonderingen volgens het voorliggend ontwerp van koninklijk besluit sowieso niet tot bepaalde periodes van het jaar kunnen beperkt worden en dus het ganse jaar door gelden 6. Dit komt neer op een feitelijke verruiming van de openingsuren waartegen de Hoge Raad zich verzet. De Hoge Raad vraagt dat, zoals in het verleden, de periodes waarvoor aan de toeristische centra uitzonderingen worden toegekend, beperkt worden tot bepaalde periodes van het jaar. Concreet stelt de Raad voor de uitzonderingen enkel in volgende periodes te laten gelden: 1 vanaf 1 mei tot 30 september 2 gedurende de Kerst- en Paasvakantie in het door de Gemeenschappen ingericht, gesubsidieerd of erkend onderwijs 3 buiten de in 1 en 2 bedoelde periodes, maximaal dertien dagen per kalenderjaar. 6 Merk op dat op dit moment de beperkingen van de uitzonderingen tot bepaalde periodes van het jaar zoals bepaald in het KB van 27 februari 1974 of waartoe besloten op basis van het KB van 11 augustus 1960 niet meer gelden aangezien art. 25 van de wet van 19 december 2006 bepaalt dat reglementaire bepalingen strijdig met deze wet niet langer gelden en aangezien art. 17 van deze wet dus niet toelaat dat een uitvoeringsbesluit het toepassingsgebied van de in dit artikel geformuleerde uitzondering voor badplaatsen en gemeenten of gedeelten van gemeenten die als toeristische centra worden erkend, beperkt.

8 8 Tot slot dient er hier nog een opmerking van wetgevingstechnische aard gemaakt te worden. Aangezien de wet van 10 november 2006 geen ruimte laat aan het koninklijk besluit om de periode te beperken waarin de uitzonderingen voor de toeristische centra gelden, moet deze wijziging gebeuren door een aanpassing van de definitie van toeristisch centrum. Er moet dus in het koninklijk besluit geschreven worden dat de erkenning als toeristisch centrum enkel geldt in de bovenstaande periodes. Op die manier kan dus bijvoorbeeld een gemeente in de zomermaanden wel een toeristisch centrum zijn en in de wintermaanden niet en aldus wel in de zomermaanden maar niet in de wintermaanden van de uitzonderingen op de avondsluiting en rustdag genieten. BESLUIT De Hoge Raad voor de Zelfstandigen en de KMO is van mening dat het voorliggend ontwerp van koninklijk besluit geenszins tegemoet komt aan de door hem in zijn eerdere adviezen met betrekking tot dit onderwerp geformuleerde vragen. Ten eerste vraagt de Hoge Raad dat, rekening houdend met de in dit advies gemaakte bemerkingen, de erkenningscriteria en procedure voor toeristische centra in het kader van de wetgeving betreffende de openingsuren enerzijds en deze in het kader van de arbeidswetgeving anderzijds worden geharmoniseerd. Daarenboven merkt de Hoge Raad op dat het wenselijk was geweest dat de Minister bevoegd voor Werk, dhr. Vanvelthoven, zijn ontwerp ook ter advies aan de Hoge Raad had voorgelegd. Ten tweede pleit de Hoge Raad voor een transparante erkenningsprocedure. In de eerste plaats moet het toeristisch karakter van de gemeente of het deel van de gemeente waarvoor de aanvraag wordt ingediend worden getoetst aan minstens drie objectieve criteria: (1) de aanwezigheid van een erkend toeristisch onthaal dat zeven dagen op zeven geopend is, (2) minstens overnachtingen ofwel maximaal 130 inwoners per horecazaak, (3) de aanwezigheid van een toeristische bezienswaardigheid met jaarlijks minstens bezoekers. Vervolgens moet de Minister dan op basis van haar appreciatiebevoegdheid en na het advies van de Hoge Raad voor de Zelfstandigen en de KMO het toeristische karakter van de gemeente globaal beoordelen en definitief beslissen of de gemeente een erkenning als toeristisch centrum bekomt. Tot slot herhaalt de Hoge Raad dat hij zich verzet tegen een feitelijke verruiming van de openingsuren en hij vraagt dan ook de uitzonderingen voor de toeristische centra zoals in het verleden te beperken tot bepaalde periodes van het jaar.