Veilig transport door buisleidingen: computer in de hoofdrol!

Transcriptie

1 Veilig transport door buisleidingen: computer in de hoofdrol! Mr. Dr. Chr. P. Verwer, legal consultant mijnbouw en transport 1 te Haarlem Inleiding Op het NvvK jubileum congres is veilig vervoer één van de nieuwe thema s; ik heb mij als nieuw buitengewoon Nvvk-lid 2 geroepen gevoeld een bijdrage op dit nieuwe beleidsterrein van de NvvK te leveren. In het hierna volgende zal ik toelichting geven op een wetsvoorstel, dat gericht is op het voorkomen van veiligheidsincidenten in de kabel- en leidingeninfrastructuur in Nederland; naar mijn mening is het wetsvoorstel baanbrekend in de methode van bestrijding van de onveiligheid, te weten met behulp van een computerprogramma. Ik sla dus twee themavliegen van het jubileumcongres in één klap: techniek om veiligheid te bevorderen en wetgeving. Op 3 maart 2006 is een wetsvoorstel 3 aan het Parlement aangeboden met moderne inhoud: een computerprogramma vormt de kern van dit wetsvoorstel, dat zich richt op de geautomatiseerde uitwisseling van informatie ten behoeve van een veilige aanleg van kabelnetwerken en buisleidingen. De chaos die dit wetsvoorstel beoogt op te ruimen is twee jaar geleden beeldend beschreven in het Nederlands Juristenblad 4 ; sommigen van u is het wellicht ook bekend uit praktijksituaties; op dit moment is de aanleg van de Noord-Zuid lijn in Amsterdam een illustratief voorbeeld. Het wetsvoorstel probeert bedreigingen van de veiligheid van in de bodem aanwezige pijpleidingen en kabels door graafwerkzaamheden te voorkomen. Het gaat om alle soorten leidingen en kabels en het wetsvoorstel bemoeit zich niet met de eigendomsvraag van een kabel of leiding. De minister van Economische Zaken (EZ) is samen met de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) niet over een nacht ijs gegaan, wat blijkt uit de Memorie van Toelichting(MvT) 5 ; in 2004 heeft het Nederlands Normalisatie Instituut een onderzoek uitgevoerd naar de oorzaken van graafincidenten bij pijpleidingen en kabels en de knelpunten bij de informatieuitwisseling over de ligging van kabels en leidingen 6. Het wetsvoorstel geeft volgens de Minister antwoord op de vragen rond de verantwoordelijkheidsverdeling tussen betrokken partijen waar het gaat om het voorkomen van beschadigingen en de gevolgen van een onverhoopt toch opgetreden schade. Centraal staat een geautomatiseerd systeem van informatieuitwisseling tussen de diverse belanghebbenden, dat geheel automatisch zal functioneren. Dit bouwt voort op een reeds langer bestaande praktijk, die zich in de leidingenwereld heeft ontwikkeld 7 en waaraan nu een wettelijke verplichting wordt gegeven. Naar veler opvatting zullen problemen in de toekomst worden voorkomen. Een blind vertrouwen op een wetsvoorstel wordt in de praktijk nogal eens gelogenstraft en hier geldt voor mij: Eerst zien en dan geloven! 1 Voorheen jurist bij Staatstoezicht op de Mijnen ( ) en beleidsmedewerker bij DG voor energie (2002/2005) Ministerie van Economische Zaken. 2 Sinds sta ik als zodanig geregistreerd. 3 Tweede Kamerstuk Vergaderjaar nrs. 1en 2 4 Zie NJB 2005 pag t/m 1191 Kabels en leidingen: de chaos in de bodem 5 Tweede Kamerstuk Vergaderjaar nr. 3 6 Verplichte informatie-uitwisseling ondergrondse kabels en leidingen, NNI sept Het zogenaamde Kabels en Leidingen Informatie Centrum (KLIC) stelsel. NVVK Jubileumcongres april Sessie R Verwer 1 van 7

2 Korte weergave van de inhoud van het wetsvoorstel Ik loop in het kort de relevante bepalingen van het wetsvoorstel langs; In artikel 1 worden begripsbepalingen gegeven; wat opvalt is dat onder een net wordt verstaan: een ondergrondse kabel of leiding, daaronder mede begrepen lege buizen, ondergrondse ondersteuningswerken en beschermingswerken, bestemd voor transport van vaste, vloeibare of gasvormige stoffen, van energie of van informatie. (artikel 1, onder e. ) Als grondroerder wordt omschreven: degene onder wiens verantwoordelijkheid of leiding graafwerkzaamheden worden verricht. (artikel 1 onder g) De artikelen 2 en 3 zijn gewijd aan preventiemaatregelen. Artikel 2 vraagt in het eerste lid aan de opdrachtgever om ervoor zorg te dragen dat de graafwerkzaamheden, waartoe hij opdracht geeft, zorgvuldig kunnen worden verricht. Het tweede lid heeft de grondroerder zelf als normadressaat: deze moet de graafwerkzaamheden op zorgvuldige wijze uitvoeren en het derde lid geeft een minimuminvulling aan de term zorgvuldig uit het tweede lid: er moet een melding worden gedaan als omschreven in artikel 8, ter plaatse van de werkzaamheden moet onderzoek worden ingesteld naar de precieze ligging van onderdelen van netten en tot slot is op de locatie de van de Dienst ontvangen gebiedsinformatie aanwezig. Artikel 3 richt zich tot de netbeheerder: deze moet netten aanleggen, instandhouden en opruimen op zodanige wijze dat het beheer van andere netten niet in gevaar komt of zonder noodzaak wordt bemoeilijkt. Als de beheerder handelt in strijd met dit lid neemt deze op eigen kosten maatregelen om strijd met de voorgaande bepaling te doen eindigen. In artikel 4 wordt het informatiesysteem in het leven geroepen: Er is een elektronisch informatiesysteem waarmee informatie tussen beheerders enerzijds en opdrachtgevers en grondroerders anderzijds wordt uitgewisseld. In wezen is het gehele strijdtoneel in dit artikel te overzien; het gaat om leidingbeheerders en grondroerders en de interactie tussen deze twee groepen. Vaak geeft suboptimale interactie tot vervelende incidenten aanleiding met potentieel zeer ernstige gevolgen, afhankelijk van de omstandigheden van het voorval. Het informatiesysteem hangt niet zomaar in de lucht: het beheer ervan is ondergebracht 8 bij de Dienst van het Kadaster, zo blijkt uit artikel 5, eerste lid juncto artikel 1 onder b. waar de Dienst wordt omschreven. Hier blijkt waarom de Minister van VROM mede-ondertekenaar is van dit wetsvoorstel. De Dienst maakt -zo bepaalt artikel 6, eerste lid- het gegevensbestand op dat bestaat uit data over wie beheerder is van een kabel of leiding in een zeker gebied. De beheerder maakt overeenkomstig artikel 6, tweede lid, de Dienst bekend of hij een nieuwe leiding of kabel zal gaan beheren en of hij ophoudt met het beheer van een bestaande leiding in een zeker gebied. In de praktijk blijken er leidingen te liggen, waarvan de beheerder onbekend is dan wel waarvan onduidelijk is wie beheerder is; de gemeente waarbinnen een zogeheten weesleiding is gelegen meldt de vondst hiervan onverwijld aan de Dienst overeenkomstig artikel 16. De Dienst doet hiervan onverwijld melding aan de reeds bekende beheerders in het betrokken gebied. Op deze wijze wordt op termijn het informatiesysteem compleet. 8 gelukkig maar! NVVK Jubileumcongres april Sessie R Verwer 2 van 7

3 De artikelen 7 tot en met 18 beschrijven het uitwisselingsproces dat in de visie van de wetgever geheel automatisch zal moeten geschieden. ( zonder tussenkomst van menselijk handelen MvT paragraaf 2.4) Het initiatief ligt bij de grondroerder of diens opdrachtgever; deze kan om zogenaamde gebiedsinformatie vragen aan de Dienst ten behoeve van het voorbereiden van graafwerkzaamheden. (artikel 7, eerste lid) De grondroerder moet ten hoogste twintig dagen voor de aanvang van zijn werkzaamheden melding maken van de voorgenomen werkzaamheden aan de Dienst; er is een clausule toegevoegd voor de gevallen waarin de grondroerder weet van de situatie omdat hij de betrokken grond in eigendom of beheer heeft en hij weet dat er sinds de vorige melding geen wijzigingen zijn opgetreden in de ligging van de netten. (artikel 8) De Dienst bepaalt op welke gebiedseenheid de melding betrekking heeft en bericht onverwijld alle beheerders, die in dit gebied zijn geregistreerd. (artikel 9) De beheerder verstrekt vervolgens binnen één werkdag via het elektronisch informatiesysteem de liggingsgegevens, de eigenschappen van het net, eventuele voorzorgsmaatregelen ingeval het een gevaarlijke net betreft en zijn contactgegevens. Is de beheerder te laat dan wordt dit aan de Minister gemeld. (artikel 10) Overeenkomstig artikel 11 verstrekt de Dienst de gegevens onmiddellijk na ontvangst via het elektronisch informatiesysteem ten laatste twee werkdagen na het bericht aan de beheerders genoemd in artikel 9. Als de melding niet is gedaan langs elektronische weg wordt de informatie op dezelfde andere wijze uitgewisseld. De termijn wordt dan met één werkdag verlengd (artikel 11, tweede lid) Als niet binnen de termijn genoemd in het eerste lid van alle beheerders de informatie is ontvangen door de Dienst wordt dit gemeld aan de Minister. (artikel 11, derde lid) Artikel 12 voorziet voor gronden in beheer bij de Minister van Defensie een speciale regeling Artikel 13 bepaalt dat de beheerder voor netten met een gevaarlijke inhoud aparte voorzorgsmaatregelen treft, die erop neerkomen dat ter plaatse een vertegenwoordiger van de beheerder de graafwerkzaamheden begeleidt. De grondroerder houdt rekening met deze voorzorgsmaatregelen; indien ook hij maatregelen neemt worden deze schriftelijk vastgelegd en ter kennis gebracht van de netbeheerder. (artikel 13, vijfde lid) Artikel 14 bepaalt dat de beheerder aan de Dienst in januari melding maakt van het aantal schadegevallen dat als gevolg van graafwerkzaamheden in het eraan voorafgaand kalenderjaar heeft plaatsgevonden. Dit wordt vervolgens in het jaarverslag van de Dienst opgenomen. Artikel 15 biedt mogelijkheden tot verbeteren van het geregistreerde databestand door de grondroerder te verplichten afwijkingen ten opzichte van de ontvangen gegevens direct aan de Dienst te melden. De beheerder wordt vervolgens door de Dienst onverwijld ingelicht; deze heeft de plicht binnen tien werkdagen de noodzakelijke maatregelen te treffen. NVVK Jubileumcongres april Sessie R Verwer 3 van 7

4 Artikel 16 tenslotte geeft aan wat te doen met aangetroffen weesleidingen 9. Als niet bekend wordt wie beheerder is van de weesleiding treedt de gemeente in de plaats van een beheerder en wordt deze beheerder van de gegevens van het betrokken net.(artikel 17) Het toezicht op de naleving van deze wet wordt toevertrouwd aan nader aan te wijzen ambtenaren (artikel 21) Het is bekend dat deze taak wordt toebedeeld aan het Agentschap Telecom. 10 Uitdrukkelijk wordt samenwerking met andere toezichthouders opengelaten. De overige artikelen betreffen de uitwerking in detail, het bestuurlijk sanctiepakket en wijziging van bestaande wetten. In de Kadasterwet wordt onder meer de aansprakelijkheid van de Dienst voor schade door foutieve informatie ingeperkt tot aan de Dienst toe te rekenen onregelmatigheden. (wijziging van artikel 117 Kadasterwet) Tot slot wordt aan de Staten-Generaal een evaluatierapport toegezonden binnen vijf jaar na in werking treden van de wet. (artikel 48) Uitvoeringsmaatregelen. In het wetsvoorstel wordt in de artikelen 19 en 20 voorzien in uitvoeringsvoorschriften; AmvB zowel als ministeriële regeling komen voor. Het gaat onder meer om nader inkleuren van de te verstrekken informatie, de wijze van zorgvuldig graven en de gebiedseenheden waaruit de kaart zal zijn opgebouwd. Opvallend is dat ook het bestuur van de Dienst nadere regels stelt ter uitvoering van deze wet (artikel 20) wat te maken heeft met het optimaal inrichten van het informatieuitwisselingssysteem. Details ontbreken op het moment van het schijven van deze bijdrage. Wat betekent het wetsvoorstel in de praktijk? Degeen die mechanische graafactiviteiten wil (laten) uitvoeren instrueert de feitelijke graver een en ander zo zorgvuldig mogelijk te doen: voor mij houdt dit in dat er vooraf een inventarisatie wordt gedaan van de kansen op het aantreffen van leidingen dan wel kabels op de graaflocatie. Als onderdeel van deze inventarisatie kan een verzoek om zogenaamde gebiedsinformatie worden gericht aan de Dienst van het Kadaster. Volgens het wetsvoorstel moet in elk geval twintig dagen voor de graafwerkzaamheden een melding worden gedaan bij de Dienst van het Kadaster onder vermelding van plaats en tijdstip waarop de graafwerkzaamheden beginnen. De Dienst van het Kadaster zoekt met behulp van het geautomatiseerde systeem naar beheerders van kabels en leidingen op de aangegeven locatie. De melding wordt doorgezonden aan de beheerders van de betrokken kabels of leidingen met het verzoek gedetailleerde informatie over kabel of leiding te verstrekken binnen één werkdag. Indien geen beheerder van de leiding of kabel kan worden gevonden, wordt de gemeente op wier grondgebied de leiding zich bevindt aangemerkt als beheerder. Na ontvangst van de leidinggegevens stuurt de Dienst van het Kadaster deze na ten hoogste twee werkdagen door aan degeen die de melding van de voorgenomen graafwerkzaamheden heeft gedaan. Ter plaatse moet vervolgens aan de hand van de ontvangen gegevens de exacte locatie van de kabel of leiding worden bepaald; soms is handmatig opzoeken van de leiding vereist voor met graven mag worden begonnen. Als bij het aantreffen van de leiding of kabel blijkt dat de verstrekte gegevens niet juist zijn moet de juiste ligging worden doorgegeven aan de Dienst van het Kadaster, die de betrokken 9 Zie de weergave van artikel 6 10 Zie MvT paragraaf nr. 3 pagina NVVK Jubileumcongres april Sessie R Verwer 4 van 7

5 beheerder hiervan onmiddellijk verwittigt, opdat deze maatregelen kan nemen bijvoorbeeld door zijn kaartmateriaal aan te passen. Kanttekeningen. Het wetsvoorstel maakt de indruk goed te zijn afgestemd op het doel waartoe het dienen moet. Ik heb niet eerder in een wetsvoorstel een zo prominente rol toegedacht zien worden aan een volledig geautomatiseerd informatieuitwisselingssysteem. De beheerder van dit systeem wordt vaak genoemd waar in feite het systeem de wettelijke taak uitvoert. De volgende opmerkingen wil ik plaatsen. In artikel 1 is aangegeven wat onder graafwerkzaamheden moet worden verstaan. Het gaat om mechanisch verrichten van werkzaamheden in de ondergrond, die blijkens de MvT bij artikel 1 onderdeel c zou reiken tot ongeveer 10 km diepte. Dezelfde MvT merkt op dat graafwerkzaamheden niet verder zullen gaan dan hooguit 1 km diep. 11 Het boren van gaten voor het winnen van koolwaterstoffen en andere delfstoffen gebeurt mechanisch en gaat vaak verder dan slechts één kilometer. Wat na het boren resteert is een pijpleiding van enkele kilometers lang die volledig beantwoordt aan de definitie van een net. De coördinaten van een dergelijke buisleiding worden door de mijnindustrie als bedrijfsvertrouwelijk aangemerkt en het is te verwachten dat de mijnondernemingen niet op een plicht tot openbaar maken zitten te wachten op basis van dit wetsvoorstel. Ik vind overigens ook dat het wetsvoorstel geen relevantie heeft voor dit soort buisleidingen. In het definitieartikel is omschreven wat onder een net moet worden verstaan. Ik heb mij afgevraagd wanneer een buisleiding ophoudt buisleiding te zijn en overgaat in een tunnel. In technische zin is de omvang van de leiding niet meer zo n duidelijk criterium nu buisleidingen van maximaal 48 duim bekend zijn. (doorsnede ongeveer 2 meter) De vraag dringt zich sterker op nu in de MvT bij het onderdeel e van artikel wordt opgemerkt dat ook lege buizen een onderdeel van de definitie zijn. 12 In artikel 17 wordt aan gemeenten een zorgplicht toevertrouwd voor weesleidingen; het toepassingsgebied van dit wetsvoorstel is het Nederlands territoir en hieronder vallen ook de territoriale wateren. Deze zijn voorzover mij bekend slechts tot één kilometer uit de laagwaterlijn gemeentelijk ingedeeld. De problematiek van leidingen die niet bekend zijn of op een andere plaats liggen waar ze verwacht worden is op de zeebodem wellicht nog groter dan aan land. Wordt hier een schone taak toebedacht aan de Directie Noordzee van het Ministerie van Verkeer & Waterstaat? Afbakening met andere wetgeving is soms onduidelijk. Ik heb niets gezien over afbakening naar de Mijnbouwwet, waarin netten in de zin van dit wetsvoorstel een prominente rol spelen: immers zonder buisleidingen is winning van delfstoffen nauwelijks mogelijk. In de Mijnbouwwet is voorzien in een aantal gedetailleerde bepalingen over de aanleg en het onderhoud van buisleidingen. Voor zover mij bekend werken de betrokken bepalingen ook goed in de praktijk. Een fijnere afstemming met de Mijnbouwwet lijkt op zijn plaats. Dezelfde Mijnbouwwet verstrekt mij een suggestie voor een ander aspect dat de chaos in de hand werkt: het laten liggen van niet meer in gebruik zijnde netten. Artikel 45 Mijnbouwwet 11 zie MvT artikelgewijze toelichting bij artikel 1 onderdeel c 12 zie MvT artikelgewijze toelichting bij artikel 1 onderdeel e NVVK Jubileumcongres april Sessie R Verwer 5 van 7

6 geeft de Minister (van Economische Zaken) de kans om opruiming van niet langer in gebruik zijnde infrastructuur te gelasten. Voor de situatie op land zou dit een welkome maatregel kunnen zijn om het ruimtegebrek niet te laten toenemen om reden van het maar laten liggen van nutteloos geworden kabels of buisleidingen 13. In de mijnbouw worden vooruitzichten over de toekomstige situatie in het bedrijfsplan voor ontginning van voorkomens gewoon opgenomen. Een voorbeeld van zorgplicht vooraf. De auteurs van de bijdrage aan het Nederlands Juristenblad in hebben vrijwel alle wensen ingewilligd gekregen in dit wetsvoorstel. Voor de eigendom van netwerken is door dit wetsvoorstel niet veranderd. De jurisprudentie is helder en dit wetsvoorstel gaat eigenlijk niet over eigendomsvragen maar over aanleg en beheer. De MvT maakt wel gewag van de vraag rondom de eigendom van netwerken en verwijst naar de aanhangige wijziging van de Telecommunicatiewet, waar dit onderwerp ook aan de orde is gekomen. 15 Deze wijziging van de Telecommunicatiewet is inmiddels wet geworden 16 en zal van kracht worden op later vast te stellen datum. 17 Veel hangt af van de keuze voor duidelijk en éénduidig kaartmateriaal. Het voornemen bestaat om de Grootschalige Basis Kaart Nederland een rol van belang te laten spelen. Over uitvoeringsmaatregelen is nog niet veel te vinden in de MvT. Het zal waarschijnlijk gaan om technische specificatie van kaartmateriaal en de wijze van weergeven van netten op de kaart. Het van toepassing verklaren van NEN normen ligt voor de hand, als deze bestaan voor dit beleidsterrein. In de NEN 3650 heb ik niet veel kunnen vinden over de registratie van leidingen. Het toepassingsgebied van deze wettelijk regeling is groter dan zo op het eerste gezicht lijkt: deze wet is ook van toepassing waar het beheren van een net slechts een nevenactiviteit is 18. Gedacht mag worden aan saneringsactiviteiten waarbij een ondergronds buisleidingstelsel wordt aangelegd voor afvoer van water of schadelijke stoffen. Op het moment van schrijven heeft de Minister gevraagd de plenaire behandeling aan te houden totdat een Nota van Wijziging is ingediend met betrekking tot het beperken van het gebied waarover informatie moet worden uitgewisseld tot de actuele graaflocatie in plaats van een gebied van 500 bij 500 meter eromheen. 19 Het is te hopen dat dit wetsvoorstel met gezwinde spoed het Parlement kan passeren. Ik vind het een goed voorbeeld van sanctioneren van eigen initiatief van de betrokken bedrijfstak; anderzijds is het te betreuren dat deze zelfregulering ontoereikend is gebleken om de gestelde doelen te realiseren. 13 Een uitstekend voorbeeld van recycling van verlaten buisleidingen is het project van OCAP V.o.f. dat een niet meer gebruikte pijpleiding voor het transport van aardolie heeft ingezet voor transport van CO 2 gas. 14 zie voetnoot 1 15 zie MvT paragraaf en Tkstuk nr 9 16 zie wet van 6 december 2006 gepubliceerd in Staatsblad 2007 nummer zie artikel IV van de wet van 6 december zie TK-stuk nr. 7 toelichting op onderdeel A 19 zie TK-stuk nr. 8 NVVK Jubileumcongres april Sessie R Verwer 6 van 7

7 Aanbevelingen voor veiligheidskundigen dan wel beleidsmakers binnen ondernemingen Het wetsvoorstel leidt tot consequenties voor verschillende groepen van het bedrijfsleven, dat geconfronteerd wordt met de aanwezigheid van buisleidingen en kabels. De eerste groep wordt gevormd door bedrijven waarvoor de bedrijfsuitoefening geschiedt met behulp van kabels of buisleidingen. Ik denk aan telecommunicatiebedrijven of energiedistributiebedrijven dan wel bedrijven waarvoor het transport van de producten via buisleidingen plaatsvindt. Ook als het gebruik van tijdelijke buisleidingstelsels voor een te ondernemen activiteit onmisbaar is heeft deze wettelijk regeling gevolgen. Met name bij het uitvoeren van bodemsaneringswerkzamheden wordt van tijdelijke buisleidingstelsels gebruik gemaakt, waarop de wet van toepassing zal zijn. Het bedrijf is dan leidingbeheerder met alle gevolgen vandien. De tweede groep bedrijven waarvoor gevolgen ontstaan zijn de bouwbedrijven en projectontwikkelaars, die zich geconfronteerd zien met een plicht tot het inwinnen van informatie, die een vertraging bij de uitvoering van werkzaamheden kan betekenen. Weliswaar staat hiertegenover een groot voordeel dat schade niet meer wordt toegebracht wat de afhandeling van claims voorkomt. Dat is jammer voor de advocatuur, maar het motto blijft toch beter voorkomen dan genezen. Voor de bouwondernemingen houdt dit in dat in de voorbereiding van projecten in de risico-inventarisatie en -evaluatie op grond van de Arbeidsomstandighedenwet aandacht moet worden geschonken aan de mogelijke aanwezigheid van kabels en buisleidingen op de te bebouwen lokatie. Haarlem, 7 februari 2007 NVVK Jubileumcongres april Sessie R Verwer 7 van 7