De Dienst voor Alimentatievorderingen (DAVO), een instrument voor armoedebestrijding bij vrouwen?

Transcriptie

1 De Dienst voor Alimentatievorderingen (DAVO), een instrument voor armoedebestrijding bij vrouwen?

2

3 De Dienst voor Alimentatievorderingen (DAVO), een instrument voor armoedebestrijding bij vrouwen?

4 colophon De Dienst voor Alimentatievorderingen (DAVO), een instrument voor armoedebestrijding bij vrouwen? Cette publication est également disponible en français sous le titre: Le Service des Créances Alimentaires (SECAL), un outil de lutte contre la pauvreté des femmes? Een uitgave van de, Brederodestraat 21 te 1000 Brussel AUTEUR VERTALING COÖRDINATIE VOOR DE KONING BOUDEWIJNSTICHTING GRAFISCH CONCEPT VORMGEVING PRINT ON DEMAND Carine Vassart, Communications sprlu Antoine Pennewaert, Foliant Françoise Pissart, directeur Anne Van Meerbeeck, projectverantwoordelijke Ann Vasseur, directieassistente PuPiL Tilt Factory Manufast-ABP vzw, een bedrijf voor aangepaste arbeid Deze uitgave kan gratis worden gedownload van onze website Een afdruk van deze electronische uitgave kan (gratis) besteld worden : on line via per naar publi@kbs-frb.be of telefonisch bij het contactcentrum van de, tel , fax Wettelijk depot: D/2893/2011/18 ISBN-13: EAN: BESTELNUMMER: 2076 juni 2011 Met de steun van de Nationale Loterij 4

5 VOORWOORD In maart 2010 publiceerden de en Comeva de resultaten van de enquête Berekende Toekomst over de financiële situatie van vrouwen in België. De enquête bevestigde dat een echtscheiding oorzaak van financiële problemen en armoede kan zijn. Zo bleek eruit dat bijna één op drie vrouwen met financiële moeilijkheden die problemen wijt aan het feit dat zij geen of te weinig steun of onderhoudsgeld krijgen van hun ex-echtgenoot. Deze cijfers wijzen op de noodzaak om het probleem van niet-betaalde onderhoudsgelden aan te pakken in het kader van armoedebestrijding. Voor vele gezinnen die door een echtscheiding eenoudergezinnen werden, leidt het niet ontvangen van onderhoudsgeld immers tot bestaansonzekerheid. Om die reden werd in België in 2004 de Dienst voor Alimentatievorderingen (DAVO) opgestart. Die dienst moet, enerzijds, hulp bieden bij het invorderen van onderhoudsgeld dat werd toegekend in een gerechtelijk vonnis en, anderzijds, armoede voorkomen door voorschotten op onderhoudsgeld te betalen. Het aantal tussenkomsten van de DAVO stijgt van jaar tot jaar, maar volgens sommige stakeholders ligt het aantal behandelde dossiers ver onder het aantal potentiële aanvragen. De vraag rijst dan ook waarom niet meer mensen die geconfronteerd zijn met niet-betaalde onderhoudsgelden, een beroep doen op deze dienst. Een voor de hand liggende actiepiste in dit verband is een verbetering van de reikwijdte van de DAVO. Om zicht te krijgen op de problemen die zich stellen in dit verband en op het niet-ontvangen van onderhoudsgelden, heeft de Koning Boudewijnstichting consulente Carine Vassart gevraagd de problematiek te verkennen en de mogelijke actiepistes te analyseren. Gebaseerd op interviews met een twintigtal experts, biedt dit document een duidelijk beeld van de verschillende dimensies van de problematiek. Het beschrijft tevens een kwantitatieve analyse die het mogelijk maakte om een rangorde aan te brengen in de prioritaire actiepistes. Met de publicatie van dit document wil de helpen voorkomen dat nieuwe personen, meestal vrouwen met kinderen, in de armoede terechtkomen en, met dat doel voor ogen, wil ze een zinvolle bijdrage leveren aan de initiatieven van beleidsmakers en verantwoordelijken om de DAVO te laten evolueren en te versterken. Het document zal uiteraard aan de bevoegde beleidsverantwoordelijken worden bezorgd. Wij danken van harte alle experts die aan deze oefening hebben meegewerkt. Zonder hun bijdrage was dit document er niet geweest. De Dienst voor Alimentatievorderingen 5

6

7 We danken alle personen die dit rapport hebben verrijkt met cijfers, getuigenissen en analyses. BACHIR Hafida, Nationaal voorzitster Vie Féminine BASTIN Jacques, Advocaat en gezinsbemiddelaar, vice-voorzitter Association de Médiation familiale BOELAERT Tom, Administrateur, Administratie van de Niet-fiscale invordering (NFI) (Algemene Administratie van de Patrimoniumdocumentatie - FOD Financiën), verantwoordelijk voor de Dienst voor Alimentatievorderingen (DAVO) CASMAN Marie-Thérèse, Coördinatrice Service Panel Démographie familiale aan het Institut des sciences humaines et sociales (Ulg) CLAUDE Françoise, Studiedienst Femmes Prévoyantes Socialistes COENEN Marie-Thérèse, Voorzitster Vrouwenuniversiteit DASTREVELLE Françoise, Studiedienst Ligue des Familles, OCMWvoorzitster Chastre DEBAST Nathalie, Stafmedewerkster Armoede, wonen en energie, Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten vzw DE VOS Dominique, Adjunct-directeur-generaal, Agentschap voor de Administratieve Vereenvoudiging, Diensten van de Eerste Minister LAHAYE-BATTHEU Sabien, Federaal Kamerlid Open VLD LYKOPS Frédéric, Substituut van de Procureur des Konings, Parquet des Familles et de la Jeunesse in Namen MERVIELDE Annelies, Attachee familierecht Studiedienst Gezinsbond VZW MOESTERMANS Herlindis, Stafmedewerkster Nederlandstalige Vrouwenraad RENCHON Jean-Louis, Buitengewoon hoogleraar Rechtsfaculteit UCL VERHOELST Bieke, Stafmedewerkster Studiedienst Kristelijke Arbeiders Vrouwenbeweging VERSCHELDEN Gerd, Directeur van het Instituut voor Familierecht van de Universiteit Gent De Dienst voor Alimentatievorderingen 7

8

9 INHOUDSOPGAVE Eerste fase: kwalitatieve analyse Inleiding...17 Scheiding, oorzaak van bestaansonzekerheid Bedrag van familiale en sociale alimentatieschulden...20 De strijd tegen bestaansonzekerheid bij eenoudergezinnen...20 Het Belgische beleid als antwoord op het niet betalen van onderhoudsgeld...22 Evaluatie van de DAVO-werking Aantal door de DAVO geopende dossiers op basis van een aanvraag tot tussenkomst...25 Een gebrek aan zichtbaarheid...26 De beperkte toegankelijkheid van de voorschotten die verleend worden door de DAVO...27 Vrees bij de schuldeisers...28 Personeelsgebrek...28 Het gebrek aan wetenschappelijke kennis...30 Een logge administratie...30 Het onvermogen om de verschuldigde bedragen en voorschotten te recupereren..31 Het juridisch statuut van onderhoudsgelden...32 Het gebrek aan informatie over schuldenaars...32 De insolvabiliteit van een gedeelte van de schuldenaars...33 Het gebrek aan dwangmiddelen...34 De benarde financiële situatie van de DAVO...34 Mogelijke oplossingspaden Op het vlak van de communicatie...37 Op het niveau van de schuldenaars...38 Op het niveau van de gerechtigden...40 Op wetgevend niveau...42 Op het niveau van de DAVO...45 Ervaringen in het buitenland...47 In Quebec...50 Frankrijk...51 Nederland...51 Groot-Brittannië...52 Besluiten Stoppen van de vicieuze cirkel gebrek aan middelen beperkte dienst geen inkomen...54 Inbouwen van een bemiddelingsfase...55 Invoeren van samenhangende sancties...56 Verbeteren van de procedures...56 De betaling van alimentatie uit de emotionele sfeer halen...57 Professioneler structureren van de DAVO Tweede fase: kwantitatieve analyse Inleiding Analyse Waardenindex...61 De Dienst voor Alimentatievorderingen 9

10 SAMENVATTING Het respectievelijke belang van de verschillende voorstellen in relatie tot de criteria...62 Strategische sporen in absolute termen...65 Strategische sporen gewogen door waarden...67 De actieradius van de verschillende voorstellen...69 Besluiten...74 Bijlagen Bijlage 1: Bestaansonzekerheid van vrouwen uit eenoudergezinnen Bijlage 2: Financiële balans 2009 van de DAVO Bijlage 3: Inhoudelijke synthese van de wet van 2010 tot bevordering van een objectieve berekening van de doorde ouders te betalen onderhoudsbijdragen voor hun kinderen Bijlage 4: Financiële en strategische informatie over het bureau Revenu Québec Bijlage 5: Voorbeeld van een analysevoorstel voor de berekening van de alimentatie door de Werkgroep Alimentatienormen Bijlage 6: De Engelse methode De Dienst voor Alimentatievorderingen 10

11 De Dienst voor Alimentatievorderingen 11

12

13 SAMENVATTING Hoewel de alimentatieplicht in België wettelijk opgelegd is, wordt het onderhoudsgeld vaak niet betaald. Het aantal eenoudergezinnen wordt vandaag geraamd op zo n ( alleenstaande vaders en alleenstaande moeders), los van ongehuwde koppels die uit elkaar gegaan zijn en gescheiden echtparen zonder kinderen. Men schat dat 40 % van de personen die recht hebben op een financiële bijdrage van hun ex-echtgenoot of -partner helemaal niets of slechts een gedeelte krijgt van het bedrag dat hen verschuldigd is of dat het bedrag te laat wordt betaald. Bij gebrek aan wetenschappelijke literatuur hierover kan niet worden bevestigd of die schatting strookt met de werkelijkheid. Als het onderhoudsgeld niet wordt betaald, versterkt dat de bestaansonzekerheid van eenoudergezinnen. De interfederale armoedebarometer 2010 kent aan die gezinnen dan ook een armoederisico van 36,9 % toe (tegenover een gemiddeld risico op armoede van 14,6 % voor de hele Belgische bevolking in 2010). In 2004 richtte België de Dienst voor Alimentatievorderingen (DAVO) op om het aantal gevallen van niet-betaalde alimentatie in te dijken. In principe moest de DAVO steun verlenen aan alle personen die het onderhoudsgeld waarop ze recht hadden, niet of niet correct ontvingen. De DAVO moest hen namelijk een voorschot toekennen en zorgen voor de invordering van de onbetaalde bedragen. In de praktijk koppelt de dienst die voorschotten echter aan een inkomensplafond, waardoor enkel de armste eenoudergezinnen in aanmerking komen voor voorschotten. In 2009 bedroeg het inkomensplafond euro netto per maand + 61 euro per kind ten laste. Het voorschot bedraagt vandaag maximum 175 euro per maand en per kind. De DAVO heeft het overigens enorm moeilijk om de bedragen die de dienst voorschiet aan de gezinnen die hun onderhoudsgeld niet ontvangen, terug te vorderen bij in gebreke blijvende schuldenaars. De financiële toestand van de dienst is dan ook niet in evenwicht. Het bedrag dat de DAVO nog moet invorderen is ondertussen al opgelopen tot 200 miljoen euro. Op 31 december 2009 bedroeg het aantal door de DAVO behandelde dossiers in totaal In 94% van de gevallen wordt een dossier voor de invordering van onbetaald onderhoudsgeld en/of voor De Dienst voor Alimentatievorderingen 13

14 voorschotten ingediend door vrouwen, de rest komt van vaders en meerderjarige kinderen. Er gaapt een diepe kloof tussen het aantal behandelde dossiers en het aantal potentiële aanvragers dat wordt geraamd op Hoe komt dat? De zocht het uit aan de hand van de volgende vraagstelling: waarom doen er niet meer personen die geconfronteerd worden met onbetaalde onderhoudsgelden, een beroep op de DAVO? In dat verband heeft de Stichting een beroep gedaan op een twintigtal experts uit het middenveld en uit de gerechtelijke, institutionele en universitaire wereld om de meest aangehaalde verklaringen voor die kloof te evalueren. Het gaat om: de beperking van het bereikte publiek wegens de opgelegde inkomensgrens, de moeilijkheden die de DAVO ondervindt om de door de debiteurs verschuldigde bedragen in te vorderen, het ontbreken van passende juridische middelen en de administratieve logheid, het feit dat de debiteurs niet betrokken worden bij het proces en, tot slot, de ondoeltreffendheid van de wettelijk bepaalde sancties die leidt tot een gevoel van straffeloosheid bij slechte betalers. Het rapport dat op initiatief van de Stichting werd gerealiseerd, onderzoekt eveneens de antwoorden die in andere landen werden geformuleerd op het niet betalen van onderhoudsgeld. De eerste fase van de uitgevoerde analyse bevestigt dat elke actie bij voorrang een eind moet maken aan de spiraal van moeilijkheden waarmee de DAVO momenteel kampt. De financiële kwetsbaarheid leidt immers tot een beperking van de aanvragers die per definitie behoren tot de moeilijkste gevallen (ofwel zijn het schuldenaars die geen inkomen hebben, ofwel zijn het de meest onwillige schuldenaars). Het gevolg daarvan is dat slechts weinig voorschotten teruggevorderd kunnen worden. Daardoor beschikt de DAVO over te weinig middelen om zijn werking uit te breiden en om zijn impact bij onderhoudsgerechtigden te vergroten. De experts lanceerden verschillende denksporen. Ze hebben betrekking op een verbetering van de procedures en van de werking van de DAVO, op een vereenvoudiging van de stappen die moeten worden gezet door de partijen die hun onderhoudsgeld niet ontvangen, op een nieuwe benadering van schuldenaars, en ook op middelen om te voorkomen dat het onderhoudsgeld niet wordt betaald. In de tweede fase van de analyse werden de verschillende denksporen die de experts ter sprake brachten, verfijnd en werd er bepaald welke prioriteiten er gevolgd kunnen worden om de doeltreffendheid van de DAVO te verbeteren. Een objectievere berekening van het onderhoudsgeld komt duidelijk naar voren als een strategische hoofdas. Aangezien ze aanvaard moet worden door alle partijen (justitie, ouders, bemiddelaars, DAVO ), kan een dergelijke berekening een aantal conflicten voorkomen en kan ze eveneens bijdragen tot een vlottere invordering van alimentatieschulden. Men staat ook vrij positief tegenover het voorstel om schuldenaars adequater te begeleiden, een werkwijze die in sommige landen wordt toegepast, maar die in België veeleer zeldzaam is. Een versterking van de sancties en van de bemiddeling wordt echter niet beschouwd als een geschikt middel om de huidige situatie te verbeteren. De Dienst voor Alimentatievorderingen 14

15 De Dienst voor Alimentatievorderingen 15

16

17 Eerste fase: kwalitatieve analyse Inleiding Jaarlijks starten zo n koppels in België met een echtscheidingsprocedure. In dit cijfer is het aantal samenwonende koppels dat uit elkaar gaat, niet opgenomen: hun aantal wordt momenteel geschat op Volgens een rapport van de Ligue de Familles (Franstalige Gezinsbond) van , zouden er vandaag in België zo n eenoudergezinnen zijn ( alleenstaande vaders en alleenstaande moeders). De Belgische wet (artikel 203, 1 van het Burgerlijk Wetboek) stipuleert dat de ouders naar evenredigheid van hun middelen dienen te zorgen voor de huisvesting, het levensonderhoud, het toezicht, de opvoeding, de scholing en de ontplooiing van hun kinderen. Als de scholing niet voltooid is, blijft die verplichting ook na de meerderjarigheid van het kind doorlopen. Wie zich niet kwijt van deze plicht is strafbaar op basis van hetzelfde artikel van het Burgerlijk Wetboek: Wordt gestraft met een gevangenisstraf van acht dagen tot zes maanden en een geldboete van 50 tot 500 euro of slechts een van deze straffen, ongeacht de eventuele toepassing van strengere strafrechtelijke sancties, hij die door een rechterlijke beslissing die niet meer kan worden vernietigd door een verzet of hoger beroep, veroordeeld is tot het betalen van een alimentatievergoeding aan zijn ex-partner, aan zijn bloedverwanten in neergaande of in opgaande lijn, die vrijwillig meer dan twee maanden zijn verplichtingen niet nakomt. ( ) Bij een tweede veroordeling wegens een van de in dit artikel omschreven misdrijven, gepleegd binnen een termijn van vijf jaar te rekenen vanaf de eerste, kunnen de straffen worden verdubbeld. Toch wordt de alimentatieverplichting in een aantal gevallen niet nagekomen. Ofwel wordt ze helemaal niet betaald, ofwel gebeurt dat onregelmatig of niet volledig. Er bestaan geen precieze cijfers, maar wel schattingen over het aantal debiteurs dat in gebreke blijft. Doorgaans raamt men het aantal gezinnen dat te maken heeft met een niet-betaalde alimentatie op Dit cijfer steunt niet op een algemeen wetenschappelijk onderzoek, maar wel op een extrapolatie van enquêtes die in de jaren tachtig werden uitgevoerd in Gent en in Luik. 1 La garantie d une perception sûre, rapide et complète des contributions alimentaires comme moyen de lutter contre le risque de pauvreté des familles monoparentales, Françoise Dastrevelle, december De Dienst voor Alimentatievorderingen 17

18 Eerste fase: kwalitatieve analyse In 1990 nam een studie van de Universiteit Luik (B. Bawin) en de UFSIA (J. Van Houtte), die werd gerealiseerd op vraag van de toenmalige staatssecretaris voor Maatschappelijke Emancipatie, Miet Smet, het aantal scheidingen waaraan een alimentatie gekoppeld was, als vertrekbasis. Zo raamde de studie het aantal verschuldigde, maar niet-betaalde alimentatievergoedingen op 19 % van het totaal, en de te laat betaalde bedragen op 40 %. Françoise Dastrevelle schrijft in haar rapport Analyse objectivation du calcul des contributions alimentaires ( Analyse van een objectievere berekening van alimentatiebijdragen ), dat in juni 2009 werd gemaakt voor de Ligue des Familles, dat (.) op basis van de laatste cijfers waarover we beschikken (1989) ( ) meer dan 40 % van de alimentatievorderingen niet of niet regelmatig wordt uitbetaald. Het gaat in 18 % van de gevallen om een volledig gebrek aan betaling en in 23 % van de gevallen gaat het om onregelmatige en/of laattijdige betalingen van de verschuldigde bedragen. In 1995 werden deze gegevens geactualiseerd een daaruit bleek dat er uiteindelijk niets veranderd was: 19 % van de vorderingen werd niet betaald. Dat betekent dat ongeveer een gezin op vijf ermee te maken heeft. Eveneens in 2009 heeft Clothilde Nyssens (Cdh) het in haar wetsvoorstel inzake de objectivering van de alimentatie 2, over 40 % van de gezinnen die het onderhoudsgeld waarop ze recht hebben, niet of niet regelmatig krijgen (18 % krijgt helemaal niets en 23 % ontvangt de alimentatie te laat of onregelmatig). In maart 2010 publiceerden de en Comeva 3 de resultaten van de enquête Berekende Toekomst, die de financiële situatie van vrouwen in België in kaart probeert te brengen. Meer dan Belgische vrouwen werden bevraagd. Daaruit bleek dat 31 % van de bevraagde vrouwen die zegden dat ze het financieel moeilijk hadden, geen of te weinig financiële steun of alimentatie kreeg van hun ex-echtgenoot en 11 % ontving het verschuldigde onderhoudsgeld helemaal niet (zie bijlage 1). Scheiding, oorzaak van bestaansonzekerheid Eenoudergezinnen die het gevolg zijn van een scheiding, zijn financieel kwetsbaar. De interfederale armoedebarometer (die steunt op gegevens van 2008 uit de EU-SILC-enquête die werd gepubliceerd in 2010) kent aan eenoudergezinnen een armoedecijfer toe van 36,9 % (het gemiddelde armoederisico voor de Belgische bevolking bedraagt 14,6 %). Een studie van Joris Ghysels en Kim Vercammen over ouders die alimentatie krijgen voor hun kinderen werd voorgesteld in april 2010 tijdens een studiedag van het Centrum Beroepsvervolmaking in de Rechten van de Universiteit Antwerpen. In Vlaanderen zijn 16 % van de gezinnen met kinderen eenoudergezinnen en 7 % zijn nieuwsamengestelde gezinnen. De helft van de bestudeerde gezinnen had in de maand ervoor geen onderhoudsgeld gekregen, al hebben de onderzoekers niet precies kunnen vaststellen waarom dat zo was (een niet-maandelijkse betaling, geen onderhoudsgeld toegekend.). Volgens deze studie zou 18 % van de gezinnen met kinderen onder de armoededrempel leven, maar zelfs met een alimentatie zou dat percentage nog altijd 12 % bedragen. Voor alleenstaande moeders met kinderen was de situatie slechter: zonder alimentatie leefde 38 % in armoede. 2 Wetsvoorstel tot wijziging van het Burgerlijk Wetboek inzake de objectivering van de berekening van de alimentatiebijdragen van ouders ten gunste van hun kinderen. Goedgekeurd in Comeva is een gemeenschappelijk project van de tijdschriften Libelle, Flair, Feeling, GLAM*IT, Femmes d Aujourd hui, Gael en Vitaya Magazine. De Dienst voor Alimentatievorderingen 18

19 Eerste fase: kwalitatieve analyse Eenoudergezinnen vertegenwoordigen 25 % van de huishoudens met een gezinskern en 15 % van alle Belgische huishoudens, noteert het Platform Alimentatiefonds in een persmededeling van oktober In meer dan 70 % van de gevallen gaat het om alleenstaande moeders met kind(eren). Deze gezinnen zijn dubbel zo vaak blootgesteld aan een armoederisico (40 % bij eenoudergezinnen tegenover 17 % bij koppels met kinderen). Dat is gedeeltelijk te verklaren door de kwetsbare positie van deze vrouwen op de arbeidsmarkt, aangezien hun werkgelegenheidsgraad altijd lager ligt dan bij vrouwen die deel uitmaken van een koppel. En het is nog duidelijker bij vrouwen met meer dan een kind of met erg jonge kinderen. De krant Le Soir schreef in haar editie van 12 augustus 2010, dat ongeveer 78 % van de eenoudergezinnen bestaat uit een alleenstaande vrouw met kind(eren). Het armoederisico dat 15 % van de gezinnen treft is nog hoger bij deze vrouwen (28,1 % tegenover 5,5 % bij gehuwde of samenwonende vrouwen zonder kinderen). De rapporten van het Observatoire du Crédit et de l Endettement stellen ons in staat om een preciezer beeld te krijgen van de realiteit van de eenoudergezinnen in Wallonië. In het rapport dat steunt op cijfers van , en betrekking heeft op vragenlijsten die werden gelinkt aan personen die worden gevolgd door 97 schuldbemiddelingsdiensten in het Waals Gewest, gaat het in 23,3 % van de gevallen om gescheiden personen en in 25,8 % om eenoudergezinnen. Van de gevolgde personen ontving 10,9 % een alimentatie van gemiddeld 175 euro. Het rapport wijst op de bestaansonzekerheid van dit soort gezinnen. Eenoudergezinnen zouden, net als de categorie van de alleenstaande personen, over de laagste maandelijkse inkomens beschikken. Deze bestaansonzekerheid blijkt ook uit het soort schulden. Eenoudergezinnen hebben iets vaker dan andere huishoudens niet enkel schulden vanwege het consumentenkrediet, maar ook schulden inzake dagelijkse uitgaven voor huisvesting, gezondheidskosten, vervoer. Françoise Van Impe, de auteur van het rapport, beklemtoont dat in gezinnen die bestaan uit alleenstaande personen, er meer mannen dan vrouwen werkloos zijn, maar vrouwelijke hoofden van eenoudergezinnen (78,3 %) hebben minder vaak een baan dan mannen (66,0 %). Als we ook rekening houden met gepensioneerden en bruggepensioneerden, tellen we veel meer inactieven (zonder baan of gepensioneerd) bij vrouwen uit een eenoudergezin (80,3 %) als bij mannen (70,5 %). ( ) De maatschappelijke werkers van de schuldbemiddelingsdiensten zijn van oordeel dat vrouwelijke hoofden van eenoudergezinnen vaker te maken hebben met het fenomeen van de zogeheten werkloosheidsval. Wat betreft de personen die alimentatie verschuldigd zijn, maakt het rapport gewag van 2,5 % dossiers van personen met een overmatige schuldenlast door alimentatieschulden, voor een gemiddeld bedrag van ongeveer euro, maar daarachter kunnen sterke schommelingen schuilen zoals blijkt uit de volgende tabel. 4 DAVO: een bescherming tegen de bestaansonzekerheid van eenoudergezinnen? Persmededeling van het Platform Alimentatiefonds, 17/10/ Prévention et traitement du surendettement en Région wallonne Marie-Françoise Van Impe, Observatoire du Crédit et de l Endettement, 2010 De Dienst voor Alimentatievorderingen 19

20 Eerste fase: kwalitatieve analyse Bedrag van familiale en sociale alimentatieschulden Gemiddelde Mediaan Minimum Maximum Familiale en sociale alimentatieschulden 2 243,80 751,65 9, ,00 Alimentatieschulden 3 445, ,00 105, ,53 Crèche- en schoolschulden 342,93 208,50 17, ,28 Terug te geven sociale steun 873,03 575,73 9, ,14 Privéschulden (familie, vrienden) 4 829, ,75 40, ,00 Bron: Observatoire du Crédit et de l Endettement. Jaarverslag 2010 volgens cijfers van 2008, Tabel 78. In het algemeen veroorzaakt een scheiding specifieke financiële moeilijkheden voor vrouwen. Ook al zijn ze veel sterker aanwezig op de arbeidsmarkt dan vijftig jaar geleden, toch zijn ze nog altijd kwetsbaarder. Ze kiezen nog erg vaak om minder te werken (vrouwen vertegenwoordigen meer dan 80 % van de deeltijdse werknemers) of ze stoppen met werken om zich bezig te houden met hun gezin, en ze worden nog altijd minder goed betaald, bij gelijk werk, dan hun mannelijke collega s (van 5 tot 20 % minder afhankelijk van de sectoren en functies). Het probleem stelt zich niet enkel bij vrouwen aan de haard en vrouwen die een sociale uitkering krijgen. Armoede treft eveneens moeders van eenoudergezinnen die wel een baan hebben, zoals recent bleek uit een studie van Ive Marx van het Centrum voor Sociaal Beleid van de Universiteit Antwerpen 6 : In gezinnen met twee inkomens is er weinig armoede (1,5 %) terwijl 22,5 % van de alleenstaande ouders met een baan in armoede leeft. Wie over een laag loon beschikt, leeft niet automatisch in de armoede. Een laag loon wordt een probleem als daarmee moet worden voldaan aan de noden van meer gezinsleden, zoals kinderen. Voor wie geen gezin moet onderhouden, kan het minimumloon volstaan om te ontsnappen aan bestaansonzekerheid. Doorgaans is een alimentatie dus geen extraatje bij eenoudergezinnen. Als de alimentatie niet wordt betaald, dan worden eenoudergezinnen daardoor duidelijk meer bestaansonzeker. Daarom vindt een organisatie zoals de Ligue des Familles dat het recht op gewaarborgde bestaansmiddelen bij een scheiding een hoofddoel is in een democratisch land. De strijd tegen bestaansonzekerheid bij eenoudergezinnen De Confederatie van Gezinsorganisaties in de Europese Unie (COFACE) beklemtoonde eind 2009 dat het noodzakelijk is om het probleem van de niet-betaalde onderhoudsgelden aan te pakken in het kader van de armoedebestrijding bij gezinnen 7 : Naast het feit dat het beroepsinkomen niet volstaat om de kosten voor een kind te dekken, vormt de gebrekkige evaluatie en betaling van onderhoudsgeld voor kinderen een verklarende factor voor de financiële armoede van eenoudergezinnen die ontstaan zijn uit een feitelijke of wettelijke scheiding. In België hebben bijna twee gezinnen op vijf te maken met de 6 Marx Ive, Verbist Gerlinde, Vandenbroucke Pieter, Bogaerts Kristel, Vanhille Josefine, «De werkende armen in Vlaanderen, een vergeten groep?», Antwerpen: Universiteit Antwerpen, Centrum voor Sociaal Beleid, Standpunt van COFACE over het belang van alimentatie in de strijd tegen armoede bij eenoudergezinnen, 24 november De Dienst voor Alimentatievorderingen 20

21 Eerste fase: kwalitatieve analyse onregelmatige, laattijdige of volledig ontbrekende totale of gedeeltelijke betaling van de alimentatie. De studie uit 2007 Armoede en uitsluiting bij eenoudergezinnen, in opdracht van de Europese Commissie, suggereert overigens dat het niet betalen van onderhoudsgelden moet worden beschouwd als een sociaal risico en ze besteedt een deel van haar aanbevelingen aan de invoering van een systeem van voorschotten voor onderhoudsgelden. COFACE wil dus dat er in elk Europees land een overheidsdienst wordt opgericht die zorgt voor de betaling van het onderhoudsgeld als de schuldenaar het laat afweten. Deze diensten kunnen enkel doeltreffend zijn als ze voldoen aan een aantal voorwaarden: ze moeten universeel zijn (niet afhankelijk zijn van het inkomen) ; de procedures moeten eenvoudig, snel en goedkoop zijn (en dus niet afhankelijk worden gemaakt van het vooraf uitvoeren van een gerechtelijke actie) ; de diensten moeten worden gepromoot, in het bijzonder bij sociaal kwetsbare personen (en met name bij migrantenvrouwen die hun kinderen alleen opvoeden), en ze moeten de nodige steun krijgen om in werking te treden; de diensten moeten zich doeltreffend kunnen richten tot de in gebreke gebleven schuldenaren om de onbetaalde onderhoudsgelden terug te vorderen (vermijden dat de schuldenaar zijn verantwoordelijkheid ontloopt door het versterken van dwingende procedures en sancties); de diensten moeten over de nodige financiële middelen beschikken om hun opdracht uit te voeren, zonder dat dit ten koste gaat van andere steunmaatregelen voor gezinnen. Als het gaat om bestaansonzekere schuldenaars, die niet in staat zijn om hun alimentatieverplichting na te komen, stelt COFACE het volgende voor: Als het onderhoudsgeld moet worden betaald door uitkeringsgerechtigden, is het beter om in plaats van een systeem van voorschotten in geval van nietbetaling, te zorgen voor een systeem waarbij de overheid de uitbetaling automatisch op zich neemt als een lijfrente. Naast de inkomenskwestie gaat de betaling van onderhoudsgeld ook over het behoud van de verantwoordelijkheden van de ouders en co-ouderschap na een echtelijke breuk. Maar op dit ogenblik gaat het hier om een erg emotionele problematiek die zorgt voor zware relatieconflicten tussen de ex-gehuwden. Bij drie op vier echtscheidingen worden de kinderen toegewezen aan de moeder. Dat houdt in dat er meer vaders zijn die onderhoudsgeld moeten betalen. Een aantal onder hen vindt de rechterlijke beslissing om de opvang van hun kinderen toe te vertrouwen aan hun ex-echtgenote onrechtvaardig en ze hebben dus geen zin om de alimentatie te betalen omdat ze de hoede en de kosten die daaruit voortvloeien liever zouden willen delen. Anderen zien de alimentatie niet als een onderhoudsverplichting zoals wettelijk bepaald, maar als een poging van de ex-partner aan wie de kinderen werden toegewezen om geld te halen uit een jackpot als wraak na de scheiding. Verenigingen van gescheiden vaders hebben zich trouwens sterk verzet tegen een overheidsdienst die de alimentatievorderingen moet terugvorderen. Op de correctionele rechtbanken verschijnen jaarlijks overigens vaak dezelfde schuldenaars die liever worden veroordeeld tot een gevangenisstraf dan dat ze de bedragen die ze verschuldigd zijn aan hun ex-vrouw en kinderen betalen. De Dienst voor Alimentatievorderingen 21

22 Eerste fase: kwalitatieve analyse Het Belgische beleid als antwoord op het niet betalen van onderhoudsgeld De vraag of de overheid moet ingrijpen in wat kan worden gezien als een privéconflict tussen twee ex-gehuwden, is in de meeste landen een onderwerp van discussie. Doorgaans vindt men dat de overheid de plicht heeft om te waken over de correcte uitvoering van de wetten en vonnissen, vanaf het ogenblik dat een gerechtelijk vonnis een alimentatie toekent en dat de alimentatieverplichting opgenomen is in het Burgerlijk Wetboek en het Wetboek van Strafrecht. In veel moderne staten zien we trouwens dat de overheid meer investeert in deze materie, doorgaans door de recuperatie van de vorderingen toe te wijzen aan de ene of andere overheidsdienst. Deze evolutie steunt echter meestal meer op de bestrijding van bestaansonzekerheid dan op het verlangen om de rechten van de schuldeisers te doen naleven. In België was de oprichting van een dergelijke dienst die de onbetaalde alimentatievorderingen moest terugvorderen een gevolg van een beweging die teruggaat tot in de jaren 70. Wat betreft de nietbetaalde alimentatie en de problemen die dat opleverde bij eenoudergezinnen, stelden verenigingen van vrouwen en ouders voor om een compensatiekas op te richten die iets moest doen aan het in gebreke blijven van de schuldenaars. In een eerste fase werden de OCMW s belast met het invorderen van onbetaald onderhoudsgeld bij in gebreke blijvende schuldenaren en met het toekennen van voorschotten aan in nood verkerende gezinnen. Een groot aantal moeders aarzelde echter om een beroep te doen op dit organisme dat te veel gekoppeld wordt aan maatschappelijke bijstand. Tijdens de jaren 80 eisten ze dan ook dat er een specifiek fonds moest worden opgericht voor alimentatievorderingen. In die zin werden er talrijke wetsvoorstellen ingediend en dat leidde in 2004 tot de oprichting van de Dienst voor Alimentatievorderingen (DAVO). De ontwikkeling van de DAVO De DAVO werd opgericht binnen de FOD Financiën met twee doelstellingen: Doen naleven van de rechten van de schuldeisers en afschrikken van slechte betalers. Het was de bedoeling om echtgenoten/kinderen aan wie een alimentatie was toegekend, in staat te stellen om de betaling te ontvangen zonder dat ze stappen moesten doen om hun recht te laten gelden. Het initiatief wilde eveneens slechte betalers afschrikken door hen een taks van 10 % op te leggen bij de bedragen die de DAVO terugvordert. Bovendien werd het dossier behandeld door de fiscale overheidsadministratie, wat moest zorgen voor een bijkomend psychologisch effect. Armoedebestrijding Deze doelstelling moest worden benaderd indien niet bereikt door een maximale inperking van de tijd waarin een gezin het moest zien te rooien zonder de alimentatie waarop het recht had, door druk uit te oefenen op de schuldenaar om te betalen of om een gedeelte van het bedrag voor te schieten. De overheidsdienst moest eveneens een alternatief bieden aan gezinnen die niet de middelen hebben om te starten met de gewone procedures in geval van niet-betaalde alimentatie en om een beroep te doen op een rechtbank of gerechtsdeurwaarders, die hoge kosten met zich meebrengen, en die indien nodig telkens weer moeten worden herhaald: een situatie die vrij veel voorkomt als de schuldenaar niet betaalt omdat dit het voor hem een wraak- of chantagemiddel is. De Dienst voor Alimentatievorderingen 22

23 Eerste fase: kwalitatieve analyse De Davo is een neutrale en openbare dienst (de mogelijkheid om een beroep te doen op een privédienst werd geopperd, maar verworpen) die tussenkomt in een potentiële conflictsituatie tussen de schuldeiser en de alimentatieplichtige. De dienst moest er eveneens uitdrukkelijk voor zorgen dat de steun aan de schuldeisers los stond van maatschappelijke bijstand, een functie die tot dan toe was voorbehouden aan de OCMW s, wat de facto een categorie van eisers die niet wilden geassocieerd worden met het OCMW, uitsloot. De lokale kantoren van de DAVO zijn ondergebracht in de lokale kantoren van de Domeinen van de Algemene Administratie Patrimoniumdocumentatie (AAPD) die op verscheidene niveaus ondersteuning bieden: Hulp en informatieverstrekking om de aanvragers te helpen bij het samenstellen van hun dossiers Behandeling van de aanvraagdossiers inzake de invordering en/of de betaling van voorschotten De invordering van niet-betaalde alimentatie, achterstallen en bedragen die werden betaald als voorschot. De Domeinen hebben dertig kantoren (14 in Wallonië, 14 in Vlaanderen en 2 in Brussel). De DAVO werd opgericht als een universele dienst voor voorschotten en de inning van niet- of niet correct betaalde alimentatievergoedingen en -bijdragen aan iedereen die ze niet ontvangen heeft. Van bij de feitelijke opstart biedt de DAVO echter enkel steun bij de uitvoering van gerechtelijke beslissingen: de DAVO komt dus enkel tussen voor het opeisen van niet-betaalde bedragen bij de schuldenaars die hun plicht tegenover hun gezin niet nakomen. In juli 2005 werd een begrotingsfonds opgericht voor de betaling van voorschotten op alimentatievorderingen. Die voorschotten zijn echter niet universeel. De budgettaire eisen hebben immers geleid tot het vastleggen van een inkomensplafond, dat jaarlijks geïndexeerd wordt en dat een voorwaarde vormt voor het toekennen van voorschotten door de DAVO. Het inkomensplafond beperkt de toegang tot de voorschotten van de DAVO dus tot de armste eenoudergezinnen. Momenteel is het systeem van voorschotten dus gekoppeld aan een inkomensplafond: in 2009 bedroeg dat euro netto per maand plus 61 euro per kind ten laste. Het voorschot bedraagt vandaag maximaal 175 euro per maand en per kind. Een evaluatiecommissie maakt jaarlijks een verslag over de werking en de activiteiten van de dienst. Ze is eveneens wettelijk belast met het evalueren van de relevantie en de realisatie van de doelstellingen, de effectiviteit, de impact en de uitvoerbaarheid. Werking De DAVO kan tussenkomen zodra een alimentatie in de loop van twaalf maanden voor de aanvraag tweemaal, geheel of gedeeltelijk, niet betaald is. Na het controleren van de informatie over de aanvragers (namelijk inzake het inkomensplafond als er een voorschot wordt aangevraagd) stuurt de DAVO aan de aanvrager een voorstel van mandaat dat binnen 30 dagen moet worden aanvaard. Op dat moment wordt er een aangetekende kennisgeving verstuurd naar de onderhoudsplichtige om hem te melden dat daarover een dossier werd geopend. De Dienst voor Alimentatievorderingen 23

24 Eerste fase: kwalitatieve analyse Deze heeft 15 dagen om aan te tonen dat hij de gerechtelijke beslissing of de overeenkomst regelmatig heeft uitgevoerd of dat de titel van de alimentatievordering niet meer actueel is. De Dienst deelt aan de onderhoudsgerechtigde binnen 30 dagen na de kennisgeving van het mandaat mee welke beslissing hij genomen heeft (positief, negatief of gedeeltelijk positief). Als de beslissing over de voorschotten positief is, worden die in het midden van de daarop volgende maand betaald. Dat gebeurt zes maanden lang, een termijn die kan worden verlengd als de situatie van de aanvrager niet veranderd is. De schuldenaar ontvangt een maandelijks betalingsbericht. Als hij niet reageert of de geëiste bedragen niet betaalt, begint de DAVO met de invorderingsprocedure. De DAVO stuurt de uitvoerbare titel (vonnis - notariële akte) van de aanvrager naar het DAVO-kantoor van het domicilie van de schuldenaar, dat dan een solvabiliteitsonderzoek start. Ofwel is de schuldenaar niet solvabel: hij beschikt over geen inkomen of over een inkomen dat lager of gelijk is aan het leefloon. Ofwel is de schuldenaar solvabel. Het DAVO-kantoor kan overgaan tot de gedwongen uitvoering via bestaande wettelijke middelen (beslag op roerend of onroerend goed). Om de alimentatieschuld of de terugbetaling van de voorschotten te vereffenen, kan het kantoor ook beslag leggen op terugbetalingen van de belastingen, teruggaven BTW, Sinds 2008 kan dat zonder formaliteiten gebeuren. In 54 % van de gevallen codeert de DAVO het dossier binnen 4 dagen. Het gaat dan om dossiers waarvan alle documenten aanwezig zijn. Wat betreft de voorschotten werden in 2009 tweederden van de aanvragen aanvaard. De overige aanvragen werden om allerlei redenen afgewezen (inkomensplafond overschreden, maar ook kinderen die hun opleiding voltooid hebben, intrekking van de aanvraag, dossier nog altijd in onderzoek, ). Op een totaal van onderhoudsgerechtigden, waarvan er kinderen zijn, ontvangen kinderen een voorschot, dus slechts 34 % van de kinderen. De gerechtigden Op 31 december 2009 bedroeg het aantal door de DAVO behandelde dossiers in totaal (het verschil met het hierboven vermelde aantal schuldeisers kan worden verklaard door het feit dat een dossier betrekking kan hebben op meerdere schuldeisers en meerdere kinderen voor een enkel huishouden bijvoorbeeld) van die dossiers werden rechtstreeks of via het OCMW overgemaakt. In de overige zogeheten overheidsvorderingen recupereert de DAVO de voorschotten die werden betaald door de OCMW s. In 94 % van de gevallen zijn het vrouwen die een dossier indienen voor de inning van onbetaalde onderhoudsgelden en voor voorschotten. De overige dossiers worden ingediend door vaders en meerderjarige kinderen. De Dienst voor Alimentatievorderingen 24

25 Eerste fase: kwalitatieve analyse Financiering Om de voorschotten op onderhoudsgelden te financieren werd er in 2005 een specifiek begrotingsfonds opgericht. Schuldeiser en schuldenaar dragen allebei bij tot de werkingskosten van het begrotingsfonds/ de dienst: de schuldeiser staat 5 % van de geïnde bedragen af, de schuldenaar betaalt 10 % bovenop het bedrag van de niet-betaalde alimentatie. De algemene werkingskosten (verwerking door het personeel, ter beschikking stellen van lokalen) worden gedragen door de FOD Financiën. Evaluatie van de DAVO-werking De DAVO beantwoordt duidelijk aan een echte nood. Tussen juni en december 2004 ontving de DAVO aanvragen tot tussenkomst. Sinds de oprichting van de DAVO tot eind 2009 werden er dossiers geopend. De tussenkomsten stijgen aanzienlijk van jaar tot jaar. Aantal door de DAVO geopende dossiers op basis van een aanvraag tot tussenkomst (1) Gecumuleerde aantallen, zonder de overheidsvorderingen (=dossiers overgemaakt door de OCMW s voor invordering van voorschotten) Bron: Verslag 2009, Evaluatiecommissie van de DAVO. Als we het aantal behandelde dossiers echter vergelijken met de potentiële aanvragen (volgens sommigen zijn dat er ), spreekt het vanzelf dat de DAVO ongetwijfeld meer aanvragen zou kunnen beantwoorden. Daarbij rijst de vraag waarom niet meer mensen die geconfronteerd zijn met niet-betaalde onderhoudsgelden, een beroep doen op deze dienst. Om een licht te werpen op de punten die het geringe gebruik van de DAVO kunnen verklaren, doet dit onderzoek een beroep op een twintigtal experts die rechtstreeks te maken hebben met de DAVO, de problematiek van niet-betaalde alimentatie of, ruimer, het recht van gezinnen 8. Via de informatie die deze getuigen aanleverden kan de aandacht worden gevestigd op een aantal elementen (politieke beslissingen, organisatorische keuzes, werkmethodes en structurele minpunten) die kunnen helpen bij het begrijpen van de huidige situatie. We sommen ze hieronder in willekeurige volgorde op. 8 De lijst van de geconsulteerde personen staat vooraan in dit document. De Dienst voor Alimentatievorderingen 25

26 Eerste fase: kwalitatieve analyse Een gebrek aan zichtbaarheid De verenigingen die aangesloten zijn bij het Platform Alimentatiefonds hebben vaak kritiek op het gebrek aan zichtbaarheid van de DAVO. De dienst zou onvoldoende gekend zijn door het publiek, en in elk geval bij de potentiële gerechtigden en de personen die door hun werk in contact staan met de gerechtigden: verenigingen, magistraten, advocaten, sociale diensten Er werden al verscheidene campagnes gevoerd rond de DAVO. Jaarlijks worden er bijvoorbeeld allerlei voorlichtingsinstrumenten verspreid. In 2009 werden er folders en brochures ter beschikking gesteld van het publiek. De DAVO beschikt eveneens over een groen telefoonnummer waar burgers en organismen terechtkunnen voor inlichtingen. Sinds 2008 beschikt de DAVO ook over een eigen website (voordien ging het om een pagina van de FOD Financiën) in de drie talen van het land. Eind 2009 werd er een campagne gelanceerd op initiatief van het kabinet van staatssecretaris Wathelet. Het ging deze keer niet alleen om de verspreiding van flyers die de aandacht wilden vestigen op het groene nummer van de DAVO, maar eveneens om een perscampagne (reclame-inlassen en redactionele artikels). De DAVO vindt zelf dat de verschillende campagnes, die nochtans gericht waren op een groot publiek, niet de verhoopte resultaten hebben opgeleverd en geen echte impact hadden op het aantal aanvragen. Toch zou er nog een bijkomende inspanning kunnen worden gedaan om het groene telefoonnummer en de website beter bekend te maken en vooral om deze twee instrumenten te voorzien van meer informatie voor de personen die er gebruik van maken. De wet van 19 maart 2010 die wil bijdragen tot een objectivering van de alimentatiebijdragen van de ouders ten voordele van hun kinderen, zorgt er eveneens voor dat de DAVO wordt vermeld in de documenten omtrent de beslissing van de rechtbank om een alimentatie toe te kennen. Voortaan moeten deze de adresgegevens van de DAVO vermelden en herinneren aan de opdracht van de Dienst zodat de alimentatiegerechtigde weet tot wie hij zich moet richten als hij later problemen krijgt met niet-betaalde onderhoudsgelden. In werkelijkheid zouden er vooral inspanningen moeten worden gedaan tegenover bepaalde specifieke doelgroepen, dus in hoofdzaak voor de verschillende tussenpersonen die in contact staan met de personen die recht hebben op een alimentatie. Het kan met name ook gaan om de politie die klachten verzamelt over de verwaarlozing van de gezinnen van schuldeisers die hun alimentatie niet krijgen. Een andere onmisbare doelgroep die tot nu toe een beetje verwaarloosd werd - bestaat uit advocaten en/of bemiddelaars die gespecialiseerd zijn in gezinsproblemen. We stellen immers vast dat deze doelgroepen de DAVO en zijn rol niet echt kennen. De DAVO wordt er niet automatisch beschouwd als de referentie als er problemen zijn met de betaling van de alimentatie en men is er ook niet op de hoogte van bepaalde elementaire maatregelen die de invordering van niet-betaalde onderhoudsgelden gemakkelijker maken. De beperkte toegankelijkheid van de voorschotten die verleend worden door de DAVO Een andere kritiek heeft betrekking op het feit dat het publiek niet weet wat de opdracht is van de De Dienst voor Alimentatievorderingen 26

27 Eerste fase: kwalitatieve analyse dienst: voor hen is het blijkbaar een organisme dat hulp verleent aan een kwetsbaar publiek. In werkelijkheid is dit niet helemaal een perceptiefout. De DAVO mag dan wel toegankelijk zijn voor elke ouder die het slachtoffer is van niet-betaald onderhoudsgeld als het erom gaat de onbetaalde vorderingen terug te vorderen, maar als men toegang wil krijgen tot de voorschotten die toegekend worden door de DAVO, dan bestaat er wel degelijk een inkomensdrempel die niet overschreden mag zijn. Uit een vergelijking van de hoogte van het inkomensplafond (1 271 euro netto per maand + 61 euro per kind ten laste) dat vereist is voor een voorschot, met het minimumloon in België (1 250 euro netto per maand) en met het gemiddelde nettoloon (ongeveer euro netto per maand), blijkt dat deze optie inderdaad voorbehouden is voor een bestaansonzekere bevolking. De voorwaardelijke toegang tot de voorschotten van de DAVO, afhankelijk van het inkomen, is het punt dat het meest wordt aangehaald om te verklaren waarom te weinig mensen een beroep doen het organisme. Voor Tom Boelaert, administrateur van de NFI en verantwoordelijk voor de DAVO, is dit de derde reden voor het gebrek aan belangstelling, na het insolvabel zijn van de schuldenaars en de zwakke dwangmiddelen die de DAVO kan inzetten tegen schuldenaars die in gebreke blijven. De kritiek op de beperkte toegankelijkheid van de voorschotten wordt eveneens gedeeld door de verenigingen die in oktober 2010 aangesloten waren bij het Platform Alimentatiefonds: Dat plaatst de dienst automatisch in een bijstandslogica en niet in een logica waarin het verplicht is om een recht te respecteren. Waarbij we niet mogen vergeten dat het eveneens gaat om een recht voor de kinderen. Hoewel een alimentatie helemaal geen bijkomstig inkomen is voor veel eenoudergezinnen, is het waarschijnlijk dat veel personen vanwege het inkomensplafond geen beroep doen op de DAVO omdat ze vooral geïnteresseerd zijn in de mogelijkheid om een voorschot te krijgen. In 2009 wees een memorandum van Vie Féminine 9 op de bestaansonzekerheid die het resultaat is van deze beperking: Wat is het lot van eenoudergezinnen van wie het budget in evenwicht zou zijn als ze hun alimentatie kregen, maar van wie het inkomen net te hoog is om een beroep te kunnen doen op de voorschotten van de DAVO? Zij lopen nog meer dan andere gezinnen het gevaar om in armoede te verzeilen. De toegangsvoorwaarden hebben ook een nadelig effect op het opnieuw aan het werk zetten van werkloze vrouwen of leefloners: als hun inkomen, zelfs maar een klein beetje, verhoogt door te gaan werken, hebben ze geen recht meer op de voorschotten van de DAVO. Waarmee we opnieuw te maken krijgen met de werkloosheidsval : waarom gaan werken als het gezinsbudget daardoor nog vermindert? Aan de andere kant merkt een aantal gesprekspartners op dat het niet normaal is dat het recht van een kind in dit geval op onderhoudsgeld afhankelijk wordt gemaakt van het inkomen van de ouders. Als het inkomensplafond om budgettaire redenen niet mag wegvallen, dan vragen de verenigingen om het bedrag ervan te verhogen. De bedragen worden jaarlijks geïndexeerd, maar de FOD Financiën hoopt, dankzij een universitair onderzoek dat binnenkort wordt gelanceerd, om meer informatie te hebben over de impact van zo n verhoging en dus over de mogelijkheden om de toegang tot de DAVO uit te breiden. Velen betreuren eveneens dat voorschotten aan kinderen met een handicap niet worden opgetrokken. 9 Les pensions alimentaires: un droit superflu ou élémentaire?, Vie Féminine, september De Dienst voor Alimentatievorderingen 27

28 Eerste fase: kwalitatieve analyse De auteurs van het voorstel van resolutie 10 dat in 2009 werd ingediend bij de Senaat om de werking van de DAVO te verbeteren, zijn van oordeel dat een verhoging van het plafond misschien minder duur uitvalt dan men denkt omdat de DAVO de vorderingen beter zou kunnen recupereren bij de schuldenaars die een hoger inkomen hebben, en, omdat gezinnen die een beroep doen op de DAVO, minder een beroep zullen doen op het OCMW. Aan de andere kant straalt het inkomensplafond dat vereist is voor voorschotten af op het geheel van de opdracht van de DAVO. Daarom wordt het gezien als een dienst die voorbehouden is voor bestaansonzekere personen, en onrechtstreeks betekent dit dat men er ook geen beroep op doet als het enkel gaat om de recuperatie van de alimentatie. Een foute perceptie die wordt versterkt door het feit dat de dienst niet erg doeltreffend is bij het terugvorderen van onbetaalde bedragen. Vrees bij de schuldeisers Uit getuigenissen die werden verzameld door verenigingen en organismen die hulp bieden aan gescheiden vrouwen, blijkt dat een aantal ex-echtgenotes liever afstand doet van de alimentatie waarop ze recht hebben of aan een gedeelte van die alimentatie in het geval van onregelmatige betalingen - dan opnieuw een oorlog te ontketenen tegen hun ex-echtgenoot. Dat is hoofdzakelijk het geval bij gezinnen met kinderen, die bang zijn om het vaak moeizaam opgebouwde evenwicht dat ze hebben bereikt na de scheiding opnieuw op losse schroeven te zetten. Een beroep doen op de DAVO voor het terugvorderen van achterstallen of het vragen van een voorschot dat eveneens zal moeten worden teruggevorderd, wordt gezien als een stap die door de ex-echtgenoot als een vijandig manoeuvre zal worden bestempeld, waardoor het conflict opnieuw kan opflakkeren, en wat een bron kan zijn van represailles, wat schadelijk is voor de kinderen. Een aantal gesprekspartners denkt dat dit probleem enkel kan worden opgelost door de dienst automatisch op eigen gezag te laten ingrijpen bij alle alimentatiebetalingen (zoals het geval is in Quebec en in Groot-Brittannië) en niet alleen in conflictsituaties over onbetaalde onderhoudsgelden, nadat dit door de schuldeisende partij gesignaleerd is. Personeelsgebrek Aanvankelijk dacht men dat er 220 personeelsleden nodig waren om de opdrachten van de DAVO uit te voeren. In 2009 telde de Dienst 105 medewerkers van wie 28 contractuelen met een contract van onbepaalde duur. Van al deze medewerkers werden er 30 specifiek voor de DAVO aangeworven, de anderen zijn gedetacheerde ambtenaren van andere afdelingen van de fiscale overheidsdienst. In 2008 werd er een enquête uitgevoerd door een interne werkgroep, bijgestaan door externe consultants, om de werklast van de DAVO-kantoren te analyseren. Het onderzoek had betrekking op 11 kantoren (4 in Wallonië, 2 in Brussel, 4 in Vlaanderen en in de centrale diensten). In het algemeen toonde de enquête aan dat de bestudeerde kantoren geen personeelsgebrek hadden, maar dat desondanks bepaalde taken moeilijk uit te voeren waren: 10 Voorstel van resolutie dat vraagt om een betere werking van de Dienst Alimentatievorderingen (DAVO), Vanessa Matz en Céline Fremault, december 2009, Senaat van België. De Dienst voor Alimentatievorderingen 28