GUIDO DE BRÈSSTICHTING STUDIECENTRUM SGP Laan van Meerdervoort AZ 's-gravenhage Tei: Fax: Directeur: drs. J.

Transcriptie

1 mr. J.W. van der Ham

2 Commentaren worden uitgegeven als informatiemateriaal om bij te dragen tot een standpuntbepaling op actuele politieke en maatschappelijke vraagstukken. Deze uitgaven verschijnen naast de grondstudies (nota's). In de Commentarenserie zijn de volgende publicaties verschenen: nr. 1 Levensbeëindigend handelen door artsen!? ƒ 15,00 nr. 2 Werken aan zorgvernieuwing ƒ 5,00 nr. 3 Bestuurlijke vernieuwing ƒ 5,00 nr. 5 Toekomstig ouderenbeleid ƒ 5,00 nr. 6 Grootstedelijk beleid ƒ 5,00 nr. 7 Hervorming van het EG-landbouwbeleid ƒ 5,00 nr. 8 Keuzen in de zorg ƒ 5,00 nr. 9 Levensbeëindigend handelen bij langdurig comateuze patiënten ƒ 15,00 nr. 10 Trouw moet blijken ƒ 5,00 nr. 11 De provincie in de toekomst ƒ 5,00 nr. 12 Tussen thuis en tehuis ƒ 5,00 nr. 13 Agrificatie ƒ 5,00 nr. 14 Het referendum opnieuw bezien ƒ 5,00 nr. 15 Het waterschap boven water ƒ 7,50 nr. 16 Onderwijs als een aanhoudende zorg van de gemeente ƒ 7,50 nr. 17 Zuinig en zorgzaam ƒ 7,50 nr. 18 Uiten binnen de perken ƒ 7,50 nr. 19 Naar vermogen (inkomstenbelasting) ƒ 10,00 Deze publicaties zijn verkrijgbaar op het bureau van de Guido de Brèsstichting zolang de voorraad strekt. De Commentaren zijn uitgaven van de GUIDO DE BRÈSSTICHTING STUDIECENTRUM SGP Laan van Meerdervoort AZ 's-gravenhage Tei: Fax: Directeur: drs. J. Mulder

3 Naar vermogen Over gezin en inkomstenbelasting mr. J.W. van der Ham

4 Woord vooraf Het gezin staat weer op de politieke agenda. Het lijkt er op alsof de politieke partijen het gezin herontdekt hebben. De vraag is echter wat zij onder het gezin verstaan. De SGP is dienaangaande steeds duidelijk en consistent geweest. Haar opvatting is genoegzaam bekend en wie daar kennis van wil nemen, kan de Handelingen of SGP-publikaties als 'Gelijkheid als dwang. Emancipatie en overheidsbeleid' (Den Haag 1992) of de 'toelichting op het Program van Beginselen'(Den Haag 1996) raadplegen. De SGP heeft altijd principieel als uitgangspunt van de fiscale politiek gekozen voor het gezin als juridische en economische eenheid. Dit principiële uitgangspunt botste steeds meer met het overheidsbeleid. Tot in de jaren zeventig werd in de fiscale wetgeving uitgegaan van het gezinsmodel waarbij in de regel de man als enige kostwinner fungeerde. Onder invloed van de veranderende maatschappelijke werkelijkheid hield de overheid sindsdien, ook op fiscaal terrein, steeds minder rekening met het gezinsmodel. Onder invloed van het emancipatiedenken is de individualisering in de belastingheffing steeds verder doorgevoerd. Zo wordt de gehuwde man niet langer aangeslagen voor het gezamenlijk inkomen van man en vrouw. Hun inkomens worden afzonderlijk belast. Ouders die kiezen voor het traditionele gezinsmodel worden steeds meer (financieel) benadeeld door het gevoerde overheidsbeleid. De SGP vindt dat onjuist. Wanneer er mensen zijn die niet kiezen voor een traditionele rolverdeling, is dat geen reden om kostwinnersfaciliteiten te schrappen. De discussie over het afschaffen van de bestaande overdraagbare basisaftrek is aanleiding geweest om dit commentaar te doen verschijnen. Dit commentaar heeft als titel 'Naar vermogen. Over gezin en inkomstenbelasting' en het wil een bijdrage leveren aan de discussie over een rechtvaardige fiscale behandeling voor ouders die om principiële redenen kiezen voor het traditionele gezinsmodel. We zeggen de heer mr.j.w. van der Ham, beleidsmedewerker van de SGP-fractie in de Tweede Kamer, hartelijk dank voor zijn bereidheid om dit commentaar te schrijven. Een woord van dank geldt eveneens dr.j.doornebal, verbonden aan het Bureau vaktechniek van een maatschap van belastingadviseurs, die ons van waardevolle adviezen heeft voorzien. We spreken de wens uit dat dit commentaar mag bijdragen tot een fundamentele bezinning op gezin en inkomstenbelasting. Drs.J.Mulder, directeur 3

5 1. Inleiding Op 5 juli 1993 werd bij de Tweede Kamer een initiatiefwetsvoorstel ingediend door de VVD-kamerleden De Korte en Van Rey'. Zij wilden door middel van dit wetsvoorstel de mogelijkheid om de basisaftrek over te dragen -de zogenaamde voetoverheveling- voor gehuwden of ongehuwd samenwonenden geleidelijk afschaffen 2. Artikel 55 van de Wet op de inkomstenbelasting (Wet IB) bepaalt hierover: "Art. 55. I. De belastingplichtige geniet de basisaftrek, tenzij hij de basisaftrek overdraagt aan een ander. Degene aan wie de basisaftrek wordt overgedragen geniet mede die basisaftrek. 2. De in Nederland wonende belastingplichtige die in het kalenderjaar onafgebroken gedurende meer dan zes maanden gehuwd is geweest zonder duurzaam gescheiden van zijn echtgenoot te leven kan de basisaftrek overdragen aan zijn in Nederland wonende echtgenoot, indien de belastingplichtige in het kalenderjaar geen inkomen heeft genoten of een inkomen dat na verrekening van verliezen uit voorafgaande jaren minder bedraagt dan de basisaftrek. (...)' Het toekennen van een belastingvrije voet aan elk van de echtgenoten afzonderlijk kan worden beschouwd als een rechtstreeks gevolg van de individualisering van de inkomstenbelasting 3. Immers, de idee achter het toekennen van afzonderlijke belastingvrije sommen aan de onderscheiden echtgenoten is dat van de economische zelfstandigheid van de beide huwelijkspartners. Artikel 55 1B probeert echter ook een brug te slaan naar de idee van de gezinsdraagkracht in de inkomstenbelasting, door de mogelijkheid te bieden de belastingvrije voet over te dragen aan de kostwinner. Dit ogenschijnlijk logische uitvloeisel van de reeds langer waar te nemen tendens van individualisering van onze inkomstenbelasting raakt aan een van de meest fundamentele beginselen van onze belastingwetgeving: het draagkrachtbeginsel 4. Hoewel het initiatiefvoorstel inmiddels is ingetrokken 5, blijft het, vanwege de maatschappelijke opvattingen op dit punt, van belang om zich te bezinnen op de consequenties van die verdergaande individualisering op fiscaal terrein. In het regeerakkoord van het kabinet-kok staat: 'Het traditionele kostwinnersmodel, waarin arbeidsdeling thuis, de arbeidsorganisatie van bedrijven en de inkomenspolitiek keurig in elkaar pasten, zal plaats moeten maken voor het patroon van de geëmancipeerde en economisch zelfstandige burger, onder de voorwaarde dat dit niet leidt tot grotere sociale ongelijkheid.' 6 'TK , , nrs. 1-3 (Voorstel van wet van de leden De korte en Van Rey tot wijziging van de Wet op de inkomstenbelasting 1964 en de Wet op de loonbelasting 1964 met het oog op een beperking van de mogelijkheden tot overdraeht van de basisaftrek in het kader van het streven naar een verdergaande individualisering). 2 Een uitgebreidere beschrijving van de inhoud van het wetsvoorstel is opgenomen in hoofdstuk 2. 'Zie hierover Hofstra/Stevens, Inkomstenbelasting. Deventer pp Zie over het draagkrachtbeginsel o.a. Hofstra/Stevens, Inkomstenbelasting, Deventer, 1994, pp Brief van het lid Van Rey d.d. 22 november 1996 (TK , , nr. 19). 'TK , nr. ll.p

6 Begin dit jaar publiceerde het Wetenschappelijk Instituut voor het CDA zijn rapport De verzwegen keuze van Nederland. In dit rapport wordt afstand genomen van het kostwinnersmodel en wordt toegewerkt naar een keuzevrijheidsmodel, waarin de nu nog bestaande overdracht van de basisaftrek dient te worden vervangen door zorgloon. Dit zorgloon betreft een uitkering aan de partner -kan in de beleving van het CDA ook een niet-echtgenoot betreffen- ten behoeve van de zorg voor de kinderen. Een partner die in deeltijd gaat werken krijgt daarnaast nog opvoedgeld, ter compensatie van het feit dat afgezien wordt van een volledige baan ten gunste van de verzorging van de kinderen. 1.1 Opzet en indeling De opbouw van dit commentaar is als volgt. In hoofdstuk 2 zal kort worden ingegaan op de historische ontwikkeling van de behandeling van man en -vooral werkende- vrouw in de inkomstenbelasting. Vervolgens zal in hoofdstuk 3 worden bekeken hoe deze ontwikkeling zich verhoudt met de door de betreffende beleidsmakers aangehangen visie op het draagkrachtbeginsel. In hoofdstuk 4 zal de visie van de SGP op de beschreven ontwikkelingen worden geformuleerd. Daarbij zal vooral aandacht worden geschonken aan de inbreng van de SG P-fractie in de Tweede Kamer bij de behandeling van voor het onderwerp van belang zijnde nota's en wetsvoorstellen. In hoofdstuk 5 zal vervolgens aangegeven worden hoe in het kader van de SGP-visie op het draagkrachtbeginsel gestalte kan worden gegeven aan het betrekken van het gezinsinkomen in de inkomstenbelasting. Met andere woorden, er zullen alternatieven voor het huidige geïndividualiseerde stelsel tegen het licht worden gehouden. In hoofdstuk 6 zal een nadere bezinning op één van die alternatieven plaatsvinden. Tenslotte zullen er conclusies worden getrokken. 6

7 7 2. Gezin en inkomstenbelasting 2.1 Inleiding De SGP heeft sinds haar ontstaat aan het huwelijk en het gezin steeds een bijzondere betekenis gegeven. 7 Het monogame huwelijk is de enig door God gegeven inzetting, waarbinnen man en vrouw een duurzame samenleving kunnen en mogen voeren. Door het huwelijk ontstaat als het ware een twee-eenheid; naar binnen toe is weliswaar sprake van twee individuen, maar naar buiten toe manifesteert het zich als een eenheid. Daarom duidt de SGP het gezin ook wel aan als hoeksteen van de samenleving of kleinst mogelijk economische eenheid. De unieke plaats van het huwelijk heeft ook zijn uitstraling (gehad) in allerlei weten regelgeving. Dat geldt zeker voor de fiscale wetgeving. In dit commentaar gaat het in het bijzonder over de positie van het gezin in het kader van het uitgangspunt in de inkomstenbelasting van het "belasten naar draagkracht" Man en vrouw in de inkomstenbelasting De jaren zestig De wijze waarop man en vrouw in de inkomstenbelasting zijn betrokken is niet altijd geweest, zoals het heden ten dage is. 9 Tot ongeveer halverwege de jaren '60 was de vrouw niet zelfstandig belastingplichtig voor de inkomstenbelasting. Het inkomen dat door haar werd toegebracht werd opgeteld bij dat van haar echtgenoot. Dat betekent dat aan de vrouw ook geen aparte belastingvrije voet werd toegekend. Immers, het door haar verdiende inkomen werd toegerekend aan haar echtgenoot en maakte daardoor formeel onderdeel uit van diens inkomen. In een situatie van tweeverdienerschap bestond dus aanspraak op één belastingvrije som. Wel werd ten gevolge van de kosten die voortvloeiden uit het buitenshuis werken van de vrouw 10 een aftrek toegestaan, aanvankelijk ter grootte van ƒ 3 voor iedere dag, waarop tenminste vier uur werd gewerkt met een maximum van ƒ 624 per jaar". Na een aantal jaren werd de aftrek afhankelijk van de duur van de werkzaamheden van de vrouw, in plaats van de hoogte van haar inkomen 12. 'Zie hierover Mulder, J. en Weggeman, A., Trouw moet blijken. over registratie alternatieve samenlevingsvormen. Den Haag, "Het draagkrachtbeginsel zal in hoofdstuk 3 afzonderlijk worden besproken. 'Zie onder meer TK , , nrs. 1-3, pp. 2-4; TK , , nrs. 1-2, pp. 9-18; Hofstra/Stevens, a.w., pp "'Hierbij kan worden gedacht aan de kosten van kinderopvang e.d. "Deze cijfers zijn later gewijzigd in ƒ 4,50 voor iedere dag waarop op tenminste 3,5 uur werd gewerkt met een maximum van ƒ 1000 per jaar ' 2 Namelijk 1/3 van haar inkomen, met een minimum van ƒ 500 en een maximum van ƒ Voor vrouwen die meewerkten in de onderneming van hun echtgenoot bestond er weer een aparte regeling.

8 2.2.2 De Commissie-Hofstra In 1968 verscheen het rapport van de Commissie-Hofstra 13. De commissie had als opdracht onderzoek te doen naar "regelingen in de inkomsten- en loonbelasting ter verzachting van de druk van die belastingen in gevallen waarin de taak van de echtgenote van een belastingplichtige hetzij binnen, hetzij buiten de gezinshuishouding in totaal genomen een meer dan normale omvang heeft en in verband daarmede aanleiding geeft tot een vergroting van uitgaven" 14. De commissie kwam tot de conclusie, dat een verlichting van het belastingregime voor de werkende vrouw slechts kan worden gebaseerd op de volgende motieven 15 : "Het feit dat door de arbeid van de gehuwde vrouw buiten de gezinshuishouding geheel of gedeeltelijk wegvalt het draagkrachtverhogende, en als zodanig in ons belastingtarief verwerkte, element, dat de vrouw de huishouding verzorgt" en "de niet als aftrekbare kosten in aanmerking komende extra uitgaven, die het werken buiten de gezinshuishouding kan medebrengen" 16. De commissie stelde voor om de aftrek voor de werkende vrouw te koppelen aan de duur van haar werkzaamheden buitenshuis, gerelateerd aan het aantal kinderen 17. Zie de volgende tabel 18 : Voor vrouw zonder kinderen Bij 1-3 kinderen beneden 16 jaar Bij 4 of meer kinderen beneden 16 jaar Bij een volledige dagtaak buiten de gezinshuishouding ƒ p j. ƒ p.j. ƒ2 000 p.j. Bij een halve dagtaak buiten de gezinshuishouding ƒ 600 p.j. ƒ 800 p.j. ƒ p.j De nota-grapperhaus De aanbevelingen van de Commissie-Hofstra konden niet rekenen op een breed politiek draagvlak. De regering kwam op 22 februari 1970 zelf met een nota (de zogenaamde nota-grapperhaus, genoemd naar de toenmalige staatssecretaris van Financiën). Daarin kwam de regering -in tegenstelling tot de Commissie-Hofstramet de aanbeveling om de hoogte van de aftrek van de werkende vrouw niet afhankelijk te stellen van de duur van de werkzaamheden buitenshuis, maar van de hoogte van het met die werkzaamheden verkregen inkomen. De nota gaat uitgebreid in op de problematiek van het afhankelijk stellen van de aftrek van de duur van de werkzaamheden of de hoogte van het inkomen 19. De nota meldt hierover: "Commissie-Hofstra, Aftrek voor de werkende vrouw in de inkomsten- en loonbelasting. l4 Commissie-Hofstra, a.w., p. 1. "Commissie-Hofstra, a.w.. p. 17. "Andere motieven, die door de commissie zijn onderzocht, op basis waarvan het belastingregime voor de werkende vrouw verlicht zou kunnen worden, werden door de commissie afgewezen. Zie daarvoor het rapport van de commissie, pp l7 Commissie-Hofstra, a.w., p. 18. ' 8 TK , , nrs. 1-2, p. 10. "TK , , nrs pp

9 "Nu alle vier onderzochte aspecten (...) eenstemmig leiden tot de voorkeur voor een stelsel van aftrek afhankelijk van het arbeidsinkomen van de vrouw, lijkt het de ondergetekende duidelijk dat zulk een stelsel aanbeveling verdient boven een stelsel van aftrek afhankelijk van de arbeidsduur.' 20 Voor deze gedachte blijkt ook in de Kamer steun te zijn, getuige het feit, dat het wetsvoorstel, waarin een en ander geregeld werd, het Staatsblad heeft gehaald (de Lex-Grapperhaus). Aan de keuze van de regering om uitwerking te geven aan de aftrek afhankelijk van het arbeidsinkomen van de vrouw werd als volgt gestalte gegeven. De eerste ƒ werd vrijgesteld van belastingheffing, terwijl van het meerdere 20% voor vrijstelling in aanmerking kwam. De totale som, waarover geen belasting zou worden geheven, werd echter gemaximeerd tot ƒ De Lex-Grapperhaus is in 1971 en 1972 van kracht geweest De periode tot 1973: een samenvatting Vanaf 1973 gaat de toenemende emancipatie in de fiscale regelgeving haar sporen trekken. We zien omtrent de wijze waarop man en vrouw worden betrokken in de inkomstenbelasting een kentering komen van het belasten van het gezinsinkomen (het geaggregeerde inkomen van man en vrouw) naar het belasten van het individuele inkomen : beperkte fiscale verzelfstandiging Het systeem, waarbij het inkomen van de vrouw werd belast bij haar echtgenoot, is met ingang van 1973 verlaten. Minister Nelissen van Financiën diende samen met zijn staatssecretaris Scholten op 16 juni 1972 een wetsvoorstel in met de strekking de tariefstructuur van de inkomstenbelasting dusdanig aan te passen, dat er voor mannen en vrouwen een apart tarief zou ontstaan. 22 Vanwege de omslag, die met dit wetsvoorstel werd ingeluid, is het goed hier uitgebreider bij stil te staan. In de memorie van toelichting bij het voornoemde wetsvoorstel wordt aangegeven, dat een vijftal overwegingen ten grondslag hebben gelegen aan het besluit om de tariefstructuur van de inkomstenbelasting te herzien. Dit zijn: - verhoging van de belastingvrije voet: - de belastingheffing van de werkende vrouw; - de aanwezigheid van een aantal knelpunten in het bestaande tarief; - de progressielijn in de bestaande tarieven; - eenvoud van de belastingstructuur. Het spreekt voor zich dat vooral het tweede punt in het kader van dit commentaar onze aandacht behoeft. De aandacht voor de belastingheffing van de werkende 2 "TK , nrs p I TK nrs p. 25. Er werd overigens ook nog een andere variant overwogen, namelijk het indexeren van de bestaande regeling, een aftrek ter grootte van 1/3 van het arbeidsinkomen van de vrouw. 22 TK , nrs. 1-3, Wijziging van de structuur van het tarief van de inkomstenbelasting. 9

10 vrouw wordt in het bredere kader van de maatschappelijke ontwikkelingen geplaatst. De memorie van toelichting zegt hierover: De ondergetekenden willen hun voorstel tot zelfstandige belastingheffing van de werkende gehuwde vrouw met betrekking tot haar arbeidsinkomsten gaarne plaatsen in een wat breder kader dan het strikt fiscale. 23 Wat dat bredere maatschappelijke kader betreft, is de regering van mening, dat voorkomen moet worden dat vanwege een fiscale rem het buitenshuis werken van vrouwen wordt "belemmerd". Anderzijds stelt de regering uitdrukkelijk dat het niet de bedoeling van het wetsvoorstel is om het buitenshuis werken van de vrouw te stimuleren. De omvang van de fiscale verzelfstandiging van de vrouw werd neergelegd in artikel 5 IB 24. Daarin werd als hoofdregel opgenomen, dat het inkomen van de werkende gehuwde vrouw wordt aangemerkt als bestanddeel van het inkomen van haar echtgenoot, met uitzondering van: a. de winst uit een door de vrouw feitelijk gedreven onderneming; b. de zuivere inkomsten uit door de vrouw verrichte tegenwoordige arbeid, met uitzondering van die uit onderverhuring; inkomsten uit arbeid genoten wegens tijdelijke arbeidsongeschiktheid anders aan ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering, alsmede inkomsten in de vorm van uitkeringen ingevolge de Werkloosheidswet worden gelijkgesteld met inkomsten uit tegenwoordige arbeid; c. de winst uit een voor rekening van de man gedreven onderneming die ingevolge het tweede lid aan de vrouw wordt toegerekend; d. de van de vrouw bij wijze van inhouding geheven premies ingevolge van Algemene Ouderdomswet en de Algemene Weduwen- en Wezenwet. Voorts werd aan de vrouw een aparte belastingvrije som toegekend. Deze was echter beduidend lager dan die van de man. Voor de vrouw bedroeg de belastingvrije som - ten tijde van het indienen van het wetsvoorstel- ƒ 1250, terwijl die voor de man ƒ 6250 bedroeg 25. Hoewel de belastingvrije sommen van man en vrouw van elkaar verschilden, werd er wel één tarief op de beide inkomens toegepast De nota "Op weg" De omvang van de verzelfstandiging van de belastingheffing van de vrouw werd een volgende onderwerp van discussie. Op 5 oktober 1979 presenteerde de staatssecretaris van Financiën Nooteboom de nota "Op weg naar een gelijke fiscale behandeling van de (werkende) gehuwde vrouw en haar man, en van deelgenoten van vormen van samenleven en samenwonen" 26, kortweg genoemd: de nota "Op weg". Daags na de presentatie van de nota kopte de Volkskrant: "Staatssecretaris ontvouwt 2, TK , , nr. 3, p TK , , nr. 2, Artikel I, onderdeel A. 25 Zie hiervoor het voorgestelde artikel 55, lid 1, onderdelen a en d j het voorgestelde artikel 53, lid 3, respectievelijk de onderdelen a en d (artikelen 1, onderdeel J en I, onderdeel M van het wetsvoorstel). 26 TK 979_i980, , nrs

11 plan: vrouwen fiscaal gelijkgesteld" 27. Er waren dus ontwikkelingen gaande richting een verdere verzelfstandiging van de belastingheffing van het arbeidsinkomen van de werkende vrouw. De nota zelf laat daarover geen onduidelijkheid bestaan: 'De huidige (beperkte) verzelfstandiging is, (...) een poging om twee verschillende gedachten met elkaar te verzoenen, namelijk die van een zelfstandige fiscale positie van de werkende gehuwde vrouw met die van de gezinsdraagkracht. De wens tot fiscale verzelfstandiging hangt samen met de maatschappelijke ontwikkeling naar een grotere zelfstandigheid van de gehuwde vrouw. Het traditionele fiscale draagkrachtprincipe gaat er van uit dat bij een bepaald inkomen de draagkracht van de gehuwde belastingplichtige een andere -geringere- is dan die van een alleenstaande belastingplichtige. Dit principe berust op het bekende -en ook thans nog overheersende- patroon dat in een huwelijk één van de echtgenoten -als regel is dat tot nu toe de man- het inkomen aanbrengt, van welk inkomen de beide echtgenoten moeten leven. Vervanging van deze beperkte verzelfstandiging door een volkomen fiscale zelfstandigheidvan elk van de partners zou in beginsel moeten inhouden een fiscale neutraliteit ten aanzien van burgerlijke staat, geslacht en leeftijd; populair gezegd zou dat erop neerkomen dat elk van de echtgenoten zou worden beschouwd als een «alleenstaande» en dat de draagkracht van de één niet wordt beïnvloed door inkomsten van, dan wel uitgaven ten behoeve van de ander.' 28 Om aan de doelstellingen van de ruimere zelfstandigheid inhoud te geven, wordt onderzoek gedaan naar het stelsel, dat het best hierbij aansluit. De conclusie van die bevindingen luidt echter dat geen van de drie hoofdvormen van belastingheffing naar het inkomen -bedoeld worden: samentelling van inkomens van man en vrouw, gescheiden heffing en splitsing- kan worden aangemerkt als een in alle opzichten ideaal stelsel voor de heffing van inkomstenbelasting van gehuwden 29. Een nieuw stelsel zal moeten voldoen aan een aantal voorwaarden, die als volgt kunnen worden weergegeven: a. het stelsel zal tegemoet moeten komen aan gerechtvaardigde verlangens naar een gelijke behandeling van man en vrouw; b. het stelsel dient aan te sluiten bij de huidige maatschappelijke situatie, maar zal daarnaast een zo goed mogelijk uitgangspunt moeten biecfen voor aanpassingen aan te verwachten maatschappelijke ontwikkelingen; c. het stelsel zal de heffing van individuele subjecten als uitgangspunt moeten hanteren; d. het stelsel zal -voor wat betreft het tarief- geen onderscheid mogen maken tussen gehuwden en ongehuwden die, afgezien van de huwelijksband, feitelijk in vergelijkbare omstandigheden verkeren (een gemeenschappelijke huishouding voeren); e. het stelsel zal goed uitvoerbaar moeten zijn; f. het stelsel zal bij invoering geen -relatief- te grote schokken voor de overgrote meerderheid van de individuele belastingplichtigen mogen opleveren. Indien aan de bovenstaande zes punten op voldoende wijze gestalte wordt gegeven, kan in de optiek van de nota gesproken worden van het 'stelsel van gelijke behandeling. Daarmee wordt dan aangegeven dat is getracht het huidige stelsel van belastingheffing van gehuwden, dat niet voldoet aan gerechtvaardigde verlangens naar een gelijke behandeling van man en vrouw, om te buigen tot een nieuw stelsel, waarin 21 De Volkskrant, 6 oktober TK , , nrs p 'TK , , nrs. 1-2, p

12 verschillen in de fiscale benadering van gehuwde mannen en gehuwde vrouwen worden vermeden. Ook is bij de opzet van dat stelsel gestreefd naar een gelijke behandeling -alleen voor wat betreft het tarief- van gehuwden en ongehuwd samenwonenden of samenlevenden.' 3ü Wetsvoorstellen in de jaren tachtig Het eerste wetsvoorstel in deze jaren dat in dit verband de aandacht vraagt, werd ingediend op 7 oktober Hierin worden maatregelen geformuleerd om te komen tot een verdere uitbreiding van de fiscale zelfstandigheid van de (gehuwde) vrouw. De uitbreiding betreft onder meer de volgende inkomensbestanddelen: inkomsten uit vroegere arbeid, periodieke uitkeringen ontstaan uit vroeger ondernemerschap, periodieke uitkeringen ten gevolge van invaliditeit, ziekte of ongeval en studietoelagen in de vorm van periodieke uitkeringen 32. En ander punt vormde de niet tot het persoonlijke arbeidsinkomen en persoonlijke verminderingen en vermeerderingen van het onzuivere inkomen behorende bestanddelen. Tot dusverre werden deze toegerekend aan de man. Voorgesteld werd om dit te veranderen in een toerekening aan de partner met het hoogste persoonlijke inkomen (integrale rolwisseling). Dat kan dus ook de vrouw betreffen. In de derde fase van de tweeverdienerswetgeving werd afgezien van een verdere fiscale verzelfstandiging van de vrouw. 33 Uit de memorie van toelichting van het wetsvoorstel blijkt dat "in het kader van de derde fase niet moet worden overgegaan tot verdergaande verzelfstandiging" 34. Op een andere plaats in de memorie wordt duidelijk dat hieraan louter praktische argumenten ten grondslag lagen: 'Nadere studie ten aanzien van de inkomenstoerekening tussen gehuwde partners heeft geleid tot de conclusie dat geen voorstellen zullen worden gedaan de thans geldende systematiek van de integrale rolwisseling te verlaten. In de tweede fase zijn die inkomensbestanddelen verzelfstandigd waarvoor dat zonder ernstige complicaties in de uitvoeringssfeer en in de wetgeving mogelijk is. Voor de thans nog gesaldeerd te behandelen inkomensbestanddelen zouden deels ingewikkelde en gecompliceerde, deels gewrongen oplossingen moeten worden gevonden. Naar ons oordeel is het systeem daarmee niet gediend. Het moge aldus duidelijk zijn dat aan deze keuze geen principiële doch uitsluitend praktische argumenten ten grondslag liggen.' 35 De commissie-oort, die in mei 1986 verslag deed van haar bevindingen had vooral tot taak de mogelijkheden tot vereenvoudiging van de loon- en inkomstenbelasting te ' TK , , nrs. 1-2, p. 96. "TK , , Wijziging van de indeling in tariefgroepen in de inkomsten- en loonbelasting en wijziging van de inkomenstoerekening voor gehuwde belastingplichtigen in de inkomstenbelasting alsmede aanpassing van een aantal andere wetten (de zogeheten tweede fase tweeverdieners). In dit wetsvoorstel is tevens de inhoud van wetsvoorstel (Wijziging van de inkomstenbelasting voor het jaar 1983 (tariefgroepindeling van de gehuwde vrouw en de gehuwde man) alsmede aanpassing van enkele volksverzekeringen) opgenomen (de zogenaamde eerste fase tweeverdieners); dit voorstel is bij brief van de staatssecretaris van Financiën van 8 maart 1984 (TK , , nr. 8) ingetrokken. ' 2 TK , , nr. 3, p "TK , , Wijziging van de inkomstenbelasting en loonbelasting; derde fase tweeverdieners. "TK , , nr. 3, p. 20. "TK , , nr. 3, p

13 bezien. 36 Dat wil niet zeggen, dat de werkzaamheden van de commissie geen gevolg hebben gehad voor het onderwerp van dit commentaar. In eerste instantie gaat de commissie in op het ingewikkelde systeem van belastingvrije sommen en toeslagen, zoals dat op dat moment bestond: "Het ingewikkelde complex van sommen en extra toeslagen is mede vrucht van politieke compromissen, waarbij de wens tot individualisering en de erkenning van de gezinsdraagkracht moesten worden verzoend. Enerzijds bestaat het streven naar individualisering en een gelijke behandeling van gehuwde en ongehuwde samenwoners. Anderzijds stellen veel aanhangers van de draagkrachtgedachte dat het gezinsinkomen heffingsmaatstaf moet zijn, waardoor tweeverdieners tenminste even zwaar belast behoren te worden als alleenverdieners met een gezinsinkomen, dat even hoog is als dat van beide tweeverdieners samen. De tweeverdienerswetgeving, die berust op de genoemde compromissen, is in twee fasen (1984 en 1985) ingevoerd, üij de wetsaanpassingen is geprobeerd door verdere differentiatie van de sommen een groot aantal toeslagen (...) een politiek haalbaar evenwicht te vinden, ten koste van de eenvoud van de wet. Het resultaat is een ver gaande complexiteit en verfijning, die door weinigen als bevredigend en rechtvaardig wordt ervaren.' 37 De wens om aan die complexiteit een einde te maken kwam tot uitdrukking in de voorstellen van de commissie. De commissie trachtte de bestaande knelpunten in de fiscale behandeling van gehuwden en samenwonenden zoveel mogelijk te vermijden. Daarom werd gekozen voor een "individuele, door iedereen gelijke basisaftrek" 38. Aan deze keuze, ingegeven door de wens tot vereenvoudiging van het systeem van de inkomstenbelasting, ligt dus wel een duidelijk visie ten grondslag op de wijze waarop gehuwden in de inkomstenbelasting betrokken dienen te worden: individueel. Wel kan de basisaftrek in de voorstellen van de commissie nog worden overgedragen Meer recente ontwikkelingen Die laatste mogelijkheid van de commissie-oort, het overdragen van de belastingvrije voet zal vervallen, indien reeds gememoreerde initiatief-wetsvoorstel van de leden De Korte en Van Rey tot wet zou worden verheven. De inhoud van het voorstel laat zich als volgt beschrijven: 'Het voorstel van wet strekt ertoe om met ingang van 1994 de overdracht van de basisaftrek in de inkomstenbelasting voor personen die geboren zijn na 31 december 1971 (de zogeheten 1990-generatie) af te schaffen. De maatregel vloeit voort uit de tendens tot individualisering van het belastingstelsel, en heeft ten doel de voetoverheveling als drempel bij de toetreding van de niet-verdienende partner tot de arbeidsmarkt eohortgewijs weg te nemen. Uit onderzoek blijkt dat verdere individualisering van het belastingstelsel door afschaffing van de voetoverheveling een stimulerende werking zal hebben op het arbeidsaanbod van partners. Een van de belangrijkste onevenwichtigheden in de Nederlandse economie is de lage participatiegraad van de beroepsbevolking in het arbeidsproces. Deze lage participatiegraad wordt mede instandgehouden door een aantal drempels, die de toetreding tot de arbeidsmarkt ontmoedigen. De overdraagbaarheid van de belastingvrije voet moet als een van deze drempels worden gezien. In de afgelopen jaren is het Nederlandse belastingstelsel geleidelijk geïndividualiseerd. De gehuwde vrouw wordt thans zelfstandig behandeld voor bijna alle vormen van inkomen en bijna alle aftrekposten. De uitzonderingen betreffen posten, die moeilijk aan een persoon zijn toe te rekenen, zoals inkomen uit vermogen en giften. "Zicht op eenvoud, rapport van de commissie tot vereenvoudiging van de loonbelasting en de inkomstenbelasting, mei Zicht op eenvoud, p 49. "Zicht op eenvoud, p

14 De tendens tot individualisering hield tot op heden halt bij het 'kostwinnersarrangement' in de vorm van de overdraagbare belastingvrije voet. Deze overdracht van de basisaftrek vond zijn rechtvaardiging in het draagkrachtbeginsel in de inkomstenbelasting. Uitgaande van dit beginsel behoorde de totale basisaftek in een huishouden onafhankelijk te zijn van het aantal inkomens dat binnenkomt. Het feit dat de basisaftrek van een alleenverdiener twee maal zo hoog is als die van een tweeverdiener kan worden opgevat als een voordeel voor de alleenverdiener ten opzichte van de situatie in een geïndividualiseerd stelsel. En als zodanig werkt de overdracht van de basisaftrek in de praktijk als een 'heffing' op het inkomen van een bijverdienende partner, die zwaarder weegt naarmate het inkomen lager is. Het zelfstandig belasten van het arbeidsinkomen van iedere belastingplichtige ongeacht de persoonlijke omstandigheden vormt het logische eindpunt van de tendens tot individualisering. Aan de wijze waarop mensen hun persoonlijk leven willen inrichten mag de fiscale wetgever dan geen materiële gevolgen meer verbinden. Eventuele draagkrachtvermindering als gevolg van een huwelijk kan als een vorm van inkomstenbesteding worden gezien. Alleen de verzorging van kinderen resteert als een draagkrachtverminderende factor, waarmee in de inkomstenbelasting nog rekening kan worden gehouden.' 39 In het volgende hoofdstuk zal worden bezien welke visie op draagkracht aan de beschreven ontwikkelingen ten grondslag heeft gelegen. "Geautomatiseerd Kamerstukkenbestand STAIRS. 14

15 3. Het draagkrachtbeginsel in de afgelopen decennia 3.1 Inleiding Eén van de meest fundamentele beginselen van belastingheffing is het draagkrachtbeginsel. De toepassing van het draagkrachtbeginsel houdt in, dat bij de belastingheffing rekening wordt gehouden met de hoogte van het inkomen en van het vermogen van de belastingplichtigen. Met betrekking tot het begrip draagkracht worden in het algemeen twee visies onderscheiden: individuele draagkracht en gezinsdraagkracht. Individuele draagkracht houdt in dat bij de belastingheffing de draagkracht van elk afzonderlijk individu in aanmerking wordt genomen. Dit betekent, dat ook indien er sprake is van een huwelijksrelatie, de beide partners toch apart voor de inkomstenbelasting worden aangeslagen voor het door henzelf toegebrachte inkomen. Bij toepassing van de gezinsdraagkracht daarentegen wordt niet de draagkracht van de afzonderlijke individuen in ogenschouw genomen, maar die van het gezin als geheel. Dit heeft als consequentie dat in de belastingheffing niet gekeken wordt naar de inbreng van de aparte individuen, maar naar de totaal-som van de inbreng van de echtelieden 40. De SGP interpreteert het draagkrachtbeginsel als "gezinsdraagkracht-beginsel". De SGP zet die benadering in het bredere kader van haar visie op huwelijk en gezin 41. Naast de door de SGP onderschreven principiële visie op huwelijk en gezin (zie m.n. Efeze 5) hebben we te maken met de economische realiteit. Daarin wordt belasting wordt geheven van economische eenheden. Als wij bezien wat die economische eenheden zijn, kunnen we naast aparte rechtspersonen in het zakelijke verkeer de gezinnen onderscheiden in het particuliere. Wat vervolgens als gezin moet worden aangemerkt, moet ook nader gepreciseerd worden (zie hoofdstuk 5). 3.2 Draagkrachtbeginsel De wijze waarop het draagkrachtbeginsel wordt geïnterpreteerd, is reeds duidelijk gebleken uit de manier waarop man en vrouw in de inkomstenbelasting worden betrokken. Toch is het zinvol de bedoelde zienswijze expliciet te maken. Dit niet alleen ter bevordering van de duidelijkheid en helderheid van de diverse standpunten met betrekking tot het draagkrachtbeginsel, maar ook om bij de beoordeling van verschillende varianten in hoofdstuk 5 met betrekking tot de wijze van behandeling van man en vrouw in de inkomstenbelasting een kader te hebben, waarbinnen die varianten geplaatst kunnen worden De nota-grapperhaus In de reeds in hoofdstuk 2 behandelde nota-grapperhaus stelt de staatssecretaris van Financiën dat 4 "Andere draagkrachtmaatstaven dan inkomen zijn bijvoorbeeld: consumptie en vermogen. JI Zie hiervoor Mulder, J. en Weggeman, A., Trouw moei blijken, over registratie alternatieve leefvormen. Den Haag,

16 'niet uit het oog mag worden verloren dat in de huidige tariefopbouw het gezin als maatschappelijke en economische eenheid een fundament vormt. (...) Voor het heden valt niet te ontkennen dat echtelieden, eventueel met hun kinderen, maatschappelijk en economisch nog steeds als een eenheid optreden en ook als zodanig worden behandeld, ook bij de huidige stand van de emancipatie en de maatschappelijke positie van de moderne vrouw. De onderlinge band tussen echtelieden is ook thans nog verreweg overwegend van duurzame aard. Deze band is niet alleen van ideële betekenis, betreft niet slechts de plicht tot onderlinge getrouwheid, hulp en bijstand -kortom het delen van lief en leed- maar is evenzeer van materiële betekenis, daar hij de echtelieden ook verplicht tot samenwoning en tot het elkander verschaffen van het nodige, hetgeen in de praktijk betekent het delen in elkanders materiële voor- en tegenspoed. Deze duurzame eenheid en materiële verbondenheid, waartoe echtelieden door het aangaan van een huwelijk zich publiekelijk hebben verbonden, beïnvloeden hun financiële draagkracht zozeer, zowel in negatieve als in positieve zin. dat de belastingwetgever daaraan niet kan voorbijgaan. Met name die onderlinge verbondenheid maakt dat de totale inkomsten van de beide echtgenoten, ongeacht van welke zijde zij zijn ingekomen, bepalend zijn voor hun financiële draagkracht. Dit maakt deze gezamenlijke inkomsten tot de meest geschikte maatstaf voor de heffing van de inkomstenbelasting, ongeacht of men daarbi j kiest voor het huidige niveau van het gehuwdentarief dan wel voor het verhoudingsgewijs lichtere splitsingstarief, (...). De ondergetekende is er zich niet van bewust dat dit uitgangspunt in betekenende mate aan waarde zou hebben ingeboet of door gewijzigde maatschappelijke opvattingen zou zijn achterhaald.' 42 Overduidelijk komt uit dit citaat naar voren, dat (de waarde van) het huwelijk voor de heffing van de inkomstenbelasting een belangrijke, zo niet doorslaggevende rol speelt. Verder in de nota wordt dit in mogelijk nog duidelijkere bewoordingen benadrukt. Nadat als oplossing voor het betrekken van de werkende vrouw in de inkomstenbelasting de idee is geopperd om de echtgenoten met aparte aanslagen in de inkomstenbelasting te betrekken, lezen we: 'Bij dit systeem is het praktisch onmogelijk adequaat rekening te houden met de invloed van het huwelijk op de draagkracht (...). Men zou dus vervallen in volledige verwaarlozing van het huwelijk en ieder van de echtgenoten naar het ongehuwdentarief moeten belasten. (...). Een stelsel van afzonderlijke aanslagen past typisch bij een maatschappelijke situatie waarin een echtpaar niet als economische eenheid wordt ervaren (...). Uitbreiding van het systeem van afzonderlijke aanslagen tot andere gehuwden dan duurzaam gescheiden levende echtgenoten zou niet passen bij de huidige maatschappelijke realiteit (...).' Even later (p. 15) heet het: "De ondergetekende zou (...) willen stellen dat de samentelling van de inkomens van man en vrouw niet berust op een ondergeschiktheid van de vrouw, die men vroeger nog in het burgerlijk recht kon aantreffen, maar op de maatschappelijke en economische eenheid die de beide huwelijkspartners toch ook bij de moderner opvattingen nog vormen. De band tussen de echtelieden is van duurzame aard. in het algemeen voor net leven; hetzelfde geldt voor de eenheid waartoe die band leidt.' 43 De samenvatting van de nota laat over een en ander ook geen onduidelijkheid bestaan. Nog eens wordt -wellicht ten overvloede- gewezen op het feit dat het "in strijd met de huidige maatschappelijke werkelijkheid, waarin echtelieden nog steeds als een eenheid optreden en ook als zodanig worden behandeld" geacht wordt, dat de gehuwde vrouw afzonderlijk in de inkomstenbelasting betrokken wordt. 42 TK , , nr. 2, p TK , , nr. 2, p

17 3.2.2 Draagkracht in 1973: individueel of niet? Uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat op 16 juni 1972 wordt ingediend, blijkt dat de ontwikkelingen met betrekking tot de interpretatie van de draagkrachtbeginsel niet hebben stilgestaan: "De ondergetekenden vertrouwen er (...) op dat zij de verschillende leden, die (...) van oordeel zijn. dat het karakter van het huwelijk meebrengt dat de gezamenlijke draagkracht van man en vrouw als uitgangspunt wordt aanvaard, ervan kunnen overtuigen dat de thans voorgestelde oplossing [beperkte verzelfstandiging van de fiscale positie van de gehuwde werkende vrouw. JWvdH] niet in strijd is met het karakter van het huwelijk en dat evenmin het beginsel van de draagkracht door hét thans voorgestelde systeem wordt aangetast.' 44 We constateren hier dus een evidente afstand tussen het standpunt in de nota-grapperhaus en het in het onderhavige wetsvoorstel verwoorde uitgangspunt. Niet met zoveel woorden wordt echter gezegd, dat de gedachte van de gezinsdraagkracht als afgedaan wordt beschouwd. Integendeel, de indruk wordt gewekt dat ondanks de beperkte verzelfstandiging van de fiscale positie van de werkende gehuwde vrouw wordt vastgehouden aan het uitgangspunt van de gezinsdraagkracht De nota "Op weg" In de nota "Op weg" uit 1979 wordt deze indruk bevestigd. We lezen: "Als uitgangspunt voor het stelsel van 1973 heeft gegolden dat men het aspect van de gezamenlijke draagkracht van man en vrouw in stand wilde houden, terwijl men daarnaast rekening wilde houden met het wegvallen van de besparende werking van de huishoudelijke arbeid van de vrouw, indien deze buiten de huishouding ging werken. 45 De regering wil de gezinsdraagkrachtgedachte nog niet in zijn geheel laten varen. "Een volledige individualisering zou moeten inhouden een persoonlijke toerekening van alle inkomensbestanddelen. De maatschappelijke situatie laat dit nog niet toe", laat de nota ons weten 46. Maar aan de andere kant moet toch worden geconstateerd dat "aan de gezinsdraagkracht geen groter gewicht is toegekend". 47 In de schriftelijke vragen die naar aanleiding van de nota worden gesteld komt onder meer de volgende vraag voor: is het stelsel van vóór 1973 vanuit de draagkrachtgedachte niet beter te motiveren? 48 Het antwoord op deze vraag is zeer illustratief voor de wijze waarop de regering aankijkt tegen de werking van het draagkrachtbeginsel in de inkomstenbelasting. We laten een gedeelte van het antwoord volgen. 'In vergelijking tot een stelsel van (beperkte) verzelfstandiging van de gehuwde vrouw is het stelsel van vóór 1973 alleen beter te motiveren vanuit die draagkrachtgedachte waarin het gezinsinkomen wordt gerekend maatstaf van draagkracht te zijn. Met name in de periode waarin het inkomen als regel door één huwelijkspartner -de man- werd aangebracht, werd de gedachte dat het gezin eenheid van draagkracht is. algemeen aanvaard. Die gedachte ontmoet in toenemende mate bezwaren door de maatschappelijke ontwikkeling dat huwelijkspartners 44 TK , nrs. 1-3, p TK , nrs. 1-2, p < TK , , nrs. 1-2, p TK , nrs p "TK nr. 3. p

18 meer en meer ieder een inkomen gaan verwerven. Deze ontwikkeling heeft ertoe geleid, dat van 1962 af het stelsel van onverkorte heffing over het gezamenlijke inkomen van huwelijkspartners is verlaten. Aanvankelijk gebeurde dat door toepassing van een inkomensaftrek op hun gezamenlijke inkomen; in verband met de daaraan verbonden bezwaren (...) van 1973 af door een zelfstandige heffing van de gehuwde vrouw voor wat betreft haar arbeidsinkomen. Zulk een gescheiden heffing is in overeenstemming met het in brede lagen van de bevolking heersende rechtsgevoel. Zo wordt als vanzelfsprekend ervaren dat iemand die een huwelijk gesloten heeft minder belasting verschuldigd is indien zijn partner geen arbeidsinkomen verdient; daarin vindt men het traditionele fiscale draagkrachtprincipe terug.' Wetsvoorstellen in de jaren tachtig Werd in 1979 nog omzichtig gesproken over een volledige loslating van het gezinsdraagkrachtprincipe op termijn, in 1983 wordt steeds duidelijker dat het draagkrachtprincipe steeds minder zal worden gebaseerd op het uitgangspunt van de gezinsdraagkracht. Uit de memorie van toelichting bij een van de fiscale wetsvoorstellen het volgende citaat: 'Aan de in het verleden aangevoerde argumentatie voor het beperken van de verzelfstandiging van de gehuwde vrouw tot inkomsten uit tegenwoordige arbeid, te weten die van de gezinsdraagkracht, kan naar onze mening niet meer op goede wijze inhoud worden gegeven door samenstelling van inkomensbestanddelen van de gehuwde vrouw en die van haar man. Mede daarom verdient het naar onze mening dan ook de voorkeur het aspect van de gezinsdraagkracht op andere wijze tot uitdrukking te brengen (...).' 5 Uitgebreidere beschouwingen over de verhouding draagkracht en verzelfstandiging worden in de memorie van toelichting ten beste gegeven. Uit die beschouwingen spreekt het steeds duidelijk wordende spanningsveld tussen enerzijds verzelfstandiging en anderzijds het draagkrachtbeginsel. 'In het vorenstaande hebben wij als onze mening uitgesproken dat in de structuur van de inkomstenbelasting verzelfstandiging en draagkracht beide tot hun recht moeten komen (...). De synthese tussen verzelfstandiging en draagkracht wordt naar onze mening het best bereikt wanneer de inkomensbepaling (de bepaling van de objectieve draagkracht) zoveel mogelijk wordt verzelfstandigd terwijl in de tariefstructuur op het aldus bepaalde inkomen draagkrachtelementen worden meegewogen (de verwerking van elementen van subjectieve draagkracht).' Conclusie Uit het voorgaande kan in de eerste plaats vastgesteld worden dat in de jaren '60 de wijze waarop de inkomstenbelasting werd geheven in overeenstemming was met de door de regering gehanteerde interpretatie van het draagkrachtbeginsel (huwelijkspartners beschouwd als economische eenheid). De man werd mede aangeslagen voor de inkomsten van de vrouw. In de tweede plaats komt duidelijk naar voren dat de interpretatie van het draagkrachtbeginsel en de wijze waarop man en vrouw in de heffing van de inkomstenbelasting werden betrokken in de jaren zeventig en tachtig steeds verder uit elkaar gegroeid zijn. Zeker in de jaren zeventig werd nog volgehouden dat bij het draagkrachtbeginsel zeker niet gedacht moest worden aan louter individuele draag- 49 TK , nr. 4, p TK , , nr. 3, p I TK , , nr. 3, p

19 kracht, maar dat evenzeer invulling diende te blijven worden gegeven aan de gezinsdraagkrachtgedachte. In de derde plaats valt op dat de wat ambivalente houding uit de jaren zeventig (beperkte verzelfstandiging met behoud van de gezinsdraagkrachtgedachte) in de jaren tachtig heeft plaatsgemaakt voor steeds verdergaande samenvallende visie op het draagkrachtbeginsel en wijze van heffing. Tenslotte. Het initiatief-wetsvoorstel De Korte/Van Rey van 1993 wil wat de inkomstenbelasting betreft een afronding betekenen van de steeds voortschrijdende individualisering". 52 Ook wat betreft andere belastingsoorten kunnen een tendens van steeds verdergaande individualisering waarnemen. Zo zal met ingang van 1 januari 1998 de kinderaftrek in de vermogensbelasting komen te vervallen (TK , , nrs. 1-3). 19

20 4. SGP-visie op behandeling van het gezin in de inkomstenbelasting 4.1 Inleiding Na de beschouwingen in de hoofdstukken 2 en 3 over de wijze waarop man en vrouw in de inkomstenbelasting worden betrokken en de interpretatie van het draagkrachtbeginsel, is het zinvol om te bekijken wat de visie van de SGP in de loop van de jaren op de bedoelde materie is. 4.2 De SGP-visie De eerste inbreng vinden we op 16 maart Op die datum werd de nota "Op weg" in een uitgebreide commissievergadering in de Tweede Kamer behandeld. Namens de SGP voerde de heer C.N. van Dis het woord: 'De nota [de nota "Op weg". JWvdH] heeft geen pretentieuze maar wel een karakteristieke benaming meegekregen. De titel duidt erop, dat wij volgens de Staatssecretaris onder weg zijn maar nog niet op de bestemming zijn aangekomen. Dat wij op weg zijn, blijkt onder meer uit het historisch overzicht en de analyse van het huidige wettelijke systeem. Wij signaleren enige markante punten op de route, die wij tot nu toe hebben afgelegd. Tot 1962 werden geen gevolgen verbonden aan het feit, dat een gehuwde vrouw tegen beloning arbeid buiten haar gezinshuishouding verrichtte. Vanaf 1962 werd een aftrek wegens verminderde draagkracht op het gezamenlijke inkomen van man en vrouw toegestaan. Die aftrek was afhankelijk van het inkomen van de vrouw en was zowel naar boven als naar beneden begrensd. Tot en met 1972 werd het gehele inkomen bij dat van haar echtgenoot geteld. De over het gezamenlijke inkomen van man en vrouw berekende aanslag werd opgelegd op naam van de man. Met ingang van 1973 werd een beperkte verzelfstandiging voor haar arbeidsinkomen in het fiscale recht ingevoerd. Tevens werd toen een rolwisseling mogelijk. Vrij algemeen -en ook door onszelf- werd deze zelfstandige heffing over het arbeidsinkomen van de werkende gehuwde vrouw niet in strijd geacht met het karakter van het huwelijk. Voor de draagkrachtbepaling werden huwelijks- en gezinsverband niet terzijde geschoven. Wèl werd vanaf dat moment het aspect van de draagkracht op minder verfijnde wijze verwerkt en kreeg het principe van de draagkracht daardoor een meer globale inhoud. Kan de Staatssecretaris de stelling bevestigen dat toentertijd de kiem is gelegd voor de spanning tussen het principe van de belastingheffing uit gezinsdraagkracht en het principe van individuele gescheiden heffing?' 53 [curs. JWvdH], Over de ook in de nota "Op weg" te signaleren individualiseringstendens was de SGP-woord voerder niet mis te verstaan: 'Wij komen thans tot het kernbezwaar tegen enige fundamentele beleidsconclusies welke aan de nota worden verbonden. Tegen de achtergrond van de door de nota gesignaleerde maatschappelijke ontwikkelingen, zien wij twee dominerende principes opdoemen, namelijk gelijkheid en verzelfstandiging. Misschien kunnen beide gevat worden onder het hoofd "individualisering". Ik zou mij kunnen voorstellen dat mij nu de vraag werd gesteld: "Bent u dan niet blij met het proces van individualisering, want u hebt toch zo vaak gewaarschuwd tegen de in uw ogen almaar toenemende collectivisering?" Ik heb inderdaad vele keren gewezen op die nog steeds aanwezige tendens, die de persoonlijke verantwoordelijkheid uitholt en verstikt. Ik blijf dat "Handelingen TK , 49ste UCV, p

21 zeggen. Een tendens tot individualisering en atomisering van onze samenleving moet echter evenzeer worden bestreden. Deze tendensen zijn tegenstrijdig. Dat is wellicht een verklaring voor de vraag waarom ons bestuurlijk proces zo moeizaam en steeds moeilijker verloopt en waarom steeds meer wetgevende arbeid niet de verwachte resultaten oplevert. Ik ben met de individualiseringstendens niet gelukkig. Niet alleen omdat het daarbij om aandacht voor het individu gaat. maar tegelijkertijd ook omdat het gaat om de autonomie van het individu: de emancipatie van de moderne mens! De moderne mens heeft zich niet alleen losgemaakt van de God der Openbaring, maar ook van zijn medemens, zijn naaste en van de samenlevingsstructuren. Zo doet hij tekort aan. ja zelfs miskent hij de eer die aan zijn Schepper toekomt. Hij doet echter ook zichzelf en zijn naaste tekort. (...) Daarom zijn wij ook niet geneigd, een maatschappelijke ontwikkeling, zoals nu grondslag wordt voor belastingheffing, te volgen. Er is in onze tijd veel behoefte aan menselijke relaties, maar weinig aan formele bindingen. Daardoor krijgen relaties een veel meer vrijblijvend karakter. De onbestendigheid ervan verhoogt de onzekerheid voor de partners (...). In dat licht bezien, hebben wij grote moeite met de door de Staatssecretaris beleden neutraliteit. Past in deze situatie neutraliteit? Is dat het enige antwoord? Naar ons oordeel, dat is ontleend aan de Heilige Schrift, zien wij het als de roeping van de overheid om de enige verantwoorde, want geoorloofde vorm van samenleven als man en vrouw -het monogame huwelijk- als enig wettelijke te erkennen en alle andere vormen op zijn minst te ontmoedigen. Neutraliteit betekent in zo'n situatie kiezen voor wat hel Woord des Heeren als zonde afkeurt. Daar kan nooit echte zegen op rusten!' 54 Interessant is het antwoord van de toenmalige staatssecretaris Van Amelsfoort op de vraag van de SGP-woord voerder of in 1973 de kiem werd gelegd voor de spanning tussen verzelfstandiging en het gezinsdraagkrachtbeginsel. De staatssecretaris is die mening niet toegedaan. Hij zag de situatie, die in 1973 ontstond, eerder als het uitvloeisel van een reeds in die tijd bestaande spanning tussen de twee bedoelde fenomenen. Dit verwoordde hij als volgt: 'De heer Van Dis heeft mij een prikkelende vraag gesteld, namelijk of in feite niet in 1973 door de wetgever zelf de kiem is gelegd voor de spanning tussen enerzijds het principe van belastingheffing naar draagkracht (gezinsdraagkracht wel te verstaan) en anderzijds het principe van de individuele gescheiden heffing. Ik denk toch niet dat toen de kiem is gelegd voor die spanning, maar dat de toen ingeslagen weg een eerste gevolgtrekking betekende van de spanning die er ook toen al bestond tussen individualisering en gezinsdraagkracht.' 5 ' Ruim tweeëneenhalf jaar na het debat over de nota "Op weg" vond het debat plaats over de tweede fase van de tweeverdienerswetgeving. Ook bij deze gelegenheid werd namens de SGP-fractie het woord gevoerd door de heer Van Dis. In zijn inbreng ging hij opnieuw in op de wijze waarop naar de mening van de SGP man en vrouw in de inkomstenbelasting dienen te worden betrokken. Nadat hij enige punten had aangestipt, die het wetsvoorstel tot een belangrijk voorstel maakten, komt hij tot de behandeling van het voor dit commentaar van belang zijnde onderwerp: 'De grote nadruk op het individu die het gevolg is van een onbijbelse gedachtengang en de verdergaande verzelfstandiging van inkomens met de daaraan gekoppelde integrale rolwisseling. ook al vindt dat laatste alleen toepassing in de sfeer van het huwelijk, kunnen worden genoemd. Deze aspecten zijn het die onze fractie nopen tot een zeer kritische, zo niet afwijzende houding ten opzichte van het nieuwe systeem. Reeds bij de invoering van het schijventarief in 1973, hadden wij grote aarzelingen omdat naar ons oordeel het tot dan bestaande samenvoegingsstelsel het meest geschikt is om de 54 Handelingen TK ste UCV, p. 17. i5 Handelingen TK , 49ste UCV, p

22 gezinsdraagkracht tot uitdrukking te brengen. Nog altijd blijft het gezin op basis van het monogame huwelijk vanuit een Christelijke levensvisie de cel in de samenleving. Als de overheid dat tot leidraad neemt, is dat geen discriminatie omdat de Goddelijke ordeningen voor enkeling en samenlevingsverbanden het welzijn van die enkeling in al zijn geoorloofde relaties op het oog heeft. (...) Mijnheer de Voorzitter! In het kader van de verdergaande verzelfstandiging moeten feitelijk dezelfde opmerkingen worden gemaakt. Hierbij gaat het ten principale om de stelling dat de vrouw pas mondig is als zij zelf financieel onafhankelijk is. Wij vinden dat een blamage voor al die vrouwen die terecht menen dat hun plaats in het gezin is. Ook in dezen bepleiten wij eerherstel. De vrouwen die hun roeping in Bijbels licht verstaan, mogen niet tot tweederangsburgers worden gedegradeerd of met meewarige blik worden aangezien. Feitelijk behoort ook het Kostwinnersprincipe bij deze heffingen tot leidraad te worden genomen.' 56 Bij de behandeling van de derde fase van de tweeverdienerswetgeving, die binnen een jaar na de tweede fase in de Tweede Kamer aan de orde kwam, werd wederom het SGP-verhaal vertolkt door de heer Van Dis: 'Het zal duidelijk zijn dat onze fractie verdergaande individualisering, zoals ook in dit wetsvoorstel begrepen, afwijst. Zowel bij de behandeling van de tweede fase. als bij de schriftelijke voorbereiding van dit wetsvoorstel hebben wij een uitnemender weg gewezen: regering, neem het monogame huwelijk en de daarop gebaseerde gezinshuishouding tot hoeksteen. Dat wordt publiekelijk erkend. Ook al zullen in zo'n situatie de belangen van minderheden tot een redelijke oplossing moeten worden gebracht, dan blijft het systeem uitgaan van het gezin en niet van het individu. Volgens de memorie van toelichting en ook op grond van andere gegevens komt overigens het huwelijk nog zeer veelvuldig voor. Het is dan ook in feite de omgekeerde wereld waarmee wij bezig zijn. Onze fractie wijst erop dat het streven naar individualisering op dit terrein, maar in feite overal, niet het doel moet zijn waarnaar wij streven. De mens is toch in tweezaamheid geschapen?' 57 Aan het initiatiefwetsvoorstel van de Tweede Kamerleden van de VVD, De Korte en Van Rey het wetsvoorstel heeft de SGP-fractie in de Tweede Kamer, zowel schriftelijk als mondeling, geheel in lijn met de eerder genoemde bijdragen een kritische inbreng gehad. Woordvoerder Van der Vlies merkte onder andere op: 'De SGP-fractie (...) pleit ervoor, in de politiek aansluiting te zoeken bij Bijbels verankerde patronen van gezin en huwelijk, die wij zien als ordenende kaders voor de inrichting van de samenleving. Daar past dit initiatiefvoorstel niet bij. 58 ' 4.3 Conclusie De SGP-fractie heeft bij de behandeling van diverse fiscale wetsvoorstellen en fiscale nota's in de eerste plaats duidelijk gemaakt dat de fractie als uitgangspunt hanteert dat ten behoeve van de heffing van de inkomstenbelasting niet moeten worden uitgegaan van de individuele, maar van de gezinsdraagkracht. In samenhang hiermee heeft de SGP, in de tweede plaats, ook nooit gepleit voor de fiscale verzelfstandiging van de gehuwde vrouw. De verzelfstandigingstendens is niet te verenigen met de opvatting waarin het gezin wordt beschouwd als de hoeksteen van de samenleving. 56 Handelingen TK pp Handelingen TK p s *Handelingen TK , p

23 5. Alternatieven voor de fiscale behandeling van de gehuwde vrouw 5.1 Inleiding In dit hoofdstuk zullen enkele alternatieven de revue passeren met betrekking tot de fiscale behandeling van de gehuwde vrouw. Per alternatief zal concreet worden aangegeven wat de inhoud van dat alternatief is en welke voor- en nadelen dat alternatief heeft ten opzichte van het bestaande -geïndividualiseerde- stelsel van heffing van de inkomstenbelasting. Binnen het kader van dit commentaar beperken we ons tot het samenvoegingsstelsel en het -al dan niet optionele- splitsingsstelsel. 5.2 Alternatieve stelsels Het samenvoegingsstelsel Beschrijving samenvoegingsstelsel Het samenvoegingsstelsel is in ons land tot 1973 in gebruik geweest 59. Kort gezegd komt het stelsel op het volgende neer. De inkomens van man en vrouw worden bij elkaar opgeteld. Op het gecumuleerde inkomen wordt het geldende tarief van de inkomstenbelasting toegepast. De aanslag wordt gesteld op naam van de man. Opgemerkt dient te worden, dat alvorens het inkomen van de vrouw bij dat van de man wordt opgeteld hierop een aftrek wordt toegepast ter grootte van een bepaald bedrag plus een bepaald percentage van het inkomen van de vrouw boven dat bedrag, met een bepaald maximum Beoordeling samenvoegingsstelsel Het samenvoegingsstelsel sluit nauw aan bij de gedachte van de SGP over het belasten van man en vrouw in de inkomstenbelasting. Zoals eerder reeds uiteengezet ziet de SGP belastingheffing als actie tussen de overheid en het gezin. 60 In de belastingheffing behoort de overheid tegenover het gezin dan ook te staan als tegenover één belastingplichtige. De aanslag inkomstenbelasting dient gericht te zijn aan degene die het gezin naar buiten toe "vertegenwoordigt", het hoofd van het gezin, de man. Deze elementen zijn bij het samenvoegingsstelsel terug te vinden. De SGP ziet dit stelsel dan ook als het stelsel, waarin het gezin op principieel aanvaardbare wijze wordt betrokken. ''Zie hoofdstuk 2. "'In deze context moet belastingheffing worden gelezen als: heffing van de inkomstenbelasting. Voor andere belastingsoorten geldt natuurlijk niet in alle gevallen, dat deze betrekking hebben op het gezin. 23

24 5.2.2 Het splitsingsstelsel Beschrijving splitsingsstelsel Het splitsingsstelsel kan worden gezien als een variant die staat tussen het samenvoegingsstelsel en het geïndividualiseerde stelsel. 61 Eenvoudig gezegd komt het splitsingsstelsel erop neer dat het inkomen van de echtgenoten bij elkaar wordt opgeteld. Het aldus verkregen totaal-inkomen wordt in gelijke delen toegerekend aan beide echtgenoten. 62 Op die beide delen wordt vervolgens het geldende belastingtarief toegepast. Uitgangspunt voor de belastingheffing is dus het inkomen zoals dit verworven is door de gezamenlijke echtgenoten. Beiden ontvangen echter wel een afzonderlijk aanslag voor de het hun toegerekende deel. Een voorbeeld kan dit verduidelijken. X heeft een jaarinkomen van ƒ Zijn echtgenote Y verdient jaarlijks ƒ Indien het splitsingsstelsel van toepassing is zal ieder der echtgenoten worden aangeslagen voor ƒ (zijnde ( )/2). Uitgaande van een tarief eerste schijf (tot ƒ ) van 35% en tweede schijf van 50%. betalen X en Y gezamenlijk ƒ belasting. In het eerdergenoemde samenvoegingsstelsel zou het financiële plaatje er als volgt hebben uitgezien. De gezamenlijke inkomens worden bij elkaar opgeteld. Over het aldus verkregen bedrag wordt het geldende belastingtarief toegepast. Het totaalbedrag aan belasting zou dan voor X en Y gezamenlijk ƒ ,- (35% * ƒ % * 30 ()()().-) hebben bedragen. Ten opzichte van het splitsingsstelsel een onvoordeliger situatie. Om een volledig overzicht te krijgen over de verschillen in financiële zin tussen een volledig geïndividualiseerd stelsel, het splitsingsstelsel en het samenvoegingsstelsel, zullen wij de uitkomsten aan de hand van het bovenstaande voorbeeld nog eens in een schema weergeven 63. belastingstelsel inkomen X inkomen Y gezamenlijk inkomen verschuldigde belasting volledig geïndividualiseerd splitsingsstelsel samenvoegingsstelsel ƒ ,- ƒ ,- ƒ ,- ƒ M ƒ ,- ƒ ,- ƒ ,- ƒ " 5 ƒ ,- ƒ ,- ƒ ,- ƒ "" "'In oudere documenten ook wel aangeduid als splitsingsstelsel. 62 Enige nuancering is hier op zijn plaats. Er zijn allerlei varianten van het splitsingsstelsel in omloop, waarin het totaal-inkomen niet in gelijke delen over de echtgenoten wordt verdeeld (delingsfactor 2), maar waarin een andere delingsfactor wordt gehanteerd. Zie hiervoor uitgebreider paragraaf "Bedacht moet worden dat in het schema, evenals in de hierboven uitgewerkte voorbeelden is geabstraheerd van verschillend denkbare belastingvrije sommen, waardoor de uitkomsten kunnen worden beïnvloed. M = (( * 35%) + (5 000 * 50%)) * 35% " = ((( )/2) * 35%) * 2 "" = ( * 35%) + ( * 50%) 24

25 Beoordeling splitsingsstelsel Hoe dienen wij het splitsingsstelsel te beoordelen? In de eerste plaats moet worden opgemerkt, dat in het voordeel van het splitsingsstelsel pleit het feit dat rekening wordt gehouden met het gezamenlijke inkomen van verschillende echtgenoten. Immers de hoogte van het inkomen van de ene echtgenoot is van invloed op de hoogte van dat van de ander en daarmee ook op de hoogte van diens belastingaanslag. Zoals reeds eerder werd aangegeven, is het voor de SGP van belang dat ook bij de belastingheffing rekening wordt gehouden met de invloed van het al dan niet gehuwd zijn. Dat is bij het splitsingsstelsel het geval. In tegenstelling tot het samenvoegingsstelsel vindt de belastingheffing als zodanig, dus de feitelijk aanslag, plaats van de afzonderlijke echtgenoten. Dit zou kunnen worden opgevat als een beperkte fiscale verzelfstandiging van de beide echtgenoten. Maar tegelijk moet worden gerealiseerd dat deze vorm van verzelfstandiging niet raakt aan het wezen van de belastingheffing. Dit is immers het genereren van middelen door de overheid, waardoor er een beleid kan worden gevoerd. Die middelen -en daar is in het voorgaande steeds op gewezen- moeten worden geworven van de economische eenheden, waaruit de samenleving bestaat. Dat is voor de SGP het gezin. Welnu, in het splitsingsstelsel wordt aan dat uitgangspunt geen afbreuk gedaan. Bij de bepaling van de hoogte van het inkomen en daarmee samenhangend van het verschuldigde belastingbedrag worden de inkomens van beide echtgenoten in ogenschouw genomen. Hiervan moet moeten onderscheiden de feitelijk inning van het aldus verkregen belastingbedrag. Die vindt van beide echtgenoten afzonderlijk plaats. Dit raakt naar de mening van de SGP echter niet aan het wezen van de belastingheffing. De vraag rijst of het samenvoegingsstelsel voor de SGP een aantrekkelijker alternatief is. Daarin wordt immers voor de vaststelling van de hoogte van het inkomen en het verschuldigde belastingbedrag uitgegaan van het gezinsinkomen, terwijl tegelijk de feitelijk heffing ook plaatsvindt bij de vertegenwoordiger van het gezin, de man. Deze constatering is juist. Niet te ontkennen valt dat het samenvoegingsstelsel het ideale stelsel voor de SGP betekent. Dit is reeds duidelijk naar voren gekomen uit de inbreng van de heer Van Dis in het debat over de nota "Op weg", die in het voorgaande hoofdstuk besproken is. Nochtans moeten we ons realiseren wat de maatschappelijke realiteit van dit moment is. De erkenning van het gezin als de hoeksteen van de samenleving -laat staan de man als hoofd daarvan- is in regeringsstandpunten ten enenmale verdwenen. Het bepleiten van het samenvoegingsstelsel als ideaal is dan natuurlijk niet automatisch van de baan Het optionele splitsingsstelsel Beschrijving optionele splitsingsstelsel Het optionele splitsingsstelsel is eigenlijk geen derde variant die past in de rij van het samenvoegings- of splitsingsstelsel. Het is eerder te beschouwen als een alternatieve gebruikswijze van het splitsingsstelsel. Het "gewone" splitsingsstelsel zou bij invoering daarvan gelden als volledige vervanging van het bestaande geïndividualiseerde stelsel. Het optionele splitsingsstelsel zou echter een keuzemogelijkheid betekenen. Het is aan de belastingplichtige om te kiezen welk stelsel hij prefereert om aangeslagen te worden, daarom: optioneel. 25

26 Beoordeling optionele splitsingsstelsel De vraag is of het wenselijk is dat er een keuzemogelijkheid voor de belastingplichtige moet bestaan ten aanzien van het systeem dat van toepassing is met betrekking tot de belastingheffing in zijn geval. Om die wenselijkheid goed te kunnen beoordelen, zetten we eerst enkele zaken op een rijtje. Als eerste kan worden genoemd, dat de helderheid van de regelgeving er niet mee gediend is om twee verschillende systemen naast elkaar te gebruiken. De toch al niet eenvoudige belastingregelgeving zal hierdoor alleen maar complexer worden 67. Dat zou zo kunnen zijn, maar ook bij andere regelingen binnen de inkomstenbelasting is in een dergelijke keuzemogelijkheid voorzien 68. In de tweede plaats dient bedacht te worden dat ook aan de belastingheffing wel degelijk bepaalde principes ten grondslag (behoren te) liggen. De vraag rijst dan al snel of er een eenduidige principiële grondslag aan de belastingheffing gegeven kan worden, indien de mogelijkheid van twee van elkaar verschillende en uit verschillende gedachtengangen voortkomende stelsels naast elkaar worden toegelaten. Ten derde moet het calculerende gedrag van de belastingbetaler in het oog worden gehouden. Iedere belastingplichtige zal alvorens een keuze te maken eerst berekenen in welk stelsel een zo laag mogelijke aanslag verkregen wordt. De keuze laat zich vervolgens raden. Of dit gedrag in overeenstemming is met het doel en de uitgangspunten van de belastingheffing is maar zeer de vraag 69. Tegenover deze meer kritische punten ten opzichte van het optionele stelsel, moet in het kader van dit commentaar de vraag onder ogen worden gezien in hoeverre dit systeem kan bijdragen aan de verwerkelijking van een inkomstenbelasting, waarbinnen met gezinsdraagkracht rekening kan worden gehouden. Die vraag kan zonder meer positief worden beantwoord. Bij de bespreking van het splitsingsstelsel hebben we gezien, dat dit stelsel voor wat betreft de gezinsdraagkrachtgedachte mogelijkheden biedt. In optionele vorm is dat natuurlijk niet anders. Tegen deze achtergrond gaat bij een afweging van het splitsingsstelsel tegen het optionele stelsel de voorkeur uit naar een voor ieder geldend splitsingsstelsel, maar een en ander overziende wordt ook met betrekking tot het optionele systeem geconcludeerd, dat dit stelsel een goed alternatief kan zijn voor het bestaande stelsel. 5.3 Samenvatting en conclusie In dit hoofdstuk zijn alternatieven aangedragen om te komen tot een belastingheffing waarbinnen plaats is voor de notie van de gezinsdraagkracht. Aan de orde kwamen 67 Op de toenemende complexiteit van de uitvoering van de belastingwetgeving door het introduceren van optiemogelijkheden is ook expliciet door de commissie-oort gewezen: "Nog een andere mogelijkheid is de invoering van optiemogelijkheden. Dit zou echter tot veel werk leiden (...). De commissie wijst daarom de introductie van optiemogelijkheden af." (p. 53) 68 Als voorbeeld moge dienen de middelingsregeling van artikel 66a Wet op de inkomstenbelasting. "'Voor de volledigheid moet worden gewezen op het feit, dat niet altijd kan worden voorkomen dat belastingplichtigen calculerend gedrag vertonen. Als voorbeeld kan worden genoemd de rechtsvormkeuze voor ondernemers, die bepaalde voordelen kan opleveren. Overeind blijft echter, dat dit soort keuzemogelijkheden wel zoveel mogelijk dient te worden vermeden. Dit mede om situaties van oneigenlijk gebruik tegen te gaan. 26

27 het samenvoegings- en het (optionele) splitsingsstelsel. Duidelijk werd dat het eerste stelsel het best aansluit bij de gedachten van de SGP omtrent belastingheffing naar gezinsdraagkracht. De maatschappelijke werkelijkheid noopt ons echter te zoeken naar alternatieven die praktisch haalbaar zijn. Als gevolg van deze conclusie is gekeken naar de mogelijkheden van het splitsingsstelsel. Geconstateerd werd dat een nadere bezinning op het splitsingsstelsel als alternatief voor het bestaande geïndividualiseerde belastingstelsel nuttig is. Tenslotte werd het optionele splitsingsstelsel aan de orde gesteld. Met betrekking tot dat stelsel werd geconcludeerd dat dit niettemin een goed alternatief voor het bestaande stelsel is. 27

28 6. Het splitsingsstelsel nader bezien 6.1 Inleiding In het voorgaande hoofdstuk werd de conclusie getrokken dat een nadere bezinning op het splitsingsstelsel nuttig is. In dit hoofdstuk zullen we daarom achtereenvolgens de volgende onderwerpen nader bezien: de draagkrachtgedachte in het splitsingsstelsel, de toerekening van het inkomen aan de afzonderlijke echtgenoten in, het te hanteren tarief bij en de financiële consequenties van het splitsingsstelsel. Tenslotte zullen enkele conclusies worden getrokken. 6.2 De draagkrachtgedachte in het splitsingsstelsel Algemeen De wijze waarop in het splitsingsstelsel rekening wordt gehouden met de totale inkomenspositie van het gezin is niet voorshands duidelijk. Op het eerste gezicht kan de gedachte post vatten, dat er sprake is van een geïndividualiseerd draagkrachtbegrip. Die gedachte zal voortvloeien uit het feit dat bij de belastingheffing sprake is van twee aanslagen, namelijk voor beide echtgenoten. Zoals in paragraaf is gesteld, kunnen we uit dit gegeven echter niet afleiden dat we met een geïndividualiseerd stelsel te maken hebben, maar wel op een belangrijk onderdeel geïndividualiseerd. Om te kunnen concluderen welk draagkrachtprincipe we achter het splitsingsstelsel moeten zoeken, zal allereerst de vraag beantwoord moeten worden op welke wijze de bedragen, die aan beide echtgenoten worden toegerekend, verkregen zijn. Dan komt het volgende beeld naar voren. De toegerekende bedragen vloeien voort uit een deling van het gecumuleerde inkomen van de beide echtgenoten. De aldus verkregen delen zijn dus totstandgekomen na optelling van de afzonderlijke inkomens van de echtelieden. De hoogte van het bedrag (van het toegerekende inkomen) van de ene echtgenoot wordt dus beïnvloed door de hoogte van het bedrag van de andere. Aan de hand van een simpel voorbeeld is dit duidelijk te maken. De hoogte van het toegekende inkomen aan beide echtgenoten verschilt in het geval dat de man een inkomen heeft van ƒ ,- en de vrouw van ƒ 0,- niet van de situatie waarin de man ƒ 50000,- toebrengt en de vrouw ƒ 20000,-. In beide gevallen zal aan beide echtgenoten een bedrag van ƒ ,- worden toegerekend. Een illustratie van het gegeven, dat we niet te maken hebben met twee individuele inkomens die als zodanig in de belastingheffing worden betrokken, maar van een gezinsinkomen dat via een bepaalde verdeelsleutel aan de beide echtelieden wordt toegerekend. Op grond van het bovenstaande kan de conclusie worden getrokken dat aan het splitsingsstelsel de gedachte van de gezinsdraagkracht ten grondslag ligt Het gezin Sprekend over gezinsdraagkracht kunnen we onszelf de vraag stellen wat we in dit geval onder het gezin moeten verstaan. Uiteraard de beide echtgenoten. Moeten we echter ook de eventuele kinderen in dit gezinsbegrip betrekken? Er zijn redenen aan te voeren om dit te doen. In de eerste plaats zij gewezen op het feit dat door dit te 28

29 doen aansluiting gevonden wordt bij het normale spraakgebruik. Onder gezin wordt dan verstaan: ouders en kinderen. In tweede instantie kan als argument worden aangevoerd, dat indien de kinderen een eigen inkomen hebben, dit een -in theorie althans- ontlasting betekent voor de financiële verplichtingen van de ouders ten opzichte van hun kinderen. Op deze wijze dragen de kinderen door middel van een eigen inkomen bij aan de draagkracht van het gezin in zijn totaliteit. Evenals er redenen bestaan om te pleiten voor het opnemen van de kinderen in het gezinsbegrip, zijn er redenen die hiertegen pleiten. In de eerste plaats is aan te voeren dat van het inkomen van de kinderen in de regel geen gebruik wordt gemaakt om het gezin daadwerkelijk te onderhouden. In die zin zou hun inkomen buiten de draagkracht van het gezin vallen. In de tweede plaats zijn er praktische bezwaren. Het betrekken van de inkomens van de kinderen in het totale gezinsinkomen vergt een veel uitgebreidere administratieve rompslomp, zowel aan de zijde van de belastingplichtige als aan de zijde van de belastingdienst. Met de toename van het aantal fraudemogelijkheden, neemt ook de vraag naar het aantal controlemogelijkheden en -bevoegdheden toe. Dit zou kunnen resulteren in een du(u)r(der)e uitvoeringsorganisatie. Tenslotte kan nog gewezen worden op het feit dat er moeilijkheden kunnen bestaan met betrekking tot de leeftijdsgrens die gehanteerd zou moeten worden bij de bepaling van het totale gezinsinkomen. Op de leeftijd van 18 jaar is het kind volgens de wet meerderjarig. 70 Tot die leeftijd staan zij onder (ouderlijk) gezag. 71 Kan daarna nog de verplichting worden opgelegd op het inkomen te laten tellen bij het inkomen van de ouders? Daarnaast is het zo dat kinderen beneden die leeftijd meestal een dusdanig laag inkomen hebben (meestal slechts uit vakantie- of zaterdagbaantjes), dat dit bij de bepaling van het totale gezinsinkomen buiten beschouwing kan worden gelaten. Alles overziende en de argumenten tegen elkaar afwegende, komen we tot de conclusie dat bij de vaststelling van het gezinsinkomen, het inkomen van de eventuele kinderen -in ieder geval van kinderen van 18 jaar en ouder- buiten beschouwing wordt gelaten De toerekening van het inkomen aan de afzonderlijke echtgenoten We hebben reeds gezien dat de hoogte van het bedrag dat aan de echtgenoten wordt toegerekend voortvloeit uit een deling van het gezinsinkomen. Nu zijn er stemmen opgegaan die zeggen, dat het onjuist is het gezinsinkomen te delen door 2. In een gezinssituatie moet namelijk rekening worden gehouden met de zogenaamde schaalvoordelen. Deze houden in, dat het gezin bepaalde voordelen geniet, vanwege het feit dat meerdere personen gebruik maken van hetzelfde gebruiksvoorwerp. Een gezin hoeft -om een voorbeeld te noemen- maar één wasmachine aan te schaffen, terwijl meerderen van het apparaat profiteren. Hierdoor wordt geld "uitgespaard", dat gewoonlijk uitgegeven was aan de betreffende gebruiksvoorwerpen. Bij de bepaling van de afzonderlijke delen van het toegerekende inkomen moet met deze feiten rekening worden gehouden. Met andere woorden, de toegerekende inkomensdelen moeten "kunstmatig" worden verhoogd om deze schaalvoordelen te verdisconteren. Zo ontstaat de situatie dat het oorspronkelijke geheel minder is dan '"Artikel 1:233 van het Burgerlijk Wetboek "Artikel 1:245 van het Burgerlijk Wetboek 29

30 de som der uiteindelijke delen. Het gezinsinkomen moet niet worden gedeeld door 2, maar bijvoorbeeld door 1,5 of 1,8. Laten we voordat we een oordeel geven over deze gedachtengang, eerst de consequenties in kaart brengen van de verschillende mogelijkheden. deelfactor gezinsinkomen toe te rekenen inkomensdeel verschuldigde belasting' 1,5 ƒ * ƒ ƒ ,8 ƒ * ƒ ƒ ƒ * / ƒ Ter beoordeling van de bovenstaande tabel is het dienstig te weten wat de verschuldigde belasting was geweest indien deze berekend was naar de maatstaven van het huidige stelsel. We gaan ervan uit dat het inkomen alleen is toegebracht door een van beide echtgenoten. De verschuldigde belasting bedraagt dan ƒ 23250,We zien direct dat dit bedrag overeenkomt met de toegepaste deelfactor van 1,8 bij het splitsingsstelsel. Reden om de deelfactor te stellen op 1,8? Dit bewerende, stellen we verschuldigde belastingbedragen van het bestaande stelsel als norm voor onze alternatieven. Dit hoeft niet bij voorbaat te worden afgewezen. Enkele afzonderlijke vraagstellingen, die bij het gebruik van deelfactoren aan de orde zijn, zullen nu eerst de revue passeren. Allereerst noemen we het feit dat bij toepassing aan deelfactoren er een onderscheid ontstaat tussen gezinnen en alleenstaanden met eenzelfde inkomen. Immers, ingeval er sprake is van een gezinssituatie wordt op het inkomen een deelfactor toegepast. Bij een alleenstaande is dit per definitie niet het geval. Waartoe dit leidt, illustreren we aan de hand van de volgende tabel. "Gerekend is met een eerste belastingschijf tot ƒ ,- met een tarief van 35%. "Gerekend is met een eerste schijf tot ƒ ,- tegen 35% en een tweede schijf tot ƒ ,- tegen 50%. Bovendien is eenvoudigheidshalve geabstraheerd van belastingvrije sommen. Indien daarmee rekening wordt gehouden komt het beeld er uiteraard iets anders uit te zien. De essentie van een en ander blijft echter hetzelfde. 30

31 gezinsinkomen aan beide echtgenoten toegerekende inkomen bij deelfactor: 1,5 1,8 2 verschuldigde belasting gezin bij deelfactor '' 74 : 1,5 1,8 2 inkomen alleenstaande verschu ldigde betasting alleenstaan- de De verschuldigde belasting bij de hogere inkomens is voor de alleenstaande hoger dan voor het gezin, zelfs indien op het gezinsinkomen een deelfactor van 1,8 wordt toegepast. Is hier sprake van ongelijke fiscale behandeling? Een dergelijke vraag gaat precies voorbij aan de essentie van de gedachte van het draagkrachtprincipe achter de belastingheffing. We hebben in het voorgaande reeds diverse malen gewezen op het feit dat bij de belastingheffing rekening dient te worden gehouden met de aan het gezinsleven verbonden financiële kanten. De draagkracht van het gezin is, aannemende dat de gezinsinkomsten even groot zijn als de inkomsten van een alleenstaande, per definitie kleiner dan van een alleenstaande. In de belastingheffing dient met dit gegeven terdege rekening gehouden te worden. Indien dat verschil wordt verdisconteerd in de hoogte van de belastingaanslag, kan met recht van belasten naar draagkracht worden gesproken. Naast het verschil tussen alleenstaanden en gezinnen moet -in de tweede plaats- de vraag gesteld worden hoe hoog de te hanteren deelfactor moet zijn. De bovenstaande tabel illustreert de verschillen die er bestaan tussen het hanteren van deelfactoren van respectievelijk 1,5, 1,8 en 2. Het toepassen van een deelfactor lager dan 2 heeft als voordeel dat rekening wordt gehouden met de schaalvoordelen die bij het gezin onmiskenbaar aanwezig zijn. Om te voorkomen dat het splitsingsstelsel leidt tot vergaande belastingopbrengstenderving is het -in de derde plaats- noodzakelijk inzicht te hebben in de relatie tussen de gehanteerde deelfactor en de hoogte van de tarieven. Daarvoor zal uitgebreid technisch onderzoek nodig zijn, dat in ieder geval de perken van dit commentaar te buiten gaat. 6.3 Samenvatting en conclusie Samenvattend kan het volgende worden opgemerkt. De keuze voor het "Gerekend is met een eerste schijf tot en met ƒ ,- tegen 35%, een tweede schijf vanaf ƒ ,- tot en met ƒ tegen 50% en een derde schijf vanaf ƒ ,- tegen 60%. 31

32 splitsingsstelsel houdt rekening met de draagkracht van het gezin. Indien aan een goed gezinsbeleid vorm wil worden gegeven, dienen daarvoor ook in fiscalibus structuren opgezet te worden. De praktische uitwerking gaat voor wat betreft de technische aspecten het bestek van deze notitie te buiten. Er zijn slechts richtinggevende gedachten op papier gezet. Zo is voor de nadere uitwerking van het splitsingsstelsel nadere studie nodig over onder meer de volgende punten: de hoogte van de deelfactor, de invloed van de belastingvrije sommen en de budgettaire effecten. De noodzaak van deze nadere studie doet echter niet af aan de richting waarin aan de gedachte van de gezinsdraagkracht in de inkomstenbelasting vorm gegeven dient te worden. 32

33 7. Samenvatting en conclusies In dit laatste hoofdstuk zullen in het kort enige conclusies uit het voorgaande worden getrokken. Die conclusies kunnen dienen als kader waarbinnen de SGP fiscale voorstellen met betrekking tot de positie van het gezin zal beoordelen of zelf initiatieven zal ontplooien. In hoofdstuk 2 is een overzicht gegeven van de ontwikkelingen met betrekking tot het betrekken van de (gehuwde werkende) vrouw in de inkomstenbelasting. We hebben gezien, dat in de eerste periode van de huidige Wet IB het inkomen van de vrouw formeel deel uitmaakte van het inkomen van de man. Vanaf 1973 is een beperkte fiscale verzelfstandiging van de vrouw ingezet, die langzamerhand steeds verder verruimd werd. Deze ontwikkeling mondde tenslotte uit in het initiatiefwetsvoorstel van de Tweede Kamerleden De Korte en Van Rey (beiden VVD), waarin voorgesteld werd de overdracht van de belastingvrije som van de ene aan de andere echtgenoot af te schaffen. Dit zou resulteren in een bijna totale fiscale zelfstandigheid van de gehuwde vrouw. In het daarop volgende hoofdstuk 3 is nagegaan welke visie op het draagkrachtbeginsel ten grondslag heeft gelegen aan de eerder beschreven historische ontwikkeling. Daar viel op dat in de jaren zestig en het begin van de jaren zeventig officieel werd uitgegaan van het gezinsdraagkrachtprincipe. Naarmate de fiscale verzelfstandiging van de vrouw vorderde kwam de individuele draagkrachtgedachte steeds duidelijker in beeld. Bij deze ontwikkeling is opgemerkt dat er in het begin van de jaren zeventig een zekere discrepantie bestond tussen de feitelijke behandeling van man en vrouw in de inkomstenbelasting en het aangehangen draagkrachtprincipe. Hoofdstuk 4 geeft een overzicht van de houding van de SGP ten aanzien van de aangesneden problematiek in de voorgaande jaren. Daaruit kwam duidelijk naar voren, dat de SGP zich altijd sterk heeft gemaakt voor een benadering waarin het gezin en niet het individu ter bepaling van de draagkracht centraal staat. Vanuit de SGP-visie passeerden in hoofdstuk 5 enkele alternatieven voor het bestaande systeem van de inkomstenbelasting op het punt van het betrekken van de vrouw daarin de revue. Het zogenaamde samenvoegingsstelsel, waarvan de SGP warm voorstander is, werd om politieke redenen gepasseerd. Het splitsingsstelsel werd van dusdanig belang geacht dat in een apart hoofdstuk hierop nader ingegaan is. Hoofdstuk 6 geeft een korte weergave van de inhoud van het splitsingsstelsel. Daarbij dienden zich tevens enkele problemen aan, die om beantwoording vroegen, zoals een definitie van "gezin" de bepaling van de hoogte van de deelfactor. Tevens werd vastgesteld dat de technische uitwerking van het splitsingsstelsel op enkele onderdelen het bestek van dit commentaar te buiten gaat. Daarvoor is nadere studie onontbeerlijk. 33

34 Uit het voorgaande kunnen in hoofdzaak twee conclusies worden getrokken. In de eerste plaats wordt in het huidige belastingheffingsregime van de inkomstenbelasting onvoldoende rekening gehouden met het gezin als hoeksteen van de samenleving. Voortdurende aandacht voor en bewaking van de positie van het gezin in de inkomstenbelasting is noodzakelijk. Ten tweede dient invoering van het in dit commentaar besproken splitsingsstelsel serieus in overweging te worden genomen. Het voorstel van het wetenschappelijk instituut van het CDA heeft onze instemming niet, omdat het creëren van overheidsloon voor opvoeding en verzorging in feite het verstrekken van een subsidie is in plaats van het bij de belastingheffing rekening houden met de gezinsdraagkracht. Naar onze overtuiging is het opvoeden en verzorgen van kinderen een taak van de ouders en niet van de overheid. Zij hebben en houden de volledige verantwoordelijkheid voor de opvoeding en verzorging van de kinderen. Ze delen die verantwoordelijkheid niet met anderen en hebben daar in principe de overheid niet bij nodig. 34

35 Lijst van geraadpleegde literatuur Berg, E.W.M. van den, "Wegwijs in het splitsingsstelsel', CDV 10/96. Christiaanse, J.H., Eerherstel voor de inkomstenbelasting, Gorinchem, Doornebal, J., 'Belastingheffing volgens het beginsel van de minste pijn', Economisch Statistische Berichten 69 (1984) 3478: Giele, J.F.M., 'Enige gezichtspunten bij toerekening aan echtelieden van inkomensbestanddelen, in het bijzonder aan de gehuwde vrouw, in: Belastingbeschouwingen aangeboden aan prof. dr. J.H. Christiaanse', Deventer, Handelingen TK , UCV 16 maart Handelingen TK nrs. 7 en 8. Handelingen TK , nrs. 6 en 7. Handelingen TK , nr. 23. Herwaarden, F.G. van. Stevens, L.G.M., 'Het splitsingsstelsel in de loon- en inkomstenbelasting', ESB 5 maart Hofstra, H.J., 'Het splitsingsstelsel', in: Belastingbeschouwingen aangeboden aan prof. dr. J.H. Christiaanse, Deventer, Hofstra, H.J., 'Het splitsingsstelsel', WFR 1986/5753. Hofstra, H.J., Stevens, L.G.M., Inkomstenbelasting, Deventer, 1994, pp Kertzman, E.N., Belastingheffing van gehuwden en ongehuwden, Deventer, Langen, W.J. de. Het draagkrachtbeginsel, Alphen aan den Rijn, Mulder, J.,' Echte draagkracht is gezinsdraagkracht', RD 14 april Mulder, J. en Weggeman, A. 'Trouw moet blijken: over registratie alternatieve samenlevingsvormen, Den Haag, Mulder, W.F., 'Optioneel splitsingsstelsel: neutraliteit in belastingheffing per leefeenheid dan wel per individu', De NV 65/4, juli/augustus Rapport van de commissie tot vereenvoudiging van de loonbelasting en de inkomstenbelasting, Zicht op eenvoud, Den Haag, SER, Advies belastingvereenvoudiging, Den Haag, SER, Advies herziening belasting- en premieheffing, Den Haag, Stevens, L.G.M., Solidair of solitair, Deventer, Stevens, L.G.M., Belasting naar draagkracht, Deventer, TK , , nrs. 1-3, Nota Fiscale positie van de werkende gehuwde vrouw. TK , , nrs. 1-3, Wijziging van de structuur van het tarief van de inkomstenbelasting. TK , , nrs. 1-2, Nota Op weg naar gelijke fiscale behandeling van de (werkende) gehuwde vrouw en haar man, en van deelgenoten van vormen van samenleven en samenwonen. TK , nrs. 1-3, Wijziging van de indeling in tariefgroepen in de inkomstenen loonbelasting alsmede aanpassing van een aantal andere wetten. TK , , nrs. 1-3, Wijziging van de inkomstenbelasting en loonbelasting: derde fase tweeverdieners. TK , , nrs. 1-3, Voorstel van wet van de leden De Korte en Van Rey tot wijziging van de Wet op de inkomstenbelasting 1964 en de Wet op de loonbelasting 1964 met het oog op een beperking van de mogelijkheden tot overdracht van de basisaftrek in het kader van het streven naar een verdergaande individualisering. Wijle, F.C., Individuele belastingheffing van gehuwden. Fiscaal Economisch Instituut Erasmus Universiteit Rotterdam, Wijle, F.C., Man, vrouw, fiscus, Fiscaal Economisch Instituut Erasmus Universiteit Rotterdam, Wijle, F.C., Belastingen en gezinseenheid. Een kritische beschouwing inzake verbanden tussen gezinsconnecties en subjectieve belastingheffing, Deventer,

36 Inhoudsopgave Woord vooraf 3 1. Inleiding Opzet en indeling 6 2. Gezin en inkomstenbelasting Inleiding Man en vrouw in de inkomstenbelasting De jaren zestig De Commissie-Hofstra De nota-grapperhaus De periode tot 1973: een samenvatting : beperkte fiscale verzelfstandiging De nota "Op weg" Wetsvoorstellen in de jaren tachtig Meer recente ontwikkelingen Het draagkrachtbeginsel in de afgelopen decennia Inleiding Draagkrachtbeginsel De nota-grapperhaus Draagkracht in 1973: individueel of niet? De nota "Op weg" Wetsvoorstellen in de jaren tachtig Conclusie SGP-visie op behandeling van het gezin in de inkomstenbelasting Inleiding De SGP-visie Conclusie Alternatieven voor de fiscale behandeling van de gehuwde vrouw Inleiding Alternatieve stelsels Het samenvoegingsstelsel Beschrijving samenvoegingsstelsel Beoordeling samenvoegingsstelsel Het splitsingsstelsel Beschrijving splitsingsstelsel Beoordeling splitsingsstelsel 25