2 Het socialezekerheidsstelsel

Transcriptie

1 2 Het socialezekerheidsstelsel 2.1 Inleiding Terwijl in andere landen wel eens wordt geklaagd over het immobiele karakter van de sociale zekerheid en de moeilijkheden die men ervaart om het stelsel te veranderen, is in ons land de sociale zekerheid juist erg gevoelig voor de frequent wisselende wind uit politiek Den Haag. Die wind voert een continue stroom van nota s, wetten en wetswijzigingen mee. De Haagse regeldrift is enorm. De toenmalige Algemene bijstandswet bijvoorbeeld trad in 1996 in werking en werd tot aan de invoering van de Wet werk en bijstand meer dan zestigmaal gewijzigd. Ook de werkloosheids- en de arbeidsongeschiktheidsverzekering is voortdurend aan verandering onderhevig. Deze instabiliteit komt de uitvoerbaarheid en de handhaafbaarheid van het socialezekerheidsrecht niet ten goede. Evenmin draagt zij bij aan de rechtszekerheid: belanghebbenden weten niet meer waar zij op kunnen rekenen. Verder is het stelsel van sociale zekerheid nogal ondoorzichtig: vele, vele wetten, uitvoeringsorganen en rechterlijke instanties. Misschien wel om deze redenen zijn er ook allerlei wijzigingstrajecten die juist tot doel hebben de socialezekerheidswetgeving te vereenvoudigen of coherenter te maken. Een voorbeeld van zo n wijziging is de Wet administratieve lastenverlichting en vereenvoudiging in socialeverzekeringswetten (Walvis), waarin is gepoogd de heffingssystematiek van de werknemersverzekeringen te stroomlijnen. Een ander voorbeeld is de Wet socialezekerheidrechten gedetineerden (Wsg), waarin voor alle regelingen een systematisch uitkeringsregime voor gedetineerden werd ingevoerd, met als hoofdkenmerk geen recht op uitkering voor degene wiens vrijheid rechtens is ontnomen (paragraaf 13.6). In dit hoofdstuk wordt geprobeerd in het woud van regelingen, organen en instanties enige structuur aan te brengen. De verschillende socialezekerheidsregelingen worden daartoe gerubriceerd, de instanties die bij de uitvoering en de rechtsbescherming zijn betrokken, geordend. In de sociale zekerheid wemelt het van de afkortingen. Voor elke regeling weer een andere afkorting. Daarnaast moet men zich een weg weten te banen door de verschillende uitvoerende instellingen die ook allemaal weer een eigen afkorting hebben. Om enige structuur aan te brengen in de (ogenschijnlijke) chaos worden in dit hoofdstuk enkele schema s gepresenteerd. Er bestaan overigens tegenwoordig ook enkele internetsites die informatie geven over het socialezekerheidsstelsel. Voor een eerste kennismaking met het stelsel (maar ook niet meer dan dat) kunnen worden geraadpleegd,onder meer: 19

2 2 HET SOCIALEZEKERHEIDSSTELSEL (een initiatief van het Ministerie van SZW, het UWV, de Belastingdienst en de gemeenten); (een informatievoorziening van de Stichting Stimulansz, oorspronkelijk opgezet vanuit de gemeenten). Ook handzaam, mede in verband met een overzicht van actuele uitkerings- en premiebedragen, is de periodieke uitgave van het Ministerie van SZW Stand van zaken van de sociale zekerheid, in te zien als pdf-bestand via Socialezekerheidsregelingen Het stelsel van sociale zekerheid is het geheel van regelingen gericht op het bevorderen van bestaanszekerheid en van de instanties die bij die regelingen als uitvoerder, toezichthouder of rechter betrokken zijn. Het aantal socialezekerheidsregelingen is groot. Voor dit boek is om praktische redenen een bepaalde selectie gemaakt. Deze selectie correspondeert grotendeels met de definitie van sociale zekerheid die we hebben gegeven in het vorige hoofdstuk. Deze definitie heeft betrekking op de sociale risico s die traditioneel in verband worden gebracht met het socialezekerheidsbegrip. Voor de doeleinden van dit boek hanteren wij de volgende risico-indeling: ziekte, arbeidsongeschiktheid, werkloosheid, ouderdom, overlijden, kinderen en gezondheid. De nadruk ligt daarbij op het wettelijke stelsel van sociale zekerheid, al wordt hier en daar ook een korte excursie gemaakt naar het aanvullende, bovenwettelijke stelsel. In ons land vallen met deze risico s corresponderende regelingen het meest onder de beleidsverantwoordelijkheid van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en waar het de medische zorg en maatschappelijke ondersteuning betreft, het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). Onze socialezekerheidsdefinitie heeft voorts betrekking op regelingen die een bestaansminimum garanderen. In dit kader komt primair de WWB aan de orde. Daarnaast wordt in hoofdstuk 11 aandacht besteed aan het stelsel van inkomensafhankelijke toeslagen zoals dat enerzijds wordt geregeld door de Toeslagenwet (TW) en anderzijds door de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir). De Awir is een sociaal-fiscale kaderwet. Het biedt een eenvormig regime voor de vaststelling en berekening van allerlei toeslagen die mindervermogende burgers op basis van afzonderlijke regelingen kunnen krijgen: de zorgtoeslag, de huurtoeslag, het kindgebonden budget en de kinderopvang. Deze toeslagen worden uitgekeerd door een onderdeel van de Belastingdienst (de Dienst Toeslagen, ook wel de rode fiscus genoemd in verband met de kleur van de enveloppen die door deze dienst worden verstuurd: niet blauw maar rood). Het zou te ver gaan om al de onderliggende toeslagenregelingen zelf te behandelen, al helemaal als deze betrekking hebben op vreemde risico s. 20

3 SOCIALE VERZEKERINGEN EN SOCIALE VOORZIENINGEN Sociale verzekeringen en sociale voorzieningen Sociale verzekeringen Wet AOW Anw AKW AWBZ Zvw WAO WIA WAZ WW ZW Sociale voorzieningen WWB IOAW IOAZ IOW TW Wet Wajong/ WAJONG Wsw Wmo Wet KB Wzt WIJ Schema 2: sociale verzekeringen en sociale voorzieningen Zoals in het vorige hoofdstuk al werd aangestipt is een veel gebruikte tweedeling in de socialezekerheidsregelingen die in sociale verzekeringen en sociale voorzieningen. De sociale verzekeringen zijn oorspronkelijk tot stand gekomen om werknemers te beschermen tegen sociale risico s, zoals ziekte, werkloosheid en arbeidsongeschiktheid. De belangrijkste sociale voorziening is de sociale bijstand. De wortels hiervan liggen in de vooroorlogse stelsels van armenzorg. Als we een zuiver onderscheid zouden maken, kunnen we zeggen dat sociale verzekeringen een wettelijk gegarandeerde aanspraak geven op een uitkering als tegenprestatie voor de betaalde premies bij een vooraf gedefinieerde onzekere gebeurtenis. De sociale bijstand daarentegen geeft financiële steun in geval van armoede waarbij de uitkerende instanties vrij zijn de vorm en omvang van de steun te bepalen. Dit verschil blijkt bijvoorbeeld ook uit de omschrijving van een verzekeringsovereenkomst zoals opgenomen in art. 7:925 lid 1 Burgerlijk Wetboek (BW). Het gaat om een overeenkomst waarbij de ene partij, de verzekeraar, zich tegen het genot van premie jegens haar wederpartij, de verzekeringnemer, verbindt tot het doen van een of meer uitkeringen ( ). Bij de sociale bijstand is een dergelijke wederkerigheidsrelatie tussen een verzekeraar en een verzekeringnemer afwezig. Uitkeringen worden in beginsel verstrekt om niet (hetgeen overigens niet impliceert dat er geen voorwaarden aan kunnen worden verbonden; het tegendeel is het geval). Het probleem is dat er tegenwoordig veel regelingen zijn die zowel kenmerken hebben van sociale verzekeringen als van sociale voorzieningen. De twee benaderingen zijn naar elkaar toegegroeid. Over de vraag wat het onderscheidende kenmerk tussen verzekeringen en voorzieningen is, bestaat dan ook discussie. Sommigen zoeken het in het verzekeringsbeginsel, dat kenmerkend 21

4 2 HET SOCIALEZEKERHEIDSSTELSEL zou zijn voor de sociale verzekeringen. Maar het onderscheid wordt ook wel elders gezocht, met name in de wijze van financiering. Wat wordt met het verzekeringsbeginsel bedoeld? Volgens het verzekeringsbeginsel moet er evenredigheid bestaan tussen de hoogte van de aan een verzekeraar te betalen premie en het risico. Met risico wordt bedoeld: de kans op het optreden van schade als gevolg van een onzeker voorval. De verzekering biedt daartegen dekking. Hoe groter het risico, hoe hoger de premie. In de tweede plaats gaat het verzekeringsbeginsel uit van evenredigheid tussen de hoogte van de premie en de uitkering, die de verzekeraar ter compensatie van de geleden schade moet betalen. Hoe hoger de uitkering, des te hoger de premie. Het verzekeringsbeginsel als synoniem wordt ook wel de term equivalentiebeginsel gebruikt stamt uit de wereld van de particuliere verzekering. Het verzekeringsbeginsel komt bijvoorbeeld tot uiting in de premiedifferentiatie die sommige sociale verzekeringen kennen. Premiedifferentiatie houdt in dat de hoogte van de premie varieert met het risico. Een voorbeeld is de premie in de WW die per sector verschilt. Bedrijfstakken of bedrijfstakonderdelen met veel werkloosheid, bijvoorbeeld de uitleenbedrijven, kennen een relatief hoge sectorpremie (2010: 7,07%). In het openbaar vervoer, waarin nauwelijks werkloosheid voorkomt, bedroeg in 2010 de premie 0,48%. Een tweede voorbeeld is de (regeling) werkhervatting gedeeltelijk arbeidsgeschikten (WGA) in de Wet WIA. Daarin is de hoogte van de zogenaamde gedifferentieerde premie vanaf 2007 afhankelijk van het arbeidsongeschiktheidsrisico in de individuele onderneming of soms van het risico in de betreffende sector. Op het verzekeringsbeginsel wordt in de sociale zekerheid veelvuldig inbreuk gemaakt. Dit gebeurt onder andere om redenen van solidariteit met groepen die een relatief zwakke inkomenspositie hebben of een groot risico vertegenwoordigen. Een voorbeeld is dat hogere inkomens meer AOW-premie, namelijk over een hoger bedrag, moeten betalen dan lagere inkomens, terwijl de uitkering voor beide groepen gelijk is. De meest wezenlijke inbreuk is echter dat men ook zonder premiebetaling aanspraak op een uitkering heeft. Is er nooit AOW-premie betaald, terwijl men wel in Nederland heeft gewoond, dan heeft men, bij het bereiken van de 65-jarige leeftijd, toch recht op AOW-pensioen. Het hier wonen is namelijk de (belangrijkste) grondslag voor de verzekering en niet het betalen van premie. Verder zijn, om een ander voorbeeld te noemen, ook zwartwerkers, voor wie geen premies worden afgedragen, gewoon verzekerd voor de werknemersverzekeringen. Zij kunnen dus een uitkering claimen. Of dat ook gebeurt, is een tweede. De uitkeringsinstantie zal dan waarschijnlijk alsnog proberen de niet-afgedragen premie op de betreffende premieplichtige werkgever te verhalen. Frauderen met premies is bovendien een strafbaar feit. Het tweede criterium voor het onderscheid tussen sociale verzekeringen en sociale voorzieningen is de wijze van financiering. Sociale verzekeringen zijn regelingen waarvan de lasten worden betaald uit de premies die door de 22

5 PERSONELE WERKINGSSFEER 2.4 verzekerden en de werkgevers van verzekerden worden opgebracht. Soms draagt ook de overheid aan de financiering bij. Die bijdrage is echter beperkt: het gaat om ongeveer 4% van de totale uitgaven. Een rijksbijdrage komt onder andere voor in de AOW en de Zvw. De kosten van de sociale voorzieningen komen ten laste van de algemene middelen, premiebijdragen zijn daar onbekend. De rijksoverheid is de belangrijkste financier van de sociale voorzieningen. De inkomsten van de centrale overheid bestaan voor meer dan 85% uit belastingopbrengsten. De gemeenten hebben feitelijk slechts een beperkt aandeel in de financiering van de sociale voorzieningen. Zij ontvangen hun inkomsten voor het grootste gedeelte van de rijksoverheid. Slechts ongeveer 10% komt uit de gemeentelijke belastingen. Ook het financieringscriterium is dus niet volmaakt. De wijze van financiering van socialezekerheidsregelingen wisselt soms. Zo werd de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) voor 1989 uit premiebijdragen bekostigd. Het financieringscriterium is ook om een andere reden gebrekkig. De belangrijkste bron van de algemene middelen zijn de belastingen. Belastingen zijn gedwongen afdrachten aan de overheid, waar geen individuele aanspraken van de belastingplichtigen tegenover staan. Sommige auteurs menen dat ook de socialeverzekeringspremies in elk geval de premies volksverzekeringen aan dit kenmerk voldoen en dus als belastingen moeten worden beschouwd. In dit boek wordt niettemin van het financieringscriterium uitgegaan. De regelingen die (in hoofdzaak) uit premies worden betaald, worden als sociale verzekeringen aangemerkt. De uitsluitend uit de algemene middelen gefinancierde regelingen worden tot de sociale voorzieningen gerekend. Een uitzondering maken we echter voor de AKW. Hoewel de kinderbijslag uit de algemene middelen wordt gefinancierd, behandelen wij deze regeling, gezien de systematische verwantschap met de AOW, de Algemene nabestaandenwet (Anw) en de AWBZ, als een volksverzekering. De officiële titel van de wet is ook nog steeds Wet van 26 april 1962, tot vaststelling van een algemene kinderbijslagverzekering. 2.4 Personele werkingssfeer De socialezekerheidsregelingen kan men ook rubriceren naar hun personele werkingssfeer. De personele werkingssfeer heeft betrekking op de vraag welke personen onder het bereik van een regeling vallen, populair gezegd de doelgroep van een regeling. Hoort men tot de doelgroep, dan kan men in beginsel in aanmerking komen voor de prestaties van de betreffende regeling. Bij het bepalen van de doelgroep gaat het erom de binnengrenzen van het stelsel te bepalen, bijvoorbeeld wat betreft het onderscheid tussen economisch actieven en niet-actieven of tussen werknemers en zelfstandigen. Aan buitengrenzen speelt de vraag op welke wijze de doelgroep wordt afgebakend tot de Nederlandse rechtssfeer. Schematisch kan dit als volgt worden voorgesteld. 23

6 2 HET SOCIALEZEKERHEIDSSTELSEL Buitenland Werknemers Niet-actieven Zelfstandigen Schema 3: de personele werkingssfeer De belangrijkste doelgroep van de sociale verzekeringen zijn de zogenaamde verzekerden. In dit verband spreekt men ook wel van de kring van verzekerden. Elke sociale verzekering bepaalt in beginsel zelf wie voor die regeling als verzekerde wordt aangemerkt, zij het dat die definities vaak overeenkomsten vertonen. De sociale verzekeringen pleegt men onder te verdelen in volksverzekeringen en werknemersverzekeringen. Volksverzekeringen zijn algemene regelingen, werknemersverzekeringen categoriale regelingen waarvan de werkingssfeer in beginsel beperkt is tot werknemers. In het verleden hebben er ook aparte stelsels voor ambtenaren bestaan. Deze zijn echter geleidelijk afgeschaft. De rechtspositie van de ambtenaar in de sociale zekerheid is grotendeels dezelfde als die van de werknemer. Volksverzekeringen richten zich in de eerste plaats op de ingezetenen. Dat zijn personen die in Nederland hun woonplaats hebben. Bovendien behoren degenen die niet in Nederland wonen, maar hier als werknemer of als zelfstandige aan het arbeidsproces deelnemen, tot de doelgroep van de volksverzekeringen. De werkingssfeer van de werknemersverzekeringen omvat in de eerste plaats personen die in een dienstbetrekking of in een daarmee gelijkgestelde arbeidsverhouding werkzaam zijn en verder allerlei groepen, die niet (meer) aan het arbeidsproces deelnemen, maar een uitkering hebben. Anders dan bij volksverzekeringen het geval is, moet bij werknemersverzekeringen een grens worden getrokken ten opzichte van zowel zelfstandigen als nietactieven. In de praktijk levert dit ingewikkelde kwalificatieproblemen op. Is bijvoorbeeld een aardbeienplukker die tijdens zijn vakantie onregelmatig werkzaamheden verricht, een werknemer? Zijn fysiotherapeuten die onderling werkzaam zijn in een maatschap, als werknemers of als zelfstandigen te beschouwen? Het 24

7 PERSONELE WERKINGSSFEER 2.4 antwoord op dit soort vragen, hangt, zoals wij in het volgende hoofdstuk zullen zien, sterk af van de omstandigheden van het geval. Typisch voor het leerstuk van de kring der verzekerden in de sociale zekerheid is de zogenaamde uitbreidingen- en beperkingensystematiek. Ten opzichte van de hoofdregel gelden zowel positieve als negatieve uitzonderingen. Bij de werknemersverzekeringen is bijvoorbeeld de hoofdregel dat personen met een dienstbetrekking verzekerd zijn. Een negatieve uitzondering heeft betrekking op huishoudelijk personeel (zoals nader gedefinieerd). Ook al is er sprake van een dienstbetrekking, toch komt geen verzekering tot stand. Positieve uitzonderingen zijn bijvoorbeeld gemaakt voor thuiswerkers, sporters en artiesten. Als ze aan de gestelde voorwaarden voldoen zijn ze toch verzekerd, ook al hebben ze geen dienstbetrekking. Ook voor de volksverzekeringen gelden negatieve en positieve uitzonderingen. Bijvoorbeeld, een persoon die in het buitenland werkt, is niet verzekerd voor de volksverzekeringen, zelfs al behoudt hij in Nederland zijn woonplaats. Andersom is een buitenlandse diplomaat die in Nederland woont, niet verzekerd. Het systeem van uitbreidingen en beperkingen is als een schakelbord voor de wetgever, waarmee de kring der verzekerden precies volgens eigen wensen kan worden afgesteld. De tweedeling tussen werknemers- en volksverzekeringen is tegenwoordig overigens weer geheel dekkend. Afzonderlijke stelsels voor zelfstandigen bestaan niet meer. De WAZ, een arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen, is in 2004 voor nieuwe gevallen afgesloten; sedert dat jaar worden zelfstandigen geacht zich te verzekeren op de particuliere markt. Volksverzekering AOW Anw AKW AWBZ Zvw Werknemersverzekering WAO Wet WIA WW ZW Schema 4: volks- en werknemersverzekeringen 25

8 2 HET SOCIALEZEKERHEIDSSTELSEL De sociale voorzieningen kennen in tegenstelling tot de sociale verzekeringen geen verzamelterm ( verzekerde ) om de doelgroep mee aan te duiden. Elke sociale voorziening heeft haar eigen personele werkingssfeer. Sommige regelingen richten zich op een heel brede doelgroep, bijvoorbeeld ingezetenen (WWB). Andere zijn veel specifieker georiënteerd. Een voorbeeld is de TW: de personele werkingssfeer hiervan is beperkt tot personen met een uitkering op grond van de werknemersverzekeringen. Beperkingen in het geldingsbereik kunnen overigens ook een gevolg zijn van een zeer specifieke omschrijving van de materiële werkingssfeer (paragraaf 2.5). De Wsw is bijvoorbeeld weliswaar van toepassing op alle ingezetenen, maar komt uiteindelijk uitsluitend toe aan personen die op aangepaste arbeid zijn aangewezen. Bij het vaststellen van de personele werkingssfeer gaat het tevens om het bepalen van de buitengrens. Grensnormen bakenen de rechtssfeer van het Nederlandse stelsel af ten opzichte van buitenlandse stelsels. Dit is nodig om de situatie te regelen van personen die wonen of werken buiten de nationale landsgrenzen. Is bijvoorbeeld een persoon die in Nederland woont en over de grens in Duitsland werkt, aangesloten bij het Nederlandse of bij het Duitse stelsel? Vanuit nationaalrechtelijk perspectief bezien moet deze vraag voor iedere regeling (of categorie van regelingen) afzonderlijk worden beoordeeld. Bij volksverzekeringen en de bijstand staat het wonen in Nederland centraal. Bij de werknemersverzekeringen gaat het erom of de dienstbetrekking in Nederland wordt vervuld. Ook de rechtmatigheid van het verblijf speelt een rol. Met de invoering van de zogenaamde Koppelingswet in 1998 vallen vreemdelingen die voor de doeleinden van de Vreemdelingenwet 2000 niet rechtmatig in Nederland verblijven buiten de personele werkingssfeer van de sociale zekerheid. Op deze wijze zijn illegale vreemdelingen van de doelgroep uitgesloten. Wat de buitengrens betreft, moet overigens worden bedacht dat de Nederlandse grensnormen sterk onder invloed staan van EG-Verordening nr. 883/2004 en bilaterale verdragen die Nederland met andere landen heeft afgesloten. Deze regelingen gaan ervan uit dat een persoon ofwel geheel onder het stelsel van het ene land valt ofwel onder het stelsel van een ander land. Daarbij wordt als hoofdregel aangesloten bij het land waar een persoon werkzaam is. In uitzonderingsgevallen is niet het werkland maar het woonland bevoegd (paragraaf 15.5 en 15.6). 2.5 Materiële werkingssfeer De materiële werkingssfeer van de socialezekerheidsregelingen wordt bepaald door het feit of het voorval uit hoofde waarvan uitkeringen worden verstrekt. In het vorige hoofdstuk werd dit al in verband gebracht met het begrip sociaal risico. Het risico is de oorzaak van het nadeel (inkomensschade, inkomenstekort, gebrek aan voorzieningen) waarmee de betrokkenen worden geconfronteerd. Voorbeelden zijn arbeidsongeschiktheid en ouderdom. De risico s beïnvloeden in 26

9 MATERIËLE WERKINGSSFEER 2.5 de eerste plaats iemands inkomenspositie negatief. Verder kunnen zij iemands kansen op de arbeidsmarkt beperken. Een bepaald risico wordt vaak in verschillende socialezekerheidsregelingen afgedekt. Zie het volgende schema. Arbeidsongeschiktheid 7:629 BW/ZW Wet WIA WAO Wet Wajong/ WAJONG WAZ Wsw Werkloosheid WW Wet WIA Ouderdom AOW Overlijden Anw Verzorgen en onderhouden kinderen AKW Wet KB TOG Gezondheid AWBZ Zvw Wmo Wzt Behoeftigheid WWB WIJ IOAW IOAZ IOW TW Schema 5: risico s en regelingen Het begrip sociaal risico verwijst dus naar een bepaalde oorzaak die kan leiden tot inkomensonzekerheid. Er zijn echter ook regelingen die abstraheren van deze oorzaak en uitsluitend kijken naar de vraag of men behoeftig is of niet. Dit is het geval voor de WWB. Daarnaast bestaan er regelingen met een kleinere doelgroep die met behoeftigheid in verband kunnen worden gebracht: de IOAW, de IOAZ, de IOW en de TW. Kenmerk van deze regelingen is dat ze het inkomen aanvullen tot aan het sociaal minimum. In dit verband wordt ook wel gesproken van bestaansminimumregelingen. 27

10 2 HET SOCIALEZEKERHEIDSSTELSEL 2.6 Uitkeringssystematiek De hoogte, de duur en de vorm van de uitkeringen die op grond van de diverse regelingen tot uitbetaling komen, zijn divers. Wat betreft de hoogte geldt in grote lijnen de volgende systematiek. Hoogte loondervingsuitkeringen De uitkeringen die worden verstrekt op grond van de werknemersverzekeringen zijn loondervingsuitkeringen. Ze vormen een percentage van het dagloon dat een persoon heeft genoten voorafgaande aan de verzekerde gebeurtenis. Dit percentage is maximaal 70% en in sommige gevallen 75% van deze verdiensten. De berekening van de uitkering wordt herleid van het loon dat een werknemer per dag verdient. Men spreekt in dit verband ook wel van het historische dagloon aangezien het inkomen voorafgaande aan het intreden van de ziekte, werkloosheid of arbeidsongeschiktheid maatgevend is. Het dagloon is aan een maximum gebonden: het inkomen dat het zogenaamde maximumdagloon overschrijdt, telt niet mee. Het verlies van dit surplusinkomen komt dus voor eigen risico van de werknemer. Het bruto maximumdagloon bedraagt 188,88 (2011). Dit is inclusief een vakantietoeslag van 8%. Deze toeslag wordt jaarlijks eenmaal uitbetaald in de maand mei. Door het dagloon te maximeren wordt bereikt dat de rijke werknemers de kassen van de werknemersverzekeringen niet leegplunderen. Dit voordeel is overigens maar relatief aangezien de verzekerde over het surplus van het maximumdagloon geen premie verschuldigd is. Het maximumdagloon correspondeert met een jaarinkomen van ruim Voor de meeste mensen is dit voldoende. Naar de huidige inkomensverdeling verdient slechts 8% van de beroepsbevolking meer. Merk overigens op dat er geen minimumdagloon is. In het verleden heeft dat wel bestaan, maar de Toeslagenwet heeft dit figuur overbodig gemaakt. De dagloonbegrippen in de verschillende werknemersverzekeringen zijn inhoudelijk gelijk. De nadere regeling van het dagloon vindt men in het Besluit dagloonregels werknemersverzekeringen (bijvoorbeeld art. 3 Besluit dagloonregels werknemersverzekeringen). Het loonbegrip waar de loondervingsuitkering van is afgeleid, is op enkele uitzonderingen na dat van de Wet op de loonbelasting. Dit is geregeld in de Wet financiering sociale verzekeringen (Wfsv). Hoogte minimumbehoefteregelingen De volksverzekeringen zoals de AOW en de Anw zijn geen loondervings- maar minimumbehoefteregelingen. Daarnaast is er nog een groot aantal andere minimumbehoefteregelingen die uitgaan van een middelentoets. We spreken dan van bestaansminimumregelingen; denk aan de WWB en de TW (hoofdstuk 11). De uitkeringen op grond van al deze regelingen corresponderen met het sociaal minimum. Het sociaal minimum is uitgedrukt als een percentage van het minimumloon. Dit percentage is 70% voor een alleenstaande, 50% voor een gehuwde en 90% voor een alleenstaande ouder. Deze verschillende normen al naar gelang de leefvorm houden verband met de schaalvoordelen die gehuwden 28

11 UITVOERING, PREMIEHEFFING EN TOEZICHT 2.7 genieten. Een alleenstaande heeft relatief hogere lasten dan de gehuwde omdat hij de kosten van de aanschaf en vervanging van duurzame gebruiksgoederen (ijskast, auto, computer, etc.) geheel zelf moet dragen. De alleenstaande ouder heeft daarnaast nog eens te maken met de kosten voor het kind. De alleenstaandeoudergrondslag varieert overigens niet al naar gelang het aantal kinderen dat in het huishouden van de gerechtigde verblijft. In het Nederlandse stelsel wordt met de gezinsomvang rekening gehouden via het systeem van kinderbijslagen en het kindgebonden budget. Merk overigens op dat in het socialezekerheidsrecht mensen die ongehuwd samenwonen (de wet spreekt over het voeren van een gezamenlijke huishouding) gelijk worden behandeld als gehuwden (paragraaf 7.4). Onder het minimumloon moet worden verstaan het loon zoals bedoeld in de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag. Het bedraagt bruto 1.424,40 per maand (2011) voor werknemers van 23 jaar en ouder (op basis van een volledige werkweek, exclusief 8% vakantietoeslag). Dit correspondeert met een jaarinkomen van bijna Voor jongeren tussen de vijftien en de 23 jaar gelden verlaagde bedragen al naar gelang de leeftijdscategorie. Indexering Alle uitkeringsbedragen worden halfjaarlijks aangepast aan de ontwikkeling van de contractlonen (indexering). Het gaat hierbij vooral om het loonniveau dat is afgesproken in de cao. Het kader voor de koppeling is neergelegd in de Wet koppeling met afwijkingsmogelijkheid (WKA). Ook de hoogte van het minimumloon is gekoppeld aan de ontwikkeling van de contractlonen (zie art. 14 Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag). De regels werken zo dat de netto-uitkeringen steevast aan het nettominimumloon gekoppeld moeten zijn. Van indexering van het minimumloon kan worden afgezien als sprake is van een bovenmatige stijging van de lonen en uitkeringen die schadelijk is voor de werkgelegenheidsontwikkeling of van een bovenmatige volumeontwikkeling in de socialezekerheidsregelingen. We spreken dan van een bevriezing van het minimumloon. Om dezelfde redenen dat het minimumloon kan worden bevroren kan op grond van de WKA van de koppeling tussen het minimumloon en de uitkeringen worden afgezien. In tijden van economische tegenspoed wordt nogal eens teruggevallen op het instrument van bevriezing van het minimumloon of ontkoppeling van uitkeringen. Zo werd in de jaren 80 van de vorige eeuw het minimumloon bevroren en op enig moment zelfs verlaagd. Laatstelijk zijn in de jaren 2004 en 2005 de uitkeringen bevroren geweest. Het cumulatieve effect van deze maatregelen is dat de reële waarde van uitkeringen geleidelijk daalt; de bevriezingen en ontkoppelingen plegen namelijk niet met terugwerkende kracht ongedaan te worden gemaakt. 2.7 Uitvoering, premieheffing en toezicht Uitvoering Bij de uitvoering van de socialezekerheidsregelingen zijn diverse instanties betrokken. Met uitvoering wordt bedoeld het verstrekken van uitkeringen en 29

12 2 HET SOCIALEZEKERHEIDSSTELSEL andere prestaties. Daarnaast onderscheiden we de heffing en invordering van premies en bijdragen en het toezicht. Dit zijn de hoofdlijnen. De volksverzekeringen de AOW, de Anw, de AKW en de TOG worden uitgevoerd door de Sociale verzekeringsbank (SVB). Als rechtsopvolger van de Rijksverzekeringsbank uit 1901, opgericht voor de uitvoering van de Ongevallenwet, is dit de oudste uitvoeringsinstelling in Nederland. De SVB is een publiekrechtelijke rechtspersoon. Het bestuursorgaan van de SVB is de Raad van bestuur (art. 6 Wet SUWI). De SVB is een echte uitkeringsfabriek. De uitvoering van de volksverzekeringen in kwestie is in hoge mate gestandaardiseerd en geautomatiseerd. Daarbij maakt de SVB gebruik van elektronische dienstverlening. Met behulp van een unieke identificatiecode (DigiD) kunnen via de computer uitkeringstransacties worden afgehandeld. De uitvoering van de ZW, de Wet WIA, de WAO, de WAZ, de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wet Wajong), de WW en de TW is in handen van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV). Het UWV is ook belast met de arbeidsbemiddeling van werklozen en arbeidsongeschikten. Deze taak komt toe aan het UWV WERKbedrijf. Dit organisatieonderdeel is een opvolger van de oude arbeidsbureaus (nadien de Centra voor Werk en Inkomen). Net als bij de SVB is de Raad van bestuur van het UWV een (zelfstandig) bestuursorgaan van deze rechtspersoon. Doordat de UWV regelingen uitvoert waarvoor is vereist dat men zich beschikbaar stelt voor de arbeidsmarkt en waarbij de activering van uitkeringsgerechtigden aan de orde is, is het een heel ander type organisatie dan de SVB. Er is veel meer contact met de uitkeringsgerechtigden. De organisatie is ook vele malen groter. De Zvw en de AWBZ worden uitgevoerd door particuliere ziektekostenverzekeraars (zorgverzekeraars). De zorgverzekeraars zijn privaatrechtelijke rechtspersonen (NV, onderlinge waarborgmaatschappij). Wat de AWBZ betreft, voeren zij een publiekrechtelijke taak uit, met als consequentie dat de besturen van de AWBZ-zorgverzekeraars bestuursorgaan in de zin van de Awb zijn. De uitvoering van de Zvw is in wezen privaatrechtelijk van opzet (paragraaf 10.1). De Zvw-zorgverzekeraars zijn dan ook geen Awb-bestuursorgaan. Het College voor zorgverzekeringen (CVZ) heeft hier een coördinerende taak. De gemeenten voeren het gros van de sociale voorzieningen uit: de WWB, de IOAW, de IOAZ, de WWIK, de Wsw en de Wmo. De gemeenten worden hier geroepen om uitvoering te geven aan rijksregelingen. Het gaat hierbij dus om een vorm van medebewind (in plaats van autonomie; art. 124 Gw), waarbij de gemeenten overigens soms (WWB en Wmo) over een belangrijke dosis beleidsvrijheid beschikken. Uitvoeringsorgaan is het college van B&W. Ook het UWV WERKbedrijf is bij de uitvoering van de bijstand betrokken. Bijstand en de uitkering op grond van de IOAW moeten namelijk hier worden aangevraagd. Veel gemeenten hebben hun diensten ondergebracht in één loket met het UWV. 30

13 UITVOERING, PREMIEHEFFING EN TOEZICHT 2.7 Deze gezamenlijke diensten gaan door het leven als Locaties voor Werk en Inkomen. De jongste term voor deze locaties maar ongetwijfeld niet de laatste! is Werkpleinen. Het veld blijft hier sterk in beweging. Op grond van de jongste bezuinigingsvoornemens zal het UWV zich uit het merendeel van de Werkpleinen (70 van de 100) moeten gaan terugtrekken. De samenwerking met het UWV staat overigens los van de uitvoering van de Wmo. Voor advies, informatie en het indienen van een aanvraag kan men terecht bij een speciaal Wmo-loket bij de gemeente. Voor het vaststellen van de zorgbehoefte, de indicatiestelling, kunnen gemeenten gebruikmaken van de expertise van het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ). Premieheffing De premieheffing is wat de Wet WIA, de WAO en de WW betreft in handen van de Belastingdienst. Voor 1 januari 2006 was het UWV de voor de premieheffing WAO en WW bevoegde instantie. Voor de ZW wordt niet apart premie geheven. De kosten van die regeling worden uit de WW-premie betaald. De Belastingdienst is tevens belast met de heffing van de premies volksverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage voor de Zvw. De zorgverzekeraars heffen de nominale premie, die de verzekerden in het kader van de Zvw verschuldigd zijn. Sinds een aantal jaren figureert de Belastingdienst ook als uitkeringsinstantie. Zoals hierboven al gememoreerd, is de Dienst Toeslagen van de Belastingdienst belast met de vaststelling en uitbetaling van verschillende toeslagen. Dit zijn de zorgtoeslag, het kindgebonden budget, de kinderopvangtoeslag en de huurtoeslag. De Awir biedt een gemeenschappelijk juridisch kader voor deze toeslagen. Toezicht De politiek verantwoordelijke Minister van SZW houdt toezicht op de SVB en het UWV. Tevens is hij belast met het toezicht op de gemeentelijke uitvoerders van de sociale voorzieningen, met uitzondering van de Wmo. Het toezicht op de SVB, het UWV, het UWV WERKbedrijf en de gemeenten wordt namens de minister door de Inspectie Werk en Inkomen (IWI) uitgeoefend. Het IWI is een onderdeel van het Ministerie van SZW, zij het met een zekere mate van zelfstandigheid. De uitvoeringsorganen van de Zvw en de AWBZ staan onder toezicht van het College van toezicht op de zorgverzekeringen (CTZ), dat in 2006 is opgegaan in de Nederlandse zorgautoriteit. Voor de Wmo ontbreekt een apart toezichthoudend orgaan. De lokale rekenkamers en rekenkamercommissies verrichten onderzoek over het gemeentelijke Wmo-beleid en kunnen leemtes in de aanpak in kaart brengen. Transparantie over het uitgevoerde beleid wordt geboden door de plicht van het college van B&W een onderzoek naar tevredenheid over de uitvoering jaarlijks voor 1 juli te publiceren (art. 9 Wmo). De afzonderlijke toeslagenregelingen die door de Belastingdienst/Toeslagen worden uitgevoerd staan onder toezicht van de Minister van Financiën. 31

14 2 HET SOCIALEZEKERHEIDSSTELSEL SVB Uitvoering AKW Anw AOW UWV Uitvoering WW Wet WIA WAO ZW WAZ Wet Wajong/ WAJONG TW IOW Particuliere zorgverzekeraars Uitvoering Premieheffing AWBZ Zvw Zvw Wet WIA WAO WW Premieheffing Belastingdienst Anw AOW AWBZ Bijdrageheffing Zvw Belastingdienst/ Toeslagen Uitvoering Wet KB Wzt Wkkp Wht Gemeenten/UWV WERKbedrijf Uitvoering WWB WIJ Wmo IOAW IOAZ WWIK Wsw Schema 6: uitvoering, premieheffing en toezicht 2.8 Cliëntenparticipatie De uitvoeringsorganisatie van de sociale zekerheid heeft altijd een vorm van democratisch gelegitimeerd bestuur gehad. Bij de gemeenten is dit het geval vanwege de taak van de gemeenteraad, bij de uitvoering van de werknemersverzekeringen en volksverzekeringen omdat de besturen van de toenmalige Raden van Arbeid, de bedrijfsverenigingen en de Sociale verzekeringsbank waren samengesteld op tripartite basis: overheid, werkgevers en werknemers. De bonden en de werkgeversorganisaties hadden op die wijze namens hun achterban een vinger in de pap van de uitvoering. Met de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen (Wet SUWI, 2001), een wet die de uitvoering regelt, werd aan betrokkenheid van de sociale partners in de besturen een einde gemaakt. De sociale partners 32

15 RECHTSBESCHERMING 2.9 maken op dit moment alleen nog maar deel uit van het bestuur van de Raad voor Werk en Inkomen (RWI), maar bij het bestuur van de SVB en het UWV zijn ze niet langer betrokken. De RWI, waarin naast sociale partners ook de gemeenten zijn vertegenwoordigd, is een ministerieel adviesorgaan op het terrein van het arbeidsmarktbeleid en de re-integratie. Nog wel, want de huidige Minister van SZW heeft aangekondigd de RWI te willen opheffen. Hij moet daarvoor overigens wel de Wet SUWI aanpassen (art. 16 Wet SUWI). Met het vertrek van de werknemers- en werkgeversorganisaties uit de besturen van de sociale zekerheid werd gelijktijdig een duw in de rug gegeven van de cliëntenparticipatie. Deze is geregeld in art. 6 en 7 Wet SUWI voor het UWV en de SVB. Deze organisaties hebben eigen cliëntenraden, het UWV overigens ook op decentraal niveau. Daarnaast is er een landelijke cliëntenraad met een adviestaak voor de gezamenlijke uitvoeringsorganisaties (inclusief de gemeenten) en voor de Minister van SZW. Gemeentelijke cliëntenraden voor de bijstand en de maatschappelijke ondersteuning zijn er ook. De wettelijke basis hiervoor is te vinden in de WWB (art. 47 WWB) en de Wmo (art. 11 Wmo) zelf. De wet schrijft voor dat de cliëntenraden worden bemand door personen die als cliënt betrokken zijn bij de uitvoering. Dat kan een hele grote groep personen worden, vooral als ook nog rekening wordt gehouden met de verzekeringsplicht. Hoe dan de raad samen te stellen, is nog niet eens een eenvoudige puzzel. In de praktijk bedenken uitvoeringsorganisaties creatieve constructies. De cliëntenraad van de SVB bestaat bijvoorbeeld uit een voorzitter en tien leden. Vijf leden worden voorgedragen door organisaties voor ouderen, minderheden en werknemers. De vijf overige zetels worden bezet door individuele klanten van de SVB die zelf ervaring hebben met de dienstverlening. De taak van de cliëntenraden gaat niet verder dan adviseren over de uitvoering van de wettelijke taken van de betrokken organisaties. Dat lijkt zwak, maar in de praktijk gaat het net zo als met ondernemingsraden in bedrijven. Besturen van organisaties die medezeggenschap niet serieus nemen en arrogant omgaan met de vertegenwoordigende organen, zijn geen lang leven beschoren. Cliëntenparticipatie is overigens ook in die zin geen vrijblijvende aangelegenheid, dat het is voorgeschreven in normverdragen van de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO-Conventie nr. 102, art. 72) en de Raad van Europa (Europese Code inzake sociale zekerheid, art. 71). 2.9 Rechtsbescherming In de sociale zekerheid is de oplossing van geschillen, de rechtsbescherming, op hoofdlijnen (hoofdstuk 13) als volgt georganiseerd. Meestal moet men, voordat een beroep op de rechter kan worden gedaan, eerst bezwaar maken bij het orgaan dat de beslissing waar men het niet mee eens is, heeft genomen. De rechter in eerste aanleg is de rechtbank (sector bestuursrecht). De rechtbank is bevoegd bij geschillen over en in verband met uitkeringen 33

16 2 HET SOCIALEZEKERHEIDSSTELSEL en andere prestaties. Van uitspraken van de rechtbank kan hoger beroep worden ingesteld bij de CRvB. In een beperkt aantal zaken is vervolgens nog beroep in cassatie mogelijk bij de Hoge Raad (HR). Het hoger beroep in geschillen over de toeslagenregelingen die worden uitgevoerd door de Dienst Toeslagen van de Belastingdienst, ligt bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Premiegeschillen werknemersverzekeringen en volksverzekeringen worden in eerste aanleg beoordeeld door de rechtbank (sector bestuursrecht) en in hoger beroep door de belastingkamer van de gerechtshoven. Van de arresten van de gerechtshoven kan beroep in cassatie bij de HR worden ingesteld. De Zvw neemt een wat afwijkende positie in. Gegeven haar privaatrechtelijke opzet is ook de rechtsbescherming privaatrechtelijk geregeld. Geschillen over verstrekkingen, de vergoeding van gemaakte zorgkosten en de nominale premie moeten aan de burgerlijke rechter worden voorgelegd. Uitkeringsgeschillen, Zorggeschillen AWBZ en Wmo Bezwaarprocedure Rechtbank (bestuursrecht) Centrale Raad van Beroep Hoge Raad Premiegeschillen (excl. Zvw) Bezwaarprocedure Rechtbank (bestuursrecht) Gerechtshof Hoge Raad Zorggeschillen Zvw en premiegeschillen Zvw Rechtbank (kanton/ civiel) Gerechtshof Hoge Raad Inkomensafhankelijke toeslagen(awir) Bezwaarprocedure Rechtbank (bestuursrecht) Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State Schema 7: rechtsbescherming 2.10 Discussie In de meer dan honderdjarige geschiedenis van de sociale zekerheid is de uitvoeringsorganisatie een telkens terugkerend discussiethema. In feite gaat het hierbij om de vraag wie de macht heeft in de sociale zekerheid. In de opzet van 34

17 DISCUSSIE 2.10 de uitvoeringsorganisatie weerspiegelen zich opvattingen over de inrichting van de maatschappij en de rol van de overheid en het maatschappelijk middenveld. Ook de laatste jaren is er weer driftig gedebatteerd. Die discussie ging onder andere over de positie van sociale partners, de werknemers- en werkgeversorganisaties, in de uitvoering. De overheid is al enkele jaren bezig om de invloed van sociale partners terug te dringen. In het verleden zouden zij hun betrokkenheid bij de uitvoering hebben misbruikt door een oneigenlijke, te royale toepassing van de werknemersverzekeringen. Met name zijn werkgevers en werknemers ervan beschuldigd dat zij in de jaren 80 van de vorige eeuw onder één hoedje hebben gespeeld om te bereiken dat overtollig geworden personeel afvloeide in de WAO, met de bekende groei van het uitkeringsvolume tot gevolg. Een parlementaire enquêtecommissie naar de uitvoering van de sociale verzekeringen onder leiding van de PvdA-corifee Buurmeijer had om die reden in 1993 al voorgesteld een einde te maken aan de invloed van de sociale partners in de uitvoering van de sociale zekerheid. Ook de marktwerking (privatisering) in de uitvoering van de werknemersverzekeringen is onderwerp van discussie geweest. Aanvankelijk zag het ernaar uit dat grote delen van de uitvoering zouden worden geprivatiseerd. De overheid heeft dat spoor echter vrij onverwacht weer verlaten. De uitkomst van de discussie was dat alleen de activiteiten die gericht zijn op re-integratie van arbeidsgehandicapten, werklozen en bijstandsgerechtigden, aan particuliere reintegratiebedrijven worden uitbesteed. In die sector zou privatisering, zo verwacht men, de doelmatigheid en effectiviteit van de uitvoering ten goede komen. Alle andere uitvoeringswerkzaamheden worden door overheidsinstellingen dus in het zogenaamde publieke domein uitgevoerd. De belangen van de uitkeringsgerechtigden en premieplichtigen zouden op die manier het beste zijn gewaarborgd. De discussie over de uitvoeringsorganisatie heeft ook geleid tot het organisatorisch bijeenbrengen van bepaalde onderdelen van enerzijds de uitvoeringsorganisatie werknemersverzekeringen en bijstand en anderzijds de arbeidsvoorziening (arbeidsbemiddeling). Dit is een uitvloeisel van de zogenaamde éénloketgedachte: één loket voor werk en inkomen. De Werkpleinen zijn er de belichaming van. De éénloketgedachte is een ook elders gebruikt geneesmiddel tegen de negatieve gevolgen van de verkokering binnen het openbaar bestuur. De levensvatbaarheid van al deze ontwikkelingen, neergelegd in de Wet SUWI heeft zich inmiddels enigszins bewezen, al gaan de fusieprocessen niet snel. Overigens dreigt de politiek alweer in te grijpen door het re-integratiebudget van het UWV WERKbedrijf af te knijpen en de activeringstaken deels over te dragen aan de gemeenten (die overigens zelf ook op hun re-integratiebudget gekort zullen worden). De Werkpleinen krijgen hierdoor een andere signatuur. Welke precies dat wordt, is op het moment van schrijven nog niet duidelijk; zoals al opgemerkt, zal het UWV zich uit de meeste Werkpleinen moeten terugtrekken. 35

18 2 HET SOCIALEZEKERHEIDSSTELSEL De intensiteit van de Haagse bemoeienis met de inrichting van de uitvoeringsorganisatie in ons land is opmerkelijk. Het is alsof elk kabinet het wiel weer opnieuw wil uitvinden en de eigen denkbeelden op de werkelijkheid projecteert. In een publicatie van Van Gestel, De Beer en Van der Meer uit 2009, getiteld Het hervormingsmoeras van de verzorgingsstaat, wordt opgemerkt dat telkens nieuwe richtingen worden ingeslagen, niet omdat men overtuigd is van de nieuwe koers, maar hoofdzakelijk uit onvrede met de oude. Reorganisaties rollen als golven over elkaar heen. Daardoor krijgen nieuwe institutionele arrangementen weinig kans om tot wasdom te komen. Met name de uitvoering van de werknemersverzekeringen en de arbeidsbemiddeling hebben hieronder te lijden. Het kan niet anders dan dat dit op den duur negatieve gevolgen heeft voor het arbeidsklimaat en de motivatie en, deskundigheid van de medewerkers. Naar verwachting zal de toekomstige inrichting van de uitvoeringsorganisatie steeds meer worden beïnvloed door nieuwe technische mogelijkheden die ontstaan in de sfeer van de informatie- en communicatietechnologie. Uitkeringstransacties (aanvragen, toekenningen en mutaties, etc.) kunnen via het internet worden afgehandeld. De Wet elektronisch bestuurlijk verkeer, gecodificeerd in art. 2:13-2:17 Algemene wet bestuursrecht (Awb) biedt hiervoor een juridisch kader. De éénloketgedachte kan makkelijker worden gerealiseerd via een portal op internet dan in de reële wereld van gebouwen, organisaties en mensen. Daarnaast kunnen databestanden van verschillende instanties worden gekoppeld. De polisadministratie van het UWV wordt bijvoorbeeld voor een belangrijk deel gevuld door de gegevens van de belastingdienst; de SVB maakt op haar beurt veel gebruik van gegevens van de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA). Aan de voorzijde bestaat de uitvoeringsorganisatie van de sociale zekerheid uit allerlei verschillende gevels, aan de achterzijde worden de muren gesloopt en is in toenemende mate sprake van één grote uitkeringsfabriek. Dit soort ontwikkelingen zal zijn sporen achterlaten in de architectuur van de uitvoeringsorganisatie. Misschien komt er wel ooit één geautomatiseerd bedrijf voor de vaststelling en uitbetaling van uitkeringen. Het bieden van ondersteuning en het begeleiden van uitkeringsgerechtigden naar werk zal echter altijd een zaak van maatwerk en individuele aandacht blijven. Toch is het juist op dit terrein dat het kabinet-rutte-verhagen het alternatief van een e-loket wil inzetten Samenvatting Er zijn twee typen socialezekerheidsregelingen: (1) sociale verzekeringen en (2) sociale voorzieningen. De sociale verzekeringen worden voornamelijk uit premiebijdragen betaald, de sociale voorzieningen uit de algemene middelen. Sociale verzekeringen worden wat hun personele werkingssfeer betreft onderverdeeld in werknemersverzekeringen en volksverzekeringen. De eerste zijn primair bestemd voor werknemers, de tweede voor alle ingezetenen. 36

19 SAMENVATTING 2.11 De socialeverzekeringsregelingen dekken een groot aantal sociale risico s, van arbeidsongeschiktheid, werkloosheid tot ouderdom. Sociale voorzieningen hebben meer in algemene zin als doel mensen te beschermen tegen behoeftigheid. De belangrijkste sociale voorziening is de bijstand. Daarnaast bestaan er nog allerlei inkomensafhankelijke toeslagenregelingen, bijvoorbeeld voor de kosten van de zorgverzekering of voor de kinderopvang. De uitkeringen die worden verstrekt op grond van de werknemersverzekeringen zijn veelal loongerelateerd, dat wil zeggen: ze vormen een bepaald percentage (70%, c.q. 75%) van het gemaximeerde dagloon. De hoogte van de uitkeringen van minimumbehoefteregelingen zoals de AOW en de WWB ligt op het sociaal minimum, dat wil zeggen: ze vormen, al naar gelang de leefvorm waarvan sprake is, een bepaald percentage (50%, 70%, c.q. 90%) van het minimumloon. Alle uitkeringen worden in beginsel halfjaarlijks aangepast aan de loonontwikkeling. Het UWV is het uitvoeringsorgaan van de werknemersverzekeringen en is tevens belast met de arbeidsbemiddeling. De SVB voert drie volksverzekeringen uit, de AOW, de Anw en de AKW. Particuliere zorgverzekeraars zijn belast met de uitvoering van de zorgverzekeringen. De gemeenten voeren de meeste sociale voorzieningen uit. Veel gemeenten delen hun loket met dat van het UWV in de vorm van Werkpleinen (éénloketgedachte). Via de cliëntenraden hebben uitkeringsgerechtigden en verzekerden inspraak in de wijze waarop de uitvoering van de sociale zekerheid wordt gerealiseerd. Rechtsbescherming wordt na bezwaar geboden door de rechtbank en in hoger beroep de CRvB (uitkeringen, verstrekkingen ingevolge de AWBZ) respectievelijk het gerechtshof (premieheffing werknemersverzekeringen en volksverzekeringen). Soms is beroep in cassatie bij de HR mogelijk. De burgerlijke rechter is belast met de beslechting van geschillen over de uitvoering van de Zvw (prestaties, nominale premie). 37

20 3 Personele werkingssfeer: werknemers en ingezetenen 3.1 Inleiding In de volgende hoofdstukken worden de werknemersverzekeringen (WAO, Wet WIA, WW en ZW) en vervolgens de volksverzekeringen (AOW, Anw, AKW, AWBZ en Zvw) behandeld. Een belangrijke voorwaarde om voor een uitkering op grond van deze verzekeringen in aanmerking te komen, is dat de belanghebbende de hoedanigheid van verzekerde moet bezitten, of hebben gehad. Ook is alleen premie over iemands loon, c.q. inkomen verschuldigd wanneer de betrokkene als verzekerde kan worden aangemerkt. Wie beschouwt de wetgever als verzekerde? Voor de werknemersverzekeringen zijn dat de werknemers. Voor de volksverzekeringen is dat het volk, begrepen als ingezetenen. De volgende vraag is wie dan als werknemer of als ingezetene is te beschouwen. Over die vraag gaat dit hoofdstuk. Allereerst komt de kring van verzekerden van de werknemersverzekeringen aan de orde, dan die van de volksverzekeringen. Vervolgens wordt aandacht besteed aan de personele werkingssfeer van de belangrijkste sociale voorziening, de WWB. Wij sluiten af met een overzicht van de verzekeringspositie van niet-rechtmatig verblijvende vreemdelingen en de rechtspositie van uitkeringsgerechtigden die in het buitenland wonen. 3.2 Kring der verzekerden werknemersverzekeringen: hoofdregels Zoals in het vorige hoofdstuk ook al is aangestipt, is de vaststelling van de kring der verzekerden bij de werknemersverzekeringen omslachtiger dan bij die van de volksverzekeringen. Het gaat hier immers niet alleen om de vaststelling van de buitengrenzen van het stelsel (is men in Nederland verzekerd of elders?) maar ook om de binnengrenzen. Het werknemersbegrip moet worden afgebakend ten opzichte van zelfstandigen enerzijds en niet-actieven anderzijds. Voor het werknemersbegrip zijn naast de desbetreffende wetten zelf, enkele uitvoeringsbesluiten van belang, onder andere het Besluit uitbreiding en beperking kring verzekerden werknemersverzekeringen 1990 en het Besluit aanwijzing gevallen waarin arbeidsverhouding als dienstbetrekking wordt beschouwd, het zogenaamde Rariteiten-KB. Deze besluiten bevatten nadere en soms ook van de wet afwijkende bepalingen over het werknemersbegrip. Voor de uitleg van het werknemersbegrip speelt ook de rechtspraak van in het bijzonder de CRvB een grote rol. 38