WERKDOCUMENT. NL In verscheidenheid verenigd NL. Europees Parlement

Transcriptie

1 Europees Parlement Commissie internationale handel WERKDOCUMENT over gevolgen van de internationale handel en het handelsbeleid van de EU voor mondiale waardeketens Commissie internationale handel Rapporteur: Maria Arena DT\ docx PE v01-00 In verscheidenheid verenigd

2 Mondiale waardeketens - definitie en algemene achtergrond Mondiale waardeketens zijn een essentieel aspect geworden van de mondiale economie van vandaag en vormen de kern van het beleid inzake internationale handel en investeringen. Internationale productie is in grote mate rond mondiale waardeketens gestructureerd en wordt door multinationale ondernemingen gecoördineerd door middel van netwerken van filialen, contractuele partners of zelfstandige dienstverrichters. Deze grensoverschrijdende fragmentering van de productie biedt nieuwe vooruitzichten voor groei, ontwikkeling en banen. De complexe aard van mondiale waardeketens en het daarbij horende lage transparantieniveau hebben echter geleid tot een groter risico op schendingen van de mensenrechten en op niet-naleving van sociale, fiscale en milieuregelgeving. Vandaag is vrije handel steeds meer onder publiek toezicht gekomen. De bezorgdheid dat slechts enkelen profijt halen uit handel, heeft een breed gedragen standpunt benadrukt, namelijk dat sociale en milieuwaarden alsook transparantie en verantwoordelijkheid in het handelsbeleid centraal moeten worden geplaatst. Tegen deze achtergrond moet handel niet alleen als een katalysator voor mondiale waardeketens gezien worden, maar ook als een instrument om duidelijke regels voor mondiale waardeketens vast te stellen teneinde deze waarden na te leven, met name via de doelstellingen inzake duurzame ontwikkeling (sustainable development goals, SDG) voor In deze geest stoelt de handelsstrategie van de EU "Handel voor iedereen" het EUhandelsbeleid op drie kernbeginselen (doeltreffendheid, transparantie en waarden) en heeft deze een specifiek onderdeel over reageren op de toename van mondiale waardeketens en het gebruik van de handelsagenda om duurzame ontwikkeling, mensenrechten en goed bestuur te bevorderen. Bovendien mag het EU-handelsbeleid met het oog op beleidscoherentie de inspanningen om de 2030 SGD's te verwezenlijken niet ondermijnen. De EU heeft een belangrijke rol te spelen bij het verhogen van de normen voor transparantie, verantwoordelijkheid en duurzaamheid van mondiale waardeketens. De EU heeft landspecifieke partnerschappen gelanceerd, zoals het Duurzaamheidspact voor Bangladesh en het Myanmar Labour Rights initiative. Het Flegt-initiatief en de verordening inzake conflictmineralen zijn een van de eerste sectorspecifieke bindende maatregelen op EU-niveau. Bij gebrek aan een alomvattend EU-initiatief hebben verschillende lidstaten echter nationale wetten aangenomen, zoals de Franse wet over zorgvuldigheidsplicht voor multinationale ondernemingen 1 en de wet op moderne slavernij in het Verenigd Koninkrijk 2. Deze initiatieven sluiten aan op verschillende niet-bindende internationale richtsnoeren voor staten en ondernemingen om transparantie te verhogen en mensenrechtenschendingen te voorkomen, zoals de leidende beginselen van de VN inzake bedrijfsleven en mensenrechten, het "Global Compact"-initiatief van de VN, de OESO-richtsnoeren voor multinationale ondernemingen, verschillende sectorspecifieke richtsnoeren van de OESO (financiële sector, landbouw, mineralen, kleding- en schoenensector) en de tripartiete beginselverklaring van de Internationale Arbeidsorganisatie betreffende multinationale ondernemingen en sociaal beleid. De IAO-agenda voor waardig werk wordt eveneens erkend als een integraal deel van de Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling. Het doel van dit werkdocument is aanbevelingen te doen over de rol van beleidskaders voor PE v /7 DT\ docx

3 internationale handel en investeringen om mondiale waardeketens zo te vormen dat zij transparant en duurzaam worden en tegelijkertijd ervoor te zorgen dat de EU haar positie behoudt in de segmenten van de mondiale waardeketens met een hogere toegevoegde waarde. Een breed gamma aan actoren en instellingen is betrokken bij mondiale waardeketens, waarop een groot aantal handels- en investeringsstelsels van toepassing is. Mondiale waardeketens zijn geen nieuw aspect van de mondiale economie, maar zij spelen wel een steeds belangrijkere rol, aangezien meer dan 50 % van de handel in goederen betrekking heeft op intermediaire producten, waarvan veel handel binnen eenzelfde sector in grote multinationals. Deze toename kan door vier belangrijke factoren worden verklaard: 1) de ontwikkeling van telecommunicatie, financiële diensten en informatietechnologie, waardoor coördinatie en logistiek van gefragmenteerde productie in real time mogelijk is geworden; 2) verbetering van de infrastructuur, logistiek en vervoersdiensten; 3) verminderde kost van handel door de liberalisering van handel en investeringen; 4) de opkomst van China en India, waardoor het aanbod van goedkope arbeid in de mondiale economie is verdubbeld. Mondiale waardeketens zijn onevenredig verspreid over de wereld. Aangezien landen met zeer verschillende ontwikkelingsniveaus aan mondiale waardeketens deelnemen, zijn sociale en milieudumping een van de uitdagingen die moeten worden aangepakt. De meeste ontwikkelingslanden bevinden zich aan de rand van de voornaamste netwerken van mondiale waardeketens en hebben het moeilijk om toegang tot de waarde in mondiale waardeketens te vinden en/of deze te bemachtigen. Mondiale waardeketens zijn evenmin uniform en kunnen verschillende gevolgen voor de ontwikkeling hebben: sommige worden door door onderzoek gedreven ondernemingen gecreëerd, andere door marktgestuurde ondernemingen die goedkope locaties willen toevoegen of door op winningsindustrieën gerichte investeringen die naar grondstoffen op zoek zijn. Mondiale waardeketens worden grotendeels gedreven door investeringsbesluiten van grote multinationals: ongeveer 80 % van de mondiale handel is verbonden aan internationale productienetwerken van grote multinationals. In de loop van de voorbije 30 jaar werd de aanzienlijke toename van de winstgevendheid van ondernemingen echter grotendeels bepaald door de financialisering van bedrijfsstrategieën, die gericht zijn op besluitvorming op korte termijn, kostenbeheer en financiële instrumentering. Dit heeft in zekere mate geleid tot meer delokalisering van bedrijven naar landen met minder strenge regelgeving en goedkopere arbeid en ook tot belastingontduiking en -ontwijking. Het EU-handelsbeleid kan een instrument zijn om deze uitdagingen aan te pakken door strengere sociale en milieunormen te bevorderen en de samenwerking te versterken ter bestrijding van corruptie, bedrijfswinstverschuivings- en belastingsontwijkingsstrategieën die gebruik maken van de fragmentering van waardeketens. Deelname aan mondiale waardeketens biedt ontwikkelingslanden en bedrijven in die landen de kans productievermogen op te bouwen, zich te integreren in de wereldmarkt en hun diensten- en productiesectoren naar een hoger niveau te tillen. Uit empirisch onderzoek van de Conferentie van de Verenigde Naties voor handel en ontwikkeling (United Nations Conference on Trade and Development, UNCTAD) blijkt dat er een sterk verband bestaat tussen de mate van deelname aan mondiale waardeketens en economische groei. Deze potentiële voordelen zijn echter niet automatisch, aangezien deelname aan mondiale waardeketens een land ook kwetsbaarder kan maken voor externe schokken. Er is een DT\ docx 3/7 PE v01-00

4 aanvullend beleid nodig om meer fatsoenlijke banen te creëren, de arbeidsparticipatie van vrouwen te vergroten en technologie en vaardigheden over te dragen, in het bijzonder met het oog op de overgang naar een koolstofarme economie. Governance van mondiale waardeketens Een van de voornaamste uitdagingen met betrekking tot mondiale waardeketens is het brede gamma factoren dat zij omvatten (handel, diensten, investeringen, vaardigheden, technologie en gegevensstromen). De governance van mondiale waardeketens wordt bemoeilijkt door de toegenomen complexiteit en transnationale aard van toeleveringsketens. Governance kan op drie verschillende niveaus worden benaderd: het niveau van de onderneming, dat van de nationale staat en dat van het internationale handelsstelsel. Het niveau van de onderneming: Voor de onderneming is het doel van governance van mondiale waardeketens de meest kostenefficiënte productie inrichten. Meestal bepaalt de leidende onderneming de voorwaarden waaronder andere ondernemingen in het netwerk functioneren en dwingt ze de naleving ervan af. Daarnaast is het ook de leidende onderneming die governance aandrijft door investerings-, uitbestedings- en delokaliseringsactiviteiten. Een van de voornaamste uitdagingen op het niveau van de onderneming is de manier waarop voordelen worden verdeeld tussen de grote multinational en partners (kmo's) in de verschillende locaties en hoe kan worden gegarandeerd dat investerings-, uitbestedings- en delokaliseringsactiviteiten stroken met de SDG's en met internationale inspanningen op het vlak van financiële transparantie en bestrijding van belastingontduiking en -ontwijking. Het niveau van de nationale staat: Voor governance van mondiale waardeketens op het niveau van de staat moet een evenwicht worden gevonden tussen de ontwikkeling van duurzame industriële strategieën die fatsoenlijke banen en het milieu beschermen en bevorderen, en het scheppen van een stimulerende omgeving waarin ondernemingen aan mondiale waardeketens kunnen deelnemen en hun land een plaats kunnen geven in de segmenten met een hogere toegevoegde waarde. Een steeds meer geliberaliseerde handelsagenda moet dus in overeenstemming zijn met beleidslijnen die betrekking hebben op duurzame ontwikkeling. Het niveau van het internationale handelsstelsel: Bij governance van mondiale waardeketens op het niveau van het internationale handelsstelsel wordt gekeken naar besluiten die gevolgen hebben voor handels- en investeringsstromen tussen verschillende handelspartners en het internationale handelsstelsel in zijn geheel. Mondiale waardeketens - mogelijkheden en uitdagingen Tarieven: In een wereld van gefragmenteerde productienetwerken vervaagt het onderscheid tussen uitvoer en invoer, omdat de ingevoerde input een aanzienlijk deel van de uitvoer uitmaakt. Tarieven op input in de toeleveringsketen kunnen leiden tot negatieve bescherming tegen ondernemingen verderop in het productieproces en stapelen zich op telkens intermediaire input grensoverschrijdend wordt verhandeld. PE v /7 DT\ docx

5 Oorsprongsregels: Bij nieuwe handelspatronen kan het ook de moeite lonen de oorsprongsregels te analyseren en na te gaan of zij nog steeds het geschiktst zijn. Diensten: zijn qua toegevoegde waarde goed voor bijna de helft van de wereldhandel en meer dan 75 % van de banen in de EU. Derhalve moet deze sector in handelsovereenkomsten worden gereguleerd om zo de EU-normen en -waarden te bevorderen en moet ervoor worden gezorgd dat de EU een vooraanstaande dienstverlener met hoge toegevoegde waarde in de wereld blijft. Handelsfacilitatie: Efficiënte douane- en grensprocedures zijn in de context van mondiale waardeketens uiterst belangrijk, aangezien intermediaire producten verschillende malen de grens overschrijden. In deze context is de snelle uitvoering van de handelsfacilitatie van de Wereldhandelsorganisatie door zoveel mogelijk landen essentieel. Gender: Er werken steeds meer vrouwen in mondiale waardeketens, maar deze globale trend heeft niet geleid tot meer gendergelijkheid. Vrouwen zijn nog altijd oververtegenwoordigd in taken met een laag salaris en lage vaardigheden. Genderaspecten moeten worden gemainstreamd in handelsgerelateerde beleidslijnen, die gebaseerd moeten zijn op een gendergerelateerde analyse van mondiale waardeketens. Transparantie en due diligence: Bindende initiatieven op het vlak van due diligence die verder gaan dan het traditionele maatschappelijk verantwoord ondernemen op vrijwillige basis worden steeds meer beschouwd als een gepast instrument om te zorgen voor verantwoordelijke toeleveringsketens. Bovendien zijn ambitieuzere etiketteringsmaatregelen doorheen de hele toeleveringsketen noodzakelijk om de toegang te verbeteren van consumenten tot informatie over de sociale en milieuomstandigheden waarin "in de wereld geproduceerde" producten tot stand zijn gekomen. Handelspreferenties: De SAP+-regeling kan worden gebruikt ter bevordering van verantwoordelijke mondiale waardeketens. Sociale en milieunormen: Deze kunnen door ontwikkelingslanden als protectionistische maatregelen worden beschouwd. Er moet derhalve rekening worden gehouden met ontwikkelingsasymmetrie en er moeten passende begeleidende maatregelen worden getroffen. Aanbevelingen In de huidige context van toenemend nationalistisch populisme en protectionisme moet de EU van de gelegenheid gebruik maken om structuur te geven aan het debat over de governance van mondiale waardeketens en de aandacht te vestigen op beleidsinstrumenten en -praktijken die de Europese waarden en normen centraal plaatsen. Aanbevelingen hiervoor zijn: - De toevoeging van bindende en afdwingbare hoofdstukken over duurzame ontwikkeling aan alle handelsovereenkomsten met sancties voor de niet-naleving van arbeids- en milieunormen. Deze moeten gebaseerd zijn op bestaande internationale consensus over de bestrijding van klimaatverandering en de bescherming van arbeidsrechten en moeten vergezeld gaan van een gepaste lastenverdeling ten aanzien van ontwikkelingslanden, onder meer via maatregelen voor speciale en DT\ docx 5/7 PE v01-00

6 gedifferentieerde behandeling. - Meer aandacht voor specifieke bepalingen die partijen aanzetten tot de bevordering van maatschappelijk verantwoord ondernemen en de toevoeging van relevante richtsnoeren van de OESO en de IAO aan vrijhandelsovereenkomsten; - Onafhankelijke toezichtsorganen (met de betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld, met inbegrip van de particuliere sector), veeleer dan de EU alleen, moeten nagaan of deze hoofdstukken en overeenkomsten worden nageleefd; - Ontwikkeling van standstillclausules om een minimumniveau vast te leggen voor sociale, milieu- en veiligheidsnormen in alle EU-handelsovereenkomsten; - Invoering van samenwerkingsmechanismen in handels- en investeringsovereenkomsten ter bestrijding van illegale geldstromen, met name belastingontduiking en -ontwijking door grote multinationals via door offshore financiële centra mogelijk gemaakte verrekenprijs en winstverschuiving. Deze mechanismen moeten transparantiemaatregelen omvatten, zoals verslaglegging van grote multinationals per land, automatische informatieuitwisseling van fiscale informatie van grote multinationals en de invoering van een openbaar register van uiteindelijke begunstigden; - Invoering van WTO-conforme maatregelen voor correcties aan de grenzen onder de algemene uitzonderingsclausule van GATT artikel XX en GATS artikel XIV om de Europese waarden en sociale en milieunormen te beschermen en te bevorderen; - Uitbreiding van de regels uit hoofde van de Verordening Brussel I 1 tot derde landen in acties tegen buiten de Unie gevestigde moederondernemingen of ondernemingen wier activiteiten voor een aanzienlijk deel of voornamelijk buiten de Unie plaatsvinden; - Transparantie en verantwoordelijkheid van mondiale waardeketens: aan de Commissie vragen bijkomende wetgevingsvoorstellen te ontwikkelen zodat maatschappelijk verantwoord ondernemen op bindende wijze in Europese regelgeving wordt opgenomen, in het licht van nationale wetten, zoals de nieuwe Franse wet over zorgvuldigheidsplicht voor multinationale ondernemingen. Gebruikte lectuur: ICTSD, Trade Governance Frameworks in a world of Global Value Chains ICTSD, Trade policies and Sustainable Development in the Context of Global Value Chains UNCTAD, Structural transformation for inclusive and sustained growth, Trade and development report, 2016 ILO, Decent work in Global supply chains. Internationale Arbeidsconferentie, 105e zitting, Verordening (EU) nr. 1215/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2012 betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken (PB L 351 van , blz. 1). PE v /7 DT\ docx

7 OESO, WTO, UNCTAD: Implications of Global value chains for trade, investment, development and jobs, 6 augustus 2013 UNCTAD: Global value chains and development. Investment and value added trade in the global economy, 2013 DT\ docx 7/7 PE v01-00