Advies over het voorontwerp van besluit inzake een aantal nieuwe basismilieukwaliteitsnormen voor oppervlaktewater

Transcriptie

1 Advies over het voorontwerp van besluit inzake een aantal nieuwe basismilieukwaliteitsnormen voor oppervlaktewater ("voorontwerp van besluit tot wijziging van het besluit van de Vlaamse regering van 1 juni 1995 houdende algemene en sectorale bepalingen inzake milieuhygiëne") advies Brussel, 11 oktober 2000

2 D/2000/4665/33 Gedrukt door Goekint Graphics, Oostende

3 inhoud 1. Samenvatting De adviesvraag Algemene beoordeling van het voorontwerp van besluit Nood aan duidelijker beleidskader inzake 6 milieukwaliteitsnormen 2. Inleiding 9 3. Opnieuw een laattijdige / onvolledige omzetting van 11 een Europese verplichting als aanleiding 4. Gebrekkige beleidsmatige omkadering Onvolledige samenstelling van het dossier Gehanteerde methodologie Afwezigheid van een evenwichtige inbreng van andere 17 dan ecologische (o.m. sociaal-economische) ascpecten 8. Onduidelijke gevolgen van de voorgestelde 19 milieukwaliteitsnormen voor de praktijk 9. Gebrek aan beleidskader inzake milieukwaliteits- 21 normen 3

4 4

5 samenvatting 1. Samenvatting 1.1 De adviesvraag Volgens het decreet houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid dient de SERV om advies te worden gevraagd over elk ontwerp van besluit houdende vaststelling of wijziging van milieukwaliteitsnormen. In uitvoering hiervan werd de Raad op 1 augustus 2000 door de Minister van Leefmilieu en Landbouw om advies gevraagd over het voorontwerp van besluit tot wijziging van het besluit van de Vlaamse regering van 1 juni 1995 houdende algemene en sectorale bepalingen inzake milieuhygiëne. Dit voorontwerp betreft in hoofdzaak een aantal nieuwe basismilieukwaliteitsnormen voor oppervlaktewateren. Met name gaat het om een tiental gevaarlijke stoffen, waarvoor grenswaarden en richtwaarden worden vastgesteld. 1.2 Algemene beoordeling van het voorontwerp van besluit Opnieuw vormt de onvoldoende implementatie van een Europese milieuverplichting de aanleiding voor het aanpassen van de Vlaamse reglementering. De Raad meent daarom dat het dringend noodzakelijk is om de taken en procedures binnen de Vlaamse overheid voor de voorbereiding en implementatie van internationale milieuregelgeving grondig door te lichten en te verbeteren. 5

6 Ten aanzien van de inhoud van het voorontwerp is de SERV van oordeel dat, in het licht van het toegestane tijdsbudget en de beschikbare middelen en informatie, een verdienstelijke poging werd gedaan om te komen tot een voorstel van grens- en richtwaarden voor een aantal parameters. Toch blijven verschillende aspecten onduidelijk (bv. relatie met verwante, lopende initiatieven). Ook werden de gevolgde werkwijze en gehanteerde criteria onvoldoende gedocumenteerd om de hoogte van de voorgestelde normen te beoordelen. Problematisch is daarnaast dat de voorschriften van het decreet houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid (DABM) en de richtlijnen vervat in de memorie van toelichting bij het DABM niet correct werden toegepast. Bij de bepaling van grenswaarden en richtwaarden dient volgens de toelichting immers ook rekening te worden gehouden met respectievelijk "de bestaande kwaliteitstoestand, de economische implicaties, enz." en "de technische en economische mogelijkheden". Bovendien moeten volgens het DABM in een besluit dat grenswaarden vaststelt, tevens "de maatregelen" worden opgenomen "die door de daartoe aangewezen overheden moeten worden getroffen bij overschrijding of dreigende overschrijding ervan, teneinde de erdoor beschermde belangen te beveiligen". Dit is in het voorliggende voorontwerp echter niet gebeurd. 1.3 Nood aan duidelijker beleidskader inzake milieukwaliteitsnormen De achterliggende reden voor de vastgestelde problemen, is volgens de Raad het ontbreken van een duidelijk beleidskader inzake milieukwaliteitsnormen. 6

7 Ondanks het DABM, bestaan er tussen verschillende afdelingen binnen de milieuadministratie en tussen maatschappelijke actoren, nog steeds zeer uiteenlopende opvattingen over nagenoeg alle belangrijke aspecten inzake milieukwaliteitsnormen: over de definities, of precieze betekenis van milieukwaliteitsnormen (in het bijzonder over de begrippen grens-, richt- en streefwaarden); over de werkwijze, of de te volgen stappen en te hanteren criteria bij de bepaling van milieukwaliteitsnormen (in het bijzonder over de rol van sociaal-economische informatie); over de gevolgen, of de manier milieukwaliteitsnormen hun doorwerking vinden in het verdere milieubeleid en de bronnencontrole (in het bijzonder over de koppeling met milieuvergunningen). Daarom vraagt de Raad dat de Vlaamse regering een "notitie milieukwaliteitsnormen" zou opmaken en dat hierover een maatschappelijk overleg met advisering door SERV en MiNa-Raad zou worden georganiseerd, afgerond door een parlementair debat. Gezien het belang dat de SERV hieraan hecht, is de Raad bereid hiertoe het voortouw te nemen. Met name neemt de Raad zich voor om op korte termijn de probleemstelling verder uit te werken en hierover in debat te treden met andere betrokken actoren, zodat een concrete aanzet kan worden gegeven voor de gevraagde notitie. 7

8 8

9 inleiding 2. Inleiding Volgens het decreet houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid dient de SERV om advies te worden gevraagd over elk ontwerp van besluit houdende vaststelling of wijziging van milieukwaliteitsnormen. In uitvoering hiervan werd de Raad op 1 augustus 2000 door de Minister van Leefmilieu en Landbouw om advies gevraagd over het voorontwerp van besluit tot wijziging van het besluit van de Vlaamse regering van 1 juni 1995 houdende algemene en sectorale bepalingen inzake milieuhygiëne. Dit voorontwerp betreft in hoofdzaak een aantal nieuwe basismilieukwaliteitsnormen voor oppervlaktewateren. Met name gaat het om een tiental gevaarlijke stoffen, waarvoor grenswaarden en richtwaarden worden vastgesteld. Hierna geeft de Raad een beoordeling van het voorontwerp van besluit. Achtereenvolgens wordt ingegaan op: de laattijdige / onvolledige omzetting van een Europese verplichting als aanleiding voor het besluit; de gebrekkige beleidsmatige omkadering; de onvolledige samenstelling van het dossier; de gehanteerde methodologie; 9

10 de afwezigheid van een evenwichtige inbreng van andere dan ecologische aspecten; de onduidelijke gevolgen van de voorgestelde milieukwaliteitsnormen voor de praktijk; het gebrek aan beleidskader inzake milieukwaliteitsnormen. 10

11 3. Opnieuw een laattijdige / onvolledige omzetting van een Europese verplichting als aanleiding Het voorontwerp heeft betrekking op een tiental gevaarlijke stoffen waarvoor tot dusver voor het milieucompartiment oppervlaktewater geen milieukwaliteitsnormen in Vlarem zijn opgenomen, maar waarvoor in uitvoering van de Europese Richtlijn 76/464/EEG de vaststelling van milieukwaliteitsnormen verplicht is. België werd hiervoor reeds veroordeeld door het Europese Hof van Justitie 1. Blijkbaar is er in Vlaanderen een structureel probleem met de opvolging en uitvoering van Europese milieurichtlijnen. De onvoldoende implementatie van een Europese milieuverplichting is immers opnieuw de aanleiding voor het aanpassen van de Vlaamse regelgeving. Bovendien bestaat een vaak voorkomende reactie op een (dreigende) ingebrekestelling door Europa erin dat de Vlaamse regering een soort "noodbesluit" opstelt. Dit was bijvoorbeeld in het dossier van de Vogelen Habitatrichtlijnen zo 2, en lijkt ook hier het geval te zijn. De Raad meent bijgevolg dat het dringend noodzakelijk is om de taken en procedures terzake binnen de Vlaamse overheid grondig door te lichten en te verbeteren. 1 Veroordeling van 21 januari 1999, zaak C-207/97. 2 Zie het advies van 14 juni 2000 over het ontwerpbesluit houdende de aanwijzing en instandhouding van speciale beschermingszones in toepassing van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. 11

12 Deze problematiek hangt ook samen met aanwezigheid en impact van Vlaanderen bij de totstandkoming van het Europees en internationaal milieurecht. Naarmate deze betrokkenheid beter is uitgebouwd, zullen er naar verwachting ook minder problemen opduiken bij de omzetting en uitvoering van Europese en internationale regelgeving. 12

13 4. Gebrekkige beleidsmatige omkadering Noodbesluiten hebben vaak het karakter van losstaande initiatieven, die niet of onvoldoende beleidsmatig gekaderd zijn. Deze indruk bestaat ook ten aanzien van het voorontwerp van besluit. Concreet kan worden verwezen naar de lopende initiatieven van het milieubeleidsplan inzake milieukwaliteitsnormen en verspreiding van milieugevaarlijke stoffen, de geplande omzetting en uitvoering van de nieuwe Europese kaderrichtlijn water, de relatie met andere milieukwaliteitsnormen voor water, enz. Hiermee wordt in dit dossier geen verband gelegd. De Raad heeft zich vroeger reeds uitgesproken tégen dergelijke ad hoc aanpassingen van de Vlaamse milieuwetgeving. Zij creëren nieuwe problemen voor de legistieke kwaliteit en hypothekeren de inspanningen om de milieureglementering verder te stroomlijnen en te vereenvoudigen. Bovendien is de Raad van mening dat milieukwaliteitsnormen niet thuishoren in een besluit 'houdende algemene en sectorale bepalingen inzake milieuhygiëne'. Milieukwaliteitsnormen dienen immers als kader voor het ganse milieubeleid, en niet alleen voor de bronnencontrole of de vergunningverlening. 13

14 Bovendien is beleidsmatig de link tussen milieukwaliteitsnormen en vergunningsvoorwaarden minder sterk dan de opname van deze normen in Vlarem suggereert. Daarom verdient het aanbeveling alle milieukwaliteitsnormen in een afzonderlijk besluit op te nemen. Reeds eerder heeft de Raad van State zich eveneens in die zin uitgelaten Zie het advies van de Raad van State over een ontwerp van besluit van de Vlaamse regering houdende algemene en sectorale bepalingen inzake milieuhygiëne van 3 februari 1995 (B.S., 29 september 1995).

15 5. Onvolledige samenstelling van het dossier In uitvoering van art van het decreet houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid (DABM) dient de SERV verplicht om advies te worden gevraagd over elk besluit van de Vlaamse regering tot vaststelling of wijziging van milieukwaliteitsnormen. Sinds de inwerkingtreding van deze bepaling in 1995 is het de eerste keer dat dit gebeurt. Het voorliggende voorontwerp van besluit heeft dan ook een zekere precedentwaarde. In deze context wenst de Raad te onderstrepen dat de samenstelling van het voorliggende dossier onvoldoende is. Voor een goed begrip van een besluit met nieuwe of gewijzigde milieukwaliteitsnormen is minstens een begeleidende nota nodig waarin de achtergrond, de situering en de motivering van de normen en de overgangstermijnen is opgenomen en waarin uitleg wordt gegeven bij de gevolgde werkwijze. Dergelijke nota ontbreekt in het voorgelegde dossier. Het maatschappelijk overleg en een goede democratische besluitvorming worden door dit tekort aan informatie sterk bemoeilijkt. 15

16 6. Gehanteerde methodologie In het licht van het toegestane tijdsbudget en de beschikbare middelen, werd een verdienstelijke poging gedaan om uitgaande van een bestaande ecotoxicologische studie, veiligheidsfactoren, meetbaarheid, bestaande normen in de ons omringende landen en de Verenigde Staten en Canada en overleg met het Waalse gewest, te komen tot een voorstel van grens- en richtwaarden voor een aantal parameters. Toch blijven, ondanks de extra informatie die van de administratie en de betrokken VOI werd bekomen op een gezamenlijke hoorzitting met de MiNa-Raad rond dit dossier, verschillende aspecten onduidelijk: waarom precies de betrokken 10 parameters, hoe is de combinatie precies gebeurd van wetenschappelijke gegevens, veiligheidsfactoren, meetbaarheid, bestaande normen in andere landen en het overleg met het Waalse gewest, enz. De werkwijze werd bijgevolg onvoldoende gedocumenteerd om de gevolgde methodologie en de hoogte van de voorgestelde normen te beoordelen. Bovendien bestaat de indruk dat de methodologie ad hoc is gekozen, specifiek voor dit dossier. Volgens de Raad is het echter aangewezen om de algemene werkwijze en te hanteren criteria voor het bepalen van grens- en streefwaarden vast te leggen zodat de coherentie tussen de milieukwaliteitsnormen voor verschillende parameters en milieucompartimenten kan worden gewaarborgd. 16

17 7. Afwezigheid van een evenwichtige inbreng van andere dan ecologische (o.m. sociaal-economische) aspecten De Raad stelt vast dat de bepaling van de voorliggende milieukwaliteitsnormen in hoofdzaak is gebeurd op basis van technisch-ecologische informatie. Andere informatie (bv. sociaal-economische informatie) werd niet verzameld en heeft dan ook geen rol gespeeld bij de bepaling van de normen. Nochtans gaat het over grenswaarden en richtwaarden 4, en hierover is de memorie van toelichting bij het decreet betreffende algemene bepalingen duidelijk: Bij de bepaling van grenswaarden zal "wetenschappelijk onderzoek erg belangrijk zijn", maar zal "gezien de juridische consequenties (veiligheidsmaatregelen, vergunningen) ook rekening gehouden worden met de bestaande kwaliteitstoestand, de economische implicaties, enz.". De hoogte van richtwaarden zal "mee afhangen van de technische en economische mogelijkheden ( ) en van de maatschappelijke aanvaardbaarheid ervan" 5. 4 Terzijde merkt de Raad op dat de formulering in het voorontwerp van wat als grenswaarde en wat als richtwaarde geldt onduidelijk is. Naar het oordeel van de Raad moeten de woorden "in de vorm van" in beide gevallen worden vervangen door "voor". 5 Vlaams Parlement, Stuk 718 ( ) Nr. 1, p

18 De Raad meent dat voor de bepaling van milieukwaliteitsnormen technisch-ecologische informatie cruciaal is, maar dat normen die bepalend zijn voor het maatschappelijk handelen inderdaad niet uitsluitend op basis van dergelijke informatie kunnen worden bepaald. Maatschappelijke keuzen en afwegingen zijn onvermijdelijk zodat ook andere (o.m. sociaal-economische) informatie een rol dient te spelen bij de bepaling van milieukwaliteitsnormen. 18

19 8. Onduidelijke gevolgen van de voorgestelde milieukwaliteitsnormen voor de praktijk Milieukwaliteitsnormen zijn niet vrijblijvend. Zij kunnen en moeten integendeel, zeker wanneer het gaat om grenswaarden, belangrijke praktische consequenties hebben voor het beleid, de vergunningverlening, e.d. en kunnen/zullen dus ook belangrijke sociaal-economische implicaties met zich meebrengen (zie hierover tevens deel 2 van dit advies). Wat grenswaarden betreft, zijn de juridische en beleidsmatige gevolgen bij overschrijding of dreigende overschrijding in theorie duidelijk: er moeten dringende veiligheidsmaatregelen of herstelmaatregelen worden getroffen. Het DABM stelt namelijk dat "grenswaarden, behoudens in geval van overmacht, niet mogen worden overschreden" (art ). De memorie van toelichting bij het DABM voegt hieraan toe dat "zij a.h.w. een gevaarsdrempel aangeven. Bij overschrijding of dreigende overschrijding moeten dringende veiligheidsmaatregelen (bv. zwemverbod, smogalarmregeling, ) of herstelmaatregelen worden getroffen. Grenswaarden hebben dus een bindende kracht" 6. Daarom bepaalt art van het DABM dat een besluit dat grenswaarden vaststelt, tevens "de maatregelen moet bepalen die door de daartoe aangewezen overheden moeten worden getroffen bij overschrijding of dreigende overschrijding ervan, teneinde de erdoor beschermde belangen te beveiligen". Dit is in het voorliggende voorontwerp echter niet gebeurd. Los van de louter juridische vraag of de betrokken grenswaarden dus wel rechtsgeldig zijn, zijn de concrete gevolgen voor de praktijk hierdoor onduidelijk. 6 Vlaams Parlement, Stuk 718 ( ) Nr. 1, p

20 Deze vaststelling is niet louter formeel-juridisch, maar heeft ook een belangrijke feitelijke achtergrond. Uit het bijgevoegde dossier blijkt immers dat er voor Simazine op drie meetplaatsen een overschrijding van de grenswaarde vastgesteld werd. Het is dan ook noodzakelijk dat bij de vastlegging van de grenswaarden tegelijk de door de overheid te nemen maatregelen bij overschrijding ervan worden vastgelegd. 20

21 9. Gebrek aan beleidskader inzake milieukwaliteitsnormen De achterliggende reden voor de bovenvermelde problemen, is volgens de Raad het ontbreken van een duidelijk beleidskader inzake milieukwaliteitsnormen. Dit gebrek aan beleidskader is nefast omdat: Er telkens opnieuw, voor elk afzonderlijk dossier waarin milieukwaliteitsnormen worden vastgelegd, een bepaalde interpretatie en werkwijze zal worden gekozen, waardoor ook de samenhang tussen verschillende milieukwaliteitsnormen verloren gaat. Er telkens opnieuw onduidelijkheid zal bestaan over hoe de normen tot stand zijn gekomen, en deze black box ook de latere evaluatie bemoeilijkt. Er telkens opnieuw, discussies zullen ontstaan over de gevolgde werkwijze, vooral over de rol van sociaal-economische informatie bij het bepalen van milieukwaliteitsnormen. Het niet duidelijk is hoe de overheid met de milieukwaliteitsnormen zal omgaan in het milieubeleid, waardoor ook de praktische implicaties moeilijk kunnen worden ingeschat. Concreet bestaan tussen verschillende afdelingen binnen de milieuadministratie en tussen maatschappelijke actoren, nog steeds zeer uiteenlopende opvattingen over nagenoeg alle belangrijke aspecten inzake milieukwaliteitsnormen: over de definities, of precieze betekenis van milieukwaliteitsnormen, en specifiek van de begrippen grens- en richtwaarden. Bijvoorbeeld: Geven grenswaarden een gevaarsdrempel aan, waardoor bij overschrijding of dreigende 21

22 overschrijding dringende veiligheidsmaatregelen of herstelmaatregelen moeten worden getroffen? Of komen grenswaarden overeen met een maximaal toelaatbaar risiconiveau? over de werkwijze, of de te volgen stappen en te hanteren criteria bij de bepaling van milieukwaliteitsnormen. Bijvoorbeeld: Dienen milieukwaliteitsnormen louter op basis van wetenschappelijk (i.c. ecotoxicologisch) onderzoek te worden bepaald? Of moeten milieukwaliteitsnormen bij de vastlegging ervan het resultaat zijn van een afweging van natuurwetenschappelijke en sociaal-economische gegevens? over de gevolgen, of de manier waarop milieukwaliteitsnormen hun doorwerking vinden in het verdere milieubeleid en de bronnencontrole. Bijvoorbeeld: Moet er in de wetgeving een directe koppeling worden ingeschreven tussen milieukwaliteitsnormen en vergunningsvoorwaarden? Of mag er juist geen automatisme bestaan tussen overschrijding van milieukwaliteitsnormen en weigering/verstrenging van een milieuvergunning? Daarnaast zijn er nog talrijke andere, kleinere onduidelijkheden en discussiepunten 7. Het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid (DABM) heeft over milieukwaliteitsnormen wel een aantal zaken vastgelegd, maar blijft uiteindelijk inhoudelijk zeer vaag. In de memorie van toelichting werden wel richtlijnen aangegeven, maar deze hebben blijkbaar weinig of geen betekenis in de praktijk. Dit blijkt duidelijk uit het voorliggende dossier (cf. 7 en 8 supra).de Raad dringt dan ook aan op meer helderheid en een duidelijke keuze inzake, minimaal, de te hanteren definities, de te volgen stappen en te hanteren 22 7 Ook de CEM geeft in zijn verslag van december 1998 over milieukwaliteitsnormen een overzicht en bespreking van talrijke vragen en problemen.

23 criteria bij de bepaling van milieukwaliteitsnormen en de concrete betekenis van milieukwaliteitsnormen in de uitvoeringsfase van het milieubeleid. De Raad vraagt dat deze keuze zou worden vastgelegd door de Vlaamse regering in een "notitie milieukwaliteitsnormen" en dat hierover een maatschappelijk overleg met advisering door SERV en MiNa-Raad zou worden georganiseerd, afgerond door een parlementair debat. Gezien het belang dat de SERV hieraan hecht, is de Raad bereid hiertoe het voortouw te nemen. Met name neemt de Raad zich voor om op korte termijn de probleemstelling voor de drie hoger vermelde kernvragen verder uit te werken en hierover in debat te treden met andere betrokken actoren, zodat een concrete aanzet kan worden gegeven voor de gevraagde notitie. 23

24 Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen: Samenstelling Leden Voorgedragen door de representatieve werknemersorganisaties: Clauwaert Annick, Dielen Ilse, Geybels René, Harding Ton, Jonckheere Fernand, Peeters Vital, Slabbinck Lutgart, Verboven Xavier, Vercamst Jan, Wijckmans Ferre Voorgedragen door de representatieve organisaties van de werkgevers, de middenstand en de landbouw: De Pril Wilson, Dillen Marc, Hofkens Frans, Leemans Patricia, Muyters Philippe, Neyt Regine, Offeciers - Van de Wiele Mieke, Peeters Kris, Sauer Dirk, Van Havere Kathleen Plaatsvervangende leden: Voorgedragen door de representatieve werknemersorganisaties: Callaert Jan, Daemen André, De Baene Jean-Marie, De Batselier Georges, Engelen Hugo, Hamelinck Luc, Reniers Chris, Rosvelds Sandra, Van Sevenant Siska, Vercammen Sandra Voorgedragen door de representatieve organisaties van de werkgevers, de middenstand en de landbouw: Bode Agnes, Bortier Johan, Bosch Claire, De Moor Jozef, Gotzen Rudi, Michiels Michel, Muyldermans Herwig, Penne Katrien, Tan Barbara, Vermeylen Eric Dagelijks Bestuur Voorzitter: Peeters Kris (UNIZO) Ondervoorzitter: Peeters Vital (ACV) Leden: Verboven Xavier (ABVV), Muyters Philippe (VEV) Wonen de vergadering bij met raadgevende stem: Administrateur-generaal SERV: Kerremans Pieter Adjunct-administrateur-generaal SERV: Deman Esther 24