Tweede Kamer der Staten-Generaal Vergaderjaar 1988-1989 20 374 Wijziging van de wet aansprakelijkheid kernongevallen (Stb. 1979, 225) Nr. 9 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET EINDVERSLAG Ontvangen 29 mei 1989 Algemeen _. De leden van de CD.A-fractie vroegen zich af of de in de Nederlandse en Duitse wet gestelde eis van reciprociteit tot gevolg heeft dat waar de financiële dekking bij kernongevallen in Nederland hoger is dan in de Bondsrepubliek Duitsland, bij schade veroorzaakt door een kernongeval dat op Nederlands grondgebied plaatsvindt voor Duitse slachtoffers het financieel dekkingsniveau geldt dat in Nederland van toepassing is. De ondergetekenden merken op dat deze vraag niet eenvoudig te beantwoorden valt omdat niet volstrekt duidelijk is wat de onbeperkte aansprakelijkheid in de Bondsrepubliek Duitsland in dit geval voor gevolgen heeft. De Duitse wet stelt nl. de eis van reciprociteit met betrekking tot de gehele (onbeperkte) aansprakelijkheid, terwijl de Wet aansprakelijkheid kernongevallen (WAKO) de reciprociteitseis beperkt tot het ter beschikking stellen van openbare middelen (artikel 28a, vierde lid). In verband met de onduidelijkheid of boven het bedrag van DM 1 miljard verhaal mogelijk is bij een exploitant van een Duitse kerninstallatie en, zo verhaal mogelijk zou zijn, tot welk bedrag, kunnen de ondergetekenden op deze vraag geen direct antwoord geven. Indien er echter van wordt uitgegaan dat de gegarandeerde dekking in dit geval bepalend zou zijn, dan zou bij schade veroorzaakt door een kernongeval waarvoor de exploitant van een in Nederland gelegen kerninstallatie aansprakelijk is, voor slachtoffers in Duitsland de dekking derhalve maximaal DM 1 miljard belopen. De leden van de P.v.d. A-fractie zeiden, nu nog steeds verschil bestaat tussen de twee voorliggende wetsvoorstellen over dit onderwerp, graag een duidelijke reactie, met voor en tegens, op de beide voorstellen te willen zien, met name op de door de vragenstellers als de drie belangrijkste aangemerkte verschillen tussen het regeringsvoorstel en het voorstel van de leden Zijlstra en Swildens-Rozendaal (Kamerstukken II 1987/88, 200 25). Voor de reactie op de verschillen tussen beide wetsvoorstellen zij verwezen naar de afzonderlijke brief van de eerste ondergetekende 913469F SDU uitgeverij 's Gravenhage 1989 Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1 989, 20 374, nr. 9 1
betreffende het initiatiefvoorstel (Kamerstukken II 1988/89, 200 25, nr. 10.). De leden van de V.V.D.-fractie vroegen zich af of de regeling ook betrekking zal hebben op nieuwe typen van kerncentrales waarbij schade van een dergelijk grote omvang uitgesloten wordt geacht en hoe de bepalingen van dit wetsvoorstel moeten worden toegepast indien het gaat om een reactor zoals de Hoge Temperatuur Reactor (HTR) van het type dat in Hamm thans functioneert. De eerste vraag kan bevestigend worden beantwoord. Door de omschrijving van het begrip kerninstallatie in het Verdrag van Parijs worden alle reactoren, met uitzondering van die, welke deel uitmaken van een vervoermiddel, als kerninstallatie aangemerkt, waarop het verdrag van toepassing is. De bepalingen van dit wetsvoorstel zullen dan ook onverminderd van toepassing zijn op een reactor zoals de HTR in Hamm (Bondsrepubliek Duitsland). Deze leden hadden begrepen dat voor die reactor door de betreffende autoriteiten geen evacuatieplan wordt voorgeschreven, omdat een schade buiten het reactorterrein niet voor mogelijk wordt gehouden. De ondergetekenden merken dienaangaande op dat dit type reactor veiliger is dan sommige andere typen. Door de manier waarop de reactor is gebouwd zou een kernsmelting volgens deskundigen praktisch uitgesloten zijn, terwijl een nucleaire kettingreactie niet snel uit de hand zou kunnen lopen. Absolute veiligheid bestaat echter niet. In de reactor bevindt zich als moderator (remstof) een grote hoeveelheid grafiet, dat brandbaar is. De stelling dat buiten het terrein van de reactor geen stralingschade zou kunnen optreden gaat daarom te ver. De Duitse autoriteiten hebben dan ook wel degelijk een evacuatieplan voorgeschreven, zij het van een beperktere omvang dan bij andere kerninstallaties. De aan het woord zijnde leden vroegen of de premie voor het geval een dergelijk type ook in Nederland toepassing zou vinden, lager zou uitvallen en of de premie die door de verzekeringsmaatschappijen wordt gevraagd afhankelijk is van de karakteristieke eigenschappen van een reactor. Hieraan koppelden zij de vraag of de grotere veiligheid die aan de HTR wordt toegeschreven ook tot uiting wordt gebracht in de hoogte van de premie die betaald moet worden voor het door de verzekeraars onderschreven bedrag. Van de zijde van verzekeraars is medegedeeld dat voor de HTR in Hamm een lagere premie in rekening wordt gebracht dan voor reactoren met vergelijkbaar vermogen. Hieruit moge blijken dat de nucleaire verzekeringspools bij de premievaststelling de karakteristieke eigenschappen van een reactor, voor zover die op de veiligheid van invloed kunnen zijn, in hun beoordeling laten meewegen. Daarnaast zijn evenwel ook andere aspecten, onafhankelijk van het type reactor, voor de premiestelling van belang. Voorbeelden hiervan zijn bv. klimatologische omstandigheden, ligging van de kerninstallatie in al of niet dichtbevolkt gebied, vermogen van de reactor e.d. De leden van de V.V.D.-fractie vroegen naar aanleiding van de vergoeding van evacuatiekosten bij het ongeval in Harrisburg of het simpele feit van de verplichting tot het afsluiten van een aansprakelijkheidsverzekering tot een zeer hoog bedrag inhoudt dat dientengevolge veel eisen tot vergoeding zullen worden ingediend. In de praktijk zal het vaak de overheid zijn die maatregelen neemt ter voorkoming van dreigende schade aan anderen. Het criterium zal dan moeten zijn dat de maatregelen redelijk waren ter bescherming van potentiële slachtoffers tegen concrete schade. Beperkingen zullen ook voortvloeien uit de eis van causaal verband, waardoor aansprakelijkheid van te ver verwijderde gevolgschaden wordt uitgesloten. Het valt niet te Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 374, nr. 9 2
verwachten dat de aanwezigheid van een hoge verzekering zal leiden tot meer vorderingen van deze aard die niet aan die criteria voldoen. ARTIKELEN Artikel 2a De leden van de C.D.A.-fractie vroegen of slechts een gedeelte van de verschuldigde premie mag doorwerken in het electriciteitstarief en derhalve het resterende deel van de verschuldigde premie ten laste komt van het exploitatiebudget van de betreffende kernenergiehouder. In de memorie van antwoord bij artikel 2a is opgemerkt dat ervan wordt uitgegaan dat de aan de Staat verschuldigde premie voor de dekking tegen kernschade door ernstige natuurrampen in de electriciteitsprijs doorwerkt. Daarbij werd tevens beoogd op te merken dat de betreffende premie gering is in verhouding tot de totale door de Staat in rekening te brengen vergoeding met inbegrip van het ingevolge artikel 28b in rekening te brengen bedrag. Het is niet de bedoeling dat bij de doorwerking in het electriciteitstarief de verschillende aan de Staat verschuldigde bedragen, verschillend worden behandeld. De leden van de V.V.D. fractie bleven moeite houden met het begrip «natuurramp van uitzonderlijke aard» en meenden dat het schrappen van de exoneratie in geval van een dergelijke natuurramp kan leiden tot paradoxale situaties en dat bij een natuurramp van uitzonderlijke omvang een noodwet tot stand dient te komen. De ondergetekenden wijzen er op dat de verdragsregeling uitgaat van een objectieve aansprakelijkheid van de exploitant van een kerninstallatie voor alle schade ten gevolge van een kernongeval waarbij betrokken zijn in die installatie aanwezige nucleaire stoffen of nucleaire stoffen die de exploitant van of naar zijn installatie deed vervoeren. Aan deze aansprakelijkheid ligt de gedachte ten grondslag dat door het exploiteren van een kerninstallatie mede de risico's worden verhoogd die door van buiten komende oorzaken kunnen ontstaan. Daarin kan de rechtvaardiging worden gevonden dit risico ten laste van de exploitant te brengen en niet voor rekening van de slachtoffers te laten. Aangezien het Verdrag van Parijs de mogelijkheid biedt dat in nationale wetgeving wordt bepaald dat de exploitant ook in het geval van een ernstige natuurramp van uitzonderlijke aard aansprakelijk is hebben de ondergetekenden het wenselijk geoordeeld op dit punt aansluiting te zoeken bij de buurlanden die reeds van deze optie gebruik hebben gemaakt. Aangezien de Duitse wet reciprociteit eist voor aansprakelijkheid van een Duitse exploitant voor schade in andere Staten in dergelijke gevallen, is deze oplossing in het belang van slachtoffers van grensoverschrijdende schade. Artikel 3 De leden van de P.v.d.A-fractie hadden begrepen dat nu reeds op de verzekeringsmarkt een totale dekking van f 480 miljoen bestaat. Op zich is het juist dat de Atoompool op de aansprakelijkheidspolis in staat is maximaal voor dit bedrag dekking te verstrekken. Hierbij zij evenwel aangetekend dat dit bedrag als volgt is samengesteld: a. f 400 miljoen ter dekking van de aansprakelijkheid van de exploitant; b. f40 miljoen als automatische aanvulling van de verzekerde som tot maximaal het oorspronkelijke bedrag (re-instatement): na betaling wordt de verzekerde som die geldt voor de gehele levensduur van de installatie verminderd met het uitgekeerde bedrag en het dan resterende bedrag Tweede Kamer, vergaderjaar 1 988-1 989, 20 374, nr. 9 3
wordt vervolgens aangevuld met maximaal het bedrag van de re-instatement; c. f 20 miljoen ter zake van kosten en interesten: ingevolge artikel 7, onder (g), van het Verdrag van Parijs mogen deze kosten niet worden beschouwd als schadevergoeding in de zin van dat verdrag en zijn ze door de exploitant verschuldigd boven het bedrag van zijn aansprakelijkheid; d. f 20 miljoen ter zake van kosten en interesten anders dan bedoeld in artikel 7, onder (g), van het Verdrag van Parijs: hieronder worden verstaan de kosten van verweer tegen gegronde en ongegronde aanspraken, kosten van vaststelling der schade en interesten, alsmede de kosten volgens artikel 283 van het Wetboek van Koophandel. Uit het vorenstaande moge blijken dat de dekking van de aansprakelijkheid in de zin van de WAKO thans maximaal f 400 miljoen bedraagt. Ook in de Bondsrepubliek Duitsland is geen hoger bedrag door verzekeraars gedekt aangezien van het voorgeschreven bedrag van DM 500 miljoen op de partikuliere verzekeringsmarkt DM 200 miljoen is gedekt en door de energieproducenten onderling DM 300 miljoen. De aan het woord zijnde leden vroegen of het juist is de aansprakelijkheid te koppelen aan de mogelijkheden van de markt en vroegen een reactie op het voorstel van de initiatiefnemers om de rest van de dekking bij de Staat te verzekeren, zoals ook in artikel 2 geschiedt bij een natuurramp. Zoals vermeld in de memorie van antwoord is bij de totstandkoming van de WAKO in 1979 gekozen voor de optie als neergelegd in artikel 3, onder c) ii), van het Verdrag van Brussel, waarbij het maximumbedrag van aansprakelijkheid van de exploitant is vastgesteld op een bedrag waarvoor hij in beginsel partikuliere dekking kan verkrijgen. Hierboven is aangegeven dat dit bedrag op dit moment f 400 miljoen is. Boven dit bedrag worden openbare middelen beschikbaar gesteld. Uitgangspunt van het in de WAKO gekozen systeem is derhalve dat de aansprakelijkheid van de exploitant in beginsel volledig door partikuliere verzekeraars wordt gedekt en dat daarboven, anders dan ter dekking van de aansprakelijkheid, openbare middelen ter beschikking worden gesteld. Het antwoord op de vraag van deze leden luidt derhalve dat de koppeling van de aansprakelijkheid aan de mogelijkheden van de markt uitvoering geeft aan de genoemde optie van het Verdrag van Brussel. Het voorstel van de initiatiefnemers om binnen deze optie een bij voorbaat niet op de partikuliere markt te verzekeren tranche van de aansprakelijkheid te creëren die dan bij de Staat wordt verzekerd past niet in het in de WAKO gekozen systeem. Hierbij zij overigens opgemerkt dat deze leden een onjuiste relatie veronderstellen tussen het voorstel van de initiatiefnemers om het bedrag van aansprakelijkheid dat niet op de verzekeringsmarkt kan worden gedekt, bij de Staat te verzekeren en de in het regeringsvoorstel opgenomen bepaling dat het risico van schade door een ernstige natuurramp van uitzonderlijke aard door de Staat zal worden gedekt. In laatstgenoemd voorstel blijft het uitgangspunt immers dat het maximumbedrag van de aansprakelijkheid wordt gesteld op het bedrag dat op de verzekeringsmarkt kan worden gedekt. Aangezien voor dit specifieke onderdeel van het risico op de verzekeringsmarkt geen dekking is te verkrijgen is de Staat verplicht voor dekking van dit risico tot f400 miljoen zorg te dragen. In het door de initiatiefnemers voorgestelde systeem zou de Staat de volledige aansprakelijkheidsdekking tussen het partikulier verzekerde bedrag en f 2 miljard dienen te verzorgen. Zoals hiervoor uiteengezet is dit niet in overeenstemming met het systeem van de WAKO. Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1 989, 20 374, nr. 9 4
De leden van de P.v.d.A.fractie vroegen of de nieuwe gegevens uit de studies over de Herbezinning Kernenergie geen aanleiding geven om zowel bij de aansprakelijkheid als bij de garantstelling (artikel 28a) van veel hogere bedragen uit te gaan. Voor de vergoeding van schade door een kernongeval is vooral van belang het bedrag waarvoor gegarandeerde dekking bestaat. In het regeringsvoorstel is dit bedrag op f 2 miljard gesteld. De studies over de Herbezinning Kernenergie hebben de ondergetekenden geen aanleiding gegeven dit bedrag, waarvan in redelijkheid te verwachten is dat het toereikend zal zijn om de onder de WAKO vallende schade te vergoeden, te verhogen. Mocht zich een schade voordoen die het bedrag van f 2 miljard overschrijdt, dan kan altijd de mogelijkheid onder ogen worden gezien van aanvullende maatregelen. Deze leden vroegen of de regering in staat is om werkelijk van te voren aan te geven dat het onwaarschijnlijk is dat bij een bepaalde inrichting een mogelijke schade een bepaald bedrag niet zal overschrijden. De vraag of uit de aard van hun kerninstallatie of van de desbetreffende nucleaire stoffen, alsmede de gevolgen van een ongeval waarbij deze betrokken zijn, voortvloeit dat de daardoor veroorzaakte schade een bepaald bedrag niet zal overschrijden is reeds enige tijd geleden voorgelegd aan de exploitanten van kerninstallaties waarvoor thans een te verzekeren bedrag geldt dat lager is dan het maximumbedrag van aansprakelijkheid. Met name is daarbij gevraagd hun inzichten kenbaar te maken ten aanzien van de vraag of een ongeval in hun installatie een schade kan veroorzaken die een bepaald bedrag onder f 400 miljoen niet zal overschrijden. Tot slot maken de ondergetekenden gebruik van de gelegenheid om hier mededeling te doen van een wijziging in de situatie in andere OESO-staten, zoals weergegeven in de Bijlage bij de memorie van antwoord (Kamerstukken II 1988/89, 20 374, nr. 6, blz. 16). Met ingang van 1 juli 1989 zal het maximumbedrag van aansprakelijkheid in Denemarken worden verhoogd tot 60 miljoen bijzondere trekkingsrechten (f 165 miljoen). In genoemde Bijlage is overigens de situatie voor wat betreft Griekenland, Portugal en Turkije onjuist weergegeven. Bij die staten wordt als totale financiële dekking, inclusief overheidsbijdrage, het bedrag van 120 miljoen bijzondere trekkingsrechten genoemd. Voor deze staten, die geen partij zijn bij het Verdrag van Brussel, gelden voor de totale financiële dekking evenwel slechts de bedragen waarvoor de exploitant maximaal aansprakelijk is. Aangezien inmiddels ook de wisselkoersen van enkele valuta enige wijzigig hebben ondergaan is als Bijlage bij de onderhavige nota naar aanleiding van het eindverslag een geactualiseerd overzicht gevoegd van de in de OESO-staten maximaal te vergoeden bedragen bij kernongevallen. Artikel 6 De leden van de P.v.d.A-fractie vroegen een reactie op het voorbeeld van de Stichting Natuur en Milieu ten aanzien van tijdelijk verloren gaan van bodemvruchtbaarheid waaruit de behoefte zou kunnen ontstaan aan een langere verjaringstermijn voor zaakschade. De ondergetekenden menen dat deze behoefte niet bestaat. Het gaat hier niet over de vraag of bodemvruchtbaarheid ten gevolge van een kernongeval zich langer dan 10 jaar na het ongeval zal doen gelden, maar of dit effect zich pas na 10 jaar na het ongeval voor het eerst zal manifesteren. Het tijdelijk verloren gaan van bodemvruchtbaarheid zal naar de huidige inzichten al na relatief korte tijd - in elk geval binen 10 jaar na de datum van het kernongeval - bekend zijn. Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 374, nr. 9 5
Artikelen 32a tot en met 32l< De leden van de P.v.d.A.-fractie vroegen hoe de rechter kan beoordelen of sprake is van een «klein» ongeval waarbij de totale schade onder de aansprakelijkheidslimiet zal blijven, terwijl effecten van schade hier vaak pas in een later stadium zichtbaar worden. Blijkens het bij nota van wijziging gewijzigde artikel 32a gaat het niet om een zekerheid, maar om de vraag of redelijkerwijs rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid dat de bedoelde limiet wordt overschreden. De rechter zal daarbij, op basis van de hem ter beschikking staande gegevens, een schatting moeten en ook mogen maken. Hij wordt daarbij voorgelicht door de Minister van Financiën en door de exploitant, die hij immers, alvorend te beslissen, moet horen. Niettemin kan de rechter zich vergissen, en wel in twee opzichten. Hij kan een verzoek tot inwerkingstelling van de verdelingsprocedure toewijzen terwijl later blijkt dat de limiet niet wordt overschreden. In dat geval lijden de slachtoffers door de beschikking geen schade, daar hun vorderingen dan geheel worden voldaan. Hij kan ook, achteraf bezien ten onrechte, menen dat de schade onder de limiet zal blijven en het verzoek op die grond afwijzen. Tegen die beslissing is hoger beroep mogelijk en vervolgens cassatie, zodat een zorgvuldige afweging verzekerd lijkt. Indien de zaak toch anders uitpakt dan bij deze procedure was voorzien, kan alsnog om een nieuwe beschikking ex artikel 32a worden verzocht. Er is dan sprake van gewijzigde omstandigheden. Het lijkt de ondergetekenden weinig aannemelijk dat belanghebbenden verzuimen om tijdig het verzoek aan de rechtbank te doen, zo niet al aanstonds, dan toch als de schadeuitkeringen oplopen en overschrijding van de limiet in het verschiet lijkt te gaan komen. Het blijft echter denkbaar dat schade zich pas in een veel later stadium openbaart. Hierbij moet worden bedacht dat in artikel 32f een verdelingsregeling wordt voorgesteld, welke inhoudt dat ten minste twee derde van het betrokken bedrag ter beschikking staat voor schade aan personen. Aangezien voor deze schade een verjaringstermijn geldt van dertig jaar, zal na de afwikkeling van de vorderingen die binnen de eerste tien jaar zijn ingediend, lang moeten worden gewacht met het vaststellen van de laatste uitdelingslijst. Deze onzekerheid en de langer verjaringstermijn bij persoonsschade zijn factoren waarmee de rechter bij zijn afweging voor het nemen van een beslissing op een verzoek ex artikel 32a rekening moet, en naar de mening van de ondergetekenden ook kan houden. Het eventueel veel later intreden van de door de aan het woord zijnde leden bedoelde schade is naar onze mening niet een omstandigheid die door deze rechter in het geheel niet kan worden voorzien. De aan het woord zijnde leden waren er niet van overtuigd dat hier de voor de slachtoffers meest optimale procesgang is gekozen en vroegen daarnaast om commentaar op de mogelijkheid van schadetoekenning op medisch-statistische gronden aan ziektekostenverzekeraars. De ondergetekenden verwijzen voor hun reactie dienaangaande naar de eerdergenoemde notitie bij het initiatiefvoorstel. De Minister van Financiën, H. O. C. R. Ruding De Minister van Justitie, F. Korthals Altes De Ministervan Buitenlandse Zaken, H. van den Broek De Minister van Economische Zaken, R. W. de Korte De Minister van Verkeer en Waterstaat, N. Smit-Kroes Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 374, nr. 9 6
89 299 Maximaal te vergoeden bedragen bij kernongevallen ( x 1 miljoen) Staten Exploitant nucleaire installatie Totale financiële dekking incl. overheidsbijdrage max aansprakelijkheid vereiste financiële zekerheid Partij bij het Verdrag van Parijs in nationale munteenheid of SDR 1 in guldens in nationale munteenheid in guldens of SDR 2 België BF 4.000 id. 220 SDR 120 330 Denemarken SDR 60 3 id. 165 SDR 120 330 Bondsrepubliek Duitsland onbeperkt DM 500-560 DM 1 000 1.120 Finland FM 42 id. 20 SDR 120 330 Frankrijk FF 50 id. 16,5 FF 600 200 Griekenland SDR 15 id. 41 SDR 15 41 Italië L 7.500 id. 11,5 L 75.000 115 Nederland f 400 id. 400 f 2.000 2.000 Noorwegen SDR 60 id. 165 SDR 120 330 Portugal SDR 15 id. 41 SDR 15 41 Spanje Ptas 850 id. 15 SDR 120 330 Turkije SDR 15 id. 41 SDR 15 41 Verenigd Koninkrijk 20 id. 72 SDR 300 825 Zweden Skr 800 id. 265 Skr 3.000 996 Overige OESO staten Canada C$ 75 id. 130 C$ 75 130 Japan onbeperkt Y 10.000 160 Y 10.000 160 Joegoslavië Dr 9 000 id. 8 Dr 9.000 8 Oostenrijk Sch 500 id. 80 Sch 500 80 Verenigde Staten $ 200 id. 425 $ 7.3O0 5 15.475 Zwitserland onbeperkt SF 400 520 SF 1.000 1.350 1 SDR = Special Drawing Rights (IMF); 1 SDR = f 2,75 (medio april 1 989). 2 In deze kolom staat het bedrag van SDR 120 miljoen voor de huidige limiet in het Verdrag van Brussel. Als het Protocol tot wijziging van dit Verdrag in werking is getreden, bedraagt de limiet SDR 300 miljoen (f 825 miljoen). Dit bedrag geldt met ingang van 1 juli 1989. 4 Van de vereiste financiële zekerheid wordt DM 200 miljoen op de partikump.re verzekeringsmarkt gedekt en DM 300 miljoen door de energieproducenten onderling. 5 Indien een kernongeval heeft plaatsgevonden dient de exploitant $ 63 miljoen bij te dragen (retrospective premium). Bij het huidige aantal van 112 kerninstallaties levert dit ongeveer $7,1 miljard op. Te zamen met de verzekeringsdekking van de aansprakelijke exploitant bedraagt de totale dekking in de USA derhalve ongeveer $ 7,3 miljard. Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 374, nr. 9 7