224 wetgeving JULI 2013 TVCR Handhaving van voorschriften in de Engelse taal met inachtneming van het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel P.B.C.D.F. van Sasse van Ysselt* 1 Inleiding * Mr. P.B.C.D.F. van Sasse van Ysselt BA is werkzaam bij de directie Constitutionele Zaken en Wetgeving van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en als gastdocent en -onderzoeker verbonden aan de VU Amsterdam. Deze bijdrage is geschreven op persoonlijke titel. 1 Kamerstukken II 2012/13, 33 427, nr.1-3. Op 5 oktober 2012 heeft het kabinet het wetsvoorstel tot wijziging van enige wetten in verband met de handhaving van voorschriften in de Engelse taal ingediend bij de Tweede Kamer. 1 Dit wetsvoorstel maakt een uitzondering mogelijk op de regel dat strafbepalingen in de Nederlandse taal moeten zijn gesteld, welke regel de Hoge Raad blijkens zijn jurisprudentie afleidt uit art. 16 van de Grondwet waarin het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel is verankerd. Sommige wetten op het terrein van verkeer en vervoer, telecommunicatie, kernenergie en voedselstandaarden verwijzen soms naar regels op internationaal niveau die in een andere taal zijn opgesteld. Het betreft dan regels met een in hoge mate technisch karakter bestemd voor een doelgroep die gewend is in die vreemde taal, vaak het Engels, te communiceren. In die uitzonderlijke gevallen acht in elk geval de regering als medewetgever het gerechtvaardigd dat ook de handhaving, via een strafvervolging of een bestuurlijke boete, kan geschieden op basis van de originele taalversie. De vaste commissie voor Veiligheid en Justitie heeft verslag uitgebracht op 18 januari 2013 en daarbij opgemerkt dat zij, onder voorbehoud dat de daarin gestelde vragen en gestelde opmerkingen voldoende zullen zijn beantwoord, de openbare behandeling van het voorstel genoegzaam voorbereid acht. Het wetsvoorstel is vanuit constitutioneel perspectief interessant vanwege (a) de interpretatie van het constitutioneel verankerde strafrechtelijke legaliteitbeginsel en (b) de vraag welke ruimte de wetgever toekomt om een grondwetsinterpretatie te geven die afwijkt van een door de Hoge Raad gegeven interpretatie in een hem voorliggend geval.
TVCR JULI 2013 wetgeving 225 2 Aanleiding: arrest Hoge Raad 1997 Het wetsvoorstel vindt zijn aanleiding in een arrest van de Hoge Raad uit 1997. 2 Daarin oordeelde de Hoge Raad dat de strekking van de grondwettelijke waarborg van art. 16 van de Grondwet, inhoudende dat geen feit strafbaar is dan uit kracht van een daaraan voorafgaande wettelijke strafbepaling, mee brengt dat het begrip wettelijke strafbepaling in art. 1, eerste lid van het Wetboek van Strafrecht (WvSr) - dat overeenstemt met art. 16 Gw - aldus moet worden verstaan dat daarmee uitsluitend wordt gedoeld op van een strafbedreiging voorziene normen die in de Nederlandse taal zijn gesteld en bekend gemaakt (r.o. 5.6.). Op grond van voornamelijk deze overweging verwierp de Hoge Raad het beroep van de procureur-generaal bij het hof Arnhem tegen een arrest van dat hof van 1 april 1996, waarin het hof een verdachte vennoot van een internationaal transportbedrijf - had ontslagen van alle rechtsvervolging ter zake van overtreding van art. 17, tweede lid aanhef en onder b, van het Rijtijdenbesluit. Op grond van die bepaling dient een bemanningslid dat buitenlands vervoer verricht waarop de AETR 3 van toepassing is, te handelen overeenkomstig de artt. 6 tot en met 9 (rij- en rusttijden) van de AETR; overtreding van dit krachtens de Rijtijdenwet 1936 gestelde voorschrift is strafbaar op grond van art. 1 van de Wet op de Economische Delicten (WED). Volgens de Hoge Raad was het oordeel van het hof Arnhem dus juist: wil er sprake zijn van strafbaarstelling naar Nederlands recht van overtreding van in de AETR neergelegde voorschriften, dan dienen die voorschriften in de Nederlandse taal te zijn bekend gemaakt (vgl. r.o. 5.7 jo. 5.4). Indien dat niet is gebeurd, kan niet worden geconcludeerd dat een juiste kwalificatie van het strafbare feit aanwezig is en volgt ontslag van rechtsvervolging ingevolge art. 352, tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering. Behalve dat de Hoge Raad met zijn oordeel het beroep van de procureurgeneraal bij het hof Arnhem verwerpt, gaat het voorbij aan de conclusie van advocaat-generaal Machielse bij de Hoge Raad. Deze achtte het oordeel van het hof onjuist, omdat het niet ter beoordeling aan de rechter is om te beoordelen of in Rijkswetgeving 4 al dan niet terecht met zoveel woorden is voorzien in de mogelijkheid een vertaling van een internationale overeenkomst in het Staatsblad achterwege te laten. Verplichting tot een dergelijke vertaling werd destijds niet gewenst geacht, omdat men, immers rekening (dient) te houden met het bestaan van een aantal in hoofdzaak technische overeenkomsten, veelal van aanzienlijke omvang, waarbij enerzijds aan publikatie van een vertaling zeer weinig behoefte bestaat, omdat zodanige overeenkomsten hoofdzakelijk bestemd zijn voor een kleine kring van deskundigen, terwijl anderzijds het maken en doen 2 HR 24 juni 1997, NJ 1998/70, m.nt. t Hart. 3 Europese Overeenkomst nopens de arbeidsvoorwaarden voor de bemanningen van motorrijtuigen in het internationale vervoer over de weg, Trb. 1972, nr. 97. wetgeving 4 Art. 3 van de (toen geldende) Rijkswet van 22 juni 1961, houdende regeling inzake de bekendmaking van internationale overeenkomsten en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties, Stb. 1961, 207. Deze wet is vervangen door de Rijkswet van 7 juli 1994, Stb. 1994, 542 (Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen), die op 20 augustus 1994 in werking trad. Art. 18 van die wet lijkt minder dwingend te zijn geformuleerd dan art. 3 van de Rijkswet van 1961: bepaald wordt slechts dat een vertaling in het Nederlands in het Tractatenblad kán worden geplaatst.
226 wetgeving JULI 2013 TVCR afdrukken van een vertaling, gezien aard en omvang van die overeenkomsten, onevenredig hoge kosten zou vorderen. 5 Waar het volgens de advocaat-generaal om gaat, is dat de verdachte begrijpt wat hem wordt verweten. Verdachte begreep dat uitstekend, blijkens het proces-verbaal van de terechtzitting in eerste aanleg, aldus de advocaat-generaal. Kortom, rechtbank Almelo, de procureur-generaal bij het hof Arnhem en de advocaat-generaal bij de Hoge Raad zitten op de ene lijn (anderstalig voorschrift moet kunnen onder omstandigheden), het hof Arnhem en de Hoge Raad op de andere lijn (anderstalig voorschrift moet niet kunnen). Annotator t Hart sluit zich in een uitvoerige beschouwing en in expliciete bewoordingen aan bij deze laatste lijn. Concluderend stelt hij dat, zolang de fictie geldt dat ieder wordt geacht de wet te kennen, die wet ook in een voor ieder begrijpelijke taal gepubliceerd dient te zijn. Hij vervolgt: De Franse en Engelse taal kunnen, binnen de nationale Nederlandse rechtsgemeenschap, ook feitelijk nog niet als zodanig worden beschouwd. Veroordeling door de Nederlandse strafrechter op grond van niet tevoren in het Nederlands gepubliceerde regelgeving zou inderdaad een ernstige inbreuk op de nulla poena-regel betekenen. Niettegenstaande deze stevige slotbewoordingen, lijkt de beschouwing evengoed aanknopingspunten te bieden voor een andersluidende, minder absoluut geformuleerde, conclusie. 3 Inhoud van het wetsvoorstel 5 Bijl. Handelingen II 1959/60, 5784 (R 168), nr. 3, p. 5. In aansluiting op het hiervoor besproken arrest van de Hoge Raad is in de Aanwijzingen voor de regelgeving voorgeschreven dat in geval van normen waarop een strafsanctie is gesteld en die niet in de Nederlandse taal zijn gesteld, deze normen in het Nederlands worden vertaald (Aanwijzing 92a). Deze Aanwijzing strekt zich ook uit tot bestraffende bestuursrechtelijke sancties. Het wetsvoorstel verlaat deze strikte lijn. Voorgesteld wordt om bij wijze van uitzondering op de algemene regel een wettelijke basis te scheppen voor de strafrechtelijke handhaving van specifieke categorieën van voorschriften die in een vreemde taal vooralsnog alleen het Engels zijn gesteld. Daartoe wordt voorgesteld een aantal wetten te wijzigen: de Arbeidstijdenwet, de Kernenergiewet, de Luchtvaartwet, de Scheepvaartverkeerswet, de Telecommunicatiewet, de Warenwet, de Wet luchtvaart en de Wet voorkoming verontreiniging door schepen. Zo wordt in art. 10:1 van de Arbeidstijdenwet, onder toevoeging van de aanduiding «1.» voor de tekst, een lid toegevoegd, luidende: 2. Ingeval een artikel of voorschrift, bedoeld in het eerste lid, verwijst naar het AETR-verdrag, kan overtreding daarvan ook worden bestraft met een
TVCR JULI 2013 wetgeving 227 bestuurlijke sanctie indien dat verdrag in de Engelse taal is gesteld en bekend gemaakt. Aan art. 11:3 van die wet wordt een lid toegevoegd, luidende: 3. Ingeval bij of krachtens deze wet wordt verwezen naar het AETR-verdrag, kan overtreding daarvan ook als strafbaar feit worden aangemerkt indien dat verdrag in de Engelse taal is gesteld en bekend gemaakt. In de andere hiervoor genoemde wetten worden vergelijkbare bepalingen opgenomen, waarbij de mogelijkheid van strafbaarstelling en bestuurlijke boete veelal tezamen in één bepaling wordt vermeld. Zo wordt in de Kernenergiewet een artikel ingevoegd, luidende: Ingeval bij of krachtens deze wet regels worden gesteld met gebruikmaking van door het Internationaal Atoomenergieagentschap vastgestelde veiligheidsnormen, kan overtreding van die regels ook als strafbaar feit worden aangemerkt dan wel worden bestraft met een bestuurlijke sanctie indien deze regels in de Engelse taal zijn gesteld en bekend gemaakt. Het wetsvoorstel geeft aan dat niet wordt uitgesloten dat in de toekomst in andere wetten of rijkswetten ook behoefte aan zo n basis voor sanctionering van voorschriften in een vreemde taal wordt gevoeld. Die wetten moeten in dat geval worden aangepast. Daarbij zal de wetgever steeds nauwkeurig moeten aangeven om welke (categorieën) voorschriften het gaat en in de memorie van toelichting welke bijzondere omstandigheden rechtvaardigen dat een uitzondering op de hoofdregel wordt gemaakt. Daarbij zal steeds aan de volgende twee criteria moeten worden getoetst en voldaan: (a) de doelgroep is gewend in de betrokken vreemde taal te communiceren, en (b) het betreft voorschriften met een in hoge mate technisch karakter, die moeilijk vertaalbaar zijn met de kans op discrepanties met de authentieke versie en dus op verwarring bij de doelgroep en in de handhaving. Ter rechtvaardiging van deze mogelijkheid tot afwijking van het nulla poena beginsel zoals geïnterpreteerd door de Hoge Raad, voert de regering een aantal argumenten aan. In de eerste plaats acht de regering sinds de uitspraak van de Hoge Raad in 1997 de omstandigheden in sommige sectoren van het maatschappelijk leven nogal gewijzigd als gevolg van een toenemende technologisering (de opkomst van ICT en internet) en internationalisering. Dat heeft gevolgen voor de toepassing van het recht in die sectoren: het komt regelmatig voor dat een andere taal dan het Nederlands, zoals het Engels, de voertaal is en dat ook de toepasselijke voorschriften in die taal zijn gesteld, bijvoorbeeld omdat ze afkomstig zijn van een internationale organisatie. In deze omstandigheden zou de eis dat door strafsancties te handhaven voorschriften in het Nederlands moeten worden vertaald, niet steeds gerechtvaardigd zijn en soms zelfs
228 wetgeving JULI 2013 TVCR contraproductief in het licht van de door art. 16 van de Grondwet beoogde rechtsbescherming van de burger. Als neveneffect van dit wetsvoorstel wordt gepresenteerd een niet nader te specificeren bescheiden besparing voor de overheidsfinanciën. Immers, aldus de toelichting, hoeft het betrokken ministerie, voor zover de wet handhaving op basis van een authentieke taalversie toestaat, dan niet te voorzien in een Nederlandse vertaling van het verdrag of besluit; een eventuele toekomstige uitbreiding tot andere wetten of rijkswetten kan zelfs leiden tot een verdere besparing. Het is de vraag of dit neveneffect ook is bedoeld als tweede (neven) argument voor het voorstel. De presentatie lijkt dit enigszins te doen vermoeden, in het bijzonder in het licht van de hiervoor onder paragraaf 2 weergegeven passage uit de memorie van toelichting bij de Rijkswet 1961. Toch is dit niet noodzakelijkerwijs het geval. Immers kan de vermelding van de kostbesparing ook worden gelezen als slechts een feitelijke en descriptieve weergave van het (neven)effect van het voorstel. Het nader rapport op het advies van de Raad van State heeft enige onduidelijkheid hierover echter klaarblijkelijk niet kunnen wegnemen, 6 getuige het verslag van de Tweede Kamer, waarin de leden van de fracties van de SP en de VVD vragen om enige nadere toelichting op dit punt. 4 Grondwettelijke en mensenrechtelijke aspecten 6 Kamerstukken II 2012/13, 33 427, nr. 4, p. 4. Daarin staat onder andere: De bescheiden besparing die dit wetsvoorstel oplevert is een neveneffect en geen doel van het voorstel. De regering motiveert haar voorstel nader door expliciet in te gaan op de betekenis van het nulla-poena beginsel zoals dat is vastgelegd in art. 16 van de Grondwet en art. 1, lid 1, van het Wetboek van Strafrecht en zijn pendant kent in art. 7 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), art. 15 van het Verdrag inzake burgerlijke en politieke rechten en art. 49 van het EU- Grondrechtenhandvest. Deze artikelen beschermen de belangen van rechtszekerheid, voorzienbaarheid en rechtsbescherming. Rechtszekerheid en het in de artikelen besloten liggende bepaaldheidgebod eisen dat de burger moet kunnen weten terzake van welke gedragingen hij kan worden gestraft. In het licht van de hiervoor genoemde ontwikkelingen (toenemende technologisering en internationalisering) en de (mede) na 1997 tot stand gekomen EHRM-jurisprudentie laten de tekst en de strekking van art. 16 Gw en art. 1 WvSr naar het oordeel van de regering de ruimte, bij wijze van uitzondering en onder nauwkeurig gedefinieerde omstandigheden, voor sanctionering (via het strafrecht of de bestuurlijke boete) van anderstalige normvoorschriften; ook, of juist, het belang van de verdachte is daarmee gediend. Hetzelfde geldt volgens de regering voor het EVRM, dat in art. 6, derde lid, onder a, aangeeft dat het
TVCR JULI 2013 wetgeving 229 erom gaat dat de vervolgde onverwijld, in een taal die hij verstaat en in bijzonderheden, op de hoogte (wordt) gesteld van de aard en de reden van de tegen hem ingebrachte beschuldiging. Voorts blijkt uit de EHRMjurisprudentie dat de noodzakelijke wettelijke basis van voorschriften die strafrechtelijk gehandhaafd worden, toegankelijk en voorzienbaar dient te zijn. 7 De regering vervolgt dat de vereiste voorzienbaarheid in aanzienlijke mate afhankelijk is van de inhoud van de betreffende wet, het terrein waarop ze betrekking heeft en het aantal en de positie van degenen tot wie het voorschrift zich richt. Daar komt bij dat A law may still satisfy the requirement of «foreseeability» where the person concerned has to take appropriate legal advice to assess, to a degree that is reasonable in the circumstances, the consequences which a given action may entail. 8 Voorts wijst de regering er in de memorie van toelichting op dat het bepaaldheidgebod van art. 16 Gw in zijn algemeenheid niet wordt opgevat als een rigide norm, noch door de wetgever, noch door de rechter. Zij wijst daarvoor op de opvatting van De Hullu, die constateert dat klachten van de strekking dat een strafbaarstelling in strijd is met het bepaaldheidgebod in concrete strafzaken eigenlijk nooit [worden] gehonoreerd. 9 Illustratief in dit verband in het bijzonder terzake de vaagheid van strafrechtelijk gesanctioneerde normen is het zgn. Krulsla-arrest, 10 waarvan de argumentatielijn ook in de rechtspraak van het EHRM herkenbaar is. 11 Tegelijkertijd zijn de marges voor de aanvaarding van een beroep op rechtsdwaling uiterst klein; een dergelijk beroep lijkt alleen te worden gehonoreerd indien de burger zich daadwerkelijk op de hoogte heeft laten stellen van de geldende normen, maar daarbij onjuist is geïnformeerd door personen of instanties met een zodanig gezag dat de burger in redelijkheid op de deugdelijkheid van het advies mocht vertrouwen. 12 Terecht constateert de regering dat theorie en rechtspraktijk zich veelal uitstrekken tot de betekenis van het nulla poena-beginsel in relatie tot ruime en vage (straf)bepalingen, 13 en niet zozeer tot de toegankelijkheid vanwege de taal, maar dat doet naar het oordeel van de regering niet af aan de toepasbaarheid ervan in onderhavige context. Wettekst en toelichting bij art. 16 Gw, noch literatuur, melden iets over anderstalige bepalingen en sluiten aldus evenmin uit dat anderstalige bepalingen mogelijk zijn. Strakke inperking van de uitzondering is dan evenwel noodzakelijk, aldus de toelichting. De memorie van toelichting benadrukt tot slot dat de taal waarin de tenlastelegging is gesteld en het belang van de individuele verdachte daarbij los staan van de taal die op de zitting wordt gesproken. De procestaal in een Nederlandse rechtszaal is het Nederlands (behalve in de provincie Friesland, waarin ook het Fries is toegelaten in de rechtszaal). Dit is in het belang van de externe openbaarheid van de rechtspraak en sluit aan bij 7 EHRM 17 september 2009 (Scoppola t. Italië), LJN BK6009, onder verwijzing naar o.a. EHRM 25 mei 1993 (Kokkinakis t. Griekenland), 40 41; EHRM 15 november 1996 (Cantoni t. Frankrijk), 29; EHRM 22 juni 2000 (Coëme e.a. t. België), 145; EHRM 7 februari 2002 (E.K. t. Turkije), 51. 8 EHRM 17 september 2009 (Scoppola t. Italië), 102, onder verwijzing naar EHRM 29 maart 2006 (Achour t. Frankrijk), 54. 9 De Hullu 2009, p. 92. 10 HR 31 oktober 2000, NJ 2001, 14. 11 EHRM 25 mei 1993 (Kokkinakis t. Griekenland), par. 40; EHRM 17 september 2009 (Scoppola t. Italië). 12 Ook wel verontschuldigbare onbewustheid, zie: De Hullu 2009, p. 357 360 en Borgers 2011. 13 Zie in dit verband bijvoorbeeld ook het arrest van de Hoge Raad van 31 januari 2012 en in het bijzonder de conclusie van de AG bij de Hoge Raad (par. 18-23) over de vraag of virtuele voorwerpen een amulet en masker in online-spel Runescape kunnen worden aangemerkt als een goed dat vatbaar is voor diefstal in de zin van art. 310 WvSr, LJN BQ9251, NJ 2012, 536, m.nt. Keijzer.
230 wetgeving JULI 2013 TVCR het belang dat de overheid hecht aan het gebruik van de Nederlandse taal in het openbare leven. Dat de procestaal het Nederlands is, laat onverlet dat in bepaalde gevallen ten behoeve van individuele procesdeelnemers mededelingen zullen worden vertaald of vertolkt naar een andere taal. Omgekeerd, zo licht de regering toe, zal ook een in het Engels gestelde tenlastelegging door de officier van justitie mondeling naar het Nederlands kunnen worden vertaald, zoals het ook in de huidige praktijk gebruikelijk is dat de officier van justitie zeer technische tenlasteleggingen in «gewoon» Nederlands verwoordt. 5 Interpretatie van de Grondwet 14 Hiervan valt te onderscheiden de uitwerking die de wetgever kan geven aan een grondwetsbepaling op grond van een in de Grondwet opgenomen regelingsopdracht. Deze opdracht wordt in art. 16 van de Grondwet echter niet gegeven. 15 Van der Pot 2006, p. 195. In dit handboek heet deze benadering in constitutionele zaken wijzer te zijn. 16 Bijvoorbeeld kan de vraag worden opgeworpen of, en zo ja in welke zin de uitleg van art. 113 van de Grondwet waarin tot het begrip rechterlijke macht ook een internationale rechter is gerekend van interpretatieve betekenis kan zijn voor de onderhavige kwestie. Zoals in de inleiding geschetst, is het wetsvoorstel behalve vanwege het materiële interpretatievraagstuk ten aanzien van art. 16 van de Grondwet, ook interessant voor wat betreft de formele kant daarvan: hoe verhouden verschillende interpretaties van de Grondwet door verschillende organen zich tot elkaar? Voorop staat dat het primair de grondwetgever zelf is die de interpretatie geeft waaraan ook andere organen zijn gehouden. Een interpretatie van de gewone wetgever, dat wil zeggen de wetgever die niet volgens de grondwetsherzieningsprocedure op grond van art. 137 van de Grondwet wetgeving tot stand laat komen, kan daarvan in beginsel niet afwijken. Wel kan hij er een nadere invulling aan geven. 14 Niettemin wordt een al te historische interpretatie van de Grondwet, dus conform de bedoeling van de grondwetgever, ook wel gerelativeerd en wordt aangemoedigd liever de tekst op zich zelf te nemen en die te confronteren met de problemen van het ogenblik, 15 een interpretatiewijze die ik grammaticaal zou noemen. Ter toelichting daarop wordt wel gesteld dat het vaak niet zo gaat zoals de grondwetgever het zich had voorgesteld, maar de problemen hun eigen loop nemen en de onder de waterspiegel gelegen constitutie verschuift. De aanvaardbaarheid van het laten prevaleren van deze (grammaticale) interpretatiewijze boven de historische interpretatiewijze, zal mede afhangen van de mate waarin de grondwetgever een bepaalde (deel)kwestie (expliciet) voor ogen heeft gehouden en de mate waarin daarvoor relevante omstandigheden sindsdien zijn gewijzigd. Daarnaast zou een systematische interpretatiewijze ondersteunend kunnen zijn aan de grammaticale uitleg. 16 Wat nu echter, indien de rechter een expliciete uitleg geeft aan de Grondwet, waarvan de wetgever wenst af te wijken? Is de wetgever dan niet gehouden die uitleg van de rechter te eerbiedigen en is het dan niet de koninklijke weg dat niet de wetgever, maar de grondwetgever aan zet is indien een andere uitleg wordt gewenst? Wiens uitleg prevaleert? In dit kader is natuurlijk relevant
TVCR JULI 2013 wetgeving 231 de voor Nederland bijzondere omstandigheid dat de rechter wetgeving in formele zin niet kan of mag toeten aan de Grondwet (art. 120 Gw): de rechter kan derhalve evenmin de door de wetgever gegeven afwijkende interpretatie toetsen aan zijn eigen oordeel over de betekenis en interpretatie van de Grondwet. Het is dus niet ondenkbaar dat de wetgever door vaststelling van wettelijke voorschiften een andere bijvoorbeeld beperkter uitleg afdwingt. 17 Dat zelfs opzettelijke strijd met de Grondwet zo niet gecorrigeerd kan worden, wordt gezien als een noodzakelijk gevolg van het feit dat in ieder staatsbestel ten minste een orgaan aanwezig moet zijn, dat geen ander orgaan boven zich heeft ter controle van zijn beslissingen. 18 De vraag is echter of dat de rechter of wetgever moet zijn, en meer nog of de kwestie wel zo dichotoom ligt en er niet veeleer een dialoog tussen beide kan zijn, waarbij de rechter en wetgever elke vanuit zijn eigen rol en verantwoordelijkheid in het staatsbestel tot een interpretatie en oordeel kan komen. De voor- en nadelen van het constitutioneel toetsingsverbod laat ik hier echter verder rusten. Feit is dat voor wat betreft de interpretatie van de Grondwet de wetgever een begrensde doch vergaande interpretatiebevoegdheid heeft. De eenduidigheid van de Grondwet van 1814 ontbeert evenwel. Die Grondwet bevatte in art. 146 een bepaling over de authentieke uitleg die in de Grondwet van 1815 noch in latere versies meer voorkwam en waarin de wetgever als hoogste uitlegger van de Grondwet was aangewezen: De authentieke uitlegging en verklaring der twijfelingen, welke in de toepassing van een of ander gedeelte dezer grondwet mogten gevonden worden, wordt gedurende de drie eerste jaren na derzelver aanneming opgedragen aan de Commissie tot het ontwerpen dezer grondwet benoemd geweest. Indien, na verloop van gemelde drie jaren, zulk eene uitlegging of verklaring noodig ware, wordt daartoe door den Souvereinen Vorst eene vergadering beschreven, bestaande in een getal van leden gelijk aan die van de vergadering van de Staten Generaal, en benoemd op dezelfde wijze door de Staten der Provinciën of Landschappen. De regering toont zich bewust van dit formele interpretatievraagstuk door aan het einde van haar memorie van toelichting op te merken dat met dit wetsvoorstel een nadere interpretatie wordt gegeven aan een bepaalde grondwetsbepaling, hetgeen zij niet bezwaarlijk acht, zeker nu de grondwetsgeschiedenis de betreffende kwestie onbesproken laat. Wel doet zich hier de meer bijzondere situatie voor, aldus de regering, dat de voorgestelde interpretatie afwijkt van degene die is gehanteerd door de hoogste rechter. Daar staat echter tegenover, aldus eveneens de regering, dat die interpretatie vijftien jaren geleden is gegeven in een concreet geval en het de wetgever ook overigens vrij staat daar een andere interpretatie tegenover te plaatsen, zolang die niet strijdig is met de Grondwet of met 17 Dit betekent niet dat de wetten onschendbaar zijn, zoals in art. 131, lid 2, van de Grondwet 1972 als voorloper van 120 Gw nog was vermeld. 18 Van der Pot 2009, p. 203.
232 wetgeving JULI 2013 TVCR eventuele internationale verdragsbepalingen. De passage leest als een uitnodiging aan de Afdeling Advisering van de Raad van State haar licht hier eens over te laten schijnen. De Afdeling advisering houdt het (echter) kort: Zoals de toelichting aangeeft, staat het de wetgever vrij om een nadere interpretatie te geven aan een bepaalde Grondwetsbepaling, ook als deze interpretatie afwijkt van die van de Hoge Raad. 19 De leden van de fracties van de Tweede Kamer laten het punt, blijkens het verslag, rusten. 6 Uitleiding 19 Kamerstukken II 2012/13, 33 427, nr. 4, p. 2. 20 Kamerstukken II 2010/11, 32 522, nr. 1-3. Zie over dit wetsvoorstel: Van den Eijnden 2011. Evenals (in elk geval) de regering als medewetgever acht de Raad van State het mogelijk dat de wetgever een grondwetsinterpretatie geeft die afwijkt van die van de Hoge Raad, indien een dragende motivering van de noodzaak van die wijziging wordt gegeven. De Raad van State zag die motivering onvoldoende aanwezig in de toelichting, reden waarom hij adviseerde het voorstel te zenden aan de Tweede Kamer nadat met zijn overwegingen rekening zal zijn gehouden ( te zenden nadat ). Het wetsvoorstel is daarop aangescherpt. Blijkens het verslag van de vaste commissie voor Veiligheid en Justitie van de Tweede Kamer lijkt de Tweede Kamer niet om het voorstel te zitten springen, maar zich wel met het voorstel te kunnen verenigen. Daarbij wordt van belang geacht en benadrukt dat het om een uitzondering op de hoofdregel van het gebruik van de Nederlandse taal in strafbepalingen moet blijven gaan. Dat het voorstel voornamelijk voor de leden van de VVD-fractie overigens weer eens wat anders is, mag blijken uit de bewoordingen dat zij met fascinatie hebben kennis genomen van het voorstel. De leden van de fracties van de PVV en van D66 hebben kennisgenomen met, respectievelijk, belangstelling en instemming; de leden van de fractie van de SP hebben kennisgenomen van het voorstel. Trouwe lezers van dit tijdschrift zullen zich mogelijk nog afvragen hoe dit wetsvoorstel zich verhoudt tot het voorstel strekkende tot opneming van een bepaling over de Nederlandse taal in de Grondwet. 20 Indien dat voorstel na twee lezingen het Staatsblad zou halen, waar het vooralsnog niet naar uitziet, zal het in de huidige bewoordingen voor het onderhavige voorstel geen beletsel zijn. Immers voorziet het derde lid van het voorgestelde art. 23a van de Grondwet weliswaar in een subjectief recht om in het verkeer met de overheid het Nederlands te gebruiken en door de overheid in het Nederlands te worden benaderd, maar daarvan kan worden afgeweken in de gevallen bij of krachtens de wet bepaald.
TVCR JULI 2013 wetgeving 233 Literatuur Borgers 2011 M.J. Borgers, De communicatieve strafrechter, Preadvies NJV 2011 Van den Eijnden 2011 P.M. van den Eijnden, De Nederlandse taal in de Grondwet, TvCR 2011, p. 315-324 De Hullu 2009 J. de Hullu, Materieel strafrecht, Deventer: Kluwer 2009 Van der Pot 2006 Van der Pot, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, bew. door D.J. Elzinga, R. de Lange, m.m.v. H.G. Hoogers, Deventer: Kluwer 2006