ez00000019 Aan de Voorzitter van de vaste commissie voor Economische Zaken s-gravenhage, 15 januari 2001 Inleiding Met deze brief geef ik gehoor aan het verzoek van de Vaste commissie voor Economische Zaken uit de Tweede Kamer van 18 december jl. om te reageren op de brief van NOVE, de Nederlandse Organisatie voor de Energiebranche, van 19 september 2000 inzake het voorstel voor de Wet voorraadvorming aardolieproducten 2001 (nr. 27 170). Tevens maak ik van de gelegenheid gebruik te reageren op de brief van de heer mr. Jan Brouwer van 8 december 2000, die door de VOTOB (Vereniging van Onafhankelijke Tankopslagbedrijven) is gevraagd, haar bij te staan bij het kenbaar maken van de bezwaren tegen dit wetsvoorstel. Het voorstel voor de Wet voorraadvorming aardolieproducten 2001 (Wva 2001) beoogt het hernieuwd vaststellen van de Wet voorraadvorming aardolieproducten (Wva). Met deze wet geeft Nederland invulling aan haar internationale verplichtingen om minimum voorraden aardolieproducten aan te houden die kunnen worden ingezet bij aanvoerproblemen van aardolie. De internationale regels bepalen alleen dàt de landen aardolievoorraden moeten aanhouden. De landen zijn vrij in de manier om de voorraadverplichtingen op nationaal niveau in te vullen en zonodig te wijzigen. In het wetsvoorstel wordt de gedeeltelijke invulling van de nationale voorraadverplichtingen door het oliebedrijfsleven, zoals ook nu in de Wva is bepaald, gecontinueerd; de stichting Centraal Orgaan Voorraadvorming Aardolieprodukten (COVA) dekt het grootste deel van de nationale verplichtingen. Uitgangspunt voor het aandeel van het oliebedrijfsleven blijft dat de voorraadplichtige ondernemingen hun verplichting kunnen dekken met gemiddeld aanwezige werkvoorraden. Dit gemengde stelstel biedt een optimale balans tussen enerzijds voorzieningszekerheid en anderzijds beperking van (publieke) kosten. Relatie met accijnsregelgeving Ten opzichte van de huidige Wva is een van de belangrijkste wijzigingen in het Wva 2001-voorstel dat de bepalingssystematiek van de voorraadverplichtingen van de individuele ondernemingen wijzigt. Het Wva 2001-voorstel differentieert niet meer de voorraadverplichting voor ondernemingen met raffinagecapaciteit en oliebedrijven zonder raffinagecapaciteit; bepalend blijft wel dat een onderneming aardolieproducten op de Nederlandse markt afzet. Om die afzet op de Nederlandse markt eenduidig te kunnen bepalen, sluit het Wva 2001-voorstel aan bij de accijnsregelgeving. Uitslag uit een accijnsgoederenplaats (AGP) van aardolieproducten waarop accijns rust is een beproefde graadmeter voor de bepaling van het binnenlandse verbruik van die aardolieproducten. Immers ook in het accijnsregime gaat het er om die producten te betrekken die bestemd zijn voor het binnenlandse verbruik en die dus niet worden uitgevoerd. Uitslag in de zin van de accijnsregelgeving is het fysiek overbrengen van een accijnsgoed buiten een accijnsgoederenplaats, met uitzondering van kort gezegd overbrenging naar een ander AGP, een belastingentrepot, een andere EG-lidstaat of een derde land. In de voorgestelde systematiek is «uitslag uit een AGP van veraccijnsde producten» de maatstaf om de omvang van de voorraadverplichting per voorraadplichtige onderneming te berekenen. Zoals uit het voorgaande blijkt is de AGP-uitslag niet om toevallig administratieve redenen als maatstaf gekozen, maar is deze gekozen 1
omdat deze het best aansluit bij de doelstelling van het oliecrisisbeleid: voldoende voorraad om bij aanvoerverstoringen in de olievoorziening aan de binnenlandse vraag te kunnen voldoen. Gelijk speelveld door aansluiting bij werkvoorraden Op grond van het wetsvoorstel is in principe iedere olie-onderneming die beschikt over één of meer vergunningen voor een AGP en aardolieproducten waarop accijns rust uitslaat uit die AGP( s) verplicht olievoorraden aanhouden. De omvang van de voorraadverplichtingen is een percentage van het volume veraccijnsde olieproducten, dat een onderneming in het voorgaande kalenderjaar op de Nederlandse markt heeft gebracht minus een volume tot een nader te bepalen drempel. Om optimaal te kunnen inspelen op de in de markt gebruikelijke werkvoorraden is de hoogte van het percentage en de drempel niet in het wetsvoorstel zelf opgenomen, maar worden de hoogte van het percentage en de drempel waaronder ondernemingen niet voorraadplichtig zijn bij Algemene maatregel van bestuur bepaald. Juist om te voorkomen dat het wetsvoorstel tot extra kosten leidt zal de hoogte van het percentage afhangen van de gemiddeld aanwezige werkvoorraden bij ondernemingen zonder raffinagecapaciteit, die volume uitslaan boven de drempel; met andere woorden de oliehandelaren. De oliehandelaren worden dus in principe niet gedwongen tot aanhouden van extra eigen voorraden of het kopen van tickets. En met het oog op een gelijk speelveld worden circa 120 van de circa 140 oliebedrijven vrijgesteld van de voorraadverplichting. Dit aantal van circa 120, betreft handelaren met een AGP-vergunning, die een volume veraccijnsde olieproducten uitslaan onder de drempel. Deze groep handelaren beschikt immers vanwege geen of beperkte opslagcapaciteit amper over werkvoorraden. De voorraadverplichting leidt daarom voor het merendeel van de bedrijven zonder raffinagecapaciteit niet tot extra kosten. Van marktverstoring is dus geen sprake. Ook hangt het ontbreken van de verplichting voor circa 120 kleine bedrijven samen met het streven naar zo min mogelijk administratieve lasten en het feit dat voorraadverplichting bij kleine handelaren tot een dermate versnippering leidt van de voorraadplicht dat dit nauwelijks effectief bijdraagt tot het oliecrisisbeleid. Immers de groep van 120 handelaren heeft samen minder dan 10% Nederlands marktaandeel in de aardolieproducten waarover de voorraadverplichting wordt bepaald. De circa 20 voorraadplichtigen voorzien de Nederlandse markt voor meer dan 90%. Binnen de beoogde groep van voorraadplichtigen zal tenminste één oliehandelaar een groter relevant marktaandeel hebben dan de kleinste olie-onderneming met raffinagecapaciteit. Bovendien zal periodiek (om de 4 à 5 jaar) worden getoetst of de hoogte van het percentage en de drempel nog stroken met de gebruikelijke werkvoorraden. Voor het aandeel dat het oliebedrijfsleven zou kunnen bijdragen aan de invulling van de nationale voorraadverplichtingen zijn en kunnen daarom geen streefgetallen worden geformuleerd. De genoemde omvang in de Memorie van Toelichting van het aandeel van het bedrijfsleven (750 000 ton) is dan ook niet meer dan een indicatie op basis van de toen beschikbare gegevens. In de toelichting wordt overigens geen uitspraak gedaan over de verdeling van die verplichting tussen oliehandelaren met en zonder raffinagecapaciteit. Transparantie en handhaving Inzicht in de samenstelling van de voorraden per voorraadplichtige, dit wil zeggen zowel in de categorieën en soorten olieproducten als in de eigendomsverhoudingen, ontstaat op grond van de maandelijks verplichte rapportages over de aanwezige voorraden bij de houder van één of meer AGP-vergunningen. De stelling van NOVE dat een houder van 2
één of meer AGP-vergunningen een voorraadverplichting krijgt over alle olieproducten, ook over een volume dat in eigendom is van bijvoorbeeld derde oliemaatschappijen of handelaren en dat fysiek via het depot van die betreffende vergunninghouder in het vrije verkeer wordt gebracht, gaat voorbij aan manier waarop de accijnssystematiek werkt. De verplichting van een voorraadplichtige hangt af van het volume aardolieproducten waarover hij accijns afdraagt (en/of vrijstelling krijgt). Als voorraden van een derde worden uitgeslagen uit een AGP, zal de vergunninghouder van dat betreffende AGP via een accijnsgoederendocument het volume administratief leveren aan de eigenaar van het product, zodat deze eigenaar de accijnsafdracht doet (of vrijstelling regelt). Hierdoor slaat de eigenaar volgens de accijnssystematiek uit en niet de vergunninghouder van de desbetreffende AGP waar de veraccijnsde olieproducten lagen. Met betrekking tot de opmerking van NOVE dat er oliestromen buiten een AGP zouden omgaan, merk ik het volgende op. In de eerste plaats moet het betrokken bedrijfsleven op grond van de accijnsregelgeving alle oliestromen administreren die in het vrije verkeer worden gebracht, naar een ander AGP of belastingentrepot gaan, als communautaire levering worden doorgevoerd naar een andere EU-lidstaat, of worden uitgevoerd naar derde landen. In de tweede plaats moet via de bedrijfsadministratie de accijnsafdracht verifieerbaar zijn. In de derde plaats vereist de accijnsregelgeving een bedrijfsadministratie over oliestromen en voorraadverloop, die op ieder moment aan bevoegde toezichthouders beschikbaar moet kunnen worden gesteld. Ten vierde merk ik op dat het toezicht intensief is en het handhavingsregime streng. Invulling voorraadverplichtingen Een andere wezenlijke wijziging in het wetsvoorstel ten opzichte van de thans geldende Wva is de meer flexibele manier waarop invulling kan worden gegeven aan de voorraadverplichtingen. Op grond van de huidige wettelijke regels bestaan de Nederlandse crisisvoorraden voor ruim 2/3 deel uit vrij inzetbare voorraden, die worden aangehouden door de stichting Centraal Orgaan Voorraadvorming Aardolieprodukten (COVA). Het bedrijfsleven heeft de keuze aan haar voorraadverplichting te voldoen met eigen bedrijfsvoorraden of te dekken met reserveringen op bedrijfsvoorraden van een derde. Het wetsvoorstel biedt ook COVA de optie om zijn voorraadverplichtingen in te vullen met gereserveerde voorraden van derden (ticketing). Iedere voorraadplichtige, dat geldt zowel voor een voorraadplichtige onderneming als voor COVA, kan op grond van de oliemarktsituatie en de omvang van zijn voorraadverplichting afwegen op welke wijze hij zo efficiënt mogelijk aan zijn verplichtingen zal voldoen. Twee cruciale overwegingen daarbij: zijn er voorraden bij derden beschikbaar en wat zijn de kosten van tickets in vergelijking met de kosten van het aanhouden van eigen voorraden? In tijden dat de oliemarkt in backwardation is, als de actuele olieprijzen hoger zijn dan de termijnprijzen en de aanwezige voorraden (relatief) laag, kan het aanbod voor tickets beperkt zijn en het tarief relatief hoog. Is de oliemarkt in contango, de marktsituatie dat de termijnprijzen hoger zijn dan de actuele prijzen en de aanwezige voorraden relatief hoog, dan zal er voldoende aanbod zijn van tickets tegen een relatief laag tarief. Het dekken van de voorraadverplichting met relatief dure tickets is niet per definitie ongunstig. Men vermijdt daarmee immers de aanschaf van dure olie op een moment dat de markt verwacht dat de prijzen gaan dalen. Als die prijsdaling, na aankoop van eigen olie, ook geëffectueerd wordt heeft men weliswaar dure tickets uitgespaard, maar moet de olie vervolgens afgewaardeerd worden en blijft de rente van het kapitaalsbeslag doorlopen. Zo zijn ook relatief goedkope tickets niet onder alle omstandigheden gunstig. 3
Financiële risico s en draagkracht Of en in hoeverre en hoe COVA in de praktijk gebruik zal maken van de verruiming van opties om zijn voorraadverplichtingen na te komen zal de ervaring en de tijd moeten leren. De oliemarktontwikkelingen, zoals in de vorige paragraaf beschreven, zullen daarvoor richtinggevend zijn. Ik verwacht dat COVA de ticketmarkt behoedzaam zal betreden en met partijen, die eigen voorraden beschikbaar hebben voor tickets, langdurige overeenkomsten zal willen sluiten om al te grote schommelingen in ticketprijzen te voorkomen. In het Wva 2001-voorstel is vastgelegd dat de Minister van Economische Zaken de Staten-Generaal binnen vijf jaar na inwerkingtreding van deze wet en vervolgens telkens na vier jaar een verslag over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het functioneren van COVA zal toesturen. Voor het gevaar van problemen van draagkracht ben ik noch bij COVA noch bij de voorraadplichtige bedrijven erg huiverig, als deze vanwege een crisissituatie voorraden ter beschikking moeten stellen. De tickets zullen veelal direct worden doorverkocht. Als toch het recht op koop (tickets) moet worden omgezet in aankoop van het gereserveerde olievolume op een moment dat de prijzen hoog zijn, zal dit gebeuren om de olie direct weer op de markt te brengen tegen de hoge marktprijzen. Het prijsrisico èn het kapitaalsbeslag zijn dan daarom gering. Betrouwbaarheid reserveringen De opmerkingen van zowel NOVE als de heer Brouwer dat de betrouwbaarheid van reserveringen (tickets) te wensen overlaat, omdat er nauwelijks zou worden gecontroleerd op de aanwezigheid van de voldoende voorraden en op «dubbele» reserveringen, missen feitelijke grond. Ik beoog het toezicht en de controle op de invulling van de voorraadverplichtingen te intensiveren, juist ook omdat Nederland bij de invulling van de internationale verplichtingen meer afhankelijk kan worden van derden. Voorzieningszekerheid Nederland gaat met de in het wetsvoorstel gekozen systematiek meer in de pas lopen met de meeste andere IEA- en EU-landen. Maar Nederland behoudt haar «modelsysteem». De opmerking van de heer Brouwer dat het Wva 2001-voorstel teveel leunt op het advies «Oliecrisisbeleid tussen risico en realiteit» van de Algemene Energieraad (AER) van 5 oktober 1998 kan ik dan ook niet plaatsen. In tegenstelling tot het advies van de AER neemt op grond van het Wva 2001-voorstel het aandeel van het oliebedrijfsleven bij de invulling van de nationale voorraadverplichtingen af. De relatieve omvang van de voorraadverplichtingen voor COVA stijgt. Mede met het oog op de mondiale schaal van de ontwikkelingen op de oliemarkt en de manier waarop de andere olieconsumerende landen, verenigd in het IEA of de Europese Unie, hun nationale voorraadverplichtingen afdekken ben ik van mening dat met de in het wetsvoorstel gekozen benadering een adequate reactie op een eventuele voorzieningsverstoring kan worden gegeven. Hierbij teken ik aan dat reeds jarenlang reserveringen rusten op Nederlandse bedrijfsvoorraden ter dekking van de voorraadverplichting van buitenlandse derden, terwijl de Nederlandse gebruiker van veraccijnsde aardolieproducten voor een relatief hoge bijdrage wordt aangeslagen omdat Nederland zijn voorraadverplichtingen voor het grootste deel voortdurend invult met additionele voorraden bij COVA. Door ook COVA de optie te bieden zijn voorraadverplichtingen te dekken met fysiek bij het bedrijfsleven aanwezige voorraden, kan Nederland efficiënter zijn nationale voorraadverplichtingen invullen. 4
Het ticketsysteem past binnen de Europese richtlijn ter zake en de IEA-regels. Tevens wil ik opmerken dat de gekozen systematiek in hoge mate flexibel is. Mocht de situatie zich op de oliemarkt wijzigen en de kans op aanvoerverstoringen toenemen, dan kan zonder tijdrovende wetswijziging de voorzieningszekerheid worden verhoogd door een wijziging in de aansturing van COVA. Krachtens het wetsvoorstel heeft de minister van Economische Zaken hiertoe afdoende instrumenten. Ik distantieer mij daarom van de opvattingen van NOVE en de heer Brouwer over afname van voorzieningszekerheid. Tot slot meld ik u dat «10% unavailable tankbottoms» een aspect is van de internationale methode om de nationale voorraadverplichtingen te bepalen. Momenteel is deze methodiek onderwerp van internationaal overleg bij het Internationaal Energie Agentschap. De Minister van Economische Zaken, A. Jorritsma-Lebbink 5