Tussentijdse evaluatie USK aandachtspunten en prioriteiten voor de provincie Zuid-Holland Managementsamenvatting Het Uniform Subsidiekader (USK) is een samenhangend geheel van instrumenten, bedoeld om het subsidieproces efficiënter en effectiever te laten verlopen. Vertrouwen in de subsidieontvanger is daarin het kernelement. Door de ontvanger vertrouwen te bieden, kan worden afgezien van controles, waardoor tijd en geld worden bespaard. Tegenover het vertrouwen plaatst het USK een systeem van checks and balances, om te waarborgen dat implementatie van het USK niet leidt tot (meer) misbruik of onregelmatigheden. In opdracht van het IPO onderzochten wij eerder dit jaar de stand van zaken rondom de implementatie van het USK door alle provincies. Dit vooruitlopend op een eindevaluatie die over twee jaar zal plaatsvinden. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in de Rapportage tussentijdse evaluatie USK bij provincies die wij op 8 oktober 2015 presenteerden. Doel was het maken van een foto opname, halverwege de implementatieperiode van het USK. Dat onderzoek heeft 23 aanbevelingen opgeleverd die in de komende periode betrokken kunnen worden bij de verdere consolidatie van alle elementen van het USK in de provinciale subsidiepraktijk. Het nu voorleggende document is het verslag van het nader onderzoek dat wij verrichtten door in te zoomen op de subsidiepraktijk van de provincie Zuid-Holland, op zoek naar een antwoord op de vraag welke thema s en facetten specifiek voor de provincie Zuid-Holland aandacht behoeven en in de komende fase van consolidatie van het USK mogelijk aanleiding zouden kunnen zijn voor het opstellen of aanpassen van (beleids)regels en/of aanpassing van de uitvoeringspraktijk. Het nader onderzoek naar de Zuid-Hollandse subsidiepraktijk voeren wij uit aan de hand van de eerder verkregen onderzoeksresultaten, en nadere bestudering van beleidsregels en regelgeving. Het onderzoek heeft in het verlengde van de 23 algemene aanbevelingen uit het eerste onderzoek - geleid tot 31 nadere aandachtspunten voor de subsidiepraktijk van de provincie Zuid-Holland. In een aantal gevallen doen wij suggesties om de daarbij gehanteerde regelgeving en beleidsregels aan te passen, om de USK-elementen maximaal tot hun recht te laten komen.
2/25 Aandachtspunten en aanbevelingen Aandachtspunten toekomstige aanpassingen ASV 1. Erken in toekomstige discussies over artikel 8 van de ASV dat deze bepaling, ondanks haar interne opdrachtkarakter, meerwaarde heeft omdat daardoor voor alle USK-principes een grondslag in de ASV is gecreëerd. 2. De thema s (en hun onderlinge samenhang) waarop met het oog op de verdere implementatie van het USK een actief en consistent beleid moet worden gevoerd, moeten in overzichtsdocument worden beschreven. Daartoe kan het in december 2012 vastgestelde Beleid Misbruik & Oneigenlijk gebruik bij Subsidieverstrekking als vertrekpunt dienen. Aandachtspunten arrangementen; verplichtingen op te nemen in besluiten 3. De ASV brengt zelf (nog) niet tot uitdrukking dat de vaststelling geschiedt onder het voorbehoud van een goede afloop van een eventuele steekproefcontrole. In (een aanpassing van) de ASV (of een toelichting daarop), kan dit voorbehoud omwille van de duidelijkheid worden opgenomen. 4. Met het oog op de rechtszekerheid dient in ieder geval in het vaststellings- c.q. verleningsbesluit (als van toepassing) melding gemaakt te worden van de mogelijkheid van een steekproef, de verplichting tot medewerking daaraan en de mogelijkheid van wijziging van de subsidievaststelling ten nadele als uit het steekproefonderzoek blijkt dat de activiteit waarvoor de subsidie is verleend, niet (of niet geheel) heeft plaatsgevonden. Artikel 4:49, lid 1 sub b van de Awb kan hier een grondslag bieden. 5. Overwogen kan worden om ook de op artikel 40 van de ASV te baseren verplichting tot medewerking aan een gerichte controle, buiten het steekproefbeleid om, omwille van de rechtszekerheid in het subsidieverstrekkingsbesluit op te nemen. 6. De (overige) verplichtingen die in het document Subsidieverplichtingen inclusief controleprotocol ten behoeve van de subsidieontvanger (en hun accountants) van juli 2013 zijn opgenomen, en die betrekking hebben op arrangement 3, dienen ook uitdrukkelijk ook in het besluit tot subsidieverlening te worden opgenomen. Aandachtspunt afwijking van basisprincipe 7. Artikel 17, lid 5 ASV biedt ruimte voor een uitzondering op basisprincipe voor de drie standaard uitvoerings- en verantwoordingsarrangementen. Daarin is de mogelijkheid opgenomen om in voorkomend geval, ook in arrangement 2- situaties, af te rekenen op basis van een verklaring inzake werkelijke kosten en opbrengsten. Wij adviseren om met het oog op een eenduidige uitvoeringspraktijk een
3/25 terughoudend gebruik te maken van deze mogelijkheid en te bezien of deze mogelijkheid alleen kan worden toegepast als deze in een specifieke subsidieregeling is opengezet. Aandachtspunten implementatie counterbalances 8. Op onderdelen blijven de beschrijvingen naar ons gevoel nog te zeer aan de oppervlakte. Bezien zou moeten worden of en welke onderdelen van het Beleidsdocument: a. in een volgende versie van het document nader worden uitgewerkt, dan wel b. worden omgezet in best practices (interne werkinstructies of vaste werkwijzen) c. of in concrete, op zichzelf staande, beleidsregels worden geconcretiseerd. 9. Met name zou moeten worden bezien of het sanctiebeleid in een afzonderlijke beleidsregel zou moeten worden neergelegd en bekendgemaakt. Aandachtspunten gebruik van het begrip prestatie 10. Gebruik het prestatiebegrip als handvat bij het bepalen of het (verwachte) resultaat van de activiteit subsidiewaardig is. 11. Wees bij inrichting van subsidieregelingen en subsidieverleningen in arrangement 2 evenwel kritisch omtrent de invulling van de bevoegdheid om subsidie per prestatieeenheid te verlenen (in plaats van verlening voor uitvoering van de activiteit). Aandachtspunten expertise verbetering kosteninschattingen 12. We hebben de indruk dat het beoordelen van kosteninschattingen op gevoel, gezond verstand kan worden verbeterd door slim gebruik te maken van intern bij de provincie aanwezige kennis, niet alleen bij mede subsidiespecialisten, maar ook bij inkoopafdelingen. 13. In aanvulling daarop geven wij in overweging om in bredere kring expertise op te halen, door te leren van bijvoorbeeld de provincies die wel (al) beschikken over een vooraf vastgesteld format voor het bepalen van uurtarieven en vaste kosten. Bezie of gebruik van een dergelijk format op termijn ook uitvoeringslasten voor de provincie Zuid-Holland kan verlichten. 14. Het risico van opgeblazen begrotingen kan worden verkleind door bij het opstellen van subsidieregelingen niet automatisch te kiezen voor volledige subsidiëring. Door aanvragers mede te verwijzen naar andere (mogelijk kritische) financieringsbronnen, worden begrotingen door meerdere ogen beoordeeld.
4/25 Aandachtspunten meldplicht en handhaving 15. Het melden van relevante wijzigingen in omstandigheden is een aan de subsidieverstrekking verbonden verplichting. Het uitblijven van een reactie op schendingen van subsidieverplichtingen doet afbreuk aan de geloofwaardigheid van het bestuursorgaan. 16. Wij geven in overweging om in een op te stellen sanctiebeleidsregel ook een reactielijn op te stellen voor geconstateerde schendingen van de meldplicht, waarbij die schendingen op zichzelf staand worden behandeld (dus los van de vraag of de activiteit wel is verricht en de overige verplichtingen wel zijn nagekomen). In deze reactielijn moet het belang van de (naleving van de) meldplicht voor het USK-systeem tot uitdrukking komen. Als om wat voor reden dan ook een onmiddellijke financiële sanctie niet gewenst is, kunnen wij ons voorstellen dat op een eerste schending een waarschuwing volgt en op volgende schendingen een in zwaarte oplopende korting volgens een nader te bepalen staffel met een bepaald maximum. 17. Bezien zou kunnen worden of en hoe de heel algemeen opgelegde meldplicht, smarter kan worden geformuleerd. Zodoende kan een stortvloed aan minder relevante meldingen worden voorkomen. Wij denken aan het formuleren van bandbreedtes (bijvoorbeeld: een projectuitloop van minder dan vier weken), waarbinnen wijzigingen of afwijkingen in de beoogde uitvoering niet gemeld hoeven worden. 18. Onderken het belang van (handhaving van) naleving van de meldplicht en het belang van registratie van wat wordt gemeld. Dit mede in verband met de evaluatie van de betreffende subsidieregelingen én het steekproefbeleid. Aandachtspunten risicoanalyse 19. Bezie de mogelijkheden om de risicoanalyse een centralere plaats te geven in de voorbereiding van een subsidieregeling. Bij wijzigingen van subsidieregelingen kan het moment van risicoanalyse mogelijk samenvallen met de evaluatie van de te wijzigen regeling. 20. De risicoanalyse beoogt zicht te geven op de mate waarin het gegeven vertrouwen gerechtvaardigd is. Van belang is dan ook dat bij het uitvoeren ervan een zo groot mogelijke mate van objectiviteit wordt bereikt. Dat kan bij de risicoanalyse medewerkers van de provincie met kennis van de markt en van de (potentiële) subsidieontvangers te betrekken. Door risicoanalyse door beleidsmedewerkers én medewerkers van het subsidieloket gezamenlijk te laten uitvoeren, komt het oogmerk van de risicoanalyse beter tot zijn recht.
5/25 Aandachtpunten steekproefbeleid en -praktijk 21. Uit artikel 8, lid 4 van de ASV blijkt dat het steekproefbeleid (nog) niet uitdrukkelijk is aangewezen als één van de te evalueren onderdelen van het M&O beleid. Wij geven in overweging om (ook) het steekproefbeleid periodiek te evalueren, bijvoorbeeld door dit uitdrukkelijk te betrekken bij de wel in de verordening voorgeschreven periodieke evaluatie van het risico-analysebeleid. Dat geeft de mogelijkheid om een vinger aan de pols te houden voor wat betreft de omvang (en representativiteit van) de steekproeven. In een dergelijke (periodieke) evaluatie kan mede worden bezien of de steekproefpraktijk (nog) de instemming heeft van de accountant en de door deze te hanteren verantwoordingsregels. 22. Wij geven in overweging om (ook) een (minimale) steekproef(omvang) per uit te voeren subsidieregeling te hanteren. 23. Onderzoek de opportuniteit van een steekproef in de (arrangement 2) gevallen waarin bij de subsidieverlening nauwkeurig is omschreven welk prestatiebewijs moet worden geleverd met het oog op de subsidievaststelling. Aandachtspunten m&o register en de daarop betrekking hebbende beleidsregel 24. Wij adviseren om te bezien of de lat voor registratie van onregelmatigheden lager gelegd kan worden. Tegen over het belang van een hogere werklast staat het belang van het beschikbaar krijgen van informatie over de onregelmatigheden die relevant is voor de evaluatie van de subsidieregelingen en/of het daarmee verband houdende beleid. 25. Registreer met het oog op evaluaties ook gevallen van onderuitputting in arrangement 1 of 2. 26. Bezie of artikel 3 van de beleidsregel duidelijker (en meer als beleidsregel) geformuleerd kan worden. Aandachtspunten beleidsregel sanctiebeleid 27. Wij menen dat de wijze waarop het college van GS van zijn bevoegdheden ex 4:35, 4:48 4:50 van de Awb gebruik maakt, geconcretiseerd moeten worden. 28. Wij adviseren ook een sanctiebeleid te formuleren met betrekking tot de niet naleving van administratieve verplichtingen, dat kan bogen op voldoende draagvlak binnen de organisatie.
6/25 Aandachtspunten evaluatie 29. Betrek bij de periodieke evaluaties van de doeltreffendheid van de subsidieregelingen, uitdrukkelijk ook de USK-elementen, zoals de juistheid van de gemaakte risicoanalyse, de steekproefklasse en de effectiviteit van het sanctiebeleid in de desbetreffende subsidieregeling. 30. Maak slim gebruik van de evaluatiehandleidingen van de Algemene Rekenkamer en de Randstedelijke Rekenkamer. Bezie echter ook of elke subsidieregeling in een volgende evaluatieronde steeds even intensief moet worden geëvalueerd, of dat daarin kan worden gedifferentieerd. Wij kunnen ons een stelsel voorstellen waarbij een goed ingeregelde, risicoarme subsidieregeling afwisselend lichter en zwaarder wordt geëvalueerd. 31. Bezie of in het verlengde van de voorgeschreven evaluaties van de individuele subsidieregelingen (waarover gebundeld wordt gerapporteerd ), ook gerapporteerd kan worden over de werking van de USK-elementen.
7/25 1 Inleiding 1.1 Het USK is een samenhangend geheel van instrumenten, bedoeld om het subsidieproces efficiënter en effectiever te maken. Binnen het USK is vertrouwen het spilbegrip. Daartegenover plaatst het USK een systeem van checks and balances, om te waarborgen dat implementatie van het USK niet leidt tot (meer) misbruik of onregelmatigheden. 1.2 In opdracht van het IPO onderzochten wij eerder dit jaar de stand van zaken rondom de implementatie van het USK door alle provincies. Dit vooruitlopend op een eindevaluatie die over twee jaar zal plaatsvinden. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in de Rapportage tussentijdse evaluatie USK bij provincies die wij op 8 oktober 2015 presenteerden. 1.3 Uit het onderzoek is het volgende gebleken: Er is een breed draagvlak voor het USK: alle provincies hebben het USK geïmplementeerd en hanteren de arrangementsystematiek. Nog niet alle controlemechanismen van het USK zijn volledig geïmplementeerd (in het bijzonder het prestatiegericht subsidiëren, de meldingsplicht en het beleid om misbruik te voorkomen). Lastenverlichting (aan de kant van de provincies) is niet aan de orde in de implementatiefase; implementatie kost nu eenmaal tijd en mankracht. Het gevolg van het feit dat niet alle controlemechanismen van het USK volledig zijn geïmplementeerd, is dat er een disbalans tussen vertrouwen en controle wordt ervaren. Provincies registreren USK-gerelateerde gegevens nog niet voldoende. 1.4 Op basis van ons onderzoek hebben wij aan alle provincies 23 aanbevelingen en aandachtspunten meegegeven voor de komende periode tot aan de eindevaluatie, waarin gewerkt kan worden aan de verdere implementatie en consolidatie van het USK binnen de provinciale subsidiepraktijk. Vervolgrapport toegespitst op de Zuid-Hollands subsidiepraktijk; oogmerk en aanpak 1.5 Met de thema s, aanbevelingen en aandachtspunten uit het eerdere onderzoek als vertrekpunt, hebben wij ingezoomd op de subsidiepraktijk van de provincie Zuid- Holland. Aan de hand van de daarover (uit het onderzoek en beleid- en regelgeving) bekende gegevens is bezien welke thema s en facetten specifiek voor de provincie Zuid-Holland aandacht behoeven en in de komende fase van consolidatie van het USK mogelijk aanleiding zouden kunnen zijn voor het opstellen of aanpassen van (beleids)regels en/of aanpassing van de uitvoeringspraktijk.
8/25 2 De Zuid-Hollandse subsidiepraktijk nader beschouwd in het licht van het USK 2.1 Inleiding 2.1.1 Onze nadere analyse heeft geleid tot een aantal, specifiek op de Zuid-Hollandse subsidiepraktijk toegesneden aandachtspunten en aanbevelingen (veelal ook op detailniveau). De aandachtspunten bouwen voort op de algemene bevindingen en aanbevelingen die wij in hoofdstuk vier van onze Rapportage tussentijdse evaluatie USK bij provincies (hierna ook: de Rapportage) opnamen. 2.1.2 We houden de in (hoofdstuk 4 van) de eerdere rapportage neergelegde volgorde aan. De aanvullende aandachtspunten leiden we steeds kort in. 2.2 De implementatie van de drie arrangementen (voortgaand op paragrafen 4.1. en 3.2 van de Rapportage) Implementatie in de ASV 2.2.1 Wij hebben de tekst van de ASV inclusief de beoogde aanpassing bestudeerd. Onze conclusie is dat wij daarin voldoende de USK-instrumenten en -principes (of de punten waaraan USK-beleidsinstrumenten kunnen worden gekoppeld), zien terugkomen. Zo bevat de ASV: De beschrijving van de drie standaard uitvoerings- en verantwoordingsarrangementen (artikelen 17 en 23); Een algemene regeling die voorziet in definiëring van begrippen en verplichtingen in het subsidieproces, met name op het terrein van termijnen (artikelen 26 e.v.), voorschotten (artikelen 22 e.v.) en rapportages (artikelen 19 en 20). De haakjes voor het voeren van beleid om misbruik te voorkomen, waaronder: - de meldingsplicht (opgenomen in de verplichtingencatalogus) van artikel 18; - steekproeven en daarop betrekking hebbend beleid (te koppelen aan artikel 17, derde lid, in combinatie met artikel 19). 2.2.2 Artikel 8 van de ASV maakt de counterbalances van het USK zichtbaar. Daartoe wordt een aantal opdrachten aan GS geformuleerd, die er op neer komen dat tegen onregelmatigheden (misbruik en oneigenlijk gebruik) moet worden opgetreden, door: a. bij de totstandkoming van subsidieregelingen risicoanalyses uit te voeren; b. ter voorkoming en bestrijding van onregelmatigheden een actief en consistent handhavingsbeleid te voeren;
9/25 c. een register bij te houden van onregelmatigheden; d. subsidieregelingen (en de risicoanalyses) periodiek te evalueren. 2.2.3 Wij menen dat de opdrachten die artikel 8 van de verordening aan het college van GS oplegt, glashelder zijn en in combinatie met de andere USK -bepalingen uit de ASV een goede borging vormen van alle componenten van het USK. Wij menen dan ook dat artikel 8 meerwaarde biedt in de ASV, ondanks het feit dat zij met name opdrachten bevat aan GS en in zoverre dus geen externe werking heeft. 2.2.4 De samenhang tussen de verschillende (deel)onderwerpen van het consistente en actieve handhavingsbeleid zou in een (overkoepelend) beleidsdocument nader beschreven moeten worden. 1 Wij menen dat het verderop, vanaf onderdeel 2.8 te bespreken document Beleid Misbruik & Oneigenlijk gebruik bij Subsidieverstrekking daarvoor de geëigende plaats is. AANDACHTSPUNTEN TOEKOMSTIGE AANPASSINGEN ASV 1. Erken in toekomstige discussies over artikel 8 van de ASV dat deze bepaling, ondanks haar interne opdrachtkarakter, meerwaarde heeft omdat daardoor voor alle USK-principes een grondslag in de ASV is gecreëerd. 2. De thema s (en hun onderlinge samenhang) waarop met het oog op de verdere implementatie van het USK een actief en consistent beleid moet worden gevoerd, moeten in overzichtsdocument worden beschreven. Daartoe kan het in december 2012 vastgestelde Beleid Misbruik & Oneigenlijk gebruik bij Subsidieverstrekking als vertrekpunt dienen. Aandacht voor duidelijkheid over vaststelling onder voorbehoud in arrangement 1 en 2 2.2.5 De ASV bepaalt (in artikel 17, lid 3) dat subsidies tot 25.000,-- worden vastgesteld zonder dat hieraan voorafgaand een subsidieverleningsbeschikking is gegeven of, indien wel een subsidieverleningsbeschikking is gegeven, ambtshalve worden vastgesteld. Voor subsidies tot 125.000,-- (arrangement 1 en 2) geldt dat er steekproefsgewijze controle kan plaatsvinden, waaraan de ontvanger verplicht is mee te werken. 2 1 Als deelonderwerpen noemen wij naast de (wel genoemde) risicoanalyse, de meldplicht, de steekproeven en een geconcretiseerd sanctiebeleid. Ten dele zijn die deelonderwerpen ook genoemd in de toelichting op artikel 8 van de ASV. 2 Zie ook het document Subsidieverplichtingen inclusief controleprotocol ten behoeve van de subsidieontvanger (en hun accountants) van juli 2013.
10/25 AANDACHTSPUNTEN ARRANGEMENTEN; VERPLICHTINGEN OP TE NEMEN IN BESLUITEN 3. De ASV brengt zelf (nog) niet tot uitdrukking dat de vaststelling geschiedt onder het voorbehoud van een goede afloop van een eventuele steekproefcontrole. In (een aanpassing van) de ASV (of een toelichting daarop), kan dit voorbehoud omwille van de duidelijkheid worden opgenomen. 4. Met het oog op de rechtszekerheid dient in ieder geval in het vaststellings- c.q. verleningsbesluit (als van toepassing) melding gemaakt te worden van de mogelijkheid van een steekproef, de verplichting tot medewerking daaraan en de mogelijkheid van wijziging van de subsidievaststelling ten nadele als uit het steekproefonderzoek blijkt dat de activiteit waarvoor de subsidie is verleend, niet (of niet geheel) heeft plaatsgevonden. Artikel 4:49, lid 1 sub b van de Awb kan hier een grondslag bieden. 5. Overwogen kan worden om ook de op artikel 40 van de ASV te baseren verplichting tot medewerking aan een gerichte controle, buiten het steekproefbeleid om, omwille van de rechtszekerheid in het subsidieverstrekkingsbesluit op te nemen. 6. De (overige) verplichtingen die in het document Subsidieverplichtingen inclusief controleprotocol ten behoeve van de subsidieontvanger (en hun accountants) van juli 2013 zijn opgenomen, en die betrekking hebben op arrangement 3, dienen ook uitdrukkelijk in het besluit tot subsidieverlening te worden opgenomen. Artikel 21 van de ASV voorziet in de nodige deregulering en past in de met het USK beoogde vereenvoudiging voor subsidies in arrangement 1 en 2. Keerzijde daarvan is dat de huidige formulering van artikel 21 het in beginsel verbiedt om bijvoorbeeld bij arrangement 2 subsidies om moverende redenen toch af te rekenen op kosten (naast de controle op de prestatie). Ook dat is echter in lijn met het USK. Er is echter ook voorzien in een uitzondering voor die situaties waarin een realistische begroting van de kosten en opbrengsten van de beoogde activiteiten niet vereist kan worden.
11/25 AANDACHTSPUNT AFWIJKING VAN BASISPRINCIPE 7. Artikel 17, lid 5 ASV biedt ruimte voor een uitzondering op basisprincipe voor de drie standaard uitvoerings- en verantwoordingsarrangementen. Daarin is de mogelijkheid opgenomen om in voorkomend geval, ook in arrangement 2- situaties, af te rekenen op basis van een verklaring inzake werkelijke kosten en opbrengsten. Wij adviseren om met het oog op een eenduidige uitvoeringspraktijk terughoudend gebruik te maken van deze mogelijkheid en te bezien of deze mogelijkheid alleen kan worden toegepast als deze in een specifieke subsidieregeling is opengezet. Implementatie counterbalances uit USK in beleid nog niet voltooid (voortbouwend op paragraaf 3.2. van de Rapportage) 2.2.6 Waar de (basis voor) de implementatie van het USK in de ASV (nagenoeg) is voltooid, kan het zwaartepunt van de aandacht de komende periode komen te liggen de verdere concretisering van het beleid en werkwijzen. 2.2.7 GS van Zuid-Holland hebben in december 2012 vastgesteld het Beleid Misbruik en Oneigenlijk gebruik bij Subsidieverstrekking. Dat is een belangrijk document omdat daarin de essentie van het USK is vervat, te weten de balans tussen het in de aanvrager gestelde vertrouwen enerzijds en het consequent en effectief optreden tegen schendingen van dat vertrouwen anderzijds. Het document kan fungeren als leidraad bij de verdere doordenking van de lijn waarlangs (en de instrumenten waarmee) het USK in de provinciale subsidiepraktijk moet worden ingebed. 2.2.8 In het document is op hoofdlijnen de werking van het USK beschreven, inclusief een visie op het gebruik van de checks and balances in de Zuid-Hollandse subsidiepraktijk, waarmee kan worden voorkomen dat het USK leidt tot een toename van misbruik. 2.2.9 Het document Beleid Misbruik en Oneigenlijk gebruik bij Subsidieverstrekking lijkt daarmee op een document dat vooral op hoofdlijnen de werking van het USK beschrijft. De directe toepasbaarheid varieert. Sommige onderdelen beschrijven algemene principes die direct toepasbaar zijn bij het tot stand brengen en evalueren van subsidieregelingen. 3 Op sommige onderdelen is het document al nader geoperationaliseerd in echte beleidsregels of in een vaste uitvoeringspraktijk. 4 Op sommige onderdelen echter blijft het document steken in algemene beschrijvingen van 3 Zie bijvoorbeeld Hoofdstuk 1 handeling 1 Risico-analyse, (p. 5 en 6), en Hoofdstuk 5 Evaluatie risico s per subsidieregelingen (p. 17). 4 Zoals bijvoorbeeld de Beleidsregels registratie van ernstige onregelmatigheden bij subsidies Zuid-Holland, het document Subsidieverplichtingen inclusief controleprotocol (beiden uit juli 2013), of de staande handelwijze rondom het trekken van steekproeven met een omvang die is bepaald op basis van de risico-analyse.
12/25 bevoegdheden die de wet biedt om vorm te geven aan de noodzakelijke counterbalances die tegenover het vertrouwen kunnen worden gezet. Wat wij bijvoorbeeld nog missen is een uiteenzetting hoe het college van GS concreet met de in het document beschreven bevoegdheden omgaat. 2.2.10 Als voorbeeld geven wij de beschouwingen over het preventief handhaven 5 en het repressief handhaven 6. Beide beschouwingen laten in het midden hoe het college van GS in daarvoor in aanmerking komende gevallen gebruikmaakt van de beschreven bevoegdheden tot preventief (artikel 4:35 van de Awb) of repressief handhaven (artikel 4:48-4:50 van de Awb). AANDACHTSPUNTEN IMPLEMENTATIE COUNTERBALANCES 8. Op onderdelen blijven de beschrijvingen naar ons gevoel nog te zeer aan de oppervlakte. Bezien zou moeten worden of en welke onderdelen van het Beleidsdocument: a. in een volgende versie van het document nader worden uitgewerkt, dan wel b. worden omgezet in best practices (interne werkinstructies of vaste werkwijzen) c. of in concrete, op zichzelf staande, beleidsregels worden geconcretiseerd. 9. Met name zou moeten worden bezien of het sanctiebeleid in een afzonderlijke beleidsregel zou moeten worden neergelegd en bekendgemaakt. 2.3 Prestatiedefinities en prestatiegericht subsidiëren; pricingvraagstukken (voortbouwend op paragraaf 4.2. van de Rapportage) 2.3.1 Ook de provincie Zuid-Holland doet ervaringen op met prestatiegericht subsidiëren. Met name het formuleren van meetbare en afrekenbare eenheden en die van een reëel prijskaartje te voorzien c.q. of het achterhalen van reële kostprijzen en/of het beoordelen van begrotingen) blijkt daarbij lastig. Het gevoel bestaat dat dit met name lastig is in situaties waarin de provincie de enige partij is die subsidieert. 5 Zie p. 11 onderaan. 6 Zie p. 12 en 13.
13/25 Beschouwing (i) prestatiesubsidiëring; toch dicht bij het begrip activiteit blijven 2.3.2 Het USK geeft geen definitie van het begrip prestatie. In (artikel 1 sub e van) de ASV is het begrip wel nader omschreven. Daar staat de prestatie gedefinieerd als: het direct resultaat van een activiteit. 2.3.3 Uit de ASV (artikelen 16 en 17, vierde lid) blijkt dat de provincie Zuid-Holland het begrip prestatie in twee hoedanigheden gebruikt. Het wordt zowel gebruikt om af te wegen of (het resultaat van) een activiteit subsidiewaardig is (artikel 16), als om (in arrangement 2) de omvang van de subsidieaanspraak te bepalen aan de hand van het aantal te verrichten prestatie-eenheden (artikel 17, vierde lid). 2.3.4 Met name bij dit gebruik in de tweede zin willen wij als aandachtspunt meegeven dat moeilijkheden kunnen ontstaan als in arrangement 2 regelingen een te strakke definitie van het begrip prestatie wordt gehanteerd die (te) ver afstaat van het activiteitenbegrip dat de Awb hanteert als basisgrootheid voor subsidiëring. 2.3.5 Als een subsidie per prestatie-eenheid wordt verleend (en vastgesteld), zou uitgaande van de definitiebepaling - voor de uiteindelijk vast te stellen omvang van de subsidie niet de uitvoering van de activiteit en de daarmee verband houdende kosten van belang zijn, maar (louter) het resultaat tellen. Dat kan problematisch zijn in die gevallen waarin subsidieontvangers wel de activiteiten hebben verricht (en de daaraan verbonden kosten hebben moeten maken), zonder dat dit tot het beoogde resultaat heeft geleid. 7 Dat zou in voorkomend geval moeten leiden tot lagere (of: nihil)vaststelling van de subsidie, naar aanleiding van de constatering dat het beoogde resultaat niet is gerealiseerd. 8 2.3.6 Het hiervoor geschetste probleem (activiteiten zijn wel verricht, maar er moet nihilvaststelling volgen omdat het beoogde resultaat is uitgebleven) kan voorkomen worden door daarmee bij het opstellen van subsidieregelingen rekening te houden. 2.3.7 Het probleem kan zich in principe voordoen bij alle subsidies die onder arrangement 2 worden verleend (en vastgesteld). De oplossing ligt in het gebruik van een eenduidige en bruikbare werkdefinitie van het prestatiebegrip, die erop neerkomt dat onder prestatie wordt verstaan: het tot stand brengen van een resultaat door middel van het verrichten van activiteiten en het naleven van de aan de subsidieverlening verbonden verplichtingen. 7 Tijdens het ervaringsinterview is het voorbeeld gegeven van het werven van vrijwilligers als prestatie (het beoogde resultaat), waartoe als activiteit een congres wordt georganiseerd. 8 Dit zal zich sneller voordoen, naarmate minder voorspelbaar is of de activiteit ook zal leiden tot het daarmee beoogde (subsidiabele) resultaat.
14/25 2.3.8 In dat geval wordt de ontvanger, ook onder arrangement 2, uiteindelijk afgerekend op het (al dan niet) verrichten van de activiteiten en het (al dan niet) naleven van de subsidieverplichtingen en niet op realisatie van het met de activiteit beoogde resultaat. In het kader van het opstellen van de subsidieregeling en/of de verlening van de subsidie moet dan nog wel worden bezien wat het realiteitsgehalte is van de claim dat de te subsidiëren activiteit leidt tot het daarmee beoogde resultaat en of dit resultaat subsidiewaardig is. 2.3.9 Uit de toelichting op de ASV leiden wij af dat de werkdefinitie ook past binnen de huidige ASV en recht doet aan de ingewikkelde samenhang tussen de gebruikte begrippen activiteit, prestatie en inspanning. 9 Aanpassing van de definitie van prestatie in artikel 1 sub e. van de ASV lijkt ons dan ook niet acuut noodzakelijk. Zeker nu het prestatiebegrip ook wordt gebruikt voor het bepalen van de subsidiewaardigheid van een activiteit, kan in de ASV de verwijzing naar het resultaat blijven bestaan, mits bij het opstellen van subsidieregelingen en bij verleningen in arrangement 2 welbewust wordt stilgestaan bij de mogelijke problemen die kunnen ontstaan als strikt op de prestaties - in de in de ASV gedefinieerde zin - gaat worden afgerekend (en niet op de activiteiten en naleving van de verplichtingen). AANDACHTSPUNTEN GEBRUIK VAN HET BEGRIP PRESTATIE 10. Gebruik het prestatiebegrip als handvat bij het bepalen of het (verwachte) resultaat van de activiteit subsidiewaardig is. 11. Wees bij inrichting van subsidieregelingen en subsidieverleningen in arrangement 2 evenwel kritisch omtrent de invulling van de bevoegdheid om subsidie per prestatieeenheid te verlenen (in plaats van verlening voor uitvoering van de activiteit). Beschouwing (2): Vergroot de expertise die nodig is voor beoordeling van begrotingen, of verdeel de beoordeling 2.3.10 In de praktijk wordt geworsteld met de overstap op prestatiebekostiging en de daarvan deel uitmakende noodzaak om vooraf te bepalen wat een reëel subsidiebedrag is. Ook de provincie Zuid-Holland probeert op dit moment werkenderweg de feeling te vergroten met de beoordeling van begrotingen en 9 In de toelichting wordt het volgende opgemerkt: Prestatie subsidiering houdt in dat er een vast bedrag wordt gesubsidieerd ten behoeve van een vooraf overeengekomen activiteit of prestatie. Bij subsidies gebaseerd op een verantwoording van de kosten, wordt vaak zekerheid gezocht in de administratieve verplichtingen zoals het overleggen van facturen en urenadministratie. Hiermee gaan hoge administratieve en bestuurlijke lasten gepaard. Door het vaststellen op basis van de prestaties en het vervallen van de financiële verantwoording bij kleine subsidies, worden de lasten verminderd.
15/25 kosteninschattingen. De expertise wordt opgebouwd door het veel te doen, door veel intern overleg te voeren en (intern) ervaringen uit te wisselen, ook met collega s met specifieke inkoopervaring. 10 AANDACHTSPUNTEN EXPERTISE VERBETERING KOSTENINSCHATTINGEN 12. We hebben de indruk dat het beoordelen van kosteninschattingen op gevoel, gezond verstand kan worden verbeterd door slim gebruik te maken van intern bij de provincie aanwezige kennis, niet alleen bij mede subsidiespecialisten, maar ook bij inkoopafdelingen. 13. In aanvulling daarop geven wij in overweging om in bredere kring expertise op te halen, door te leren van bijvoorbeeld de provincies die wel (al) beschikken over een vooraf vastgesteld format voor het bepalen van uurtarieven en vaste kosten 11. Bezie of gebruik van een dergelijk format op termijn ook uitvoeringslasten voor de provincie Zuid-Holland kan verlichten. 14. Het risico van opgeblazen begrotingen kan worden verkleind door bij het opstellen van subsidieregelingen niet automatisch te kiezen voor volledige subsidiëring. Door aanvragers mede te verwijzen naar andere (mogelijk kritische) financieringsbronnen, worden begrotingen door meerdere ogen beoordeeld. 2.4 Meldingsplicht (voortgaand op paragraaf 4.4. van de rapportage) 2.4.1 Evenals alle andere provincies, legt de provincie Zuid-Holland in alle gevallen een meldingsplicht op aan subsidieontvangers. Van elke verandering in de uitvoering van het project, (dreigende) niet nakoming van verplichtingen, of relevante wijzigingen in de rechtspersoon, moet melding worden gedaan bij het college van GS. Naar aanleiding daarvan wordt beoordeeld of de wijziging aanleiding is om de subsidie aan te passen. 2.4.2 Uit het ervaringsinterview 12 is gebleken dat binnen de provincie Zuid-Holland aarzeling bestaat over de wenselijkheid om een zelfstandige sanctie te stellen op niet (tijdige) naleving van de meldplicht. Die aarzeling ligt met name in de proportionaliteit, in gevallen waarin de activiteit/prestatie voor het overige wel geleverd is. In de praktijk wordt in gevallen, waarin een niet tijdige melding aan het licht komt, daaraan geen sanctie verbonden, als de activiteit/prestatie voor het overige wel is verricht. Of een 10 Vergelijk verslag van het interview met de provincies Noord-Holland, Zuid-Holland en Zeeland, p. 4. 11 De provincies Limburg, Zeeland, Overijssel en Noord-Brabant hebben een dergelijk format opgesteld. 12 Zie verslag van het Ervaringsinterview van 29 juni 2015, p. 15.
16/25 achterwege gebleven melding consequenties moet hebben wordt feitelijk beoordeeld door na te gaan wat zou zijn gedaan als de onregelmatigheid in de uitvoering wel tijdig zou zijn gemeld. Als GS met, bijvoorbeeld een tijdig gemelde wijziging in de uitvoering, akkoord zou zijn gegaan, ligt een sanctie op niet tijdig melden gevoelsmatig niet voor de hand. In de praktijk wordt met niet tijdige meldingen doorgaans dan ook soepel omgegaan. 2.4.3 Wij menen dat de meldplicht één van de belangrijke contragewichten is tegenover het aan de subsidieontvanger gegunde vertrouwen. Het is bovendien een belangrijke bron van informatie, waarvan het belang overigens toeneemt, naarmate de omvang van de steekproef kleiner is. De steekproef is niet de aanvulling op de meldplicht. De meldplicht maakt dat überhaupt kan worden volstaan met een steekproefsgewijze controle. 2.4.4 Ook om periodiek de effectiviteit van het steekproefbeleid (en de werkbaarheid van de subsidieregeling zelf) te kunnen evalueren, is (tijdig gemelde) informatie over gewijzigde uitvoering en/of (dreigende) schending van subsidieverplichtingen cruciaal. Gelet daarop vinden wij dat op geconstateerde schendingen van de meldplicht in ieder geval op enigerlei wijze gereageerd zou moeten worden. Door een consequente, adequate reactie op geconstateerde schendingen, draagt het college van GS uit dat het zwaar tilt aan schendingen van de meldplicht. Door een hierop gericht sanctiebeleid te voren bekend te maken, wordt het belang van naleving van de meldplicht ook bij subsidieontvangers en de uitvoerders van de subsidieregeling verder ingescherpt. AANDACHTSPUNTEN MELDPLICHT EN HANDHAVING 15. Het melden van relevante wijzigingen in omstandigheden is een aan de subsidieverstrekking verbonden verplichting. Het uitblijven van een reactie op schendingen van subsidieverplichtingen doet afbreuk aan de geloofwaardigheid van het bestuursorgaan. 16. Wij geven in overweging om in een op te stellen sanctiebeleidsregel ook een reactielijn op te stellen voor geconstateerde schendingen van de meldplicht, waarbij die schendingen op zichzelf staand worden behandeld (dus los van de vraag of de activiteit wel is verricht en de overige verplichtingen wel zijn nagekomen). In deze reactielijn moet het belang van de (naleving van de) meldplicht voor het USK-systeem tot uitdrukking komen. Als om wat voor reden dan ook 13 een onmiddellijke financiële 13 Vanwege de proportionaliteit, of de wens tot behoud van een goede verstandhouding, of administratieve lasten van formele besluitvorming naar aanleiding van kleine schendingen.
17/25 sanctie niet gewenst is, kunnen wij ons voorstellen dat op een eerste schending een waarschuwing volgt en op volgende schendingen een in zwaarte oplopende korting volgens een nader te bepalen staffel met een bepaald maximum. 17. Bezien zou kunnen worden of en hoe de heel algemeen opgelegde meldplicht, smarter kan worden geformuleerd. Zodoende kan een stortvloed aan minder relevante meldingen worden voorkomen. Wij denken aan het formuleren van bandbreedtes (bijvoorbeeld: een projectuitloop van minder dan vier weken), waarbinnen wijzigingen of afwijkingen in de beoogde uitvoering niet gemeld hoeven worden. 18. Onderken het belang van (handhaving van) naleving van de meldplicht en het belang van registratie van wat wordt gemeld. Dit mede in verband met de evaluatie van de betreffende subsidieregelingen én het steekproefbeleid. 2.5 Risicoanalyse (voortgaand op paragraaf 4.5. van de Rapportage) 2.5.1 Op grond van artikel 8 van de ASV is het college van GS verplicht om bij de totstandkoming van een subsidieregeling een risicoanalyse uit te voeren en deze risicoanalyse ook te evalueren. Dat is in overeenstemming met het in het USK verankerde risicomanagement. Bij de risicoanalyse worden de mogelijke risico s in de uitvoering van een subsidieregeling in beeld gebracht en wordt hierop zo mogelijk geanticipeerd bij het vormgeven van de controle, handhaving en het bepalen van de steekproefcategorie (laag, midden, hoog). 2.5.2 Binnen de Zuid-Hollandse praktijk worden risicoprofielen niet zelden bepaald aan de hand van een conceptsubsidieregeling die nagenoeg gereed is. Daardoor is niet altijd voldoende gelegenheid voor bijsturing of aanpassing van de regeling naar aanleiding van de uitkomsten van de risicoanalyse. Het resterend belang van de risicoanalyse is dan het bepalen van de steekproeffrequentie in arrangement 1 en 2. 2.5.3 De risicoanalyse geeft antwoord op de vraag in welke mate het aan het USK inherente vertrouwen objectief gerechtvaardigd is. Naarmate daarover meer zekerheid bestaat, kan het risicomanagement lichter worden ingestoken. Een goede risicoanalyse kan dan ook op verschillende manieren meerwaarde bieden binnen het USK. 2.5.4 Naast een verhoging of verlaging van de steekproeffrequentie - naar gelang minder of meer vertrouwen op zijn plaats is - kan ook gedacht worden aan preventief risicomanagement. Denkbaar is bijvoorbeeld het stellen van zwaardere eisen aan de begroting en/of het intensiever beoordelen van begrotingen, het vragen van meer bewijs rondom de financiële continuïteit van subsidieaanvragers. Als de risicoanalyse
18/25 een centralere plaats krijgt in de voorbereiding of aanpassing van een subsidieregeling, komen ook preventieve maatregelen binnen handbereik, die dan alsnog in de regeling kunnen worden ingebouwd. 14 AANDACHTSPUNTEN RISICOANALYSE 19. Bezie de mogelijkheden om de risicoanalyse een centralere plaats te geven in de voorbereiding van een subsidieregeling. Bij wijzigingen van subsidieregelingen kan het moment van risicoanalyse mogelijk samenvallen met de evaluatie van de te wijzigen regeling. 20. De risicoanalyse beoogt zicht te geven op de mate waarin het gegeven vertrouwen gerechtvaardigd is. Van belang is dan ook dat bij het uitvoeren ervan een zo groot mogelijke mate van objectiviteit wordt bereikt. Dat kan bij de risicoanalyse medewerkers van de provincie met kennis van de markt en van de (potentiële) subsidieontvangers te betrekken. Door risicoanalyse door beleidsmedewerkers én medewerkers van het subsidieloket gezamenlijk te laten uitvoeren, komt het oogmerk van de risicoanalyse beter tot zijn recht. 2.6 Steekproeven (voortgaand op paragraaf 4.6. van de Rapportage) 2.6.1 De provincie Zuid-Holland hanteert een vaste uitvoeringspraktijk ten aanzien steekproeven. Afhankelijk van het risicoprofiel waarin een regeling valt (laag, middel, hoog), worden in een wisselend percentage aselecte steekproeven getrokken. Steekproeven worden aselect getrokken uit alle subsidies van de desbetreffende risicocategorie. Wij hebben begrepen dat naast de aselecte steekproeven in incidentele gevallen ook een gerichte controle wordt uitgevoerd naar aanleiding van signalen van (mogelijk) onregelmatigheden. 15 2.6.2 Aan de keuze om per risicocategorie steekproeven te trekken kleeft een nadeel. Deze werkwijze kan in de hand werken dat aanvragers onder een individuele regeling zeker als deze een laag risico-profiel heeft en/of weinig aanvragers kent een te lage kans lopen in de steekproef te vallen. Dat kan met het oog op evaluaties van de regeling lastig zijn. Een steekproefbeleid dat (ook) voorziet in een minimumpercentage controles per regeling geeft (mogelijk) meer informatie over de getrouwheid van de 14 Zoals overigens ook het Beleid Misbruik & Oneigenlijk gebruik bij Subsidieverstrekking (p. 12) tot uitgangspunt neemt: de gedachte is dat op basis van de uitkomst van de risicoanalyse ook aanpassing van de ontwerpsubsidieregeling mogelijk is. 15 Zie verslag van het ervaringsinterview, p 7.
19/25 naleving van de subsidieverplichtingen en meer informatie over de betrouwbaarheid en validiteit van de aanvankelijk gemaakte risicoanalyse op regelingenniveau. Een mogelijke tussenweg is handhaven van de huidige systematiek, maar (ook) gerichte steekproeven op regelingenniveau te verrichten of om ook een minimumpercentage aanvragen per regeling in de steekproef te laten vallen. 2.6.3 De steekproefpraktijk bij arrangement 2 roept de vraag op, welke onderzoek in het kader van een steekproef moet worden verricht in aanvulling op de sowieso al verplichte prestatieverantwoording (en bijbehorende bewijslevering). Wij menen dat als het prestatiebewijs geleverd is (waaruit blijkt dat de activiteiten zijn verricht én dat alle verplichtingen zijn nageleefd) een steekproefonderzoek geen meerwaarde heeft (althans niet bijdraagt aan betere consolidatie van het USK). Dit vergt uiteraard wel bij het opstellen van de subsidieregeling en/of de subsidieverlening een bewuste doordenking van het verlangde prestatiebewijs. AANDACHTPUNTEN STEEKPROEFBELEID EN -PRAKTIJK 21. Uit artikel 8, lid 4 van de ASV blijkt dat het steekproefbeleid (nog) niet uitdrukkelijk is aangewezen als één van de te evalueren onderdelen van het M&O beleid. Wij geven in overweging om (ook) het steekproefbeleid periodiek te evalueren, bijvoorbeeld door dit uitdrukkelijk te betrekken bij de wel in de verordening voorgeschreven periodieke evaluatie van het risico-analysebeleid. Dat geeft de mogelijkheid om een vinger aan de pols te houden voor wat betreft de omvang (en representativiteit van) de steekproeven. In een dergelijke (periodieke) evaluatie kan mede worden bezien of de steekproefpraktijk (nog) de instemming heeft van de accountant en de door deze te hanteren verantwoordingsregels. 22. Wij geven in overweging om (ook) een (minimale) steekproef(omvang) per uit te voeren subsidieregeling te hanteren. 23. Onderzoek de opportuniteit van een steekproef in de (arrangement 2) gevallen waarin bij de subsidieverlening nauwkeurig is omschreven welk prestatiebewijs moet worden geleverd met het oog op de subsidievaststelling. 2.7 Register voor misbruik en oneigenlijk gebruik van subsidies (voortgaand op paragraaf 4.7. van de Rapportage) 2.7.1 Met ingang van 1 juli 2013 gelden de Beleidsregels registratie van ernstige onregelmatigheden bij subsidies Zuid-Holland. Daarin is geregeld dat ernstige
20/25 onregelmatigheden worden opgenomen in een vertrouwelijk provinciaal register. Wat onder ernstige onregelmatigheden of misbruik wordt verstaan, blijkt uit artikel 3 van de Beleidsregels. Daarin wordt onderscheid gemaakt tussen: de situatie waarin hoe dan ook tot registratie wordt overgegaan (bij vaststelling die meer dan 50 procent lager ligt dan het oorspronkelijk verstrekte bedrag én waarbij de meldplicht is geschonden, of wanneer aangifte is gedaan, artikel 3 lid 1); de situatie waarin dat nog moet worden beoordeeld (bij vaststelling die meer dan 50 procent lager ligt dan het oorspronkelijk verstrekte bedrag, zonder schending van de meldplicht of aangifte, artikel 3 lid 2); 2.7.2 Opname in het register vindt plaats met het oog op meerdere doelstellingen die op verschillende niveaus spelen. Zo wordt de registratie wordt gebruikt op macroniveau (voor het evalueren van het risico- en steekproefbeleid), op mesoniveau (voor het evalueren en ontwerpen van subsidieregelingen) en op microniveau (voor het beoordelen of en zo ja, onder welke voorwaarden een geregistreerde subsidieontvanger in de toekomst voor subsidies in aanmerking komt). 2.7.3 De gegevens blijven vanaf het moment van registratie voor een periode van 3 jaar in het provinciale register opgenomen, of langer als er een juridische procedure aan verbonden is die langer loopt. 2.7.4 Dat alleen ernstige onregelmatigheden (of misbruik) worden geregistreerd, is vanuit het microperspectief logisch. Niet iedere onregelmatigheid rechtvaardigt immers voor de toekomst een preventieve weigering, of een ongelijke behandeling (in de vorm van zwaardere verplichtingen of aanvraagvereisten). Wij menen echter dat het voor de beleidsmatige doeleinden (op meso- en macroniveau) van belang is om meer en gedetailleerdere informatie te hebben over non-conformiteiten, ook als deze van geringere aard zijn (maar bijvoorbeeld wel op grote schaal voorkomen). Overwogen kan worden om in de registratie een onderscheid aan te brengen tussen artikel 3 - feiten en overige feiten (die uitsluitend voor evaluatieve doeleinden interessant zijn). Er zou dan in het register een onderscheid gemaakt worden tussen ernstige tekortkomingen/misbruik enerzijds en gewone tekortkomingen anderzijds. 2.7.5 Hoewel niet een onregelmatigheid in de strikte zin van het woord, menen wij dat ook de geconstateerde (of gemelde) onderuitputting in arrangement 2 in voorkomend geval registratie verdient. 16 Uit een nauwgezette analyse van de situatie(s) waarin sprake was van een te ruimhartige subsidie, kan worden afgeleid waar en op welke 16 De provincie Zuid-Holland heeft in lijn met het USK-principe de keuze gemaakt om bij gebleken onderuitputting in arrangement 2, niet tot terugvordering van het restant over te gaan.
21/25 manier de beprijzing/beoordeling van de begroting in toekomstige gevallen beter kan en of het gaat om een incidentele of een structurele beoordelingsfout. Technicalities omtrent de Beleidsregels 2.7.6 Strikt genomen heeft artikel 3, lid 2 niet het karakter van een beleidsregel. Dit artikellid specificeert immers niet onder welke bijkomende omstandigheden GS in beginsel besluiten tot registratie van een ernstige tekortkoming als sprake is van een lagere vaststelling dan het verleende of eerder vastgestelde bedrag. Wij geven in overweging om artikel 3, lid 2 zo te herformuleren dat (ook) in gevallen waarin een vaststelling 50 procent of meer lager is dan de verlening of eerdere vaststelling, GS overgaan tot registratie van een ernstige tekortkoming. Dat het gaat om een beleidsregel impliceert dat GS in uitzonderlijke gevallen kunnen afzien van registratie als ernstige tekortkoming. Wij zijn overigens van oordeel dat zo n uitzondering zich niet snel zal voordoen. Of (en welke) consequenties aan een ernstige tekortkoming worden verbonden, is immers voorwerp van toekomstige besluitvorming. Op die belangenafweging hoeft niet vooruitgelopen te worden in de registratiefase. 2.7.7 In (artikel 3 van) de beleidsregels staat zowel in lid 1 als lid 2 vermeld dat vaststelling die minimaal 50 procent lager ligt dan het verleende bedrag aanleiding kan zijn voor opname in de registratie. Strikt genomen is dit niet wat in arrangement 1 aan de orde is, terwijl ook daar naar aanleiding van de steekproef een ernstige onregelmatigheid aan het licht kan komen. Overwogen kan worden om in een volgende versie de tekst aan te passen, aldus: het verleende, of eerder vastgestelde bedrag. AANDACHTSPUNTEN M&O REGISTER EN DE DAAROP BETREKKING HEBBENDE BELEIDSREGEL 24. Wij adviseren om te bezien of de lat voor registratie van onregelmatigheden lager gelegd kan worden. Tegen over het belang van een hogere werklast staat het belang van het beschikbaar krijgen van informatie over de onregelmatigheden die relevant is voor de evaluatie van de subsidieregelingen en/of het daarmee verband houdende beleid. 25. Registreer met het oog op evaluaties ook gevallen van onderuitputting in arrangement 1 of 2. 26. Bezie of artikel 3 van de beleidsregel duidelijker (en meer als beleidsregel) geformuleerd kan worden.
22/25 2.8 Sancties tegen schending van het vertrouwen (voortgaand op paragraaf 4.8 van de Rapportage) 2.8.1 Het college van GS heeft in december 2012 vastgesteld het Beleid Misbruik en Oneigenlijk gebruik bij Subsidieverstrekking. 17 Als hiervoor opgemerkt menen wij dat het document met name waar het gaat om het daadwerkelijk opleggen van sancties, nog niet het karakter heeft van een beleidsregel. Bij lezing van het document, is het subsidieontvangers niet aanstonds duidelijk hoe het college van GS precies zal reageren op geconstateerde (ernstige) onregelmatigheden en in zulke gevallen van zijn bevoegdheden gebruik maakt. Wij menen dat de impact van het formuleren (en op de voorgeschreven wijze bekendmaken) en consequent uitvoeren van een sanctiebeleidsregel groter kan zijn. Op dit punt lijkt het Beleid zich te beperken tot het verkennen van wat het college allemaal zou kunnen doen. 18 2.8.2 Van een heldere communicatie over wat de subsidie-ontvanger concreet te wachten staat bij onregelmatigheden, gaat een generaal-preventieve werking uit. Vervolgens komt het aan op consequente uitvoering van de aangekondigde handelwijze. 19 2.8.3 Als hiervoor opgemerkt, bij de behandeling van de meldplicht, is het in het belang van het behoud van de balans binnen het USK én in het belang van het verkrijgen van voldoende informatie voor evaluatie van subsidieregelingen, dat ook de niet-naleving van (administratieve) verplichtingen, waaronder de meldplicht, in het sanctiebeleid een plaats krijgt. Bezien moet worden of (en op welke wijze en in welke mate), de niet naleving van die verplichtingen leidt tot verlaagde subsidievaststelling. Denkbaar is bijvoorbeeld een systematische sanctionering van geconstateerde schendingen van de meldingsplicht, bijvoorbeeld door standaard 1% korting bij het te laat indienen van de stukken en/of de constatering van niet melden op te leggen. 2.8.4 Wij realiseren ons dat een consequente uitvoering van een eenmaal vastgesteld sanctiebeleid gebaat is bij draagvlak binnen de organisatie. Er moet voldoende bereidheid bestaan om de hand te houden aan het sanctiebeleid en die boodschap en het belang daarvan - ook uit te leggen aan de subsidieontvangers. Mogelijk dat het draagvlak kan worden vergroot door te wijzen op de onderlinge samenhang tussen alle onderdelen van het USK. Het is van cruciaal belang dat de goede balans tussen het vertrouwen en de daartegenover staande controle- en meldplichten blijft bestaan. Dat 17 De essentie van het daarin opgenomen sanctiebeleid is opgenomen in het antwoord op vraag 76 van de elektronische vragenlijst. 18 Als voorbeeld: tabel 6, (p. 12, onderaan) vermeldt de percentages waarmee de subsidieverlening en de subsidievaststelling (na steekproef) gekort kunnen worden. Er staat niet dat het college aldus zal gaan korten. 19 Artikel 4:84 van de Awb verplicht het bestuursorgaan ook om overeenkomstig de beleidsregel te handelen (tenzij ).