Handvest voor Vlaanderen

360 BIJ DE BUREN OKTOBER 2013 TVCR Handvest voor Vlaanderen S. LAMBRECHT* * S. Lambrecht is FWO aspirant bij de Onderzoeksgroep Overheid en Recht, Universiteit Antwerpen. 1 docs.vlaamsparlement.be/ docs/biblio/opendigibib/monografie/2012/280_handvest_ voor_vlaanderen_20120524.pdf 2 Persmededeling kabinet Vlaams minister-president, www.krispeeters.be/sites/ kp.warp.be/files/persmededeling_handvest_voor_vlaanderen. pdf, p. 2. 3 Bijvoorbeeld informatiedossier Vlaamse Grondwet van het Vlaams Parlement, www.vlaamsparlement.be/vp/informatie/pi/ informatiedossiers/vlaamsegrondwet/index.html (afgesloten op 16 maart 2007) vervolgd door informatiedossier Vlaams Handvest, www.vlaamsparlement.be/vp/informatie/pi/informatiedossiers/vlaamshandvest/ pers.html. 4 Clement e.a. 1996; Rimanque 2003; R. Senelle, Proeve van Grondwet voor Vlaanderen, Knack 18 juli 2008, p. 24-31. 5 Hoorzitting over de Proeve van Grondwet voor Vlaanderen, Parl. St. Vl.Parl. 1996-97, nr. 527/1. 6 Verzoekschrift betreffende Een Grondwet voor een Vlaamse staat, Parl.St. Vl.Parl. 1998-99, nr. 101/1. 7 Het Uitgebreid Bureau coördineert de politieke werking van het Vlaams Parlement. Zo stelt het onder meer de agenda van de plenaire vergadering vast en coordineert het de werking van de 1 De lange aanloop naar een Handvest voor Vlaanderen Op 23 mei 2012 stelden de meerderheidspartijen in het Vlaams Parlement het Handvest voor Vlaanderen 1 aan de pers voor. Na jarenlange onderhandelingen tussen CD&V (christendemocraten), SP.A (sociaaldemocraten) en N-VA (Vlaams-nationalisten) was er eindelijk een akkoord tot stand gekomen over een basisdocument van en voor Vlaanderen. 2 Al meer dan twintig jaar is een dergelijk basisdocument voorwerp van discussie in politiek 3 en academisch 4 Vlaanderen. Reeds in 1996 werd het boek Proeve van Grondwet voor Vlaanderen uitvoerig besproken in het Vlaamse Parlement. 5 In 1999 werd vervolgens het verzoekschrift Een Grondwet voor de Vlaamse staat ingediend, ondertekend door 24 000 Vlamingen. 6 Daaropvolgend besloot het Uitgebreid Bureau 7 om enkele Vlaamse grondwetspecialisten de opdracht te geven een voorstel van Vlaams Gronddecreet te schrijven. 8 Twee teksten werden aangeboden aan het Vlaams Parlement. Enerzijds was er een voorstel van bijzonder decreet dat uiteindelijk resulteerde in het bijzonder decreet over de Vlaamse instellingen van 7 juli 2006. 9 Dit bijzonder decreet coördineerde louter de reeds bestaande constitutieve autonomie van de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaams Gewest. Anderzijds was er een voorstel van resolutie houdende het Handvest van Vlaanderen. 10 Dit voorstel van de grondwetspecialisten werd echter niet gevolgd door de toenmalige voorzitter van het Vlaams Parlement De Batselier (SP.A). In 2002 stelde hij zijn eigen discussietekst Handvest van Vlaanderen voor, 11 maar deze tekst kon op weinig steun van de andere partijen rekenen. 12 Om een Handvest voor Vlaanderen verder uit te werken, besloot de plenaire vergadering van het Vlaams Parlement op voorstel van het Uitgebreid Bureau in 2005 om een Commissie Vlaamse Grondwet op te richten. 13 De meerderheid kon zich echter met geen enkele tekst 14 verzoenen en de Commissie werd stopgezet. Toch werd er in alle stilte verder gewerkt.

TVCR OKTOBER 2013 BIJ DE BUREN 361 Op de Vlaamse feestdag 11 juli 2010 kondigde Minister-President Kris Peeters aan dat hij een Handvest voor Vlaanderen had geschreven en dit bij de start van het komende parlementaire jaar zou voorstellen aan het Vlaams Parlement om dit gezamenlijk te bespreken. 15 Dit gebeurde dan ook in september 2010. 16 Toch duurde het nog bijna twee jaar vooraleer de meerderheidspartijen zich konden verzoenen met de inhoud. Vooral de eis van NV-A om in de tekst op te nemen dat Vlaanderen een natie is, zorgde voor discussie. 17 Het jaar 2012 moest hierin kentering brengen. CD&V wilde namelijk uiterlijk op 27 september 2012 het Handvest voor Vlaanderen goedgekeurd krijgen, een symbolische datum, namelijk exact 700 jaar nadat het Charter van Kortenberg werd ondertekend door hertog Jan II van Brabant. 18 Dit was de eerste grondwet op het Europese vasteland die vrijheden van de burger omschreef. Ondertussen is het feestjaar in Kortenberg echter al lang afgesloten, zonder goedgekeurd Handvest. Momenteel is het voorstel nog steeds niet geagendeerd in de Commissie voor Algemeen Beleid, Financiën en Begroting. 19 De CD&V wil evenwel het dossier opnieuw activeren. 20 commissies. Het Uitgebreid Bureau vergadert wekelijks en is samengesteld uit het Bureau en de fractievoorzitters van de erkende politieke fracties. 8 Basisnota die het politiek kader schetst waarbinnen de experten moesten werken: www. vlaamsparlement.be/vp/informatie/pi/informatiedossiers/vlaamsegrondwet/527.pdf. 9 B.S. 17 oktober 2006. 10 Rimanque 2003, p. 1001-1016. bij de buren 2 Handvest van de meerderheidspartijen of identiteitskaart van Vlaanderen? De presentatie van het Handvest aan de pers op 23 mei 2012 zorgde onmiddellijk voor politieke opschudding. De oppositiepartijen waren blijkbaar niet betrokken bij de redactie van de tekst en kregen de tekst niet te zien voor die werd voorgesteld aan de pers. 21 Open VLD (liberaaldemocraten) was als enige oppositiepartij in beperkte mate betrokken bij de uitwerking van het Handvest. De Minister-President had de partij verzocht tot medewerking. De opmerkingen van Open VLD zouden worden voorgelegd aan de coalitiepartners en vervolgens zou de Minister-President terugkoppelen. Dit laatste is volgens Open VLD echter nooit gebeurd. Dit had volgens Open VLD vooral te maken met de tijdrovende discussie onder de meerderheidspartijen over het woord natie. 22 Van een echt meerderheid overstijgend Handvest kan dus niet gesproken worden. Open VLD sluit weliswaar niet uit dat het de tekst finaal toch zal steunen na een parlementair debat, 23 maar een dergelijk debat heeft nog niet plaatsgevonden. Bovendien zijn LDD (rechts-liberalen) 24 en Groen 25 niet van plan om het Handvest voor Vlaanderen goed te keuren en heeft Vlaams Belang zelfs zijn eigen proeve van Vlaamse Grondwet ingediend. 26 Het valt te betreuren dat transparantie, een breed draagvlak en inspraak geen sleutelwoorden bleken te zijn in het tot stand brengen van een identiteitskaart van Vlaanderen, met een tijdloos karakter. 27 Hoewel de tekst 11 Voorstel van resolutie Handvest van Vlaanderen, Parl. St. Vl.Parl. 2002-03, nr. 46/1. 12 De Gught veegt Vlaams handvest van tafel, De Standaard 17 december 2002; B. Eeckhout, De Batselier schrijft Vlaamse grondwet met SP.A hand, De Morgen 17 december 2002. 13 Hoorzittingen over een Vlaamse Grondwet, Parl.St. Vl.Parl. 2005-06, nr. 813/1. 14 Voorstel houdende het Handvest van Vlaanderen, Parl. St. Vl.Parl. 2005-06, nr. 623/1; Voorstel van resolutie betreffende de Grondwet voor Vlaanderen, Parl.St. Vl.Parl. 2005-06, nr. 747/1; Voorstel van bijzonder decreet houdende de invulling van de Vlaamse constitutieve autonomie, Parl.St. Vl.Parl. 2005-06,

362 BIJ DE BUREN OKTOBER 2013 TVCR nr. 632/1; Voorstel van resolutie betreffende een proeve van grondwet voor de toekomstige onafhankelijke Vlaamse staat, Parl.St. Vl.Parl. 2005-06, nr. 726/1. 15 Zie www.krispeeters.be/ actua/toespraken/11-juli-speech; V. Douchy, Peeters gaat voor Vlaamse Grondwet, De Standaard 11 juli 2010. 16 G. Tegenbos, Vlaanderen krijgt Handvest, De Standaard 29 september 2010, p. 8. Voor de tekst, zie www.standaard.be/ extra/pdf/handvest1.pdf. 17 G. Tegenbos, Vlaams Handvest struikelt nog over één woord, De Standaard 4 juli 2011, p. 5. 18 700 jaar na Charter van Kortenberg, De Standaard 24 mei 2012, p. 6. 19 www.vlaamsparlement.be/ Proteus5/showParlInitiatief. action?id=672429. 20 B. Dewaele, CD&V haalt Vlaams Handvest van onder het stof, De Standaard 19 maart 2013. 21 Plenaire vergadering, Parl.St. Vl.Parl. 2012-13, nr. 35, p. 39-40; nr. 36, p. 8-9; Handvest voor Vlaanderen: oppositie hekelt aanpak meerderheidspartijen, De Standaard 23 mei 2012. 22 Aanzet tot Vlaamse grondwet is klaar, Knack 23 mei 2012. 23 Open VLD sluit steun aan Handvest niet uit na debat in parlement, De Standaard 30 mei 2012. 24 LDD: Onbegrijpelijk dat NV-A federale staat in Handvest betonneert, De Standaard 30 mei 2012. 25 F. Watteeuw, Groen gaat Vlaamse Grondwet niet mee ondertekenen, De Morgen 30 mei 2012. 26 Voorstel van resolutie betreffende een proeve van grondwet voor de toekomstige onafhankelijke Vlaamse staat, Parl.St. Vl.Parl. 2011-12, nr. 1396/1. 27 Minister-President Kris Peeters o.m. in Aanzet tot Vlaamse grondwet is klaar, Knack 23 mei 2012. Voor opiniestukken zie: M. Reynebeau, Een geen voorstel tot een sub-nationale grondwet is, vormt het volgens de indieners wel een aanzet hiertoe: een soort niet-bindende versie. Gelet op het potentiële belang van zo n document is het problematisch dat noch de oppositiepartijen (behalve Open VLD in een laat stadium), noch de Vlaamse burger betrokken werden bij het opstellen van de tekst. Dit zorgde niet alleen voor een valse start, maar dit zal waarschijnlijk ook een impact hebben op het eventuele eindresultaat. Het is immers waarschijnlijk dat actoren betrokken in de beginfase een disproportionele invloed hebben op het eindresultaat. 28 De vraag naar het gepaste proces van totstandkoming is nooit gesteld door de opstellers, althans niet openlijk. Nochtans hadden zij inspiratie kunnen opdoen door over de grens te kijken. Deze vraag wekt(e) immers in het buitenland hevige debatten op. 29 Zo is er een trend naar meer directe participatie van de bevolking in het totstandkomingsproces van grondwetten ter versterking van hun democratische legitimatie. 30 Dit kan bijvoorbeeld plaatsvinden via een consultatie van specifieke, vaak kwetsbare groepen (Australië en Noord-Ierland) of van de bevolking op grote schaal in verschillende fasen (Zuid-Afrika 31 ), maar ook aan de hand van algemene discussiepapers (VK 32 en Noord-Ierland) of op meer beperkte wijze (Canada). 33 In het buitenland ging dit soort inspraakprocessen vaak vergezeld van uitgebreide media aandacht en informatiecampagnes. 34 De persvoorstelling van het Handvest voor Vlaanderen ging echter niet gepaard met het startschot van een consultatie- en/of informatiecampagne. De media-aandacht vervloog bovendien snel. Recent liet de CD&Vfractieleider evenwel weten dat hij het dossier opnieuw wil oppikken en daarbij een zo breed mogelijk draagvlak wil creëren. 35 In ieder geval zal openlijker en grondiger moeten worden stilgestaan bij het aangewezen totstandkomingsproces om het huidige voorstel te doen evolueren naar een identiteitskaart van Vlaanderen. 3 Aanzet tot een Grondwet voor Vlaanderen? 3.1 Zeg zeker niet grondwet, maar zeg handvest 36 In tegenstelling tot de meeste deelentiteiten van federale staten is het Vlaams Parlement niet bevoegd om een Grondwet of eerder een Gronddecreet 37 voor Vlaanderen aan te nemen. 38 Vlaanderen heeft immers een louter embryonale grondwetgevende bevoegdheid. 39 Deze zogenaamde constitutieve autonomie laat onder meer toe een aantal elementen van de verkiezing, samenstelling en werking van het parlement en de regering te regelen. 40 De draagwijdte van grondwetgevende bevoegdheid is veel omvangrijker dan die van een louter constitutieve

TVCR OKTOBER 2013 BIJ DE BUREN 363 autonomie. Volwaardige grondwetgevende bevoegdheid omvat niet alleen de bevoegdheid om de organisatie en werking van hun publiekrechtelijke organen vorm te geven (institutionele autonomie), maar ook om de verhouding tussen deze organen en hun burgers te bepalen (inclusief hun grondrechten). 41 Het gebrek aan volwaardige grondwetgevende bevoegdheid is toe te schrijven aan het centrifugale karakter van het Belgische federaliseringsproces. 42 De constitutieve autonomie van de Vlaamse gemeenschap werd wat uitgediept ten gevolge van de recente zesde staatshervorming, maar overschrijdt nog steeds niet het embryonale karakter. 43 Daartoe zou de grondwetgevende autonomie van Vlaanderen veel verder moeten reiken dan de nu zeer beperkte en gefragmenteerde institutionele autonomie. Daarom werd reeds in begin van het nieuwe millennium voor de term Handvest gekozen, naar het voorbeeld van dat andere (toen nog) niet-juridisch bindend Handvest: het EU-Grondrechtenhandvest. 44 Ook al is het EU-Grondrechtenhandvest nu bindend, de term Handvest bleef een logische keuze. Zo [vertrekt het] Handvest voor Vlaanderen van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, omdat dit de meest recente synthese is van de gemeenschappelijke waarden van de lidstaten van de Europese Unie. 45 Het Handvest voor Vlaanderen is ingediend als voorstel van resolutie. In een resolutie doet het Vlaams Parlement gewoonlijk aanbevelingen aan de Vlaamse Regering over maatregelen of beleidsopties die de regering zou moeten nemen. Het werd op advies van Rimanque raadzaam gevonden om niet te opteren voor een decreet, omdat juridisch niet kan worden verhinderd dat daarvan later met een gewone meerderheid van wordt afgeweken. 46 Judo benadrukte bovendien dat het initiatief noch in een bijzonder noch in een gewoon decreet kan gegoten worden, vermits de inhoud van het voorgestelde Handvest de grenzen van de huidige constitutieve autonomie ruim overschrijdt. 47 Opmerkelijk en moeilijk verenigbaar met het karakter van een resolutie is dat de Vlaamse regering het Handvest heeft vormgegeven. Pas in een laatste fase, toen het Handvest al was geschreven, werd het overhandigd aan de voorzitter van het Vlaams Parlement. De Vlaamse Regering laat het Vlaams Parlement bijgevolg aanbevelingen maken aan zichzelf die ze eigenhandig heeft geschreven. Een resolutie houdt geen verplichtingen in voor de Vlaamse Regering, maar heeft wel politiek gezag. De preambule bevestigt dan ook dat het Handvest geen rechtsregels uitvaardigt. 48 De tekst is dus vooral symbolisch. Handvest voor Vlaanderen. We zijn dus een natie, De Standaard 28 mei 2012, p. 40; S. Samyn, Tristesse, De Morgen 24 mei 2012, p. 2; D. Castrel, Vlaamse grondwet neemt slechte start, GVA 24 mei 2012, p. 54; Storme 2012. 28 Ginsburg e.a. 2009, p. 204. 29 M.b.t. sub-statelijke grondwetten, zie bijv. een special issue hierover in Perspectives on Federalism 2012, nr. 2, www. on-federalism.eu/attach- ments/004_volume_4_issue- 2_2012.pdf. M.b.t. nationale grondwetten, zie bijv. Donald 2010, p. 461-464; Ginsburg e.a. 2009. 30 Ginsburg e.a. 2009, p. 205-208; Harvey 2001, p. 61; Donald 2010, p. 461. 31 Sarkin 1999, p. 70-72. 32 www.justice.gov.uk/about/ cbr. 33 Donald e.a. 2010, p. 6-21. 34 Donald e.a. 2010, p. 45-47. 35 B. Dewaele 2013 (supra noot 20). 36 M. Goethals, Zeg zeker niet grondwet, maar zeg handvest, De Standaard 24 mei 2012, p. 6-7. 37 Verwijzend naar term gehanteerd in de nota van het Uitgebreid Bureau van het Vlaams Parlement dat aan experts de opdracht geeft om een Gronddecreet voor Vlaanderen uit te werken, zie www.vlaamsparlement.be/vp/informatie/pi/ informatiedossiers/vlaamsegrondwet/527.pdf. Een decreet van het Vlaams Parlement is een Vlaamse wet; een Gronddecreet voor Vlaanderen zou dus een Grondwet voor Vlaanderen zijn. Een decreet van het Vlaams Parlement heeft dezelfde rechtskracht als een wet van het federale Parlement. 38 Zie o.a. Berx 1994; Rimanque 2003, p. 1001; Clement e.a. 1996, p. 27-36; Popelier 2012, p. 38-41. 39 Term gehanteerd in het Verslag voor herziening van de grondwet, Parl.St. Kamer 1992-93, nr. 725/6, p. 66: Volgens de minister vormt die constitutieve

364 BIJ DE BUREN OKTOBER 2013 TVCR autonomie een embryo van grondwettelijke bevoegdheid op het vlak van de deelgebieden. 40 Judo 2006. 41 Clement e.a. 1996, p. 31. 42 Peeters 2005, p. 38-39; Pas 2004, p. 168. Zie evenwel Berx 1994, p. 193-194. 43 Bijzondere wet van 19 juli 2012 tot wijziging van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen betreffende de uitbreiding van de constitutieve autonomie van de Vlaamse Gemeenschap, het Waals Gewest en de Franse Gemeenschap, B.S. 22 augustus 2012. Zie ook Institutioneel akkoord voor de zesde staatshervorming, 11 oktober 2011, www.lachambre.be/kvvcr/pdf_sections/ home/nldirupo.pdf, p. 9, 11-12. 44 Rimanque 2003, p. 1002; Voorstel 2002-03 (supra noot 11), p. 4. 45 Voorstel van resolutie betreffende het Handvest voor Vlaanderen, Parl.St. Vl.Parl. 2011-12, nr. 1643/1, p. 8. 46 Rimanque 2003, p. 1001. 47 Judo 2011, p. 258. 48 Voorstel 2011-12 (supra noot 45), p. 8. 49 Ibid., p. 8, zie ook p. 2. 50 Zie reeds Parl.St. Vl.Parl. 1998-99, nr. 1339/2, p. 3. 51 Clement e.a. 1996, p. 29-30. 52 Popelier 2012, p. 41 en p. 47-48; Berx 2007, p. 239; Peeters 2005, p. 39. 53 Wil LDD Vlaamse onafhankelijkheid?, De Standaard 6 september 2008. 54 Deze partijen zijn goed voor 45/124 zetels Vlaams Parlement (verkiezingen 2009) en 40/150 zetels in Kamer (verkiezingen 2010). 55 Bijv. Voorstel 2005-06, nr. 623/1 (supra noot 14), p. 3-4; CD&V-fractieleider Caluwé in M. Goethals 2012 (supra noot 36). 56 Vande Lanotte & Goedertier, p. 226; Judo 2006, p. 260; Berx 1994, p. 12 (herhaald in Berx 2007, p. 241); Ergec 1994, p. 55-58. 57 Clement e.a. 1996, p. 28. 58 Popelier 2012, p. 43-44. 59 Popelier 2008. 3.2 Grondwetgevende bevoegdheid die Vlaanderen dient te verwerven Zo stelt het Handvest een belangrijk politiek engagement [voorop], dat de aanzet vormt voor een Grondwet voor Vlaanderen in het kader van de grondwetgevende bevoegdheid die Vlaanderen dient te verwerven. 49 De Vlaamse meerderheidspartijen beklemtonen hiermee hun wens om te evolueren van embryonale naar volwaardige grondwetgevende bevoegdheid voor Vlaanderen. 50 Dit vereist het opnemen van een uitdrukkelijke bepaling in de federale grondwet die grondwetgevende bevoegdheid toekent aan de deelgebieden. 51 Om een dergelijke uitdrukkelijke bepaling te vermijden, zijn twee fasen vereist: eerst moet de federale overheid plaats inruimen voor de grondwetgevende bevoegdheid van de deelgebieden en pas daarna kunnen de deelgebieden een sub-nationale grondwet aannemen en afkondigen. De federale (grond)wetgever zou hiervoor de bepalingen in de federale grondwet en in de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming over de samenstelling en werking van de instellingen van de deelgebieden moeten opheffen waardoor een juridische lacune ontstaat. Als dit gepaard gaat met een gelijktijdige overdracht van de residuaire bevoegdheid aan de deelgebieden, verkrijgen zij impliciet grondwetgevende bevoegdheid en kan deze juridische lacune worden ingevuld door de deelgebieden met een sub-nationale grondwet. De drang naar een Grondwet voor Vlaanderen is met wantrouwen onthaald door Franstalige partijen. De vrees heerst immers dat dit onderdeel vormt van een (verborgen) Vlaamse separatistische agenda. 52 Dit is alvast zo voor de partijen NV-A, Vlaams Belang en in mindere mate LDD 53. 54 De andere partijen beklemtonen dan weer dat het verwerven van grondwetgevende autonomie een logische stap is in de federale ontwikkeling. 55 In de Belgische rechtsleer wordt grondwetgevende autonomie van de deelstaten en de bevoegdheid om een eigen grondwet aan te nemen traditioneel omschreven als een (noodzakelijk) wezenskenmerk van de federale staatsvorm 56 of op zijn minst als het logische gevolg [ ] van het doel van het federalisme, met name de mogelijkheid voor de deelgebieden van een federale staat om zichzelf autonoom te kunnen organiseren. 57 Popelier betwist echter terecht dat dit een noodzakelijk wezenskenmerk is van de federale staatsvorm 58 en grijpt terug naar een dynamische visie op staatsvormen. 59 Een statische visie komt immers niet overeen met de realiteit en geeft geen inzicht in de dynamiek van een federale staat. 60 Federale staten kunnen beter begrepen worden als een dynamisch proces waarbij voortdurend wordt gezocht naar een machtevenwicht tussen het federale niveau en de deelstaten. Het onderscheid tussen federalisme, regionalisme en devolutie is volgens de dynamische visie een kwestie van gradatie waarbij bepaalde indicatoren aangeven waar een staat zich bevindt op de

TVCR OKTOBER 2013 BIJ DE BUREN 365 glijdende schaal van eenheidsstaat tot confederatie. 61 Belangrijk is dat de dynamische visie benadrukt dat een staat niet volledig aan een model moet beantwoorden om een federale staat genoemd te kunnen worden. Zo kan België een federale staat genoemd worden, zelfs al hebben de deelstaten geen volwaardige grondwetgevende bevoegdheid. 62 Subnationale grondwetgevende bevoegdheid is immers louter één van de vele indicatoren en het gebrek ervan is op zich niet determinerend voor het categoriseren van een staat. Popelier waarschuwt voor het [blindstaren] op een zogenaamde volkomen federale staat. 63 Hoewel het statisch model van staatsvormen een belangrijke pedagogische functie heeft, zorgt een te grote nadruk op dit model ervoor dat het verwordt tot een normatief kader, ter ondersteuning van een politiek discours. 64 Het ideaalmodel wordt dan niet meer louter descriptief, maar normatief. Inderdaad, in het Vlaamse politieke landschap wordt net op dit statisch model van federalisme gesteund om hard te maken dat Vlaanderen grondwetgevende bevoegdheid dient te verwerven. 65 Een Handvest voor Vlaanderen wordt dan beschouwd als een volgende stap in het groeiproces tot een volwassen en diepgaand (con) federalisme. Popelier besluit echter terecht dat het al dan niet bestaan van grondwetgevende bevoegdheid voor deelstaten beter kan worden verklaard als een historische en politieke kwestie, dan een kwestie van federalisme. Het verwerven van volwaardige grondwetgevende bevoegdheid is dan niet zozeer essentieel voor het federaal karakter van de staat, maar vormt eerder een onderdeel van een package deal. 66 Zo liggen historische redenen, met name het centrifugaal karakter van het Belgische federalisme, aan de grondslag van het gebrek aan grondwetgevende autonomie voor de deelstaten in België. Politieke gevoeligheden en machtsverhoudingen verklaren waarom deze grondwetgevende autonomie maar geen vorm krijgt. Dit was ook merkbaar bij de berichtgeving over het Handvest in de Franstalige media. In deze berichtgeving stond de vraag centraal of de Franstaligen zich ongerust of aangevallen moesten voelen door dit initiatief. De voorzitter van het Waalse parlement, Patrick Dupriez, verklaarde vervolgens dat dit initiatief niet verbazingwekkend was, gezien het overwicht van de nationalistische stroming in het noorden van het land. 67 Daarenboven is er een grote terughoudendheid aan Vlaamse kant om grondwettelijke autonomie toe te kennen aan het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en de Duitstalige gemeenschap omwille van de voorkeur voor een tweeledige (Vlaamse en Franstalige component) federale straatstructuur. 68 60 Popelier 2008, p. 421. 61 Popelier 2012, p. 44; Popelier identificeert 16 indicatoren die de graad van autonomie van territoriale entiteiten meten (differentiatie) en 5 die de samenhang binnen een globaler verband meten (integratie), zie Popelier 2008, p. 427-433. 62 Popelier 2008, p. 433. 63 Popelier 2008, p. 422. 64 Popelier 2008, p. 416. 65 Zie supra vn. 55; Standpunt Vlaamse regering Octopusoverleg 2008: Eigen grondwetgevende bevoegdheid is ook niet meer dan een logische evolutie binnen een federale staat. 66 Popelier 2012, p. 44. 67 Charte pour la Flandre: Il n y a pas lieu de se sentir agressé tout de suite, Le Soir 23 mei 2012; Finalisation de la Charte pour la Flandre, Le Vif 23 mei 2012; F. Grosfilley, La constitution flamande avance doucement mais surement, RTL blog 23 mei 2012; C. Laporte, Une charte pour la Flandre, La Libre 26 mei 2012. 68 Nihoul & Bárcena 1996, p. 37.

366 BIJ DE BUREN OKTOBER 2013 TVCR 4 Inhoud van het Handvest voor Vlaanderen: het betere knip- en plakwerk 69 Voorstel 2011-12 (supra noot 45), p. 2. 70 Al kan deel uitmaken van de Europese Unie niet worden gelezen als lid zijn van de Europese Unie. België is lidstaat van de Europese Unie; Vlaanderen maakt als zodanig niet deel uit van de EU. 71 Clement e.a. 1996, p. 297-298. 72 Voorstel 2011-12 (supra noot 45), p. 2. Het voorliggend Handvest voor Vlaanderen kopieert en bundelt voornamelijk reeds bestaande bepalingen uit de Belgische Grondwet, het EU- Grondrechtenhandvest en ander (bijzondere) wetten en decreten. 69 Het Handvest telt 120 artikelen en is opgedeeld in zes titels: Titel I Vlaanderen, deelstaat van België, Titel II De rechten en vrijheden, Titel III De machten, Titel IV De samenwerking, Titel V Buitenlandse betrekkingen en Titel VI De financiën. Het Handvest spiegelt daarmee in grote mate de structuur van de Belgische Grondwet. Om de coördinatieoefening te vergemakkelijken wordt bij elk artikel in het Handvest verwezen naar de corresponderende artikelen in onder meer de Grondwet. De preambule is een wat uitgesponnen en weinig bevlogen tekst die begint met de controversiële zinsnede dat Vlaanderen een natie met een eigen taal en cultuur [vormt] en afsluit met de reeds besproken stelling dat het Handvest een aanzet vormt voor een Grondwet voor Vlaanderen. Titel I Vlaanderen, deelstaat van België bevestigt vooreerst dat het Handvest niets te maken heeft met de onafhankelijkheid van Vlaanderen. Zo bepaalt artikel 1 dat Vlaanderen een deelstaat [is] van de Federale Staat België en deel [uitmaakt] van de Europese Unie. 70 Daarnaast stelt deze Titel vast dat Vlaanderen gebonden is door de federale Grondwet en het internationale en Europese recht (art. 2) en dat Brussel de hoofdstad van Vlaanderen is (art. 5). De verwijzing naar Brussel vormt een duidelijke politieke keuze om Brussel te beschouwen als deel van Vlaanderen in de opbouw en versteviging van een tweeledige federale staatsstructuur. 71 Titel II De rechten en vrijheden omvat maar liefst 51 artikelen. Het Handvest gebruikt het EU-Grondrechtenhandvest als referentiekader, aangezien het EU-Grondrechtenhandvest een eigentijdse synthese [is] die voor het eerst alle traditionele burgerrechten en politieke rechten, alsmede de economische en sociale rechten, in één enkele tekst bijeenbrengt. 72 Daarnaast zijn de grondwettelijke grondrechten in de tekst vervlochten (bijv. vrijheid van onderwijs, verbod op censuur en onschendbaarheid van de woning). De keuze voor het EU-Grondrechtenhandvest is een belangrijke ideologische keuze. Momenteel vervult het EVRM, zoals geïnterpreteerd door het EHRM, een centrale plaats in de Belgische grondrechtenbescherming. Het EU-Grondrechtenhandvest heeft immers enkel een beperkte EU-werkingssfeer. Indien het voorstel voor een Handvest op termijn zou uitgroeien tot een sub-nationale grondwet, zou dit de rechtskracht van het EU-Grondrechtenhandvest voor Vlaanderen substantieel verruimen. Interessant om te vermelden is dat de Commissie van Venetië zich in zijn opinie over de Hongaarse Grondwet negatief uitsprak over het

TVCR OKTOBER 2013 BIJ DE BUREN 367 (gedeeltelijk) incorporeren van het EU-Grondrechtenhandvest in de Grondwet. Zo kunnen de interpretaties van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) verschillen van die van het Hongaars Grondwettelijk Hof. Daarnaast kan het verruimen van de rechtskracht van het EU-Grondrechtenhandvest tot gevolg hebben dat het Grondwettelijk Hof geneigd is om de rechtspraak van het HvJEU te volgen en bijgevolg een deel van de grondwettelijke autonomie van de lidstaat opgeeft. 73 Het Handvest volgt noch de volgorde van het EU-Grondrechtenhandvest, noch die van de Belgische Grondwet. Dit verzwakt de helderheid en de didactische waarde. Nu is de logica in volgorde soms ver te zoeken. De samensmelting van twee verschillende documenten - de Belgische Grondwet en het EU-Grondrechtenhandvest - zorgt bovendien voor een wat uitgesponnen en soms onoverzichtelijke tekst. Het gebrek aan structurering in hoofdstukken en titels wat wel gebeurt in het EU- Grondrechtenhandvest, versterkt alleen maar de warrige indruk. Daarnaast zorgt de samensmelting voor overlappingen. Zo bepaalt artikel 8 de menselijke waardigheid is onschendbaar (art. 1 EU Hv) en artikel 28 ieder heeft het recht een menswaardig leven te leiden (art. 23 GW). Tot slot is het EU-Grondrechtenhandvest duidelijk toegespitst op een EU werkingssfeer, die zich niet altijd vlot laat vertalen naar een subnationale context. Zo wordt artikel 12 EU Hv Politieke partijen op het niveau van de Unie dragen bij tot de uiting van de politieke wil van de burgers van de Unie omgevormd tot Politieke partijen dragen bij tot de uiting van de politieke wil van de burgers (art. 25). Deze bepaling gaat echter over het belang van het vormen van een Europees politiek bewustzijn (art. 10 4 VEU) en deze Europese context is niet zomaar overdraagbaar. De vraag rijst dan ook wat men met deze bepaling in het Vlaams Handvest tracht te bereiken. In Duitsland bestaat bijvoorbeeld een gelijkaardige bepaling (art. 21lid 1 GG). Deze is echter ingebed in andere bepalingen die onder meer het democratisch karakter van een politieke partij verplichten en het mogelijk maken om een antidemocratische partij onconstitutioneel te doen verklaren door het Duits Federaal Grondwettelijk Hof. Dergelijke inbedding of verduidelijking is afwezig in het Vlaams Handvest. Bovendien zorgt de focus op het EU-Grondrechtenhandvest voor een overdreven nadruk op de EU, zoals bij eenieder kan zich in het Nederlands tot de instellingen van de Unie richten (art. 50 sub d) en het recht een verzoekschrift tot het Europees Parlement te richten (art. 52). Aangezien de didactische waarde en duidelijkheid van het document net worden aangevoerd om de meerwaarde van een Handvest te onderstrepen, zal de tekst hopelijk nog worden bijgestuurd tijdens de parlementaire debatten. 74 73 European Commission for Democracy through Law, Opinion on three legal questions arising in the process of drafting the new constitution of Hungary, nr. 614/2011, CDL-AD(2011)001, www.venice.coe.int/webforms/ documents/?pdf=c- DL-AD%282011%29001-e, p. 7-8. 74 Plenaire vergadering, Parl.St. Vl.Parl. 2010-11, nr. 3, p. 7; nr. 4, p. 40.

368 BIJ DE BUREN OKTOBER 2013 TVCR Titel III De machten beschrijft na enkele algemene bepalingen, de samenstelling, werking en rechtspositie van het Vlaams Parlement en de Vlaamse Regering, de verkiezingen van het Vlaams Parlement, de decreterende en uitvoerende macht en de lokale en gedecentraliseerde instellingen. Titel IV gaat over samenwerking(sakkoorden) met de andere gemeenschappen en gewesten en met de Federale Staat. Titel V bevat één artikel over het sluiten van internationale verdragen en internationale samenwerking en vertegenwoordiging. Tot slot verbindt Vlaanderen zich in Titel VI De financiën tot een principieel begrotingsevenwicht en progressieve personenbelasting. 5 Meerwaarde? 75 Popelier 2012, p. 51-54; Clement e.a. 1996, p. 28; Berx 2007, p. 248-251. 76 Voorstel 2011-12 (supra noot 45), p. 8. 77 Ibid. 78 M. Goethals 2012 (supra noot 36). 79 Pas 2004, p. 169. 80 Judo 2011, p. 256-257. De vraag naar de meerwaarde van een Handvest voor Vlaanderen als resolutie moet onderscheiden worden van de vraag naar de meerwaarde van een sub-nationale grondwet. 75 Een resolutie heeft immers geen juridische waarde, maar enkel politiek gezag. Bij de voorstelling van het Handvest werd vooral de symbolische waarde van de resolutie onderstreept. Zo stelt het een belangrijk politiek engagement [voorop], dat de aanzet vormt voor een Grondwet van Vlaanderen, 76 bepaalt het dat Vlaanderen een natie [vormt] met eigen taal en cultuur 77 en kiest het resoluut voor het EU- Grondrechtenhandvest (in combinatie met de Belgische Grondwet) als basis voor grondrechtenbescherming. Daarnaast is het een statement tegen het negatieve beeld dat sommigen over Vlaanderen in het buitenland hebben. 78 Wel kan worden betwijfeld of een niet-bindend Handvest werkelijk impact zal hebben op het internationaal imago van Vlaanderen. Ten derde laat een sub-nationaal Handvest ook toe om specifieke accenten te leggen 79, die niet tot uiting komen op het (inter)nationaal niveau. Meest opvallend is de keuze om de grondrechtencatalogus van het EU- Grondrechtenhandvest grotendeels te dupliceren en om een verplichting tot een principieel begrotingsevenwicht en progressieve belastingen in te schrijven. Voor het overige is het Handvest voor Vlaanderen voornamelijk een coördinatieoefening en legt het weinig nieuwe accenten. Ten vierde werd tijdens de voorstelling van het Handvest zijn functie als niet-tijdsgebonden identiteitskaart onderstreept. Een dergelijk basisdocument zou zorgen voor transparantie en duidelijkheid over waar Vlaanderen voor staat en binnen welk wettelijk kader het opereert, en bijgevolg ook een didactische waarde hebben. Toch kan worden betwijfeld, zeker gezien de hierboven geschetste coördinatieproblemen, of coördinatie de meest geschikte weg is naar transparantie. 80 Bovendien wordt niet

TVCR OKTOBER 2013 BIJ DE BUREN 369 duidelijk gemaakt dat de grondrechtencatalogus verder gaat dan het huidige wettelijke kader. Het EU-Grondrechtenhandvest heeft immers louter een EU werkingssfeer in België. De ideologische keuze om zich voornamelijk te baseren op het EU-Grondrechtenhandvest heeft een belangrijke symbolische waarde, maar weerspiegelt dus niet het huidige wettelijke kader. Ook valt te betwijfelen of het tot nu toe bewandeld totstandkomingsproces wel de gepaste weg is om uit te komen bij een niet-tijdsgebonden identiteitskaart. Ten slotte is de voorstelling van het Handvest niet gepaard gegaan met een informatiecampagne die zijn didactische waarde zou kunnen verzilveren. 6 Conclusie Een Grondwet of (minstens) een Handvest voor Vlaanderen houdt de Vlaamse politiek en rechtsleer al meer dan twintig jaar bezig. Op 23 mei 2012 werd een Handvest voor Vlaanderen voorgesteld door de meerderheidspartijen. Eindelijk leek er schot te komen in dit aanslepende dossier. Het gebrek aan participatie door de andere politieke partijen en de burger stootte echter op stevige kritiek. Nu sluimert het dossier al bijna een jaar in de bevoegde Commissie zonder enig parlementair debat. Recentelijk heeft CD&V aangekondigd dat het dossier opnieuw zal worden geactiveerd. Hopelijk zal dit gepaard gaan met intense parlementaire debatten en tekstuele verhelderingen. Indien het Handvest er komt, heeft het evenwel geen juridische implicaties. Als (niet-bindende) resolutie heeft het voornamelijk een belangrijke politieke waarde. Zo verbinden de opstellers Vlaanderen sterk met de EU, wat opmerkelijk is in een tijd van groeiende euroscepsis. Een verklaring hiervoor kan worden gevonden in feit dat het EU kader voor een soort vangnet zorgt dat het streven naar verdere autonomie of zelfs onafhankelijkheid vergemakkelijkt. 81 Daarnaast verduidelijken ze in de preambule dat het Handvest louter een tussenstop is naar een (bindende) Grondwet voor Vlaanderen. Literatuur Berx 1994 C. Berx, De ruime grondwetgevende bevoegdheid van deelstaten: een rechtsvergelijkende studie, Antwerpen: Maklu 1994 Berx 2007 C. Berx, Een Grondwet voor de Belgische deelstaten? Lessen uit het buitenland en de Europese Unie, in: B. Peeters & J. Velaers, De 81 Zie m.b.t. Schotland, N. Walker, Scotland s Constitutional Future: Interdependent independence or independent interdependence?, University of Edinbrough School of Law, Research Paper Series, nr. 2013/05, http://ssrn.com/abstract=2227643, 7.

370 BIJ DE BUREN OKTOBER 2013 TVCR Grondwet in groothoeksperspectief, Antwerpen: Intersentia 2007, p. 239-256 Clement e.a. 1996 J. Clement, W. Pas, B. Seutin, G. Van Haegendoren & J. Van Nieuwenhove, Proeve van Grondwet voor Vlaanderen, Brugge: die Keure 1996 Donald 2010 A. Donald, A Bill of Rights for the UK? Why the process matters, European human rights law review 2010, p. 459-464 Donald e.a. 2010 A. Donald, P. Leach & A. Puddephatt, Developing a Bill of Rights for the UK, Manchester: Equality and Human Rights Commission 2010 Ergec 1994 R. Ergec, Institutionele analyse van het Federalisme, in: A. Alen e.a. (red.), Federalisme: staatkundig, politiek en economisch, Antwerpen: Maklu 1994, p. 35-75 Ginsburg e.a. 2009 T. Ginsburg, Z. Elkins & J. Blount, Does the process of constitutionmaking matter?, Annual Review of Law and Social Science 2009, p. 201-223 Harvey 2001 C. Harvey, The politics of rights and deliberative democracy: the process of drafting a Northern Irish Bill of Rights, European human rights law review 2001, p 48-70 Judo 2006 F. Judo, Deelstatelijk staatsrecht in België: theorie en praktijk van constitutieve autonomie en bijzondere decreten, CDPK 2006, p. 250-279 Judo 2011 F. Judo, Constitutieve autonomie anno 2010: onmiskenbare stilstand of onderhuidse evolutie, in: A. De Becker & E. Vandenbossche (red.), Scharnier- of sleutelelementen in het grondwettelijk recht, Brugge: die Keure 2011, p. 241-260 Nihoul & Bárcena 2011 M. Nihoul & F.-X. Bárcena, Le principe de l autonomie constitutive: le commencement d un embryon viable, in: A. De Becker & E. Vandenbossche (red.), Scharnier- of sleutelelementen in het grondwettelijk recht, Brugge: die Keure 2011, p. 211-240 Pas 2004 W. Pas, A dynamic federalism built on static principles: the case of Belgium, in: A. Tarr e.a. (red.), Federalism, Subnational Constitutions, and Minority Rights, Westport: Praeger 2004, p. 157-175

TVCR OKTOBER 2013 BIJ DE BUREN 371 Peeters 2005 P. Peeters, Grondwet en Staatlichkeit : over institutionele, constitutieve en grondwetgevende autonomie van de gemeenschappen en de gewesten, in: F. Judo (red.), Van Vlaanderen tot Europa: wie vraagt om een Grondwet?, Gent: Larcier 2005, p. 37-71 Popelier 2008 P. Popelier, Het geslacht der engelen. Een dynamisch perspectief voor de vergelijking van staatsvormen, CDPK 2008, p. 416-434 Popelier 2012 P. Popelier, The need for sub-national constitutions in federal theory and practice. The Belgian case, Perspectives on Federalism 2012, nr. 2, www.on-federalism.eu/attachments/004_volume_4_issue-2_2012. pdf, p. 36-58 Rimanque 2003 K. Rimanque, Voorstel van resolutie van het Vlaams Parlement houdende het handvest van Vlaanderen, RW 2003-04, p. 1001-1016 Sarkin 1999 J. Sarkin, The drafting of South Africa s final constitution from a human-rights perspective, American Journal of Comparative Law 1999, p. 67-87 Storme 2012 M. Storme, Het voorstel voor een Handvest voor Vlaanderen: een testimonium paupertatis?, in: J. De Mot (red.), Liber Amicorum Bouwdewijn Bouckaert, Brugge: Die Keure 2012, p. 359-366 Vande Lanotte & Goedertier 2010 J. Vande Lanotte & G. Goedertier, Handboek Belgisch Publiekrecht, Brugge: Die Keure 2010