Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 1996 1997 25 517 Uitkering Algemene nabestaandenwet bij thuisverzorging hulpbehoevende Nr. 1 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal s-gravenhage, 3 september 1997 1. Inleiding Tijdens de begrotingsbehandeling van SZW in december 1996 is door mevrouw Kalsbeek de problematiek aan de orde gesteld van uitkeringsnadeel voor personen, die een zieke of gehandicapte verzorgen. Het uitkeringsnadeel kan worden veroorzaakt doordat de verzorgende en de hulpbehoevende op grond van de vigerende bepalingen als ongehuwd samenwonend worden aangemerkt. Ook in de pers komt deze problematiek regelmatig aan de orde. Ik heb bij de begrotingsbehandeling toegezegd na te gaan hoe bepaalde ongewenste effecten kunnen worden tegengegaan. Met deze brief doe ik deze toezegging gestand. Hierin beschrijf ik op hoofdlijnen de voorgestelde oplossing voor de problematiek. Vanwege de complexiteit van de problematiek is het niet mogelijk in dit stadium al met een concreet wetsvoorstel te komen. De voorbereiding van een wetsvoorstel terzake is echter reeds ter hand genomen. 2. Inkomensverlies als gevolg van gezamenlijke huishouding Ingevolge een aantal sociale zekerheidsregelingen verliest de uitkeringsgerechtigde die een gezamenlijke huishouding voert met een ander persoon zijn zelfstandige uitkering of wordt zijn uitkering verlaagd. Dit betreft uitkeringsregelingen waarbij de samenstelling van het huishouden van belang is voor het recht op en de hoogte van de uitkering. De belangrijkste uitkeringsregelingen waarbij dit van belang is zijn de Algemene bijstandswet (Abw), de Algemene Ouderdomswet (AOW), de Algemene nabestaandenwet (Anw) en het overgangsrecht ingevolge de Algemene Weduwen- en Wezenwet (AWW). In de Anw eindigt het recht op uitkering bij aanwezigheid van een partner. In de Abw en AOW wordt bij de vaststelling van het recht op 7K2736 ISSN 0921-7371 Sdu Uitgevers s-gravenhage 1997 Tweede Kamer, vergaderjaar 1996 1997, 25 517, nr. 1 1
uitkering zowel de aanwezigheid van een partner als zijn eventuele inkomen betrokken. Om een aantal voorbeelden te geven: een weduwe met een nabestaandenuitkering verliest haar uitkering als zij haar gehandicapte zus thuis gaat verzorgen; een man met een bijstandsuitkering verliest zijn uitkering indien hij zijn gehandicapte broer in huis neemt die een arbeidsongeschiktheidsuitkering ontvangt boven het sociaal minimum; een gehandicapte vrouw met een nabestaandenuitkering verliest haar uitkering indien zij ter verzorging door haar zus in huis wordt genomen. Het feit dat in een dergelijke situatie de uitkering vervalt of wordt verlaagd, is het gevolg van de minimumbehoeftefunctie van de regeling in combinatie met de definitie van «gezamenlijke huishouding». Met deze definitie worden ongehuwden gelijkgesteld met gehuwden. De betreffende bepaling is als volgt: «Van een gezamenlijke huishouding is sprake indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins.» Maatschappelijk gezien is het een ongewenste situatie wanneer een uitkeringsgerechtigde, vanwege het feit dat hij zijn uitkering verliest, ervan af zou zien een hulpbehoevende in huis te nemen ter verzorging. Evenzeer is het ongewenst dat men ervan af zou zien een uitkeringsgerechtigde hulpbehoevende in huis te nemen vanwege het feit dat deze hulpbehoevende zijn uitkering verliest en daardoor geen eigen inkomen meer heeft om bij te dragen aan de kosten van levensonderhoud. Ook voor de hulpbehoevende wordt een keuze voor thuisverzorging onaantrekkelijk wanneer dit verlies van inkomen betekent. Zowel vanuit sociaal oogpunt is dit onwenselijk, als ook vanuit financieel oogpunt, gezien de besparingen in de collectieve sector die op lange termijn kunnen worden bereikt met thuisverzorging in plaats van intramurale verzorging. Om te voorkomen dat men ervan afziet om te gaan samenwonen met een hulpbehoevende ter verzorging, is bezien op welke wijze het uitkeringsverlies dat als gevolg daarvan optreedt, kan worden voorkomen dan wel gerepareerd. Allereerst is gekeken naar voorzieningen op dit terrein zoals die bestaan in andere lidstaten van de Europese Unie. Deze voorzieningen vallen in grote lijnen uiteen in enerzijds voorzieningen ten behoeve van de verzorger en anderzijds voorzieningen ten behoeve van de hulpbehoevende. Ten aanzien van de voorzieningen ten behoeve van de hulpbehoevende kan worden gesteld dat deze het best te vergelijken zijn met het Persoonsgebonden Budget (PGB). Het PGB biedt naar mijn mening echter niet in voldoende mate een oplossing voor de onderhavige problematiek. De belangrijkste reden hiervoor is het feit dat het PGB geen inkomensvoorziening is ten behoeve van de kosten voor levensonderhoud, maar een regeling ten behoeve van inkoop van zorg, welke in de plaats kan komen voor de hulp in natura. Het levert de hulpbehoevende derhalve geen inkomen op dat te vergelijken is met een sociale zekerheidsuitkering. Ten behoeve van het uitkeringsverlies aan de kant van de verzorger zal het PGB evenmin voldoende soelaas bieden. Bij de indicatiestelling voor de noodzakelijke zorg aan de hand waarvan de hoogte van het PGB wordt vastgesteld wordt namelijk rekening gehouden met de reeds aanwezige mantelzorg. Voor het aantal uren reeds aanwezige mantelzorg (dat in redelijkheid verleend kan worden) wordt in principe geen budget Tweede Kamer, vergaderjaar 1996 1997, 25 517, nr. 1 2
verleend. Deze mantelzorg zal in veel gevallen juist worden verricht door degene met wie de hulpbehoevende een gezamenlijke huishouding voert. Slechts in een aantal gevallen kan het budget voor de resterende uren alsnog zij het niet in de situatie waarin het specifieke zorg betreft die niet door de huisgenoot kan worden verricht aan de verzorger worden betaald. Bij het onderzoeken van de mogelijkheden wanneer en op welke wijze voorkomen kan worden dat bij de verzorger dan wel bij de hulpbehoevende uitkeringsverlies optreedt, is geconstateerd dat het onwenselijk is dit te laten geschieden via een uitzonderingsbepaling op de definitie van een gezamenlijke huishouding. Deze definitie is namelijk niet slechts in de wetgeving op het gehele terrein van de sociale zekerheid opgenomen, maar eveneens in diverse andere wetten, waardoor een aanpassing verstrekkende gevolgen zou kunnen hebben. Bovendien is het niet de bedoeling de schaalvoordelen die het voeren van een gezamenlijke huishouding biedt, buiten beschouwing te laten, hetgeen zou geschieden met het opnemen van een dergelijke uitzonderingsbepaling. Gezocht is derhalve naar een vormgeving, waarbij tegemoet wordt gekomen aan de inkomenspositie van degene die uitsluitend omwille van de verzorging is gaan samenwonen, maar die ook past binnen de bestaande sociale zekerheidssystematiek en die rekening houdt met de genoemde schaalvoordelen. Op grond daarvan is gekozen voor een vormgeving, waarbij het begrip gezamenlijke huishouding intact wordt gelaten, maar waarbij de uitkering van de verzorger dan wel de hulpbehoevende daar waar mogelijk wordt «gerepareerd» tot een minimumniveau dat algemeen geldend is in een situatie waarbij twee volwassenen schaalvoordelen hebben van het voeren van een gezamenlijke huishouding, zijnde 50% van het WML. Wanneer deze vormgeving wordt toegepast op de wetgeving waarbij de samenstelling van het huishouden van belang is voor de hoogte van de uitkering, geschiedt het volgende. De Abw is uitdrukkelijk bedoeld om, voor diegenen die dat niet zelfstandig kunnen, te voorzien in de kosten voor levensonderhoud. Zodra binnen een huishouden wel voldoende eigen middelen aanwezig zijn, is bijstand niet meer aan de orde. Vanwege het karakter van de bijstandswet als vangnet om te voorzien in de minimumbestaanskosten, ligt het niet in de rede om binnen deze regeling een eventueel inkomensverlies als gevolg van het voeren van een gezamenlijke huishouding te repareren. Het uitgangspunt dat aangesloten wordt bij de bestaande sociale zekerheidssystematiek zou dan geheel worden losgelaten. Ten aanzien van de AOW behoeft, gegeven de hierboven geformuleerde uitgangspunten, geen «reparatie» plaats te vinden. Wanneer een alleenstaande AOW-er met een uitkering ter hoogte van 70% WML een gezamenlijke huishouding aanvangt met een ander persoon, blijft hij immers reeds recht houden op een uitkering ter hoogte van 50% WML, ongeacht het inkomen van de ander. Bovendien is het zo dat, ingeval de partner jonger is dan 65 jaar, afhankelijk van zijn inkomen, een toeslag ter hoogte van 50% WML wordt toegekend. Op de Anw zal de «reparatie» wel betrekking hebben. Indien een nabestaande gaat samenwonen om verzorgd te worden dan wel om te verzorgen, zal zijn uitkering worden gerepareerd tot een hoogte van 50% Tweede Kamer, vergaderjaar 1996 1997, 25 517, nr. 1 3
WML. In praktijk betekent dit, dat in de situatie waarin een hulpbehoevende en een verzorger beiden een Anw-uitkering ontvangen en gaan samenwonen, zij ieder hun nabestaandenuitkering tot een hoogte van 50% WML zullen houden. Ook ten aanzien van een nabestaandenuitkering ingevolge het overgangsrecht AWW zal de reparatie slechts plaatsvinden wanneer de hulpbehoevendheid al bestond vóór aanvang van de gezamenlijke huishouding. Ten eerste wordt deze voorwaarde gesteld vanwege het doel van de regeling. Zoals gesteld heeft het repareren van de uitkering het doel te voorkomen dat men afziet van thuisverzorging van een hulpbehoevende vanwege verlies van uitkering. Wanneer men is gaan samenwonen, zonder dat één van beiden hulpbehoevend is, is er geen sprake van een gezamenlijke huishouding omwille van de verzorging en derhalve evenmin van verlies van uitkering vanwege verzorging. Ten tweede is er, indien deze voorwaarde niet zou gelden, sprake van ongelijke behandeling tussen gehuwden en ongehuwd samenwonenden. Ter verduidelijking: indien een weduwe, die een uitkering ingevolge de AWW ontvangt, gehuwd is gaan samenwonen met haar nieuwe partner, heeft zij geen recht meer op een nabestaandenuitkering, ook niet wanneer deze partner na verloop van tijd hulpbehoevend is geworden. Indien dezelfde weduwe ongehuwd is gaan samenwonen, zou nu haar nabestaandenuitkering worden gerepareerd. Behalve de twee genoemde groepen nabestaanden, zijnde de groep die na invoering van de reparatie een Anw-uitkering gaat ontvangen (de toekomstige Anw-ers) en de groep die ingevolge het overgangsrecht AWW al een uitkering ontvangt, bestaat een derde groep nabestaanden waarop de reparatie van toepassing dient te zijn. Dit is de groep die na invoering van de Anw recht op een uitkering heeft gekregen en dit recht vanwege samenwoning met een hulpbehoevende weer is kwijtgeraakt. Hiervoor kan met terugwerkende kracht de uitkering gerepareerd worden. Ten aanzien van de hulpbehoevende geldt dat er sprake moet zijn van een indicatie, dat het een persoon betreft die niet in staat is om zonder hulp van anderen alleen te wonen. De exacte inhoud van de indicatiestelling, alsmede de uitvoering van de indicatiestelling, worden nog nader onderzocht. De indicatie is van belang vanwege de mogelijkheden voor een rechtmatige uitvoering. 3. Budgettaire gevolgen Er zijn geen exacte gegevens bekend over het aantal Anw-gerechtigden dat omwille van verzorging samenwoont. Om toch enig inzicht te hebben in de budgettaire gevolgen van de genoemde voorstellen is op basis van het Woning Behoefte Onderzoek van het CBS hiervoor een schatting gemaakt. Op basis van deze schatting kunnen de kosten tentatief geraamd worden op 5 mln. gulden in 1998. Bij de raming voor 1998 is geen rekening gehouden met eventuele gedragseffecten die kunnen optreden als gevolg van de voorgestelde regeling. In de ramingen van de Anw is verondersteld dat iedereen die samenwoont en nu een uitkering ontvangt, deze verliest dan wel een 30%-uitkering overhoudt. Er is dus ook niet verondersteld dat Anw-gerechtigden naar een AWBZ-instelling zouden gaan. De enige consequentie voor de ramingen is derhalve dat mensen waarvan verondersteld werd dat zij de uitkering verliezen als gevolg van de nieuwe regeling, nu wel een uitkering krijgen. Tweede Kamer, vergaderjaar 1996 1997, 25 517, nr. 1 4
Bij de kostenraming voor de nieuwe gevallen is er op zichzelf evenzeer sprake van meeruitgaven ter grootte van structureel 5 mln. Bij deze nieuwe gevallen is echter de vraag relevant of Anw-gerechtigden die overwegen een verzorgingsrelatie aan te gaan, niet zullen terugdeinzen voor de financiële consequenties indien de nu voorgestelde regeling niet zou worden getroffen. In dat geval zouden de meeruitgaven een nog groter bedrag belopen. 4. Tijdpad Wat betreft de ingangsdatum van de voorgestelde wijzigingen streef ik naar 1 januari 1998. 5. Ten slotte: ongehuwde verzorgers van naaste verwanten Bij de behandeling van het wetsvoorstel Premiedifferentiatie en marktwerking bij arbeidsongeschiktheidsverzekeringen (PEMBA) in de Eerste Kamer, is de problematiek van de groep ongehuwde verzorgers van naaste verwanten aan de orde gesteld. In de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW), die met de inwerkingtreding van de wet PEMBA vervalt, geldt voor deze groep dat bij intredende arbeidsongeschiktheid niet voldaan behoeft te worden aan de vereiste van inkomensderving om voor een uitkering in aanmerking te komen. Ik heb toegezegd deze kwestie te zullen bezien bij de bredere problematiek van sociale zekerheid en verzorging. Dit heeft echter niet tot een voorstel tot voorzetting van de regeling geleid. Behalve vanwege het feit dat het instrument wetgeving zou worden ingezet ten behoeve van een groep die slechts uit enkele tientallen personen bestaat, acht ik ook om inhoudelijke redenen voortzetting niet wenselijk. Een afzonderlijke regeling voor ongehuwde verzorgers van naaste verwanten is moeilijk te motiveren ten opzichte van andere groepen, bijvoorbeeld ten opzichte van bijstandsgerechtigden of verzorgers van kinderen. De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, F. H. G. de Grave Tweede Kamer, vergaderjaar 1996 1997, 25 517, nr. 1 5