Pilots met mediation in strafzaken: een eerste evaluatie Bepaling 51h Sv van de in 2011 ingevoerde Wet ter versterking van de positie van het slachtoffer in het strafproces bevordert bemiddeling tussen slachtoffers en verdachten van misdrijven. De bepaling maakt het mogelijk mediation structureel in te zetten als onderdeel van een strafzaak. Bij de rechtbanken van Amsterdam, Breda, Den Bosch, Rotterdam, Noord-Holland en Den Haag worden momenteel pilots gehouden met mediations in strafzaken. Deze worden in 2015 geëvalueerd door het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC). Dit onderzoek zal uitwijzen hoe succesvol mediation in strafzaken is en of en hoe het verder geïmplementeerd kan worden in ons rechtssysteem. Dit artikel neemt hierop alvast een voorschot. Door Judith Stoop Slachtoffer-dadergesprekken hebben hun meerwaarde reeds bewezen. Het draagt bij aan herstel en verwerking en aan vermindering van recidive, aldus Mariëlle van den Berg, woordvoerder van Stichting Slachtoffer in Beeld (SIB). Dat het ook binnen een strafproces een meerwaarde heeft, lijkt een terechte veronderstelling. In de landen om ons heen (zoals België, Duitsland, Oostenrijk en Frankrijk) maakt mediation allang geaccepteerd deel uit van strafprocessen. 1 Nederland loopt relatief achter op dit gebied. Lange tijd werd gedacht dat het niet paste binnen ons rechtssysteem. Strafrecht was een zaak tussen dader en overheid. En de handhaving van het strafrecht was een exclusieve overheidstaak. Eigenrichting paste Artikel 51h Wetboek van Strafvordering 1. Het openbaar ministerie bevordert dat de politie in een zo vroeg mogelijk stadium het slachtoffer en de verdachte mededeling doet van de mogelijkheden tot bemiddeling. 2. Indien een bemiddeling tussen het slachtoffer en de verdachte tot een overeenkomst heeft geleid, houdt de rechter, indien hij een straf en maatregel oplegt, daarmee rekening. 3. Het openbaar ministerie bevordert bemiddeling tussen het slachtoffer en de veroordeelde, nadat het zich ervan heeft vergewist dat dit de instemming heeft van het slachtoffer. 4. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld betreffende bemiddeling tussen het slachtoffer en de verdachte of tussen het slachtoffer en de veroordeelde. Voor dit artikel werden geïnterviewd: Mariëlle van den Berg - woordvoerder van Stichting Slachtoffer in Beeld; Kim Roelofs - MfN registermediator; Janny Dierx - MfN registermediator en onder meer coauteur van het boek Mediation in strafzaken; Maurice van Heemst - coördinerend ZSM-officier van justitie bij arrondissementsparket Rotterdam. daar niet bij. 2 Het strafrecht en de strafoplegging zoals we dat nu kennen legt een sterke nadruk op het gegeven dat de dader een overheidsregel overtreedt en inbreuk maakt op de publieke rechtsorde. Dat een dader vaak ook inbreuk maakt op de rechten van een ander persoon is de afgelopen eeuwen in juridische zin op de achtergrond gedrongen. 3 Maar dat verandert nu. Nederland ontwikkelde al wel een reeks van alternatieve sancties die pasten binnen de ideeën van herstelrecht (werkstraffen, leerstraffen, schadebemiddeling, civiele voeging). Wellicht was het ook daarom dat voor mediation in strafzaken lange tijd geen vruchtbare bodem leek te bestaan. Er werd immers al veel gedaan aan herstel, dus waarom ook het rechtssysteem veranderen? 4 Meerwaarde Door mediation in te voegen in een strafzaak, wordt over de grenzen van het rechtssysteem heengekeken. Je geeft het echte conflict terug aan de betrokkenen, zo legt Kim Roelofs uit. Zij is een van de mensen die vanuit SIB als mediator betrokken is TIJDSCHRIFT CONFLICTHANTERING Nummer 5, 2014 Sdu Uitgevers 45
bij de pilots. SIB verzorgt al jaren gesprekken tussen slachtoffers en daders, maar niet eerder waren deze gesprekken onderdeel van het strafproces. Tweehonderd van de vierhonderd voor de pilots gewenste succesvol afgeronde mediations zijn toevertrouwd aan deze stichting. De andere helft van de zaken wordt gedaan door vrijemarktmediators. Per rechtbank is een team van opgeleide mediators samengesteld. Dit is mede georganiseerd door Janny Dierx die ook zelf mediations in strafzaken doet. Niet alleen is zij ervaren mediator, ook schreef zij met Anneke van Hoek het boek Mediation in strafzaken en is zij mede-oprichter van de stichting Mediation in strafzaken. Ze vertelt: Een rechtszaak polariseert. Het nodigt een verdachte uit zich te verdedigen en (signaal naar deze persoon) en genoegdoening. Het is volgens Roelofs juist dit laatste waarvoor tot kort te weinig aandacht was en wat met mediation de aandacht krijgt. Geschikte zaken Bij de Amsterdamse rechtbank vond reeds in 2010-2011 een pilot plaats. Hierbij werden door het Openbaar Ministerie (OM) 61 zaken aangedragen voor mediation. Aanvankelijk werd als criterium onder meer gesteld dat een verdachte schuld moest bekennen om aan mediation deel te nemen. Dit criterium werd snel losgelaten. Een verdachte die betrokkenheid bij het incident erkent, blijkt voldoende. 5 Dat geldt ook in de recente pilots. Van Heemst zegt dat betrokkenheid Mediation leidt soms tot hele creatieve afspraken die een rechter nooit kan opleggen zijn betrokkenheid te minimaliseren. Mediation is een poging de relatie te herstellen en recht te doen aan het eigenlijke conflict. Het helpt om elkaar weer als mens te zien. Om uit het sjabloon te stappen die van de dader een monster maakt en het slachtoffer nog zieliger maakt. Maurice van Heemst is coördinerend ZSM-officier van justitie in Rotterdam. ZSM staat onder andere voor Zo Simpel, Spoedig, Samen en Selectief Mogelijk zaken afdoen. Het gaat over zaken als vernieling, winkeldiefstal en mishandeling. Ook Van Heemst ziet een duidelijke meerwaarde van mediation in strafzaken: Met straffen los je niet altijd een conflict op. Neem als voorbeeld een burenruzie. Als je de ene buurman straft, kan die rancuneus worden en wordt het conflict wellicht versterkt. Mediation kan ze juist bij elkaar brengen. En als ze er dan uitkomen, heeft een extra strafrechtelijke afdoening dan nog zin? Soms niet. Lichte zaken worden bij een succesvolle mediation vaak geseponeerd, al dan niet voorwaardelijk, vertelt Van Heemst. Een interessante constatering is dat mediation soms tot hele creatieve afspraken leidt. Zo had Roelofs laatst een mediation waarin mensen afspraken maakten over hoe ze elkaar zouden groeten op straat. Dat zijn afspraken die een rechter nooit kan opleggen. Dierx geeft een voorbeeld van een dader die zijn vakantiehuis ter beschikking stelt aan een slachtoffer, omdat deze door alle commotie niet in staat was geweest met zijn gezin vakantie te vieren. De slachtoffer-dadergesprekken van SIB richten zich heel erg op het belang van de mensen zelf en hun emotionele herstel, vertelt Roelofs. En dat mooie stukje tussen daders en slachtoffers implementeer je nu in het strafsysteem. Roelofs legt uit dat het strafrecht vier aandachtspunten heeft: repressie, generale preventie (signaal naar het volk), speciale preventie erkennen het belangrijkste criterium is. Een ander veelgenoemd criterium is dat verdachte en slachtoffer een relatie met elkaar hebben en elkaar weer tegenkomen. In de praktijk blijkt dit een belangrijke indicatie voor succes, maar een voorwaarde voor mediation is het niet. 6 Tot slot zou mediation beter geschikt zijn voor lichtere, meer voorkomende, misdrijven. Bij de recente pilot in Rotterdam blijkt het inderdaad zo te zijn dat er bij lichtere zaken vaker mediation wordt toegepast, vertelt Van Heemst. Dit sluit echter zeker niet uit dat het niet ook bij zwaardere misdrijven succesvol toegepast kan worden, vervolgt hij. Alle zaken kunnen zich ervoor lenen. Maar uiteindelijk is het voornaamste criterium of het nuttig is in een zaak, zo zegt hij. Het is dus een inschatting van een officier, of van een rechter, afhankelijk van de fase waarin een zaak zich bevindt. Initiatief tot mediation En het is ook de officier of rechter die uiteindelijk beslist of mediation opportuun is. Uiteraard vindt het alleen plaats als zowel slachtoffer als dader dat willen. Een slachtoffer of dader of diens advocaten kunnen weliswaar om mediation verzoeken, maar zij zijn niet degenen die bepalen of het kan plaatsvinden. Officier van justitie en rechter bepalen zelf welke zaken zich wel of niet voor mediation lenen, beaamt Van Heemst. In andere landen zie je dat dader en slachtoffer het ook zelf mogen initiëren, vertelt Dierx. Op dit moment heeft de wet dit nog niet duidelijk geregeld. Je mag het vragen, maar er staat nergens dat je het ook krijgt. Soms wordt een advocaat die mediation verzoekt door de rechter overruled, ziet Dierx gebeuren. Hierover zullen, zo meent zij, ongetwijfeld procedures volgen, zodat ook aan dit punt nadere invulling wordt gegeven. 46 Mfn TIJDSCHRIFT CONFLICTHANTERING Nummer 5, 2014
Binnen het OM zijn er voor- en tegenstanders van mediation in strafzaken, is de ervaring van Roelofs. Zij meent dat daar een beleid in moet komen. Het is naar haar mening niet correct dat een officier of rechter zelfstandig bepaalt dat een zaak te ernstig is voor mediation. Een officier of rechter mag niet op de stoel van het slachtoffer gaan zitten: Ook als een slachtoffer nee zegt, heb je hem toch een stukje regie terug in handen gegeven. Het gaat om wat partijen willen. Als die het beide willen, moet het kunnen, aldus Roelofs. Maar natuurlijk is het aan het OM of de rechtbank in hoeverre zij de uitkomst van de mediation laten meewegen bij de verdere beoordeling van een strafzaak. Ook Van den Berg ervaart dat sommige officieren en rechters nog wat huiverig zijn: Want je laat het wel een beetje los. En ook het feit dat het nog relatief nieuw is zal bijdragen aan het gegeven dat nog niet alle officiers en rechters er even actief op inzetten. Van Heemst herkent zich overigens niet in deze terughoudendheid. Ook zijn collegaofficieren zijn enthousiast, denkt hij. Maar dat het meer bekendheid moet krijgen, deelt ook hij. De waarde van de uitkomst van mediation Het is belangrijk dat je slachtoffer en verdachte goed voorlicht. Ze gaan niet zelf over de straf. Het is een driehoeksverhouding met de maatschappij en daarin kun je niet alles zelf beslissen, zo vertelt Dierx. Een officier of rechter beslist over vervolgstappen. Verdachte en slachtoffer kunnen gezamenlijk verzoeken te seponeren, maar het blijft de officier die daarover beslist. Soms is dat frustrerend. Dat merkt ook Roelofs: Dan heb ik een hele mooie mediation, die ik terugkoppel aan de officier, waarin staat hoe partijen willen dat de zaak verder wordt afgedaan. Waarbij het slachtoffer zegt: voor mij is het klaar zo, ik wil geen vervolging. Maar een officier kan dan toch gaan vervolgen. Een officier of rechter moet rekening houden met de gelezen als een pleidooi van een advocaat, meent ze. Ze moeten zich realiseren dat dit echt de wensen zijn van beide partijen. Ze moeten het welwillend lezen. Want er wordt nog wel eens van een mediator gedacht dat die erg naïef is. Maar de dader is ook een mens die iets goeds kan doen. Officier en rechter zijn autoriteiten. Ze zijn gewend dat ze het mogen zeggen. Het is nieuw om betrokkenen te vragen er ook zelf iets over te zeggen. Van Heemst pleit ervoor dat het resultaat van mediation los gezien moet worden van een eventuele verdere afdoening door een officier. Een officier kijkt niet alleen naar wat dader en slachtoffer overeen zijn gekomen, maar ook naar het maatschappelijk belang. Mediation gaat over de relatie tussen deze twee partijen, terwijl de afdoening een bredere context heeft, legt hij uit. Anders zou je strafrecht door mediation kunnen vervangen. Dat sluit prima aan bij het opportuniteitsbeginsel, legt hij uit. Ofwel, een officier van justitie beslist op gronden aan het algemeen belang ontleend of hij een verdachte wel of niet beboet of voor de rechter brengt. Wanneer Van Heemst mediation aanvraagt, heeft hij van tevoren al in zijn hoofd wat hij wil gaan doen als de mediation slaagt. Zoals een voorwaardelijk sepot of een geldboete. Slagen betekent dat de mediation resulteert in een vaststellingsovereenkomst. De inhoud van deze overeenkomst weegt daarbij in principe niet mee. Wel is het zo dat een slachtoffer invloed kan uitoefenen op de strafrechtelijke afdoening, als deze aangeeft dat te willen. Ik probeer maatschappelijk relevant te handelen, vertelt Van Heemst. Dossierkennis Een ander punt van aandacht is volgens Dierx dat een mediator niet het hele dossier kent. Is een verdachte een zogeheten first offender of een veelpleger? Dat kan uitmaken, meent Het is een driehoeksverhouding met de maatschappij en daarin kun je niet alles zelf beslissen uitkomst, schrijft artikel 51h voor, maar er is geen model over hoe er rekening mee gehouden moet worden. Een officier die doorverwijst, moet er wel iets mee willen doen, vindt ook Dierx. De pilots worden ook gevolgd door advocaten. Er wordt nu op het scherpst van de snede gewerkt. Want advocaten zullen met vaststellingsovereenkomsten aan de haal gaan. Zij gaan heus een keer procederen over een overeenkomst waar een officier aan voorbij gaat. Dan krijgt het geheel vanzelf meer inhoud. Het vertrouwen van OM en rechters in mediators moet groeien, denkt Dierx. Mediators zijn nieuwe spelers in het veld. Een vaststellingsovereenkomst wordt door een rechter soms Dierx. Ik wil weten met wie ik het slachtoffer uitnodig in gesprek te gaan. Inzicht in het strafdossier zou ik eigenlijk heel normaal vinden. In Argentinië, waar Dierx ooit startte als mediator, is dat gebruikelijk. Zij meent dat de mediation juist geloofwaardiger wordt als die informatie bij de betrokkenen van een mediation bekend mag zijn. Een verdachte kan over zijn doopceel zwijgen en een slachtoffer op het verkeerde been zetten. En het hoeft niet altijd, maar dat kan wel leiden tot secundaire victimisatie. Op zijn minst zou het proces-verbaal van de aangifte of het verhoor met de mediator gedeeld moeten worden, aldus Dierx: We hebben al een paar keer meegemaakt dat mediations in de intakefase strandden op dit TIJDSCHRIFT CONFLICTHANTERING Nummer 5, 2014 Sdu Uitgevers 47
punt. Partijen bleven nog bij hun eigen visies op het gebeurde en de mediator had niets om ze mee te confronteren. En het kwam ook voor dat alsnog gestart kon worden nadat het proces-verbaal was ontvangen. Van Heemst is niet van mening dat een mediator het dossier hoeft te kennen: Eventuele bijzonderheden worden wel gemeld, maar de mediation gaat over deze specifieke zaak, niet over het verleden van een dader. Een verdachte die nee zegt Een punt van zorg is volgens Van den Berg van SIB hoe wordt omgegaan met verdachten die niet willen deelnemen aan mediation: Krijgen ze dan een minnetje achter hun naam? Moeten ze argumenten geven voor hun weigering? Want als dat zo is, brengt dat de vrijwilligheid van mediation in gevaar. Slachtoffers en daders zijn vrij om nee te zeggen wanneer hen mediation wordt aangeboden, benadrukt officier Van Heemst van het OM Rotterdam. Verdachten zeggen vaker ja, is zijn ervaring. Die hebben het gevoel er iets mee te kunnen winnen. Dat gevoel hebben ze terecht. Want in een strafzaak wordt met een gelukte mediation rekening gehouden, vertelt Van Heemst. Omgekeerd wordt het verdachten niet nagedragen als ze niet willen meedoen aan mediation, vult hij aan. Het zou goed zijn om een aantal basisregels vast te stellen die mediators van Slachtoffer in Beeld. Het aantal rechtbankmediators dat meedoet is echter groot, zo stelt Roelofs. Dat resulteert erin dat veel van deze mediators maar een of twee zaken doen. Dierx vertelt dat het werken met juist een klein team van mediators bij de Rechtbank Rotterdam goed uitpakt en ook Van den Berg van SIB ervaart dat het goed werkt met een vaste groep van (landelijk) tien mediators. Deze mediators kunnen in korte tijd veel ervaring opdoen. En dat is belangrijk, want zegt Roelofs: Mediation in strafzaken is echt een specialisme. Het grootste leerpunt voor mediators zit volgens Roelofs in het opstellen van de vaststellingsovereenkomst: Je moet je realiseren voor wie je het schrijft en welke plek het heeft in een strafproces, vertelt ze. Mediation in strafzaken kenmerkt zich voorts door relatief veel caucussen. En er wordt veel minder geherformuleerd, iets dat mediation in het algemeen zo eigen is. Juist in strafzaken moet je het niet mooier maken dan het is, legt Dierx uit: Het is soms goed het zo smerig als het is op tafel te leggen. Na de pilots 1 november dit jaar lopen de pilots af. Het lijkt een logische veronderstelling dat SIB een van de uitvoerende partijen blijft. Deze stichting wordt immers nu al structureel gefinancierd Mediation is niet bedoeld om bij te dragen aan de waarheidsvinding in het strafrecht de verhouding tussen verwijzer en mediator regelen, meent Dierx. Bijvoorbeeld in een convenant of in een algemene maatregel van bestuur op basis van artikel 51h SV. Het is daarbij belangrijk dat het vak van mediator wordt afgebakend, vervolgt ze. Voor je het weet is de mediator een rapporteur van het OM. Onafhankelijkheid is belangrijk. In de pilots blijkt dat officieren en rechters soms nog erg moeten wennen aan de vertrouwelijkheid die zo kenmerkend is voor mediation. Een rechter wil weten waarom een dader niet wil meedoen, zo ervaren mediators Dierx en Roelofs. Het zit in de werkwijze van de mediator verankerd hier, zonder instemming van betrokkenen, niets over naar buiten te brengen. Maar officieren en rechters zijn autoriteiten die gewend zijn geïnformeerd te worden. Onbedoeld zou een mediator aanvullend bewijs kunnen leveren met een vaststellingsovereenkomst. Maar mediation is niet bedoeld om bij te dragen aan de waarheidsvinding in het strafrecht. Mediators in strafzaken In de pilot werken mediators in strafzaken die door de media tionbureaus van de rechtbanken worden ingeschakeld en door de overheid. Dierx hoopt dat mediation in strafzaken onderdeel wordt van de gefinancierde rechtsbijstand, en dus ook de vrijemarktmediators inzetbaar blijven. Dan blijft het onderdeel van het systeem. De inzet ervan moet niet afhankelijk zijn van een subsidie, die op enig moment weer ingetrokken kan worden. Van Heemst gaat ervan uit dat de huidige inzet van mediation in strafzaken in Rotterdam ook na de pilot wordt voortgezet: Ik heb voldoende zaken gezien waarin het meerwaarde heeft. Daar gaan wij niet ineens mee stoppen. Mediation in strafzaken zou naar de mening van Van Heemst nog wat vaker bij minderjarigen mogen worden ingezet. Dat loopt in Rotterdam nog iets achter. Terwijl juist daar het pedagogische effect zo groot is, zegt hij. En ook voor zaken met huiselijk geweld ziet Van Heemst meer potentieel. Het onderzoek van WODC is gelijktijdig met de pilots gestart. De eindevaluatie wordt medio 2015 opgeleverd, aldus Jaap Oosterveer, woordvoerder op dit thema bij het ministerie van Veiligheid en Justitie. 7 Dit onderzoek is bedoeld om zorgvuldige en goed onderbouwde keuzes voor de langere termijn te kunnen maken over de toekomstige inzet van mediation in 48 Mfn TIJDSCHRIFT CONFLICTHANTERING Nummer 5, 2014
strafzaken in het Nederlands strafrecht, stelt hij. Hoe de periode tussen het eindigen van de pilots en de eindevaluatie wordt ingericht, wordt nader bekeken. Waarbij het geheel stilleggen van de activiteiten zoals uitgevoerd in de pilots geen voorkeursoptie is, aldus Oosterveer. Op de vraag wie in de toekomst dit type mediations zal uitvoeren, antwoordt hij: Het onderzoek brengt onder meer de verschillen tussen de diverse vormen van herstelbemiddeling in kaart, ook de verschillen tussen de bemiddelingen door SIB en die door vrijemarktmediators. Het onderzoek kijkt daarbij naar de kwalitatieve aspecten (meerwaarde voor de deelnemers) én naar de kosten en baten. Mede op basis daarvan vindt besluitvorming over structurele inzet plaats. Mediation in strafzaken is een mooi initiatief. Dierx vindt het pas het begin. Het zou onderdeel moeten zijn van een cultuur waarin mensen maatschappijbreed verantwoordelijkheid nemen voor conflicten. Zoals in Utrecht, waar Dierx nauw betrokken is bij het inititief van de vreedzame wijk. Al op scholen wordt daar aandacht besteed aan het effectief omgaan met conflicten. Van den Berg van SIB hoopt dat mediation in strafzaken straks breed wordt aangeboden. Maar we hopen ook dat de mogelijkheid van herstelbemiddeling buiten het strafrecht wordt aangeboden. Laat mensen de vrijheid om te kiezen wat bij hen past. Conclusie Afgaande op de ervaringen en meningen van de geïnterviewden zijn de eerste signalen over de pilots met mediation in strafzaken positief. Nu deze trein eenmaal rijdt, lijkt hij niet meer te stoppen. De toegevoegde waarde toont zich. Het draagt bij aan herstel, vermindert recidive en biedt een antwoord op gezochte genoegdoening van slachtoffers. Het past binnen de bredere maatschappelijke trend waarin burgers zelf zeggenschap willen over hun leven. En het succes van mediation in strafzaken in andere landen maakt dat Nederland inmiddels niet meer kan achterblijven. Toch zijn er nog wat losse eindjes. Wie initieert het? Hoe wordt een succesvolle mediation door gezagdragers gewogen bij vervolgstappen? Hoe wordt de vertrouwelijkheid, ook bij niet-succesvolle mediations, gewaarborgd? Hoeveel dossierinformatie krijgt een mediator? En de meest acute vraag lijkt nu te zijn: wie verzorgt deze mediations na de pilots en hoe wordt dat gefinancierd? Noten 1 J. Dierx en A. van Hoek, Mediation in strafzaken: de praktische toepassing van restorative justice en herstelrecht, Den Haag: Sdu Uitgevers 2012. 2 J.G.H. Altena-Davidsen e.a., Privatisering van het strafrecht (redactioneel), Ars Aequi 2013, 4. 3 J. Dierx en A. van Hoek, Mediation in strafzaken: de praktische toepassing van restorative justice en herstelrecht, Den Haag: Sdu Uitgevers 2012. 4 B. van Stokkum, Mediation in strafzaken: waarom wenselijk?, Tijdschrift voor Herstelrecht 2008, (8) 2, p. 55-62. 5 J.R. Dierx, G.J. Slump en M.E. Leijten, Mediation in strafzaken, Strafblad 2012, p. 276-286. 6 Idem. 7 Per e-mail aan de auteur in reactie op enkele vragen (26 augustus 2014). Over de auteur Drs. Judith Stoop is ervaren interviewer, onderzoeker en adviseur met haar bedrijf SCHERP&ZINNIG. Zij is beginnend mediator en hoopt nog dit jaar het MfN-assessment succesvol af te leggen en zich de komende jaren in het vak van mediator te bekwamen. TIJDSCHRIFT CONFLICTHANTERING Nummer 5, 2014 Sdu Uitgevers 49