Inburgering De nieuwe Wet Inburgering Else Roetering en Jan Laurier De nieuwe Wet Inburgering is per 1 januari 2007 ingegaan. Hoewel de totstandkoming met veel politiek rumoer gepaard ging, is er in de pers niet veel aandacht aan de inhoud geschonken. In dit artikel worden de hoofdlijnen van de wet geschetst en wordt ingegaan op de consequenties ervan. De nieuwe Wet Inburgering (WI) beoogt het Nederlandse stelsel ingrijpend te veranderen. Doel is de inburgering minder vrijblijvend te maken, meer nadruk te leggen op de eigen verantwoordelijkheid van de betrokkene en meer resultaatgericht te laten zijn. Om dit doel te bereiken is het nieuwe stelsel inburgering niet langer een inspannings-, maar een resultaatverplichting. Iedere inburgeringsplichtige zal binnen een bepaalde periode het inburgeringsexamen moeten behalen op straffe van verblijfsrechtelijke consequenties (geen permanente verblijfsvergunning) en/of boetes. De eigen verantwoordelijkheid krijgt onder meer gestalte door van de betrokkene te verlangen dat hij of zij ook financieel aan de eigen inburgering bijdraagt. Daar staan bepaalde faciliteiten van de kant van de overheid tegenover. Voor de financiering kan men een lening krijgen, een tegemoetkoming in de kosten of een aanbod van de gemeente. Niet alleen nieuwkomers moeten verplicht inburgeren, de wet geldt ook voor oudkomers. Rol gemeente De WI legt de verantwoordelijkheid voor de uitvoering bij de gemeente. Het is de taak van de gemeenten het beleid uit te werken in verordeningen en de betrokkenen informatie te verschaffen. Het zal duidelijk zijn, gezien hetgeen voor de betrokkenen op het spel staat, dat aan beide hoge eisen gesteld zullen moeten worden. De verordeningen vormen een belangrijk kader voor de plichten, maar ook de rechten van de inburgerplichtigen. De kwaliteit van de informatie zal bepalend zijn in hoeverre potentieel inburgerplichtigen nog voordat zij de feitelijke inburgerplicht van de gemeente opgelegd hebben gekregen, kunnen anticiperen op wat hen eventueel te wachten staat. Eigen verantwoordelijkheid Uitgangspunt van de nieuwe WI is dat de inburgeringsplichtige in feite een consument is van inburgerdiensten. Hij of zij bepaalt in principe de eigen weg naar het succesvol afleggen van het inburgeringsexamen en dat betekent dat de betrokkene zelf de behoefte aan ondersteuning moet formuleren en daar ook in moet voorzien. Dat kan door cursussen bij een al dan niet professionele instelling in te kopen, maar ook door het eventueel onderhands te regelen. De autonomie van de consument wordt wel beperkt als er een beroep wordt gedaan op de één of andere vorm van ondersteuning door de overheid. Wie een deel van de kosten vergoed wil krijgen, zal de cursus moeten volgen bij een gecertificeerde instelling. Dat geldt ook als iemand voor een lening in aanmerking wil komen om het 'traject' te financieren. Het geleende geld komt ter beschikking van de inburgeringsplichtige, maar niet contant: het geld wordt direct naar betrokken instelling overgemaakt. Klaarblijkelijk is het 1/7
vertrouwen van de wetgever in de gemiddelde Nederlandse student als het om de eigen financiële verantwoordelijkheid gaat groter dan in de gemiddelde in Nederland woonachtige inburgeraar. Bepaalde groepen kunnen in aanmerking komen voor een gemeentelijk aanbod tegen gereduceerd tarief. Dan moet men wel gebruik maken van instellingen waar de gemeente cursussen heeft ingekocht. Overigens heeft de wetgever klaarblijkelijk meer vertrouwen in het selectievermogen van de gemiddelde Nederlandse gemeente dan van de gemiddelde inburgeringsplichtige, want de gemeente is niet verplicht bij een gecertificeerde instelling in te kopen. Doelgroep Tijdens de behandeling van de WI is de doelgroep die verplicht wordt in te burgeren verkleind. Zo vielen genaturaliseerde Nederlanders aanvankelijk ook onder de inburgeringsplicht. Voor deze groep bereidt de regering thans aanvullende maatregelen voor. De inburgeringsplicht geldt in beginsel alle vreemdelingen, afkomstig van buiten de EU en Zwitserland, van 16 tot 65 jaar die duurzaam in Nederland willen en mogen verblijven. De wet geldt voor nieuwkomers en oudkomers. Uitgezonderd zijn zij die: - ten minste acht jaar tijdens hun leerplichtige leeftijd in Nederland hebben gewoond; - in het bezit zijn van bepaalde diploma's of certificaten of bewijsstukken waaruit blijkt dat zij aan bepaalde opleidingseisen voldoen; - hebben aangetoond te beschikken over voldoende mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal en evidente kennis van de Nederlandse samenleving. Voor oudkomers die 60 jaar of ouder zijn op het moment van de inwerkingtreding van de Wet, 1 januari 2007, geldt dat zij op basis van het overgangsrecht niet inburgeringsplichtig zijn. Inhoud plicht De inburgeringsplicht houdt in dat de betrokken persoon voldoende kennis van de Nederlandse taal en van de Nederlandse samenleving moet verwerven. De inburgeringsplicht is resultaatgericht. Alleen deelname aan een inburgeringscursus is niet meer voldoende. Het inburgeringsexamen moet worden gehaald om aan de inburgeringsplicht te hebben voldaan. Hoe betrokkene zich voorbereidt op het examen, staat hem in principe vrij. Handhaving van de inburgeringsplicht Nieuwkomers zijn onmiddellijk aan hun inburgeringsplicht gehouden. De oudkomers zijn bij de inwerkingtreding van de wet inburgeringsplichtig. Maar niet alle oudkomers kunnen vanwege financiële en organisatorische beperkingen tegelijkertijd aan hun inburgeringsplicht worden gehouden. Elk jaar kunnen gemeenten een 'nieuwe' groep oudkomers een beschikking geven waaruit blijkt dat ze nu aan hun inburgeringsplicht moeten voldoen. In de wet zijn termijnen opgenomen waarbinnen het examen moet zijn behaald. 2/7
Voor personen die op basis van de Vreemdelingenwet 2000 het basisexamen inburgering in het land van herkomst hebben behaald, geldt een termijn van 3,5 jaar. Van hen wordt verondersteld dat zij reeds over basiskennis van de Nederlandse taal en de Nederlandse samenleving beschikken. Voor de nieuwkomers die geen basisexamen inburgering in het buitenland hebben gehaald (met name asielgerechtigden) geldt een termijn van vijf jaar. Voor oudkomers geldt een termijn van vijf jaar. Deze termijn gaat lopen vanaf de datum van de handhavingsbeschikking. Op straffe van bestuurlijke boetes worden de oudkomer en de nieuwkomer gehouden aan de inburgeringsplicht. Verlenging termijn Een inburgeringsplichtige kan het college verzoeken tot verlenging van de termijn. Als een inburgeringsplichtige aan een gemeente aannemelijk maakt dat hem geen verwijt kan worden gemaakt voor het niet tijdig kunnen behalen van het examen, verlengt het college de termijn en wordt geen boete opgelegd. Een dergelijk verzoek kan pas worden gedaan tegen de tijd dat de termijn afloopt. Immers dan pas kan aannemelijk gemaakt worden dat het inburgeringsexamen niet binnen de termijn gehaald kan worden. De aanvraag kan dus niet eerder worden ingediend dan zes maanden voor de termijn waarbinnen aan de inburgeringsplicht moet zijn voldaan. Aangezien de inburgeringsplichtige aannemelijk moet maken dat hem geen verwijt treft, moet hij hiervoor bewijzen kunnen overleggen aan het college. Een verzoek tot verlenging kan herhaaldelijk worden gedaan. Het college kan ook besluiten ambtshalve tot verlenging over te gaan wanneer het zelf al vaststelt dat er geen sprake is van verwijtbaarheid aan de kant van de inburgeringsplichtige. Er is geen limiet gesteld aan het aantal verlengingen. In beginsel kan het college de inburgeringstermijn verlengen tot betrokkene 65 jaar is geworden en niet langer inburgeringsplichtig is. Ontheffing Inburgeringsplichtigen kunnen op grond van lichamelijke, psychische of verstandelijke beperkingen verzoeken om ontheffing van de inburgeringsplicht. Analfabetisme is geen grond voor ontheffing. Een inburgeringsplichtige kan de gemeente ook verzoeken tot ontheffing van de inburgeringsplicht als hij aantoonbare inspanningen heeft verricht om het examen te behalen maar daarin niet is geslaagd. Een dergelijk verzoek kan pas worden ingediend zes maanden voor de termijn waarbinnen aan inburgeringsplicht moet zijn voldaan. De gemeente moet criteria opstellen opgrond waarvan zij beoordeelt of de inburgeringsplichtige voldoende inspanningen heeft gedaan. Het college kan in bijzondere gevallen overgaan tot ambtshalve gehele of gedeeltelijke ontheffing. Dit zou bijvoorbeeld kunnen als een inburgeringsplichtige reeds meerdere malen een verlenging heeft gekregen van de termijn waarbinnen aan de inburgeringsplicht moet zijn voldaan en hij er ondanks allerlei inspanningen niet in is geslaagd het inburgeringsexamen te halen. Faciliteiten 3/7
Om het inburgeringsexamen te behalen kan de inburgeringsplichtige een beroep doen op verschillende faciliteiten. Bepaalde groepen hebben recht op een aanbod van de gemeente, andere groepen kunnen een aanbod van de gemeente krijgen. Gemeenten kunnen een inburgeringsvoorziening aanbieden aan 'uitkeringsgerechtigde inburgeringsplichtigen' en 'oudkomers zonder inkomen'. Gemeenten hebben de beleidsvrijheid te bepalen welke 'uitkeringsgerechtigde inburgeringsplichtigen' en 'oudkomers zonder inkomen' een inburgeringsvoorziening aangeboden krijgen. De gemeente moet het beleid dat zij hierin voert en de regels die zij hiervoor hanteert vastleggen in de verordening inburgering. Gemeenten zijn verplicht een inburgeringsvoorziening aan te bieden aan 'asielmigranten' en 'geestelijke bedienaren'. Kosten De eigen verantwoordelijkheid voor de inburgering betekent dat men zelf de kosten voor het behalen van het inburgeringsexamen moet dragen. Voor hen die een aanbod van de gemeente krijgen, betekent dit een eigen bijdrage van 270. Zij die geen aanbod krijgen of wensen kunnen een beroep doen op een lening. Uit de lening kunnen alleen kosten worden betaald die direct in relatie staan tot het halen van het inburgeringsexamen: cursuskosten en eventueel het examengeld. Reiskosten, kinderopvang en dergelijke kunnen niet met de lening worden gefinancierd. Onduidelijk is of voorzieningen voor gehandicapten, zoals doventolk of lesmateriaal voor blinden, met de lening kunnen worden betaald en of de beschikbaar gestelde middelen voldoende zijn om deze voorzieningen te kunnen betalen. Examen Bij het tijdig behalen van het examen is er de mogelijkheid van diverse vergoedingen: de forfaitaire vergoeding, de extra forfaitaire vergoeding en de kostengerelateerde vergoeding. Voor deze laatste vergoeding komt men alleen in aanmerking indien men binnen drie jaar aan de inburgeringsplicht heeft voldaan en voor het volgen van cursussen gebruik heeft gemaakt van een gecertificeerde instelling. De kosten gerelateerde vergoeding bedraagt 70 procent van de gemaakte kosten met een maximum van 3.000. Niet behalen examen Het niet slagen voor het inburgeringsexamen heeft grote financiële consequenties. Bij overschrijding van hun termijn dreigt de boete. Anderzijds als men nieuwe cursussen en hernieuwd examen moet doen, moet men deze zelf betalen. Een herhaalde lening of een herhaald aanbod van de gemeente is niet mogelijk. Hooguit kan de gemeente de betrokken alsnog ontheffen van de inburgeringsplicht als betrokkene aantoonbaar kan maken dat hem geen verwijt treft en hij aantoonbaar voldoende inspanningen heeft verricht en het duidelijk is dat betrokkene het examen niet zal kunnen behalen. Als betrokkene een lening heeft afgesloten moet deze wel worden afbetaald. Eveneens is hij wel zijn eigen bijdrage voor het aanbod schuldig. In gezinnen kunnen meerdere personen gelijktijdig inburgeringsplichtig worden met alle gevolgen van dien. Indien niet tijdig aan de inburgeringsverplichting wordt voldaan dreigen straffe boetes die herhaaldelijk kunnen worden opgelegd. Een tijdelijke verblijfsvergunning zal pas in 4/7
een permanente verblijfsvergunning kunnen worden omgezet als het inburgeringsdiploma is behaald. Transparantie Een noodzakelijke voorwaarden om als consument te kunnen opereren, is transparantie. De voorwaarde van transparantie kent in de nieuwe WI ten minste twee verschijningsvormen. In de eerste plaats moet het voor de betrokkene helder zijn wat zijn positie is: men moet weten dat men (potentieel) inburgerplichtig is, wat de rechten, plichten en mogelijkheden zijn. Dit geldt in het geval van de WI sterker omdat het voor oudkomers voordelig is om eerder dan dat de gemeente daadwerkelijk de plicht tot inburgering oplegt, met de voorbereiding op het examen te beginnen. Men loopt dan immers minder risico met boetes geconfronteerd te worden, omdat de termijn van vijf jaar, waarbinnen het examen behaald moet worden, nog niet van toepassing is. In de tweede plaats is het voor een consument ook noodzakelijk om inzicht te hebben in de markt waarop hij zich beweegt. Men moet weten wat waar te koop is en hoe prijs en kwaliteit zich ten opzichte van elkaar verhouden. De inburgeraar zal ook inzicht moeten hebben in hoeverre de aangeboden 'producten' aansluiten bij de eigen behoefte en hoe groot de kans is dat het gewenste resultaat geboekt wordt binnen de daarvoor bestaande termijn. Het keurmerk inburgering kan hierbij behulpzaam zijn. In een gezin kunnen meerdere gezinsleden tegelijk inburgeringsplichtig zijn. Of zij ook samen naar een cursus kunnen is afhankelijk van de gemeente. Stel een gezin waarbij de man een inkomen heeft uit werk. Man en vrouw krijgen beiden de inburgeringsplicht opgelegd. De man behoort niet tot één van de groepen die in aanmerking kan komen voor een aanbod van de gemeente. De vrouw behoort wel tot één van deze groepen. Stel, de vrouw krijgt een aanbod van de gemeente. Maar de gemeente heeft het aanbod niet ingekocht bij een gecertificeerde instelling. De man kan dan besluiten naar dezelfde instelling als zijn vrouw te gaan maar hij kan dan niet gebruik maken van de lening en hij komt ook niet in aanmerking voor de kostengerelateerde vergoeding. Uitkeringsgerechtigden Uitkeringsgerechtigden vormen één van de prioritaire groepen van de WI. Aan de uitkeringsgerechtigde inburgeringsplichtigen met arbeidsplicht en met een reïntegratievoorziening en uitkeringsgerechtigde inburgeringsplichtigen zonder arbeidsplicht, maar met een reïntegratievoorziening kunnen de gemeenten een gecombineerde inburgeringsvoorziening aanbieden. Als de gemeente een inburgeringsaanbod doet aan de uitkeringsgerechtigde inburgeringsplichtigen met arbeidsplicht en met een reïntegratievoorziening dan moet dit in de vorm van een gecombineerd aanbod reïntegratie/inburgering. Aan de tweede groep kan de gemeente een combinatie reïntegratie/inburgering aanbieden. Gecombineerde inburgeringsvoorzieningen De gemeenten zijn verantwoordelijk voor het aanbieden van gecombineerde voorzieningen. Deze verantwoordelijkheid vloeit voort uit het feit dat gemeenten de WI moeten uitvoeren en handhaven (beschikken over sanctiemogelijkheden). Tevens verstrekt het Rijk de financiële middelen voor het aanbieden van (gecombineerde) 5/7
inburgeringsvoorzieningen aan de gemeenten en worden de gemeenten afgerekend op de met deze middelen te behalen resultaten. Dit wil niet zeggen dat gemeenten ook degenen moeten zijn die de gecombineerde voorziening feitelijk aanbieden. De gecombineerde voorzieningen kunnen ook door UWV, door een eigen risicodrager of door een overheidswerkgever aangeboden worden. Samenwerking De aanbieders van gecombineerde voorzieningen moeten dus met elkaar samenwerken om een voorziening aan te bieden en uit te voeren. Gewenst is om van te voren afspraken te maken. Op grond van de wet moeten gemeenten, UWV, de eigenrisicodrager en de overheidswerkgever in ieder geval afspraken maken over de inkoop van gecombineerde voorzieningen, de wijze waarop de voorziening feitelijk wordt aangeboden en de onderlinge gegevensuitwisseling. Hiernaast kunnen partijen afspraken maken over wie de beschikking afgeeft. De beschikking kan ook door de betrokken uitvoerder van de socialezekerheidswet of - regeling, namens de gemeente, worden gegeven. Partijen zullen, in geval van een gecombineerde voorziening, ook afspraken moeten maken over de financiering. Het is in het belang van uitvoeringsinstellingen en inburgeraars dat tot een efficiënte en effectieve uitvoering van de wet wordt gekomen. Dat werkprocessen goed op elkaar worden afgestemd en gestroomlijnd, overlap in activiteiten wordt voorkomen, en er gebruik gemaakt wordt van de bij de verschillende instanties aanwezige expertise. Het maken van afspraken met elkaar betekent niet dat deze afspraken een wijziging aanbrengen in de formele verantwoordelijkheid voor reïntegratie van inburgeringsplichtigen met een uitkering op grond van de socialezekerheidswet of - regeling of in de bijbehorende handhaving. De reïntegratieverantwoordelijkheid en de handhaving blijven, ook in geval van een gecombineerde voorziening, rusten bij de betreffende uitvoerder van de socialezekerheidswet of -regeling zoals dat in de Wet SUWI (en in de socialezekerheidswetten zelf) is vastgelegd. Een klantgerichte dienstverlening is van groot belang. Gelet op het feit dat de huidige SUWI-dienstverlening nog de nodige knelpunten kent op het terrein van klantgerichtheid ligt hier een belangrijk punt van zorg. Driedeling Vanuit de contouren van het nieuwe stelsel is het logisch ten aanzien van de inburgeraars een driedeling te verwachten. In de eerste plaats zijn dat degenen die de middelen, mogelijkheden, de contacten en de capaciteiten hebben hun eigen vraag te organiseren en diegenen de inburgeringplicht zonder aanbod opgelegd hebben gekregen. Zij zullen hun eigen weg (proberen te) zoeken in het aanbod. Zij zijn de feitelijke consument geworden die kritisch zullen zijn op wat hen aangeboden wordt. Gezien de kosten die met de inburgering gemoeid zijn, zal weinig behoefte zijn aan 'ballast', in de vorm van extra betaalde dienstverlening. Maar de informatie- en vergelijkingsbehoefte op het gebied van de gevraagde tijdsinvestering, prijs en rendement zal ongetwijfeld hoog zijn. Een tweede groep, is die gebruik mag maken van het gemeentelijke aanbod. Daarbinnen zijn zowel de vrouwen als een deel van de uitkeringsgerechtigden met sollicitatieplicht. Gemeenten zullen afgerekend worden op het resultaat dat behaald wordt. Verwacht mag worden dat, gezien de risico's die dit met zich meebrengt, gezocht zal worden naar zekerheid en dus door gemeenten gestreefd zal worden naar 6/7
contracten met onderwijsinstellingen die een staat van dienst hebben en/of het risico mede willen dragen. Ten slotte is er de groep van inburgeraars, waarvoor het examen binnen de gestelde tijd onhaalbaar zal blijken te zijn, de verliezers van het stelsel. De huidige plannen bieden voor hen weinig meer perspectief dan schuld, boete en afhankelijk van de gemeente uiteindelijk een mogelijke vrijstelling van de examenplicht. Uit het perspectief van integratie is dat in feite de groep, waar we ons de grootste zorgen om moeten maken. Hoewel de contouren van deze groep zich pas over een aantal jaren zullen openbaren, zal de vraag zijn wat gemeenten en onderwijsinstituten hen te bieden hebben. Else Roetering en Jan Laurier zijn ambtelijk secretaris resp. voorzitter van de Landelijke Cliëntenraad. 7/7