vrom021127 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 11 december 2002 In antwoord op de brieven van de Vaste Commissie voor Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van uw Kamer van 6 november 2002 (kenmerk 61/VROM/2002) en 18 november 2002 (kenmerk 64/VROM/2002) informeer ik u als volgt over de inspraakreacties met betrekking tot het ontwerpbesluit beheer autobanden. Voordat ik op de inspraakreacties zal ingaan, wil ik graag de volgende korte toelichting geven op het onderhavige ontwerpbesluit. Het ontwerpbesluit vervangt het Besluit beheer personenwagenbanden (Bbp) uit 1995. Het Bbp heeft niet geleid tot de realisatie van de beoogde beleidsdoelstellingen, onder meer omdat de verantwoordelijkheden voor de inname en verwerking van gebruikte autobanden in dat besluit onvoldoende duidelijk geregeld waren. Regelmatig worden gebruikte autobanden illegaal gedumpt of onbeheerd achtergelaten, waardoor provincies en gemeenten onbedoeld voor de kosten van afvoer daarvan opdraaien. Enkele omvangrijke en spraakmakende voorbeelden uit de afgelopen twee jaar zijn de gevallen in Nederweert, Baarle-Nassau, Leeuwarden, Terneuzen en Kampen. In het jaar 2000 is door de provincies en de Tweede Kamer aandacht voor deze problematiek gevraagd. Ook de doelstelling met betrekking tot het bevorderen van materiaalhergebruik is bij lange na niet gehaald. Het Bbp bood onvoldoende handvatten, zowel voor de overheid (handhaving) als voor het bedrijfsleven, om de realisatie van de doelstellingen alsnog dichterbij te brengen. Om die reden is er voor gekozen het Bbp te vervangen door een geheel nieuw besluit. Met dit nieuwe besluit wordt getracht de onvolkomenheden in het Bbp op te heffen, onder andere door het opnemen van een om-niet bepaling, gekoppeld aan een oud-voor-nieuw regeling (beide in artikel 3), een verplichting om banden van gemeenten kosteloos in te nemen (artikel 4) en een specifieke doelstelling met betrekking tot materiaalhergebruik (artikel 6). Kern van het ontwerpbesluit (artikelen 3 en 4) is dat producenten en importeurs verplicht worden een zodanig innameen verwerkingssysteem op te zetten dat ontdoeners (consumenten, bedrijven, gemeenten) zich zonder kosten van hun gebruikte banden kunnen ontdoen, zodat de financiële prikkel voor illegale of laagwaardige ontdoening wordt weggenomen. Deze systematiek komt overeen met die in het Besluit beheer wit- en bruingoed. Het laatstgenoemde besluit blijkt in de praktijk goed uitvoerbaar te zijn en tot prima resultaten te leiden. Bij het opstellen van het ontwerpbesluit is er, in overleg met de sector, nadrukkelijk naar gestreefd om het ontwerpbesluit ten opzichte van het Bbp beter uitvoerbaar en handhaafbaar en minder belastend voor het bedrijfsleven en het overheidsapparaat te maken. Naar aanleiding van de voorpublicatie van het ontwerpbesluit beheer autobanden in Staatscourant nr. 195 d.d. 10 oktober 2002 zijn inspraakreacties ontvangen van: 1. de Vereniging Band & Milieu (BEM); 2. de RAI-Vereniging, afdeling caravans; 3. de Vereniging VACO, bedrijfstakorganisatie voor de banden- en wielenbranche; 4. BOVAG; 5. de NVRD Vereniging voor afval- en reinigingsmanagement; 6. Auto Recycling Nederland B.V. (ARN). Het merendeel van de inspraakreacties heeft betrekking op de volgende onderwerpen: 1
a. alternatieven voor het voorliggende ontwerpbesluit b. de kosten en administratieve lasten c. de uitvoerbaarheid d. de handhaafbaarheid e. concurrentie- en handelsbelemmeringen f. milieueffecten. Hieronder zal ik op deze inspraakreacties ingaan. ad a (alternatieven) Vrijwel alle insprekers geven aan de doelstellingen van het ontwerpbesluit te onderschrijven. De brancheorganisaties BEM en VACO stellen dat de doelstellingen van het ontwerpbesluit echter op een andere, minder belastende manier bereikt kunnen worden. In dat verband worden genoemd een verplichte certificering van bandeninzamelbedrijven, een verplichting tot het afgeven van autobanden aan die gecertificeerde bandeninzamelbedrijven en (een algemeen verbindend verklaring van) een afvalbeheerbijdrage. Daarbij wordt niet concreet aangegeven of en hoe deze alternatieve instrumenten leiden tot de realisatie van de beoogde doelstellingen. De brancheorganisaties BEM en VACO wijzen bovendien op het belang van een streng vergunningenbeleid door de andere overheden. Het certificeren van bedrijven en het instellen van een afvalbeheerbijdrage zijn vrijwillige en privaatrechtelijke aangelegenheden. Het ligt in het geval van autobanden niet in de rede om dit via regelgeving af te dwingen. De overheid zou daarmee fors ingrijpen in de marktverhoudingen. Bovendien zou reglementering door de overheid haaks staan op het principe van producentenverantwoordelijkheid. Bij de uitvoering van de verplichtingen uit het ontwerpbesluit kunnen de producenten en importeurs, of een door hen in het leven geroepen uitvoeringsorganisatie, zelf, in de privaatrechtelijke sfeer, wel gebruik maken van deze instrumenten. Bij bestaande innameen verwerkingssystemen voor afvalstoffen, waaronder die voor autobanden, autowrakken en wit- en bruingoed, worden deze ook daadwerkelijk toegepast. Ik onderschrijf het belang van een adequaat vergunningenbeleid, maar deze kwestie staat los van het onderhavige ontwerpbesluit. Ad b (kosten en administratieve lasten) De brancheorganisaties BEM, VACO en BOVAG stellen dat het ontwerpbesluit leidt tot disproportioneel hoge kosten en administratieve lasten. De kosten voortvloeiend uit het ontwerpbesluit komen neer op hoogstwaarschijnlijk 1,10, maar in het ongunstigste geval op maximaal 2,10 per band. Deze bedragen zijn in overeenstemming met de eigen berekeningen van de industrie. Thans betaalt de consument voor het zich ontdoen van een gebruikte band het VACO-adviestarief van 2,04 per band. Met het ontwerpbesluit wordt een behoorlijke milieuwinst gehaald tegen maximaal gelijkblijvende kosten. Er is dus sprake van een kostenneutrale operatie. 2
De administratieve lasten die uit het ontwerpbesluit voortvloeien vallen mee. Vrijwel alle gegevens die door de bedrijven geregistreerd moeten worden, worden nu al uit hoofde van andere wettelijke verplichtingen of op grond van andere overwegingen geregistreerd en zouden bij vrijwel elk denkbaar alternatief, waaronder de door de sector voorgestelde certificeringseisen en afvalbeheerbijdragen (zie onder punt a), geregistreerd moeten worden. Gesteld kan worden dat de ondernemingen in de sector zelf in belangrijke mate kunnen bepalen hoe het administratieve systeem ingericht en bekostigd gaat worden. Zij kunnen streven naar een zo efficiënt mogelijke vormgeving daarvan en naar een financiering daarvan uit een afvalbeheerbijdrage. Het adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal) heeft ten aanzien van het ontwerpbesluit geconcludeerd dat binnen de gestelde doelen voor de administratief minst belastende invulling is gekozen. BEM en VACO pleiten er voor om in het ontwerpbesluit op te nemen dat ontdoeners verplicht zijn ook hun banden met een positieve waarde aan het door de producenten en importeurs ingestelde inname- en verwerkingssysteem af te geven, omdat dit de totale kosten van de inname- en verwerking van alle banden zou doen afnemen. In het ontwerpbesluit wordt de handel in banden met een positieve waarde, anders dan in het vigerende Besluit beheer personenwagenbanden, bewust vrij gelaten. De overheid wil niet in deze markt treden. Ik zie niet waarom dit kostenverhogend zou werken. In een vrije markt kunnen ontdoeners hun banden met een positieve waarde altijd tegen positieve prijzen kwijt en kunnen inzamelaars banden met een positieve waarde blijven inzamelen. Overigens staat het de producenten en importeurs of een door hen opgerichte uitvoeringsorganisatie vrij om de deelnemers aan hun inname- en verwerkingssysteem privaatrechtelijk te verplichten om hun banden met een positieve waarde af te geven. In de bestaande innamesystemen voor autowrakken en voor autobanden gebeurt dat al, zonder dat dat overigens goed uitvoerbaar en controleerbaar is. Ad c (uitvoerbaarheid) Een aantal insprekers heeft twijfels geuit ten aanzien van de uitvoerbaarheid van het ontwerpbesluit. Zo stelt de Vereniging BEM dat de doelstelling van 20% materiaalhergebruik niet haalbaar is. Deze doelstelling stond al in het Besluit beheer personenwagenbanden uit 1995 en is dus geenszins nieuw of aangescherpt. De belangrijkste reden waarom die doelstelling tot op heden niet gerealiseerd is, is gelegen in het feit dat materiaalhergebruik duurder is dan minder hoogwaardige vormen van verwerking en dat het tot op heden ontbroken heeft aan een financieringsmechanisme om autobanden toch voor materiaalhergebruik afgezet te krijgen. Met het ontwerpbesluit worden de producenten en importeurs verantwoordelijk gemaakt voor de financiering van de inname en verwerking. Zij kunnen hier invulling aan geven door bijvoorbeeld het 3
instellen van een afvalbeheerbijdrage. De producenten en importeurs van autobanden, verenigd in de BEM, hebben in het jaar 2000 concrete plannen voor een afvalbeheerbijdrage opgesteld. Daarmee zou de doelstelling van 20% materiaalhergebruik ruimschoots gehaald kunnen worden. De technologieën voor het materiaalhergebruik van autobanden zijn beschikbaar. Een groot aantal partijen toont belangstelling voor materiaalhergebruik van autobanden. Concrete initiatieven komen in Nederland evenwel niet van de grond vanwege de onzekerheid met betrekking tot de aanvoer van autobanden en de financiering. RAI, ARN en BOVAG geven aan dat er momenteel nog geen innameen verwerkingssysteem voor (banden van) aanhangwagens en caravans bestaat en stellen dat een dergelijk systeem niet haalbaar is. Deze stelling wordt niet onderbouwd. Ik zie niet goed in waarom dat niet haalbaar zou zijn; voor tal van afvalstromen, waaronder autowrakken en wit- en bruingoed, zijn zeer succesvolle inname- en verwerkingssystemen tot stand gekomen. Het ontwerpbesluit laat de producenten en importeurs doelbewust veel ruimte om de verplichtingen uit het ontwerpbesluit naar eigen inzicht en in overleg met andere betrokken partijen in de keten zo goed en efficiënt mogelijk in te vullen en uit te voeren. Dat past in het principe van producentenverantwoordelijkheid. De sector heeft de uitvoerbaarheid van het ontwerpbesluit dus grotendeels zelf in de hand. Inspraakreactie: De NVRD heeft gewezen op een aantal praktische problemen met betrekking tot de afgifte van gebruikte autobanden door gemeenten. Met het ontwerpbesluit heb ik getracht een zo rechtvaardig en werkbaar mogelijke regeling voor dit complexe onderwerp te treffen. Bij de verdere uitwerking van het ontwerpbesluit zal ik het commentaar van de NVRD meewegen. Ad d (handhaafbaarheid) Een aantal insprekers heeft twijfels geuit ten aanzien van de handhaafbaarheid van het ontwerpbesluit. De brancheorganisaties BEM, VACO en BOVAG wijzen in dat verband met name op de problematiek van de free-riders en concurrentieverstoring. Bij het opstellen van het ontwerpbesluit is van het begin af aan met de sector en de VROM-Inspectie overleg gevoerd over een zo goed mogelijke naleefbaarheid en handhaafbaarheid van de verplichtingen. Uit de toetsing van het Expertisecentrum Rechtshandhaving van het Ministerie van Justitie is gebleken dat de verplichtingen uit het ontwerpbesluit naar verwachting goed naleefbaar en handhaafbaar zijn. Uitgangspunt van het ontwerpbesluit is dat zowel de overheid als (een uitvoeringsorganisatie 4
van) de producenten en importeurs de naleving van het ontwerpbesluit goed moeten kunnen handhaven. Daar lag een gezamenlijk belang. Om de handhaafbaarheid van het ontwerpbesluit te vergroten is voorzien in een oud-voor-nieuw regeling, de verplichting tot het voeren van een sluitende administratie, de limitering van de terugnameplicht vanaf gemeenten tot het marktaandeel en een meldingsplicht. Alle partijen hebben zich daarbij gerealiseerd dat dit soort mechanismen de naleefbaarheid en handhaafbaarheid ten goede komen, maar tegelijkertijd kunnen leiden tot extra kosten en administratieve lasten. Met de sector is getracht op dit punt tot een goede balans te komen. Het ontwerpbesluit is van toepassing op een ieder die in Nederland banden aan een ander ter beschikking stelt. Een ieder die in Nederland banden aan een ander ter beschikking stelt, dus ook zogenaamde parallelimporteurs of free-riders, is gehouden uitvoering te geven aan de verplichtingen uit het ontwerpbesluit, te beginnen met het indienen van een melding bij de Minister van VROM. Hierop zal gehandhaafd worden. De handhaving van het ontwerpbesluit is een gezamenlijk belang van de overheid en het bedrijfsleven. Ervaringen met onder andere het Besluit beheer wit- en bruingoed hebben geleerd dat samenwerking op dit vlak loont. De handhaving van dat besluit verloopt, anders dan door de VACO wordt gesuggereerd, tot een ieders tevredenheid. De opmerking van de Vereniging BEM dat in de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit staat dat slechts 25 bedrijven op jaarbasis gecontroleerd gaan worden, berust op een misverstand. Dit getal komt voor in hoofdstuk 6 van de nota van toelichting inzake de bedrijfseffecten en de administratieve lasten en is opgenomen om een indicatie te krijgen van de kosten en lasten die uit het ontwerpbesluit voortvloeien. Hieruit mag niet worden afgelezen dat het de inzet is om slechts 25 bedrijven te handhaven. Uit hoofdstuk 5 van de nota van toelichting inzake de handhaafbaarheid en handhaving kan worden opgemaakt dat er zoveel bedrijven gecontroleerd zullen worden als nodig is om een goede naleving van het ontwerpbesluit te garanderen. De nota van toelichting zal op dit punt worden aangepast. Ad e (concurrentie- en handelsbelemmering) Een aantal insprekers, waaronder BEM en VACO, stelt dat het ontwerpbesluit kan leiden tot concurrentieverstoring, handelsbelemmering of beperking van de vrije toetreding tot de markt. De argumenten die daarvoor worden aangevoerd zijn alle te herleiden tot een onvoldoende handhaving van het ontwerpbesluit. Zie hiervoor, onder ad d. In de nota van toelichting is onderbouwd waarom er ook om andere redenen geen sprake is van negatieve effecten voor de marktwerking, de mededinging of de vrije toetreding tot de markt. Ad f (milieueffecten) Door BEM en VACO is gesuggereerd dat het ontwerpbesluit geen positief effect op het milieu zal hebben. In dat verband wordt vooral gewezen op 5
het gevaar dat Nederland voor wat betreft afgedankte banden het «vuilnisvat van Europa» wordt. Die angst is ongegrond. Een afgedankte autoband kan in Nederland slechts om-niet (gratis) worden ingeleverd wanneer gelijktijdig een nieuwe band wordt gekocht (de oud-voor-nieuw regeling). Buitenlandse ontdoeners kunnen hun banden in Nederland verder alleen op een illegale manier gratis kwijt, ofwel door ze naar een gemeentelijk milieudepot te brengen ofwel door ze illegaal te dumpen. Echter, gemeenten accepteren alleen kleine partijen huishoudelijk afval van particuliere huishoudens uit de eigen gemeente en zien daarop toe. Er zijn evenwel omslachtige constructies denkbaar waarbij afgedankte banden uit het buitenland in Nederland om-niet afgegeven zouden kunnen worden. Die zijn echter dermate gecompliceerd, kostbaar, riskant en voor de noodzakelijke Nederlandse «medeplichtige» onaantrekkelijk dat het zeer onaannemelijk is dat die zich in de praktijk zullen voordoen. Overig commentaar De NVRD pleit ervoor de meldingsplicht te vervangen door de mededelingsplicht. Er is bewust gekozen voor een meldingsplicht om de administratieve lasten voor de producenten en importeurs te drukken. Bovendien is een mededelingsplicht niet noodzakelijk, omdat de handhaving rechtstreeks op basis van het ontwerpbesluit kan plaatsvinden. Dit in tegenstelling tot een aantal overige amvb s met betrekking tot producentenverantwoordelijkheid. De verwachting is dat de handhaving effectiever kan plaatsvinden op basis van de regelgeving dan op basis van een mededeling. Gezien de concreet handhaafbare bepalingen van het ontwerpbesluit en de administratieve lastendruk is gekozen voor de meldingsplicht. De vrees van de NVRD dat dit tot ongewenst gevolg zou kunnen hebben dat afzonderlijke producenten of importeurs individuele systemen opzetten, lijkt niet reëel. Ik hoop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd. De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, P. L. B. A. van Geel 6