Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 2005 2006 29 976 (R 1780) Voorstel van rijkswet, houdende goedkeuring en uitvoering van het op 25 mei 2000 te New York totstandgekomen Facultatief Protocol bij het Verdrag inzake de rechten van het kind inzake de betrokkenheid van kinderen bij gewapende conflicten Nr. 7 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG Ontvangen 20 december 2005 De regering dankt de Kamer voor de getoonde belangstelling voor het voorstel van Rijkswet, zoals die blijkt uit de vele vragen. Zij beoogt met deze Nota de vragen afdoende te beantwoorden. Algemeen De regering dankt de leden van de CDA-fractie voor hun instemming met het voorliggende voorstel van rijkswet, waarmee uitvoering wordt gegeven aan de motie van het lid J. M. de Vries c.s. (Kamerstuk 26 900, nr. 54), over de minimum leeftijd van 18 jaar voor aanstelling tot militaire ambtenaar en het bieden van de mogelijkheid aan 17-jarigen om als aspirant-militair ambtenaar aan te vangen met een militaire opleiding. De regering onderschrijft dat in dit wetsvoorstel de positie van 17-jarigen in de krijgsmacht zorgvuldig moet worden vastgesteld. De regering dankt de leden van de PvdA-fractie voor hun inbreng en de getoonde belangstelling voor het voorliggende wetsvoorstel. De regering hoopt met de beantwoording van hun vragen te kunnen bijdragen aan het bepalen van een positief definitief standpunt ten aanzien van dit wetsvoorstel. Met betrekking tot de vraag naar het tijdsverloop na ondertekening op 7 september 2000 en het voorleggen van het Facultatief Protocol en het onderhavige wetsvoorstel, wijst de regering op het overleg dat in 2002 is gevoerd met de Tweede Kamer en op de Kamerbrief van 20 juni 2003 (Kamerstuk 26 900, nr. 56) waarin de voortgang is beschreven. Het overleg met de Centrales van overheidspersoneel werd, zoals in de Memorie van Toelichting wordt vermeld, voltooid in maart 2004. Op de vraag naar de leeftijdsgrenzen voor schietverenigingen en de politieopleiding antwoorden wij, dat op grond van de Wet wapens en munitie in het algemeen een leeftijdsgrens van 18 jaar geldt, behoudens de mogelijkheid om (voor uitzonderlijk goede sportschutters) een uitzondering te maken op grond van artikel 28 van die wet. Het politieonderwijs houdt rekening met die leeftijdsgrens. Voor aspiranten die worden opgeleid voor die kwalificatieniveaus waarbij zij de beschikking krijgen over het vuurwapen, geldt de minimum aanstellingsleeftijd van 18 jaar. KST93450 0506tkkst29976R1780-7 ISSN0921-7371 Sdu Uitgevers s-gravenhage 2005 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005 2006, 29 976 (R 1780), nr. 7 1
Op de vraag van de leden van de PvdA-fractie over de voorbereiding op deelneming aan missies antwoordt de regering dat aan de aspirantmilitair geen functie wordt toegewezen. Aspirant-militairen komen dus niet voor missies in aanmerking, noch voor de voorbereiding op een missie. Ten aanzien van de vraag waarin de uitzonderingen voor aspirantmilitairen voor het dragen van handvuurwapens verschillen van de beperkingen die voor de «normale» militair gelden merkt de regering op, dat aspirant-militairen bijvoorbeeld niet worden belast met (gewapende) wachtdiensten. De werkzaamheden die de aspirant-militair kunnen worden opgedragen als deze na de initiële opleiding de leeftijd van 18 jaar nog niet heeft bereikt, zijn in beginsel alle werkzaamheden zoals onderhoud, administratie, verdere functieopleiding etc, met uitzondering van gewapende dienst. Overigens merkt de regering op dat over het algemeen het bereiken van de leeftijd van 18 jaar samenvalt met, of plaatsvindt vóór, het voltooien van de initiële opleiding, omdat men meestal instroomt in de leeftijd van ongeveer 17 jaar en zes maanden en de duur van de initiële opleiding gemiddeld zes maanden is. In antwoord op de vraag naar de toepasselijke klachtenprocedure merken wij op dat al naar gelang de aard van het besluit of de handeling waarbij een aspirant-militair ambtenaar belanghebbende is, het bezwaar en beroep op grond van de Algemene wet bestuursrecht, dan wel de regeling inzake klachtbehandeling als bedoeld in die wet, van toepassing is. Ten aanzien van de commandanten geldt dat het beleid ten aanzien van de 17-jarigen is bekendgemaakt bij de operationele commando s. Bij eenheden waar militairen worden opgeleid of geplaatst die jonger zijn dan 18 jaar, is voorts een functionaris belast met hun begeleiding. In antwoord op de vraag van de PvdA-fractie of de aanstelling van 17-jarigen als aspirant-militair ambtenaren te rijmen is met het op 17 juni 1999 te Genève totstandgekomen Verdrag betreffende het verbod op en de onmiddellijke actie voor de uitbanning van de ergste vormen van kinderarbeid (Verdrag Nr. 182 aangenomen door de Internationale Arbeidsconferentie in haar zevenentachtigste zitting, Trb. 1999, 177, ook bekend als ILO Conventie nr. 182) merken wij op, dat de bepalingen van dit verdrag zich niet verzetten tegen het recruteren van 17-jarigen voor de krijgsmacht, mits afdoende maatregelen worden genomen opdat zij niet betrokken raken bij activiteiten die grote risico s opleveren voor hun veiligheid en gezondheid. Daaraan wordt met het wetsvoorstel voldaan. De regering heeft geen aanwijzingen dat de eventuele werving door gewapende (rebellen)groepen het geval zou zijn. De regering weet niet of en hoe het bedoelde door diverse Afrikaanse landen ingestelde instituut voor monitoring en onderzoek naar schendingen van de vastgelegde rechten van minderjarigen functioneert. Ten aanzien van een klachtenprocedure verwijzen wij naar het hierboven reeds gegeven antwoord. Gelet op het feit dat met het wetvoorstel volledig uitvoering wordt gegeven aan het Facultatief Protocol, in het bijzonder aan artikel 3, derde lid daarvan, is de regering van mening dat Nederland met de voorgestelde wijze van uitvoering en interpretatie van het Facultatief Protocol het goede voorbeeld geeft. Juist door het waarborgen dat 17-jarigen niet in gevechtssituaties of andere operationele omstandigheden kunnen terechtkomen, en door het waarborgen dat zij slechts op vrijwillige basis met schriftelijke instemming van hun ouders of wettige voogden tot de krijgsmacht mogen toetreden, kan de regering andere landen geloofwaardig aanspreken op de uitvoering van het Facultatief Protocol. De regering is verheugd dat de VVD-fractie de visie deelt ten aanzien van het met succes werven in de relevante leeftijdscategorieën van jongeren Tweede Kamer, vergaderjaar 2005 2006, 29 976 (R 1780), nr. 7 2
en dankt de fractie voor de steun op dit onderwerp. De regering bevestigt dat in het voorstel is gezocht naar een regeling waarbij zowel recht wordt gedaan aan het Facultatief Protocol van september 2000 als aan de belangen van Defensie. De gekozen regeling valt geheel binnen de kaders van het Protocol. In overeenstemming met de toezeggingen van de staatssecretaris van Defensie wordt het merendeel van de omschreven regelingen, zoals het niet in een functie bij de eenheden plaatsen van nog niet 18-jarige jongeren en het apart begeleiden van die niet 18-jarige jongeren, reeds toegepast. Dat is niet van invloed geweest op het functioneren van de krijgsmacht. Het invoeren van de categorie «aspirant militaire ambtenaren» geeft dan ook een formele grondslag aan wat beleidsmatig reeds bestaande praktijk is. Daarbij moet worden opgemerkt dat de huidige Militaire ambtenarenwet géén ondergrens stelt aan de leeftijd waarop een gegadigde als militair ambtenaar kan worden aangesteld. De formele leeftijdsgrens van 18 jaar wordt pas met dit wetsvoorstel ingevoerd. Ten aanzien van de mogelijkheid de krijgsmacht tot het achttiende jaar te allen tijde te kunnen verlaten zij opgemerkt dat dit thans vorm krijgt door de proeftijd van de 17-jarige militair ten minste tot zijn 18e verjaardag te laten doorlopen. De regering gaat er van uit dat de krijgsmacht voor nog niet 18-jarige jongeren even aantrekkelijk blijft als tevoren. De regering heeft kennisgenomen van de ernstige bezwaren van de leden van de SP-fractie tegen het voorstel van rijkswet. De regering heeft kennisgenomen van hun opvatting over de werving. De regering is evenwel van mening dat hier niet de aantrekkelijkheid van Defensie op het gebied van arbeidsvoorwaarden in het geding is, maar de duur van de periode die ligt tussen het voltooien van een schoolopleiding en het bereiken van de leeftijd van 18 jaar. De regering wijst er op (geïllustreerd aan de hand van de cijfers, zie hieronder bij het antwoord op de vragen van de leden van de GroenLinks fractie) dat het aantal 17-jarigen dat dienst neemt zowel in absolute als in relatieve zin groter is dan het aantal 18-jarigen. De regering heeft zich wel degelijk ingezet voor het invoeren van een minimum leeftijd van 18 jaar, door die leeftijdgrens vast te leggen in de wet. Ten aanzien van de bezwaren van de SP-fractie tegen het recruteren van 17-jarigen wijst de regering er voorts op, dat overeenkomstig de bepalingen van het Protocol gewaarborgd is dat de indiensttreding van 17-jarigen werkelijk op vrijwillige basis geschiedt, met volledige instemming van de ouders en dat de desbetreffende personen volledig zijn ingelicht over hun verplichtingen. De invoering in het wetsvoorstel van een aparte categorie van aspirant-militair ambtenaar voor 17-jarigen bevat naar het oordeel van de regering daarnaast voldoende waarborgen om te voorkomen dat 17-jarigen worden ingezet voor feitelijke militaire actie. Met inachtneming van wat hierboven gezegd is over de werving, is de regering dan ook niet voornemens het voorstel aan te passen in de door de leden van de SP-fractie gewenste zin. De regering betreurt het standpunt van de leden van de GroenLinks-fractie ten aanzien van dit wetsvoorstel. Zoals hierboven reeds uiteengezet, deelt de regering niet de mening dat Nederland met de rekrutering van 17-jarigen een ongeloofwaardig en slecht signaal afgeeft aan landen waar veel kindsoldaten gerekruteerd worden. Juist omdat gewaarborgd is dat aspirant-militairen op geen enkele wijze al dan niet gewapend aan conflicten deelnemen en vrijwillig indiensttreden met toestemming van de ouders of voogden, is de Nederlandse situatie niet vergelijkbaar met die in bijvoorbeeld Oeganda, of de Democratische Republiek Kongo. Het Nederlandse model kan dan ook wel degelijk aan deze landen ten voorbeeld worden gesteld. In antwoord op de vragen van de Groenlinks-fractie naar de aantallen 17-jarigen en 18-jarigen die zich tussen 2002 en 2004 hebben aangemeld Tweede Kamer, vergaderjaar 2005 2006, 29 976 (R 1780), nr. 7 3
als aspirant-militair en het percentage van deze groep die, toen ze 18 werden, aangesteld werd als volwaardig militair, op de vragen van deze leden of deze cijfers zijn tegengevallen en of het nog wel zin heeft om 17-jarigen te rekruteren antwoordt de regering aldus. In de eerste plaats bestaat de categorie aspirant-militairen nog niet, aangezien deze pas met de onderhavige wijziging van de Militaire ambtenarenwet wordt ingevoerd. De 17-jarigen die zich in de bedoelde jaren hebben aangemeld, zijn derhalve direct aangesteld als volwaardig militair ambtenaar. In onderstaande tabel wordt het aantal 17-jarigen vermeld (in absolute aantallen en als percentage van de totale instroom) dat in het desbetreffende jaar als militair met een aanstelling voor een bepaalde tijd bij Defensie is ingestroomd. 2002 2003 2004 Aantal 17-jarigen 2 240 888 888 Percentage 32,5 28,5 27,1 Aantal 18-jarigen 1 279 633 791 Percentage 18,5 20,5 24,1 Het percentage van de 17-jarigen dat na één jaar (dus op de leeftijd van 18 jaar) nog in dienst is, wordt per jaar in tabel 2 vermeld. Ter vergelijking is ook de groep 18 jarigen weergegeven. nog in dienst na 1 jaar 2002 2003 2004 17 jaar 76% 76% 84% 18 jaar 74% 71% 80% In de gemeten jaren is het percentage militairen dat na een jaar nog in dienst is bij de 17-jarigen hoger dan bij de 18-jarigen. De cijfers vallen dan ook zeker niet tegen. Het aantal 17-jarigen dat zich jaarlijks aanmeldt is zowel in absolute als in relatieve termen groot. Ook het percentage dat na een jaar in dienst blijft is hoog. Derhalve is de regering van mening dat mede gelet op de jaarlijks grote behoefte aan nieuwe militairen, het rekruteren van 17-jarigen noodzakelijk is om een voldoende vulling van het militaire personeelsbestand te waarborgen. Artikelsgewijze toelichting van het Protocol In antwoord op de vraag van de leden van de PvdA-fractie of de regering met behulp van de formulering van artikel 2 van het Facultatief Protocol en artikel 38, derde lid, van het op 20 november 1989 te New York totstandgekomen Verdrag inzake de Rechten van het Kind (Trb. 1990, 46 en 170) kan beargumenteren dat in Nederland geen kinderen in de zin van artikel 1 van genoemd Verdrag deel uitmaken van de nationale krijgsmacht, dan wel behoren tot een groep mensen in dienst van de Staat met een militaire status, merkt de regering op dat artikel 2 van het Facultatief Protocol spreekt over en doelt op «gedwongen inlijving of gedwongen opname» (engelse tekst: «compulsory recruitment»; franse tekst: «enrôlement obligatoire»). De regering ziet niet in hoe Nederland met de voorgestelde toevoeging aan de Militaire Ambtenarenwet door erkende mensenrechtenorganisaties en internationale organisaties waar Nederland in deelneemt, zou kunnen worden genoemd als land met kindsoldaten. Immers, artikel 3, derde lid van het Facultatief Protocol stelt de voorwaarden waaronder vrijwillige recrutering of opname in de strijdkrachten onder de leeftijd van 18 jaar is geoorloofd. Met de voorgestelde wetswijziging wordt daaraan voldaan. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005 2006, 29 976 (R 1780), nr. 7 4
Toevoeging van artikel 1a aan de Militaire Ambtenarenwet 1931, artikelsgewijze toelichting Artikel 1a, derde lid Over de vragen over functietoewijzing van de PvdA-fractie kan het volgende worden gezegd. De bepaling in artikel 1a, derde lid, van het wetsvoorstel dat aspirant-militairen geen functie krijgen toegewezen, betekent niet, anders dan deze leden veronderstellen, dat zij feitelijk niet zijn opgenomen in de nationale krijgsmacht in de zin van artikel 3, eerste lid, van het Facultatief Protocol. Een aspirant-militair in de zin van artikel 1a, derde lid, van het wetsvoorstel heeft officieel een militaire status en valt onder de krijgstucht. De aspirant-militair geniet echter een speciale bescherming als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van het Facultatief Protocol. Als in 2007 het Nieuwe Evenwicht is bereikt, zijn de beschikbare functies van de nieuwe organisatie (O) door het juiste aantal personeelsleden vervuld (P), binnen de daarvoor vastgestelde financiële kaders (F). De gevolgen van het invoeren van de categorie aspirant-militair op dit evenwicht moeten nog worden bezien. De leden van de GroenLinks-fractie vragen tenslotte hoe er in tijd van oorlog voor wordt gezorgd dat deze minderjarigen geen legitiem doelwit zijn. Deze leden vragen waarom in de Memorie van Toelichting de term «hoofdregel» wordt gebruikt en of er dan ook «bijregels» en uitzonderingen zijn. Zij vragen of de aspirant-militairen in geval van oorlog worden ontslagen en zo nee, wat dan hun status wordt en wat hun taken zullen zijn. Aspirant-militairen worden op geen enkele manier ingezet. Daardoor zullen ze nooit in een situatie terecht komen waarin ze als, al dan niet legitiem doelwit kunnen worden beschouwd. Deze betekenis moet ook worden toegekend aan het begrip «hoofdregel». Uit het uitgangspunt dat aspirant-militairen niet mogen worden ingezet vloeien alle andere aspecten, zoals die in de Memorie van Toelichting worden opgesomd, van hun status voort. Daarop worden geen uitzonderingen gemaakt. Mijn ambtsvoorganger Van Hoof heeft in een AO op 21 juni 2002 reeds toegezegd (Kamerstuk 26 900, nr. 55) dat als er, al dan niet in een oorlogssituatie, onverhoopt gevechtssituaties in Nederland zouden zijn, aspirantmilitairen zullen worden ontslagen, met toepassing van de proeftijdbepaling. Artikel 1a, vijfde lid Ten aanzien van de laatste vraag van de PvdA-fractie, waarom niet is gekozen voor een variant waarbij de aanstelling als aspirant-militair ambtenaar door ondertekening van een contract met Defensie overgaat in een aanstelling als militair ambtenaar, antwoordt de regering, dat aanstelling een besluit is in de zin van de Algemene Wet Bestuursrecht (AWB). Het betreft derhalve een eenzijdige publiekrechtelijke rechtshandeling van de overheid. Dit eenzijdige karakter laat diegene die wordt aangesteld geen ruimte iets te ondertekenen. De regering bevestigt dat het toevoegen van de categorie aspirant militair ambtenaar, als bedoeld in artikel 1a, aan de Militaire Ambtenarenwet 1931 niet meer is dan een formeel vastleggen van een beleidsmatig reeds bestaande praktijk. De regering merkt daarnaast op, dat de huidige Militaire ambtenarenwet 1931 geen formele ondergrens kent voor een aanstelling als militair ambtenaar. De leeftijdsgrens van 18 jaar wordt dan ook pas met dit wetsvoorstel formeel ingevoerd. Aangezien die leeftijdsgrens thans nog niet in de Militaire ambtenarenwet is opgenomen en de categorie van aspirant militaire ambtenaren pas met het voorgestelde artikel 1a wordt ingevoerd, is de huidige praktijk waarbij jongeren in de leeftijd van 17 jaar worden aangesteld als militair ambtenaar bij het «beroepspersoneel voor een bepaalde Tweede Kamer, vergaderjaar 2005 2006, 29 976 (R 1780), nr. 7 5
tijd» (BBT) dan ook geheel overeenkomstig de huidige wet. Ten aanzien van de vraag in hoeverre het feit dat Nederland partij wordt bij het Facultatief Protocol impliceert dat er een verplichting is de Militaire Ambtenarenwet aan te passen, wijs ik er op, dat op grond van artikel 3, eerste lid, van het Protocol een daartoe strekkende wijziging van de Militaire ambtenarenwet, als in het voorgestelde eerste lid van het voorgestelde artikel 1a, geboden is. Nu immers kent de Militaire ambtenarenwet geen minimumleeftijd voor aanstelling als militair ambtenaar. De Staatssecretaris van Defensie, C. van der Knaap Tweede Kamer, vergaderjaar 2005 2006, 29 976 (R 1780), nr. 7 6