POSTADRES Postbus 93374, 2509 AJ Den Haag BEZOEKADRES Juliana van Stolberglaan 4-10 TEL 070-88 88 500 FAX 070-88 88 501 E-MAIL info@cbpweb.nl INTERNET www.cbpweb.nl AAN De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid DATUM 27 augustus 2008 CONTACTPERSOON 070-8888500 UW BRIEF VAN UW KENMERK ONDERWERP Wijziging in SZW wetgeving Bij brief van 25 juni 2008 heeft u het College bescherming persoonsgegevens (CBP) verzocht, op grond van het bepaalde in artikel 51, tweede lid van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp), advies uit te brengen over enkele onderdelen van het concept wetsvoorstel tot wijziging van wetgeving van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Met deze brief voldoet het CBP aan uw verzoek. De inhoud van het wetsvoorstel Het wetsvoorstel beoogt een grondslag te creëren voor de uitwisseling van persoonsgegevens tussen de Arbeidsinspectie (AI) en de andere inspectiediensten en de bestuursorganen binnen het SZW-domein en de Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (SIOD). De wijzigingen hebben in zijn algemeenheid tot doel de samenwerking tussen bestuursorganen, inspectiediensten, toezichthouders en opsporingsdiensten efficiënter en effectiever te laten verlopen. De beoogde gegevensuitwisseling tussen de AI en de andere inspectiediensten heeft een structureel karakter. Het wetsvoorstel beoogt mede de uitwisseling van bijzondere persoonsgegevens mogelijk te maken. De voorgestelde wijzigingen zien op het introduceren van een nieuwe bepaling in de Arbowet en de Arbeidstijdenwet (ATW), alsmede het wijzigen van een bepaling in de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (WML) en twee bepalingen van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen (Wet SUWI). De nieuwe bepaling in de Arbowet bevat een regeling voor de gegevensuitwisseling tussen het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de aangewezen toezichthouders op de Arbowet enerzijds en andere bestuursorganen, met inbegrip van de onder deze bestuursorganen ressorterende toezichthouders, en de certificerende instellingen die belast zijn met de uitvoering van de wettelijke taken anderzijds. De nieuwe bepaling in de ATW bevat eveneens een regeling voor de gegevensuitwisseling, uit eigen beweging en desgevraagd verplicht, tussen het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de aangewezen toezichthouders op de Arbowet enerzijds en andere bestuursorganen, met inbegrip van de onder deze bestuursorganen ressorterende BIJLAGEN BLAD 1
toezichthouders. Anders dan de nieuwe bepaling in de Arbowet, speelt in de ATW geen gegevensuitwisseling met certificerende instellingen. Ook in de nieuwe bepaling in de WML wordt een mogelijkheid opgenomen om tot een gegevensuitwisseling over te kunnen gaan. Bepaald wordt dat bestuursorganen bevoegd zijn om uit eigen beweging en desgevraagd verplicht, aan het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de onder de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ressorterende ambtenaren, kosteloos alle gegevens en inlichtingen te verstrekken die noodzakelijk zijn voor de uitvoering en het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de WML. De wijziging van artikel 54 en 73 (onder 2) van de Wet SUWI heeft tot doel om de gegevensuitwisseling tussen de AI en andere inspectiediensten en de SIOD een wettelijke basis te geven. Het wettelijke kader De volgende artikelen uit de Wbp zijn van toepassing op het wetsvoorstel: Artikel 7 Wbp bepaalt dat persoonsgegevens voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden worden verzameld. Artikel 8, onder c, Wbp bepaalt dat persoonsgegevens slechts verwerkt mogen worden indien de gegevensverwerking noodzakelijk is om een wettelijke verplichting na te komen waaraan de verantwoordelijke onderworpen is. Artikel 8, onder e, Wbp bepaalt dat persoonsgegevens slechts verwerkt mogen worden indien de gegevensverwerking noodzakelijk is voor de goede vervulling van een publiekrechtelijke taak door het desbetreffende bestuursorgaan dan wel het bestuursorgaan waaraan de gegevens worden verstrekt. Artikel 9, vierde lid Wbp bepaalt dat de verwerking van persoonsgegevens achterwege blijft voor zover een geheimhoudingsplicht uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift daaraan in de weg staat. Artikel 12, eerste lid, stelt dat een ieder die handelt onder het gezag van de verantwoordelijke, voor zover deze toegang hebben tot persoonsgegevens, deze slechts verwerkt in opdracht van de verantwoordelijke, behoudens afwijkende wettelijke verplichtingen. Het tweede lid van artikel 12 Wbp bepaalt onder meer dat een ieder die handelt onder het gezag van een verantwoordelijke, voor wie niet reeds uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift een geheimhoudingsplicht geldt, verplicht is tot geheimhouding van de persoonsgegevens waarvan zij kennis nemen, behoudens voor zover enig wettelijk voorschrift hen tot mededeling verplicht of uit hun taak de noodzaak tot mededeling voortvloeit. Hierbij dient nog te worden vermeld dat er meerdere geheimhoudingsbepalingen van toepassing kunnen zijn op de uitwisseling van informatie tussen overheidsorganisaties of organisaties die aan de overheid gerelateerd zijn. Het CBP denkt hier bijvoorbeeld aan artikel 2:5 AWB. BLAD 2
Artikel 16 Wbp bepaalt dat het verboden is om bijzondere persoonsgegevens te verwerken. Artikel 23 Wbp bevat uitzonderingsgronden op het verbod om bijzondere persoonsgegevens te verwerken. In artikel 23, eerste lid, onder e, Wbp staat aangegeven dat het verbod om bijzondere persoonsgegevens te verwerken niet van toepassing is voor zover dit noodzakelijk is voor een zwaarwegend algemeen belang, passende waarborgen worden geboden ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer en dit bij wet wordt bepaald. In de toelichting dient te worden aangegeven op welke gronden aan deze bepaling wordt voldaan. Tot slot is ook het noodzakelijkheidscriterium van belang. Dit criterium bepaalt dat de inbreuk op de belangen van de bij de verwerking van persoonsgegevens betrokkene niet onevenredig mag zijn in verhouding tot het met de verwerking te dienen doel. Het noodzakelijkheidscriterium vereist een belangenafweging tussen de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene bij het gebruik van deze gegevens in verhouding tot het te beschermen belang van een ander en de inbreuk beperkende alternatieven die er zijn. Voorgeschiedenis Het CBP heeft in het verleden meerdere malen contact gehad met het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de AI en de SIOD over de juridische problematiek rondom de uitwisseling van informatie tussen de AI en SIOD. De AI en de SIOD stelden zich op het standpunt dat het hen niet vrij stond om tot uitwisseling van gegevens over te gaan aangezien zij zijn gehouden aan een geheimhoudingsplicht. Deze geheimhoudingsplicht vloeit volgens de AI en de SIOD voort uit artikel 125a, derde lid, Ambtenarenwet, artikel 51, eerste lid, Algemene Rijksambtenarenregelement en, waar het om buitengewoon opsporingsambtenaren, artikel 20, eerste lid, besluit buitengewoon opsporingsambtenaar alsmede uit de eedaflegging dan wel de aflegging van de belofte op grond van de laatstgenoemde bepalingen. In april 2004 heeft het CBP in zijn advies aangaande een wijziging van de Wet SUWI hierover opgemerkt: De wijziging van artikel 85 Wet SUWI laat onverlet dat (nog steeds) een duidelijke basis ontbreekt voor het uitwisselen van persoonsgegevens (niet zijnde gegevens vallend onder het regime van de Wet politieregisters) tussen bijzondere opsporingsdiensten onderling, tussen de SIOD en politie/justitie en tussen de SIOD en bestuursorganen die niet worden genoemd in artikel 54 wet SUWI. Het CBP is dan ook van oordeel dat in de Wet SUWI een bepaling opgenomen moet worden die de hier bovengenoemde gegevensuitwisselingen van een duidelijke grondslag voorziet. Het CBP adviseerde vervolgens om een wettelijke bepaling te creëren waarop de SIOD en de AI de gegevensverstrekkingen aan elkaar en eventuele andere organisaties kunnen gronden (zie wetgevingsadvies d.d. 19 april 2004 en brief d.d. 21 september 2006). Dit advies was de aanleiding voor de voorgestelde wijziging van de Wet SUWI. BLAD 3
Het wetsvoorstel in relatie tot de voorgeschiedenis De voorgestelde wijzigingen gaan verder dan alleen gegevensuitwisseling tussen de AI en de SIOD. Zij zien op de gegevensverstrekking tussen meerdere bestuursorganen die zich bezighouden met de toepassing van wetgeving op het terrein van SZW, zoals de aangewezen toezichthouders op de Arbowet (Arbowet), het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen en de Sociale Verzekeringsbank (Wet SUWI). Beoordeling De geheimhoudingsplicht U stelt voor om in de Arbowet, de ATW en de WML de bepaling op te nemen die ervoor zorgt dat de, voor de uitvoering van het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de wet noodzakelijke, gegevens uit eigen beweging of desgevraagd verplicht kunnen worden verstrekt. Het CBP begrijpt dat u hiermee beoogt om de geheimhoudingsplicht te doorbreken voor díe gegevens die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van de wettelijke taak van andere bestuursorganen. Voor de gegevensuitwisseling die noodzakelijk is voor de uitvoering van de eigen toezichttaak hoeft immers geen wettelijke grondslag te worden gecreëerd aangezien artikel 12, tweede lid Wbp daarin voorziet. In het wetsvoorstel stelt u niet expliciet dat u beoogt om de geheimhoudingsplicht te doorbreken voor de in het wetsvoorstel omschreven doelen. Ik adviseer u om dit wel te doen, omdat voor het overige de geheimhoudingsplicht in stand blijft, en deze alleen wordt doorbroken voor zover hier bepaald. Het ontbreken van een dergelijke explicitering zou ertoe kunnen leiden dat onrechtmatig persoonsgegevens worden uitgewisseld. Omdat er meerdere geheimhoudingsbepalingen van toepassing kunnen zijn op de uitwisseling van informatie tussen overheidsorganisaties of organisaties die aan de overheid gerelateerd zijn, dient deze toelichting zich niet te beperken tot de hierboven genoemde geheimhoudingsplicht. Ook eventuele andere geheimhoudingsbepalingen die van toepassing kunnen zijn dienen hierbij te worden geadresseerd. Doelbinding en noodzakelijkheid Uit de toelichting op de voorgestelde wijzigingen blijkt dat de beoogde uitwisseling van gegevens tot doel heeft om de samenwerking tussen de toezichthouders in het SZW-domein te verbeteren en daarmee de efficiëntie en de effectiviteit van het toezicht te verhogen. Het wetsvoorstel gaat uitsluitend in algemene termen in op de afweging die bij de uitwisseling van persoonsgegevens moet worden gemaakt tussen de noodzaak van de uitwisseling voor de uitvoering en het toezicht en de mate waarin de persoonlijke levenssfeer van betrokkene door de uitwisseling kan worden geschaad. Het wetsvoorstel laat de concrete afweging over aan de uitvoering. De ervaring wijst uit dat de uitvoering met name behoefte heeft aan duidelijkheid over de rechtmatigheid van verstrekking en uitwisseling van persoonsgegevens in concrete situaties. Zonder deze duidelijkheid wordt de kans op onrechtmatige verstrekking van persoonsgegevens BLAD 4
vergroot. Verder moet worden voorkomen dat er een onnodige toename ontstaat in de verwerking van persoonsgegevens van onverdachte personen. Het CBP kan zich voorstellen dat een te specifieke beschrijving van de doeleinden een gebrek aan flexibiliteit tot gevolg kan hebben. Daarom adviseert het CBP dat er op korte termijn nadere regels worden opgesteld waarin wordt aangegeven welke organisaties, in welke situaties, welke (persoons)gegevens mogen ontvangen en verstrekken. Hierbij dient tevens een nadere omschrijving te worden gegeven van de wijze waarop wordt voldaan aan de eisen van doelbinding en noodzakelijkheid. Deze nadere regels kunnen in een ministeriele regeling worden vervat. In dat geval verdient het de aanbeveling dat deze nadere regels ter advisering aan het CBP worden voorgelegd. De verwerking van bijzondere persoonsgegevens Artikel 16 Wbp bepaalt dat het verboden is om bijzondere persoonsgegevens te verwerken. Bijzondere persoonsgegevens zijn persoonsgegevens betreffende iemands godsdienst of levensovertuiging, ras, politieke gezindheid, gezondheid, seksuele leven, alsmede persoonsgegevens betreffende het lidmaatschap van een vakvereniging. Verwerking van deze gegevens is in principe verboden, tenzij wordt voldaan aan de uitzonderingsbepalingen zoals vervat in artikel 23 Wbp. Ook strafrechtelijke persoonsgegevens en persoonsgegevens over onrechtmatig of hinderlijk gedrag in verband met een opgelegd verbod naar aanleiding van dat gedrag zijn bijzondere persoonsgegevens. Het wetsvoorstel beoogt mede de uitwisseling van bijzondere persoonsgegevens (onder andere vermoedens van strafbare feiten) mogelijk te maken. Artikel 23 Wbp bevat uitzonderingsgronden op het verbod om bijzondere persoonsgegevens te verwerken. In artikel 23, eerste lid, onder e, Wbp staat aangegeven dat het verbod om bijzondere persoonsgegevens te verwerken niet van toepassing is voor zover dit noodzakelijk is voor een zwaarwegend algemeen belang, er passende waarborgen worden geboden ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer en dit bij wet wordt bepaald. In de toelichting dient te worden aangegeven op welke gronden aan deze bepaling wordt voldaan. Bij passende waarborgen dient onder meer gedacht te worden aan beveiliging en voorschriften met betrekking tot de toegang tot de gegevens. Conclusie De voorgestelde wetswijzigingen beogen het verstrekken van persoonsgegevens tussen vrijwel alle bestuursorganen, inspecties en opsporingsdiensten binnen het SZW domein mogelijk te maken. Als eerste dient er een explicitering te worden gegeven van het doorbreken van de geheimhoudingsplicht voor de in het wetsvoorstel omschreven doelen. Als tweede adviseert het CBP dat er op korte termijn nadere regels worden opgesteld waarin zal worden aangegeven welke organisaties, in welke situaties, welke (persoons)gegevens mogen ontvangen en verstrekken. Ten aanzien van het verstrekken van bijzondere gegevens dienen specifieke regels te worden opgesteld. Deze specifieke regels ontbreken thans in de voorgestelde wijzigingen. Het CBP adviseert u aan het vorenstaande op passende wijze aandacht te schenken. BLAD 5
BLAD 6
Hoogachtend, Het College bescherming persoonsgegevens, Voor het College, mw. mr. M.W. McLaggan-van Roon collegelid BLAD 7