EUROPESE COMMISSIE Brussel, 14.7.2014 SWD(2014) 233 final WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING bij Aanbeveling van de Commissie betreffende beginselen ter bescherming van consumenten en gebruikers van onlinegokdiensten en ter voorkoming van onlinegokken door minderjarigen {C(2014) 4630 final} {SWD(2014) 232 final} NL NL
Inleiding In Europa worden op grote schaal onlinegokdiensten aangeboden, gepromoot en gebruikt. Onlinegokspelen in de EU maken ongeveer 45 % uit van de wereldwijde onlinegokmarkt. Binnen de EU vertegenwoordigen onlinegokdiensten (goed voor 10,54 miljard brutospeelinkomsten in 2012) meer dan 12 % van de gokmarkt. Tot onlinegokdiensten behoren tal van kansspelen, zoals sportweddenschappen, poker, casinospelen en loterijen. Circa 6,8 miljoen consumenten nemen aan dergelijke spelen deel. Consumenten hebben echter ook toegang tot duizenden gokwebsites die aan geen enkele controle zijn onderworpen. Deze websites, waarvan een groot deel van buiten de EU wordt geëxploiteerd, brengen grote risico's met zich mee, bijvoorbeeld uit het oogpunt van fraude en witwaspraktijken. Ondanks het belangrijke grensoverschrijdende aspect van onlinegokken bestaat er geen sectorspecifieke EU-wetgeving met betrekking tot gokdiensten. Het merendeel van de lidstaten heeft ondertussen wel zijn regelgeving aangepast om die in het bijzonder af te stemmen op nieuwe soorten gokdiensten, die vooral online worden aangeboden. Uit een openbare raadpleging van 2011 is gebleken dat ten aanzien van gokspelen de bescherming van consumenten alsook van burgers in het algemeen, met inbegrip van minderjarigen, als een prioriteit wordt beschouwd 1. De Commissie is naar aanleiding daarvan met de lidstaten en de sector een dialoog gestart over kwesties die verband houden met consumenten van onlinegokdiensten en over commerciële communicatie over gokken. 1. Probleemstelling De groei van de onlinegokmarkt wordt sterk bevorderd door de toegankelijkheid van zowel de onlinegokspelen die door de lidstaten aan controle worden onderworpen als de onlinegokspelen waarop door de EU geen controle wordt uitgeoefend (niet-gereguleerde spelen). Ook de snelle technologische ontwikkeling, de ruimere beschikbaarheid van het internet en het gemak van mobiele toepassingen dragen bij tot deze groei. Wanneer spelers van onlinegokspelen vinden dat het aanbod te gering is, de aanbiedingen niet interessant zijn of hun inzet te weinig opbrengt, gaan zij op zoek naar concurrerende gokmogelijkheden. Die zijn gemakkelijk te vinden, vaak in de vorm van niet-gereguleerde gokwebsites. Consumenten worden aangetrokken via reclame, waar zowel commerciële als overheidsexploitanten aanzienlijke bedragen aan uitgeven. Schadelijke commerciële praktijken zijn wijdverspreid. Door agressieve en misleidende verkooptechnieken, en de manier waarop die herhaaldelijk worden toegepast, maken mensen keuzes met onvoldoende kennis van zaken en worden minderjarigen tot gokken aangezet. Het gebrek aan duidelijke, onmiddellijk beschikbare en klantvriendelijke informatie zorgt er vaak voor dat consumenten een beslissing nemen met onvoldoende kennis van zaken. Informatie over verantwoord gokken, de verwerking van persoonsgegevens en de bescherming van spelers tegen insolventie is op gokwebsites vaak verstopt in ellenlange teksten vol juridisch jargon. Deze praktijk strookt niet met de richtlijn inzake oneerlijke bedingen. Als informatie niet transparant of duidelijk is, kan het voor de consumenten onmogelijk zijn de risico's naar behoren te beoordelen en indien nodig om hulp te vragen. Door een gebrek aan controle en ondersteuning lopen consumenten het risico tijdens het 1 http://ec.europa.eu/internal_market/gambling/docs/121023_online-gambling-summary-of-answers_en.pdf 2
spelen het zicht op hun tijd en/of geld te verliezen. Dat kan uiteindelijk leiden tot een gokstoornis en tot gezondheidsproblemen. Wat betreft de regulering van het aanbod zijn er twee belangrijke factoren die bijdragen tot de geïdentificeerde problemen: er is een gebrek aan efficiënte maatregelen ter bescherming van consumenten en er zijn geen of slechts weinig maatregelen met betrekking tot commerciële communicatie over gokspelen. De huidige wetgeving is onvoldoende gebleken om deze punten doeltreffend aan te pakken. Het beschermingsniveau en de beschermingsmaatregelen met betrekking tot consumenten en verantwoorde commerciële communicatie variëren naargelang de lidstaat. De lidstaten ontwikkelen hun wetgeving voor het grootste deel zelfstandig en er bestaat geen overkoepelende EU-aanpak die voor harmonisatie zorgt. Daardoor is het regelgevingstoezicht ongelijk en ontoereikend. Vaak is het onduidelijk op welke manier lidstaten gokdiensten controleren met het oog op sociale verantwoordelijkheid en risicobeheer. Tot slot leiden de verschillende wettelijke vereisten in de EU tot zware administratieve lasten voor de gereguleerde exploitanten en tot aantasting van hun concurrentiekracht. De bovengenoemde factoren leiden tot een aantal problemen. De consumenten krijgen mogelijk geen realistisch beeld van gokken en van de gezondheidsrisico s en eventuele negatieve economische gevolgen van pathologisch of buitensporig gokken. Als er onvoldoende controle en toezicht plaatsvindt, zou een persoon een gokstoornis kunnen ontwikkelen. Of iemands gokgedrag buitensporig is, hangt bijvoorbeeld af van zijn inkomen en tijd, maar zonder mogelijkheden om het gedrag van de speler te controleren, bestaat het risico dat de persoon online meer tijd en geld zal spenderen dan hij zich had voorgenomen. Voorts kunnen beelden en tekst van commerciële communicatie over gokken leiden tot een verkeerde inschatting van gokken en de financiële en sociale gevolgen ervan. Dergelijke communicatie kan personen aanzetten tot onverantwoord gokgedrag. Niet-gereguleerde websites houden niet alleen gezondheidsrisico's in, maar kunnen consumenten ook blootstellen aan risico's zoals fraude en andere criminele praktijken. Minderjarigen lopen risico's doordat de vereisten met betrekking tot leeftijdsverificatie onvoldoende zijn, zij zich onvoldoende bewust zijn van wat gokken met zich meebrengt en zij toegang hebben tot nietgereguleerde gokdiensten. Consumenten moeten beter worden beschermd. Er moeten strengere regels komen met betrekking tot commerciële communicatie, schadebeperking, preventie van probleemgokken en controle op gokgedrag. De onlinegokmarkt is een zeer concurrerende markt. Als het door de EU-gereguleerde aanbod niet voldoet aan de behoefte van de consumenten, zullen deze zich wenden tot nietgereguleerde websites. Als de EU niet optreedt, zullen de lidstaten waarschijnlijk hun eigen aanpak blijven volgen, en zullen het beschermingsniveau en de beschermingsmaatregelen van de lidstaten onderling blijven verschillen. De mate waarin EU-burgers aan commerciële communicatie over gokspelen worden blootgesteld, zal waarschijnlijk in geen enkele lidstaat afnemen, en gebruikers van gokdiensten zullen blijven zoeken naar onlinegokmogelijkheden. 2. Heeft de EU het recht om op te treden? Consumentenbescherming is een gebied waarop zowel de EU en als de lidstaten bevoegd zijn. Volgens het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie is EU-optreden 3
gerechtvaardigd wanneer uiteenlopende nationale regels en onvoldoende of ondoeltreffende maatregelen leiden tot een gefragmenteerde interne markt voor consumenten en ondernemingen. EU-optreden is ook gerechtvaardigd wanneer EU-burgers zonder een dergelijk optreden onvoldoende beschermd zouden zijn. Gezien de aard van de onlineomgeving alsook het grensoverschrijdend aspect van onlinegokspelen en de wijze waarop voor dergelijke spelen reclame wordt gemaakt, is nationaal optreden onvoldoende. Om ervoor te zorgen dat in de hele Unie voldoende en gelijke bescherming wordt geboden, moet op EU-niveau worden opgetreden. 3. Doelstellingen Het initiatief moet bijdragen aan een voldoende en gelijke bescherming van burgers, consumenten en minderjarigen ten aanzien van onlinegokdiensten. De specifieke doelstellingen bestaan er meer concreet in: gebruikers van onlinegokdiensten te beschermen, gokken door minderjarigen te voorkomen, voor meer coherente commerciële praktijken te zorgen, de voorlichting te verbeteren, om de negatieve gevolgen die niet-gereguleerde websites in de EU voor consumenten kunnen hebben, zo veel mogelijk te beperken. De operationele doelstellingen zijn: 1. ervoor zorgen dat er in transparante en begrijpelijke informatie, gerichte steun en controle op het gokgedrag wordt voorzien; 2. maatschappelijk verantwoorde commerciële communicatie bevorderen en ervoor zorgen dat de aan gokken gerelateerde gezondheidsrisico's bekend zijn; 3. tot meer doeltreffende maatregelen komen om ervoor te zorgen dat de deelname van minderjarigen aan gokspelen wordt voorkomen en hun blootstelling aan gokspelen zo veel mogelijk wordt beperkt; 4. ervoor zorgen dat spelers van onlinegokspelen zich enkel wenden tot het door de EU gereguleerde circuit. 4. Beleidsopties De volgende beleidsopties worden overwogen: de informatie- en identificatievereisten aanscherpen, rekening houdend met de gebruikte instrumenten en de uiteenlopende kanalen voor commerciële communicatie; de registratiesystemen voor het openen van een spelersaccount bevorderen en de verificatieprocedures verbeteren zodat minderjarigen deelname onmiddellijk wordt belet; hogere vereisten vaststellen om het welzijn van spelers van onlinegokspelen te waarborgen en hun deelname aan dergelijke spelen recreatief te houden; ervoor zorgen dat spelers zichzelf gemakkelijker in de hele EU kunnen uitsluiten door zich in een onlinedatabank te registreren, en dat in één of meerdere lidstaten gevestigde exploitanten identiteitsgegevens kunnen vergelijken met de databank teneinde uitgesloten spelers deelname te beletten; 4
het regelgevingstoezicht bevorderen om consumenten en burgers een hoge mate van veiligheid en zekerheid te bieden, en zorgen voor meer aandacht voor de risico's van gokken. De onderstaande tabel toont in hoeverre elke beleidsoptie bijdraagt aan de verwezenlijking van de bovengenoemde doelstellingen. Beleidsopties Doelstellingen Doeltreffendheid Ten behoeve van de consumenten voorzien in transparante en begrijpelijke informatie, gerichte steun en controle Zorgen voor maatschappelijk verantwoorde commerciële communicatie over gokken en de risico's van gokken onder de aandacht brengen Meer doeltreffende maatregelen nemen om de deelname van minderjarigen aan gokspelen te voorkomen en hun blootstelling aan gokspelen zo veel mogelijk te beperken Ervoor zorgen dat spelers van onlinegokspelen zich enkel wenden tot het door de EU gereguleerde circuit Optie 1 Geen verandering Optie 2 Vereisten inzake inhoud en identificatie Optie 3 Elektronische systemen voor spelersregistratie Optie 4 Vereisten inzake ondersteuning van spelers Optie 4a EU-brede zelfuitsluiting door de speler 0 ++ ++ ++ ++ ++ 0 ++ 0 n.v.t. n.v.t. ++ 0 0 + ++ + n.v.t. ++ 0 ++ + ++ + ++ Optie 5 Regelgevingstoezicht bevorderen door systemen voor realtimetoezicht De gefragmenteerde 0 + + + + ++ situatie voor in de EU gevestigde exploitanten die een licentie hebben voor één of meerdere lidstaten aanpakken Efficiëntie ++ ++ ++ ++ ++ Aanvaardbaarheid door de lidstaten 0 ++ - ++ - - door de sector 0 + + ++ + + 5
5. De in overweging genomen beleidsinstrumenten De volgende instrumenten zijn in overweging genomen: een richtlijn van de EU, zelfregulering door de sector, verreikende informatie-uitwisseling tussen de toezichthoudende autoriteiten, en een aanbeveling van de Commissie. Met een EU-richtlijn zouden de doelstellingen het beste kunnen worden verwezenlijkt, maar een wetgevingsvoorstel is op dit moment niet haalbaar. Dit komt vooral door het gebrek aan steun voor deze aanpak, dat blijkt uit de openbare raadpleging, de standpunten van het merendeel van de lidstaten en de resoluties van het Europees Parlement. Ook de verreikende informatie-uitwisseling tussen toezichthoudende autoriteiten moet worden verworpen. Daarmee zouden de gemeenschappelijke problemen worden aangepakt en de uitwisseling van kennis worden bevorderd, maar de doelstellingen zouden er mogelijk onvoldoende mee worden bereikt. De algemene uitwisseling van informatie tussen toezichthoudende instanties kan verder worden bevorderd binnen de deskundigengroep van de Commissie. In het geval van zelfregulering door de sector zou het oplossen van de problemen enkel van vrijwillige maatregelen afhangen. De uitvoering en naleving van de regels zou dan uitsluitend op vrijwillige basis gebeuren, hoewel sommige exploitanten aan een controle zouden kunnen worden onderworpen van de naleving van de regels die zij zichzelf hebben opgelegd. Zelfregulering door de sector zou een aanvulling kunnen vormen op wettelijke vereisten. Aangezien de lidstaten er te weinig vertrouwen in hebben dat initiatieven van de sector een toereikende oplossing bieden, kan zelfregulering niet meer zijn dan een aanvulling op overheidsregelgeving. Een aanbeveling van de Commissie aan de lidstaten zou de lidstaten een kader kunnen verschaffen voor de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen. De lidstaten zouden ertoe worden aangemoedigd op nationaal niveau op te treden, maar zouden zelf kunnen bepalen op welke wijze zij dat doen. Een herzieningsclausule zou het mogelijk maken de doeltreffendheid van de in de aanbeveling voorgestelde maatregelen te toetsen. Een aanbeveling van de Commissie lijkt het meest geschikte instrument te zijn, aangezien daarmee rekening zou worden gehouden met de ernstige bezwaren van de lidstaten en het Europees Parlement tegen een oplossing in de vorm van wetgeving, en tevens gehoor zou worden gegeven aan de herhaalde oproep consumenten te behoeden voor de risico's van gokken en ook minderjarigen te beschermen. 6. De voorkeursoptie Eerst dient te worden opgemerkt dat optie 3 (elektronische registratie), optie 4a (EU-brede zelfuitsluiting) en optie 5 (realtimecontrole) in dit stadium niet verder worden overwogen. Deze beleidsopties zouden een aanzienlijke bijdrage hebben geleverd aan de verwezenlijking van de doelstellingen. Zij bieden voor het onderwerp van deze effectbeoordeling onlinegokken namelijk onlineoplossingen die in het belang zijn van consumenten, exploitanten en regelgevers. Toch worden deze opties uitgesloten, omdat zij, zoals blijkt uit de tabel, niet algemeen worden aanvaard. Ten tweede wordt op basis van de analyse vastgehouden aan de opties 2 en 4, aangezien die een doeltreffende oplossing zouden bieden voor de individuele problemen. De combinatie van deze twee opties wordt het meest haalbaar geacht met het oog op de specifieke en operationele doelstellingen. 6
In het licht van de geïdentificeerde problemen en doelstellingen zou de aanbeveling zich toespitsen op consumenten en gebruikers van onlinegokdiensten. De aanbeveling zou gericht zijn op het bevorderen van de transparantie, de spelersondersteuning en de controle op het speelgedrag, en de voorlichting over gokken in het algemeen. Een ander doel zou zijn de deelname van minderjarigen aan gokspelen te voorkomen. Nadruk zou ook worden gelegd op commerciële communicatie, rekening houdend met de ruime implicaties en gezondheidsoverwegingen, met inbegrip van de maatschappelijke gevolgen. Dat zou ervoor moeten zorgen dat commerciële communicatie steeds maatschappelijk verantwoord is, ongeacht het gebruikte kanaal. 7. Impact Wat de economische impact betreft, zullen de veranderingen voor de meeste exploitanten weinig nalevingskosten met zich brengen. Tegelijkertijd zullen de veranderingen leiden tot een meer gestroomlijnde aanpak, waardoor de nalevingskosten voor exploitanten die in verschillende rechtsgebieden vergunningen hebben, zullen dalen. Er zal een basispakket gemeenschappelijke vereisten worden ingevoerd, dat een groter spillovereffect zal hebben wat betreft commerciële communicatie. Wat de sociale impact betreft, zal het publiek betere bescherming genieten. Burgers zullen beschermd worden tegen de risico's van gokken, minderjarigen zullen niet aan gokspelen kunnen deelnemen en consumenten zullen beter beschermd zijn. Ook zullen exploitanten van onlinegokdiensten meer sociale verantwoordelijkheid aan de dag moeten leggen. De administratieve impact zal naar verwachting zeer klein zijn. De lidstaten zullen mogelijk hun regelgeving en hun vergunningsvereisten moeten aanpassen en toezichthoudende instanties zullen eventueel hun organisatie moeten veranderen. Een gecombineerde aanpak kan voor zowel de regelgevers als de exploitanten de nodeloze administratieve rompslomp helpen te verlichten. De uitvoeringskosten zouden laag tot bescheiden zijn, afhankelijk van of, en in hoeverre, de lidstaten de aanbeveling van de Commissie volgen. 8. Controle en evaluatie De Commissie is van plan de uitvoering van de aanbeveling regelmatig te controleren, in het bijzonder via de deskundigengroep inzake gokdiensten. Op de korte termijn zal er vooral worden nagegaan in hoeverre de lidstaten de aanbeveling hebben gevolgd. Dit kan tijdens twee vergaderingen van deskundigen worden besproken, op basis van nog te ontwikkelen indicatoren. Op de middellange tot lange termijn zal de Commissie de geboekte vooruitgang met de lidstaten evalueren. Zij zal daarbij kijken naar het aantal personen dat een spelersrekening opent, het aantal personen dat de registratie niet voltooit, het percentage spelers dat zichzelf uitsluit van gokspelen, het geschatte percentage minderjarigen dat toegang heeft tot gokwebsites en de soorten inbreuken die worden gepleegd met betrekking tot commerciële communicatie. De Commissie zou ook workshops kunnen organiseren om na te gaan welke verbeteringen de sector naar aanleiding van de aanbeveling heeft ingevoerd, bijvoorbeeld met betrekking tot de opleiding van werknemers en contacten met behandelcentra. De Commissie zou na 24 maanden vanaf de datum waarop de aanbeveling is aangenomen een evaluatie moeten uitvoeren. 7