HANDreiking BUREAU INTEGRITEITSBEVORDERING OPENBARE SECTOR onderzoek integriteitsschendingen politieke ambtsdragers
Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector
BUREAU INTEGRITEITSBEVORDERING OPENBARE SECTOR HANDreikING onderzoek integriteitsschendingen politieke ambtsdragers CAOP BIOS Informatie W www.integriteitoverheid.nl E info@integriteitoverheid.nl T 070 376 59 37 Maart 2014
Gebruiksvoorwaarden Deze handreiking is ontwikkeld door BIOS (Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector) op basis van interviews met vertegenwoordigers uit wetenschap en praktijk. BIOS dankt het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), de koepels VNG, IPO en UvW en de beroepsverenigingen NGB, de Wethoudersvereniging en Raadslid.NU voor hun commentaar op de conceptversie. BIOS, geïnitieerd en ondersteund door het ministerie van BZK, is per 1 januari 2009 ondergebracht bij het CAOP, het kennis- en dienstencentrum op het terrein van arbeidsmarkt en arbeidsverhoudingen in het publieke domein. Deze uitgave is ontwikkeld en toepasbaar voor de situaties waarin sprake is van (mogelijke) integriteitsschendingen door politieke ambtsdragers. Waar in deze handreiking politieke ambtsdragers staat, betreft het zowel bestuurders en volksvertegenwoordigers als (plaatsvervangende) commissieleden. Het intellectuele eigendom berust bij BIOS en is auteursrechtelijk beschermd. Het is niet toegestaan deze handreiking, of delen daarvan, voor andere (commerciële) doeleinden te gebruiken zonder voorafgaande toestemming van BIOS. 2 Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector
Inhoudsopgave Gebruiksvoorwaarden 2 1 Over deze handreiking 5 1.1 Inleiding 5 1.2 doel en inhoud 5 1.3 opzet handreiking 6 Fase I signaal 2 Signalen van vermoedens van integriteits schendingen door politieke ambtsdragers 7 2.1 Wat is een integriteitsschending? 8 2.2 Waar komen de signalen vandaan? 8 2.3 Bestaat er een meldplicht voor politieke ambtsdragers? 8 2.4 anonieme meldingen 9 2.5 vervolgactie door CdK, burgemeester of voorzitter van het waterschap 10 3 Ontvangst en duiding van het signaal 11 3.1 Behandeling van het signaal, toetsingscriteria 11 3.2 resultaat van de beoordeling van het signaal 12 3.3 onderzoek naar strafbare feiten 13 3.4 afronding van de signaalfase 13 3.5 Tijdelijk functie neerleggen en ruimten en/of informatie gedurende het onderzoek afschermen 14 Fase II onderzoek 4 Onderzoek naar integriteitsschendingen 16 4.1 voorafgaand aan het onderzoek 16 4.2 coördinatie en regie 18 4.3 Een onderzoeker kiezen 19 4.4 Besluit tot feitenonderzoek 20 5 Uitvoering van het feitenonderzoek en onderzoeksmethoden 23 3 Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector
6 Communicatie 25 6.1 Interne communicatie 25 6.2 Externe communicatie 25 7 Verslaglegging en rapportage 27 7.1 Verslaglegging 27 7.2 Onderzoeksrapportage 27 Fase III afronding 8 De uitkomsten van het onderzoek bespreken en behandelen 30 8.1 strafrechtelijke behandeling 30 8.2 politiek-bestuurlijke behandeling 30 8.3 Lichtere varianten 31 8.4 rapportage en moresprudentie 31 9 Nazorg 32 Bijlagen 33 Bijlage 1: Stroomschema handreiking 34 Bijlage 2: Rollen 36 rollen en functionarissen betrokken bij het onderzoek 36 Bijlage 3: Schendingen 38 overzicht van mogelijke schendingen 38 4 Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector
1 Over deze handreiking 1.1 Inleiding Burgers mogen erop vertrouwen dat de overheid zorgvuldig omgaat met de haar toevertrouwde macht. Het openbaar bestuur en politieke ambtsdragers zijn bovendien kwetsbaar. Integriteit is daarom een kernwaarde om goed te kunnen functioneren in het openbaar bestuur. Het is van belang een gedegen preventief integriteitsbeleid te voeren, met het oog op het voorkomen van integriteitsschendingen. Desondanks kunnen zich incidenten voordoen. Het bestuur zal dan ook in een preventief stadium een handhavingsbeleid, waaronder met name een onderzoeksprotocol, gereed moeten hebben. Dit om de signalen goed te kunnen duiden en erop voorbereid te zijn om eventueel een feitenonderzoek te doen. 1.2 Doel en inhoud Deze handreiking is bedoeld als een hulpmiddel bij de zorgvuldige behandeling van signalen van integriteitsschendingen gepleegd door politieke ambtsdragers en de inrichting van een eventueel onderzoekstraject. De handreiking geeft ook inzicht in het feitenonderzoek, dat is bedoeld om de feiten over een vermeende integriteitsschending te achterhalen. Hiermee beoogt de handreiking een aantal functionarissen, zoals Commissaris van de Koning (CdK), burgemeester, voorzitter van het waterschap, griffier en secretaris, te ondersteunen in hun rol bij de behandeling van schendingen in de bestuurlijke praktijk in het algemeen en de regie van een feitenonderzoek in het bijzonder. Tot slot geeft de handreiking handvatten voor de inhoud van een vast te stellen onderzoeksprotocol. Een schending van de bestuurlijke integriteit is al snel onderwerp van politiek debat. Een mogelijk risico hierbij is politieke escalatie, met het gevolg dat politieke ambtsdragers in de beklaagdenbank komen te zitten en vroegtijdig in een bestuurlijke probleemsituatie belanden. De CdK, burgemeester of voorzitter van het waterschap dient alert te zijn op dit risico en zo nodig in een vroeg stadium in te grijpen om zo n politieke escalatie te voorkomen. Dit geldt ook voor de omgang met de media. De schade bij politieke ambtsdragers kan erg groot zijn. Transparantie is belangrijk, maar dat geldt ook voor de omgang met de betrokkene(n). In het hele proces zijn de zorgvuldigheid met publiciteit en de betrokken politieke ambtsdrager alsook de zo mogelijke depolitisering gedurende het onderzoek belangrijke aandachtspunten. 5 Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector
1.3 Opzet handreiking Deze handreiking belicht verschillende fasen in het onderzoek van een bestuurlijke integriteitsschending. Fase I geeft informatie over de ontvangst en duiding van het signaal en de behandeling van signalen waar geen onderzoek voor nodig is. In Fase II vindt eventueel onderzoek plaats. Hier komt ook het afwegingskader van een feitenonderzoek aan bod: moet er een onderzoek worden gestart en zo ja, welk soort onderzoek, wie kan een feitenonderzoek uitvoeren en regisseren? Verder is er aandacht voor de opdrachtbevestiging, de schriftelijke kennisgeving aan de betrokkene en het eventueel tijdelijk neerleggen van de functie door de politieke ambtsdrager gedurende het onderzoek. Vervolgens komt het onderzoeksproces zelf aan bod. Er wordt stilgestaan bij de verschillende methoden van onderzoekers en de rechten en plichten van de partijen in het proces. Het laatste hoofdstuk van deze fase gaat over de rapportage van het onderzoek en de communicatie tussen betrokken partijen [1]. Fase III ten slotte beschrijft de omgang met de resultaten van het onderzoek. Dit is het formele moment waarop de volksvertegenwoordiging (Provinciale Staten, gemeenteraad, algemeen bestuur van het waterschap) zich daarover een oordeel moet vormen. [1] NB Vastlegging van het onderzoek valt onder de reikwijdte van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) 6 Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector
Fase I signaal 2 Signalen van vermoedens van integriteitsschendingen door politieke ambtsdragers Politieke ambtsdragers hebben een gezamenlijke verantwoordelijkheid in het creëren en in stand houden van een open, eerlijke en transparante cultuur, waarin zij op respectvolle wijze gevoelige zaken als integriteit aan de orde kunnen stellen. Zo n open cultuur vraagt om veiligheid. Hierbij is gezien hun wettelijke taak een voortrekkersrol weggelegd voor de CdK, burgemeester en voorzitter van het waterschap. Communicatie over ongewenste situaties is niet zozeer een bedreiging, maar een kans om aan de cultuur van het lokale bestuur te werken en processen te verbeteren. In politiek-bestuurlijk verband bestaat geen verplichting voor het opstellen of inrichten van een meldprocedure. Het is denkbaar dat voor meldingen over politieke ambts dragers het stramien van de meldprocedure van de ambtelijke organisatie wordt gevolgd, daarbij waar nodig rekening houdend met de specifieke politiek-bestuurlijke context. Met het oog op de wettelijke rol [2] van de CdK, burgemeester en voorzitter van het waterschap ligt het voor de hand dat zij als meldpunt fungeren. De ambtelijke organisatie kent de rol van vertrouwenspersoon integriteit (VPI). In de bestuurlijke praktijk ligt deze rol wat minder voor de hand. Van volksvertegenwoordigers en bestuurders mogen we verwachten dat ze mondig genoeg zijn om te communiceren over integriteit. Ook hebben volksvertegenwoordigers, anders dan benoemde bestuurders en ambtenaren, een mandaat dat rust bij de kiezer. Toch kunnen er ook in die eigen situatie vragen bestaan over wat te doen met een observatie of over het eigen handelen. Het is goed om voor die situaties een contactpersoon integriteit (CPI) aan te wijzen. De CPI heeft vooral een klankbordfunctie en kan de politieke ambtsdrager adviseren over diens handelen. Waar een politieke ambtsdrager via de VPI ook een vertrouwelijke melding kan doen, kan deze via de CPI de CdK, burgemeester of voorzitter van het waterschap vertrouwelijk consulteren om erachter te komen of een melding de moeite waard zou zijn. De secretaris en griffier hebben een neutrale positie en blijken in de praktijk al als vraagbaak te functioneren [3]. Zij kunnen de functie van CPI voor respectievelijk bestuurders en volksvertegenwoordigers vervullen [4]. [2] Hoewel het wetsvoorstel waarin deze taak is neergelegd nog geen wet is, is deze taak alvast in de handreiking opgenomen. [3] Ook uit de Integriteitsmonitor 2012 kwam naar voren dat wethouders, gedeputeerden en leden van het dagelijks bestuur van het waterschap de secretaris weten te vinden voor vragen, en statenleden en raadsleden de griffier. 7 Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector
2.1 Wat is een integriteitsschending [5]? In deze handreiking gaat het om signalen over integriteitsschendingen. Een integriteitsschending is een gedraging van een politieke ambtsdrager die in strijd is met het handelen als goed bestuurder of goed volksvertegenwoordiger [6]. Het kan gaan om feiten die wettelijk strafbaar zijn, maar ook om handelingen in strijd met geschreven of ongeschreven regels. Een signaal gaat niet noodzakelijkerwijs over een vaststaand feit, een vermoeden is voldoende. Het moet echter wel om een op redelijke gronden gebaseerd vermoeden gaan. Dat wil zeggen gebaseerd op eigen kennis of waarneming en niet op basis van bijvoorbeeld horen zeggen. 2.2 Waar komen de signalen vandaan? Signalen over vermoede integriteitsschendingen kunnen komen van politieke ambtsdragers zelf, maar ook van ambtenaren, bedrijven of burgers. Ambtenaren kunnen onder meer een melding doen op grond van de voor hen van kracht zijnde meldprocedure voor vermoedens van misstanden. Burgers kunnen een melding doen via brief, e-mail of telefonisch bij de CdK, burgemeester of voorzitter van het waterschap. Een specifieke manier is het anoniem melden, waarbij de identiteit van de melder bij de ontvanger van de melding onbekend blijft (zie hierna). Ook via de (sociale) media en het geruchtencircuit kunnen signalen komen over een mogelijk ongewenste situatie of gedraging van een politieke ambtsdrager. Hoewel bij een dergelijke berichtgeving de inhoud vaak gepaard gaat met een specifieke dynamiek, is het goed zo n signaal mee te nemen en af te wegen of er actie op moet volgen. Het is belangrijk om de verleiding te weerstaan om meteen te gaan debatteren over het signaal. Het is een taak voor de CdK, burgemeester of voorzitter van het waterschap om een strakke regie te houden op het proces. In de communicatie is het verstandig om duidelijkheid te geven over de te verwachten reactie. 2.3 Bestaat er een meldplicht voor politieke ambtsdragers? In het algemeen bestaat er voor politieke ambtsdragers geen verplichting om integriteitsschendingen te melden bij een autoriteit. Alleen op grond van artikel 162 van het [4] Daarnaast is er de Vertrouwenslijn voor bestuurders, onderdeel van de onafhankelijke stichting NL Confidential (bekend van de tiplijn Meld Misdaad Anoniem). Deze lijn is gericht op bestuurders die te maken krijgen met bedreiging, intimidatie en geweld, maar biedt ook een veilige omgeving om te praten over vertrouwens- en integriteitsvraagstukken die het functioneren, en mogelijk ook de manier waarop de besluitvorming tot stand komt, beïnvloeden. www.devertrouwenslijn.nl. [5] Voor een overzicht van mogelijke integriteitsschendingen zie bijlage 3. [6] Deze term is bij gebrek aan een bestaand begrip ontleend aan de verplichting (open norm) die geldt voor ambtenaren, hoe zij zich dienen te gedragen (artikel 125ter Ambtenarenwet). 8 Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector
Wetboek van Strafvordering (WvSv) zijn openbare colleges en ambtenaren verplicht aangifte te doen van (ambts)misdrijven. Leden van algemeen vertegenwoordigende organen vallen hier ook onder [7] [8]. Het kan hier bijvoorbeeld gaan om omkoping (ambtelijke corruptie) of schending van de geheimhoudingsplicht (lekken) [9]. Politieke ambtsdragers kunnen een mogelijk ambtsmisdrijf melden bij de CdK, burgemeester of voorzitter van het waterschap. Die stelt vervolgens vast of er sprake is van een aan te geven strafbaar gestelde handeling. Veelal is hij beter op de hoogte van de criteria voor aangifte. De al bestaande contacten met politie of justitie vergemakkelijken bovendien het overleg over en eventueel doen van aangifte. Als er geen aangifte volgt, kan de individuele politieke ambtsdrager zelfstandig aangifte doen (en heeft in voorkomende gevallen ook de wettelijke plicht dit te doen). Bij twijfel of er sprake is van een vermoeden van een strafbaar feit, kan de politieke ambtsdrager of het openbaar college in een vertrouwelijk gesprek advies inwinnen bij de Criminele Inlichtingen Eenheid (CIE) van de Rijksrecherche. Deze dienst is te bereiken op telefoonnummer (070) 341 12 40. 2.4 Anonieme meldingen Hiervoor is al aangegeven dat er ook anonieme meldingen bij de organisatie kunnen binnenkomen. Deze kunnen rechtstreeks van een melder afkomstig zijn of via de Vertrouwenslijn van de onafhankelijke stichting NL Confidential. Bellers kunnen bij de Vertrouwenslijn anoniem informatie verstrekken over integriteitsvraagstukken [10]. Anonieme meldingen nemen bij de beoordeling een aparte plek in. Het feit dat de identiteit van de melder niet bekend is, vormt een complicerende factor bij de beoordeling en behandeling van de melding. Zo is het bijvoorbeeld voor onderzoekers niet mogelijk om nadere vragen te stellen aan de melder wanneer dat noodzakelijk zou zijn. [7] Artikel 162 Wetboek van Strafvordering: Openbare colleges en ambtenaren die in de uitoefening van hun bediening kennis krijgen van een misdrijf met de opsporing waarvan zij niet zijn belast, zijn verplicht daarvan onverwijld aangifte te doen, met afgifte van de tot de zaak betrekkelijke stukken, aan de officier van justitie of aan een van zijn hulpofficieren: a) indien het misdrijf is een ambtsmisdrijf als bedoeld in titel XXVIII van het Tweede Boek van het Wetboek van Strafrecht, dan wel b) indien het misdrijf is begaan door een ambtenaar die daarbij een bijzondere ambtsplicht heeft geschonden of daarbij gebruik heeft gemaakt van macht, gelegenheid of middel hem door zijn ambt geschonken, dan wel c) indien door het misdrijf inbreuk op of onrechtmatig gebruik wordt gemaakt van een regeling waarvan de uitvoering of de zorg voor de naleving aan hen is opgedragen. [8] Artikel 84 lid 1 Wetboek van Strafrecht: Onder ambtenaren worden begrepen leden van algemeen vertegenwoordigende organen. [9] Artikel 272, eerste lid, Wetboek van Strafrecht: Hij die enig geheim waarvan hij weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat hij uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift dan wel van vroeger ambt of beroep verplicht is het te bewaren, opzettelijk schendt, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of geldboete van de vierde categorie. [10] De Vertrouwenslijn onderzoekt de anonieme melding niet zelf. Zij beoordeelt de melding enkel op bruikbaarheid en draagt deze vervolgens ter behandeling over aan de betreffende organisatie. In geval er sprake is van een strafbaar feit draagt ze de melding over aan de justitiële autoriteiten. 9 Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector
Anonieme meldingen hebben hun beperkingen, het is goed om ze in het licht van de kwetsbaarheid van politieke ambtsdragers extra zorgvuldig te wegen. Als een politieke ambtsdrager aarzelt om een vermoeden van een schending bij een CdK, burgemeester of voorzitter van een waterschap te melden, kan hij ook terecht bij de contactpersoon integriteit (CPI). Deze luistert naar de politieke ambtsdrager en geeft hem advies hoe hij in de gegeven situatie met de melding kan omgaan. Consultatie bij de CPI is vertrouwelijk, dat wil zeggen dat deze de identiteit van de politieke ambtsdrager niet aan derden bekendmaakt, tenzij hij aangeeft daar niet aan te hechten [11] [12]. 2.5 Vervolgactie door CdK, burgemeester of voorzitter van het waterschap De CdK, burgemeester of voorzitter van het waterschap bevestigt (schriftelijk) de ontvangst van het signaal aan de melder. Hij overlegt indien gewenst met de secretaris, griffier of het presidium over de aanpak van de schending en weegt af of hij het naasthogere bestuursniveau consulteert. Uit zorgvuldigheid en ter voorkoming van snelle escalatie draagt hij er zorg voor dat de kring van behandelaars zo klein mogelijk blijft. Na de beslissing over al dan niet onderzoeken, bewaakt de CdK, burgemeester of voorzitter van het waterschap de voortgang van het proces. Hij informeert de melder over de uitkomst van het onderzoek en over het organisatiestandpunt over het signaal en het vervolgproces. [11] Een vertrouwelijke melding onderscheidt zich van een anonieme melding. Bij een vertrouwelijke melding is de identiteit van de melder bij de CPI (ontvanger) bekend, maar schermt hij deze af ten opzichte van derden. Bij een anonieme melding is de identiteit van de melder ook bij de ontvanger onbekend. [12] Het bieden van vertrouwelijkheid door de CPI is niet hetzelfde als het wettelijk verschoningsrecht. Het bieden van vertrouwelijkheid is begrensd door artikel 162 WvSv (zie hiervoor). Dit laat onverlet dat vertrouwelijkheid ten aanzien van andere dan strafbare zaken binnen de bestuurlijke context gerespecteerd dient te worden. 10 Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector
3 Ontvangst en duiding van het signaal 3.1 Behandeling van het signaal, toetsingscriteria De ontvangst en weging van de signalen lopen primair via de CdK, burgemeester of voorzitter van het waterschap [13]. Die beslist over de behandeling van het signaal. Voor deze handreiking staat een in behandeling genomen signaal over een integriteitsschending gelijk aan een melding [14]. Dit is vooral van belang in verband met de rapportage over meldingen. Het is verstandig om de beoordeling gelet op de objectiviteit en het draagvlak van de beslissing niet door de CdK, burgemeester of voorzitter van het waterschap alleen te laten doen. Hij kan bijvoorbeeld de secretaris (in het geval van bestuurders) of het presidium dan wel de griffier [15] (bij volksvertegenwoordigers) hierbij laten meedenken. Gelet op de aard van de hieronder genoemde vragen is het van belang om ook iemand met ervaring met integriteitsonderzoeken erbij te betrekken. Dit kan iemand uit de eigen organisatie zijn, een onafhankelijke deskundige/commissie of een extern onderzoeksbureau. In dat laatste geval is het verstandig om een eventueel hieruit volgende onderzoeksopdracht aan een ander onderzoeksbureau te verstrekken, om te voorkomen dat er een (schijn van) oneigenlijk belang ontstaat om tot onderzoek over te gaan. De weging van het signaal vindt plaats langs de volgende toetsingscriteria/vragen: a) Aard van het feit Waar gaat het precies om? Is het wel een integriteitsschending, is het een strafbaar feit, wat voor soort integriteitsschending is het? Is het signaal voldoende concreet? Is het nodig de CdK hierbij te betrekken [16]? b) Ontvankelijkheid Valt de gedraging binnen de sfeer van het bestuursorgaan? Is het bestuursorgaan in staat om hier een oordeel over te geven of onderzoek naar uit te voeren? Zijn er procedures voor? [13] Indien het de CdK, burgemeester of voorzitter betreft, kan een feit worden gemeld bij (een aangewezen medewerker van) respectievelijk de minister van BZK, de CdK of de minister van I&M. Deze route ligt echter niet voor de hand. Veelal zal de discussie eerst in eigen huis worden gevoerd en de PS, raad of algemene vergadering het voortouw hierin nemen. [14] Door het als een melding te behandelen, is zichtbaar dat een signaal serieus is genomen. Bijkomend effect is dat in behandeling genomen signalen zo ook in de rapportages terechtkomen. [15] Sommige bestuursorganen kennen ook een commissie integriteit. [16] Artikel 182c Pw, waarin de rol van de commissaris van de Koning wordt geëxpliciteerd, komt te luiden: adviseren en bemiddelen bij verstoorde bestuurlijke verhoudingen in een gemeente en wanneer de bestuurlijke integriteit van een gemeente in het geding is. 11 Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector
c) Ernst van de zaak Hoe ernstig is het voorval, gelet op het feit zelf, de omstandigheden, de (functie van de) persoon op wie het signaal betrekking heeft en eventueel gevaar of de maatschappelijke/politieke gevoeligheid. Ook speelt de afweging mee of een onderzoek opweegt tegen de eventuele gevolgen ervan. Is het op een andere manier op te lossen om daarmee de schade zoveel mogelijk te beperken? d) Valideerbaarheid Zijn de relevante feiten en omstandigheden goed controleerbaar? Zijn er goede onderzoeksmogelijkheden? Zijn er voldoende aanknopingspunten, is de informatie voldoende gedetailleerd? e) Positie of persoon van de bron. Belangrijk is het afwegen van de bron zelf. Heeft deze voldoende kennis? Hoe betrouwbaar is het signaal? Spelen er politieke belangen mee? Staat dit signaal op zich of zijn er uit meerdere bronnen signalen gekomen? f) Positie of persoon van de ambtsdrager op wie het signaal betrekking heeft. Had de politieke ambtsdrager redelijkerwijs de mogelijkheid om de schending te plegen? Sluit dit aan bij de melding? (Was de ambtsdrager bijvoorbeeld niet op vakantie op het moment van de schending?) g) Geloofwaardigheid/waarschijnlijkheid. Hoewel niet van doorslaggevend gewicht, is er een logisch verband tussen de feiten uit het signaal en andere bekende feiten? h) Spoedeisendheid/actualiteit Hoe spoedeisend is de melding? En hoe actueel? Betreft het een zittende politieke ambtsdrager of een uit het verleden? Zijn de media er al bij betrokken? 3.2 Resultaat van de beoordeling van het signaal Naar aanleiding van de beoordeling van het signaal zijn verschillende uitkomsten denkbaar: het gaat om een te gering feit om onderzoek te rechtvaardigen (maar eventueel wel serieus genoeg om te reageren); er zijn onvoldoende aanwijzingen of het vermoeden is onvoldoende waarschijnlijk voor onderzoek; er is aanvullende informatie nodig, te verkrijgen door middel van vooronderzoek; er is een ander traject van toepassing (bijvoorbeeld de klachtenprocedure voor ongewenste omgangsvormen of een bezwaarprocedure); er volgt aangifte bij de officier van justitie in verband met een vermoedelijk strafbaar feit; er volgt een feitenonderzoek. Uiteraard is er niet altijd de ruimte om deze afweging te maken. Niet zelden komen de signalen uit de (sociale) media. Een onderzoek kan dan de rust herstellen of helderheid verschaffen op verzoek van de politieke ambtsdrager zelf. Het is goed om in dat geval te proberen bovenstaande toetsingscriteria alsnog kort af te wegen. 12 Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector
3.3 Onderzoek naar strafbare feiten Bij de beoordeling van het signaal komt ook een mogelijke verplichting om aangifte te doen ter sprake. Het kan zijn dat al bij de primaire beoordeling van de melding of bij de start van het feitenonderzoek duidelijk is dat er een redelijk vermoeden van een strafbaar feit bestaat, maar dit kan ook gedurende het onderzoek blijken. Het moment van aangifte kan dus per onderzoek verschillen. Na eventueel overleg met de officier van justitie stelt de CdK, burgemeester of voorzitter van het waterschap alle beschikbare gegevens ter beschikking aan justitie. Een bestuursrechtelijk onderzoek en een strafrechtelijk onderzoek sluiten elkaar niet uit; zij kunnen elkaar opvolgen of parallel lopen. Wel moet worden voorkomen dat in geval van samenloop onderzoekers onnodig in elkaars vaarwater komen en de betrokken politieke ambtsdrager en getuige(n) met mogelijk dubbel onderzoek worden belast. Het is daarom aan te bevelen voorrang te geven aan het strafrechtelijk onderzoek. Na afronding van het strafrechtelijk onderzoek is het zinvol om het proces-verbaal op te vragen bij de (hoofd)officier van justitie [17]. Rijksrecherche Na aangifte bepaalt de officier van justitie of er nader onderzoek nodig is. In zeer bijzondere gevallen [18] kan de Coördinatie Commissie Rijksrecherche (CCR, onder voorzitterschap van het Openbaar Ministerie) de Rijksrecherche inzetten voor het strafrechtelijk onderzoek. Een belangrijk criterium voor de inzet van de Rijksrecherche is het vermoeden van een ernstig misdrijf gepleegd door een (semi)overheidsfunctionaris (dat de integriteit van de overheid ernstig kan schaden). Overheden mogen de resultaten van het onderzoek nadat de officier van justitie deze ter beschikking heeft gesteld gebruiken om het eigen onderzoek af te ronden [19]. 3.4 Afronding van de signaalfase De signaalfase eindigt met een beslissing over het vervolg. Het is belangrijk zowel aan de politieke ambtsdrager als de melder (en als die er al bij betrokken is, de volksvertegenwoordiging) terug te geven wat met het signaal is gedaan, ook als er besloten is dat het signaal geen vervolg krijgt. Het besluit hoeft niet alleen te zijn dat er al dan niet nader onderzoek moet volgen. Onderzoek en de behandeling daarvan staan centraal in de rest van deze handreiking. [17] In de Aanwijzing verstrekking strafvorderlijke gegevens buiten strafrechtspleging gelegen doeleinden (aanwijzing Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens) (Stcrt. 2010, 11804) is hiervoor een aantal regels geformuleerd. [18] Zie www.rijksrecherche.nl, voor specifieke criteria www.rijksrecherche.nl/organisatie/wanneer. [19] Een onderzoek door de Rijksrecherche zal evenwel in de regel langer duren dan een eigen onderzoek. 13 Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector
3.4.1 Lichtere schendingen Als het een lichtere schending betreft (bijvoorbeeld van de onderlinge omgangsvormen) kan de CdK, burgemeester of voorzitter van het waterschap dit bespreekbaar maken in Gedeputeerde Staten (GS), het college of het dagelijks bestuur (als het een bestuurder betreft) dan wel in het presidium (als het een volksvertegenwoordiger betreft). In het laatste geval kan de burgemeester (maar ook de fractievoorzitter) de politieke ambtsdrager in kwestie hierop aanspreken. Een alternatief is om het onderwerp te bespreken direct met de betrokkene of het gehele bestuursorgaan, als blijkt dat er onduidelijkheden zijn over bepaalde onderlinge afspraken of gedragsregels. Samengevat nogmaals de andere mogelijkheden: overleg in GS, college of dagelijks bestuur (bestuurders) of het presidium (volksvertegenwoordigers); de politieke ambtsdrager terzijde nemen en aanspreken of het bespreken; een publiek debat over de soorten schendingen die voorkomen; bespreken in de commissie integriteit/ethiek met het oog op verdere verduidelijking van de onderlinge afspraken en gedragsregels. 3.4.2 Wat te doen als er niets aan de hand blijkt Mocht de CdK, burgemeester of voorzitter van het waterschap tot de conclusie komen dat er niets aan de hand is, dan nog is het goed om dit terug te koppelen aan de betrokken politieke ambtsdrager en aan de melder. Het is aan te raden om van alle signalen vast te leggen hoe deze zijn opgepakt en behandeld. Dit is goed als vastlegging voor de integriteitsrapportage aan de volksvertegenwoordiging en op termijn geeft dit ook inzicht in regelmatig terugkerende onderwerpen. 3.5 Tijdelijk functie neerleggen en ruimten en/of informatie gedurende het onderzoek afschermen Bij het instellen van een onderzoek naar een politieke ambtsdrager komt ook de vraag op naar het effect op het uitoefenen van zijn functie. Een politieke ambtsdrager is tijdens een onderzoek extra kwetsbaar en een onophoudelijke discussie over de vermoede schending kan belemmerend werken. Ook kan het noodzakelijk zijn om de ambtsdrager gedurende het onderzoek de toegang tot het gebouw te ontzeggen om een eventuele vernietiging van bewijsmateriaal te voorkomen. Veel opties (zoals ordemaatregelen bij ambtenaren) zijn hier niet. Primair is het aan de bestuurder of volksvertegenwoordiger zelf om te beslissen de functie al dan niet neer te leggen. 14 Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector
Ook het tijdelijk neerleggen van de functie is in de politiek niet gebruikelijk [20]. In de praktijk komt het wel voor dat de bestuurder of volksvertegenwoordiger op advies van de partij het besluit neemt de functie tijdelijk niet uit te oefenen of zelfs neer te leggen. In sommige gevallen is het wel mogelijk een politieke ambtsdrager te schorsen. De CdK, burgemeester of voorzitter van het waterschap kan dit doen [21] indien het signaal betrekking heeft op specifieke bepalingen uit de Gemeentewet, Provinciewet of Waterschapswet [22]. In de eerstvolgende vergadering moet hij de schorsing dan aan de volksvertegenwoordiging voorleggen. Voor het onderzoek kan het nodig zijn om de toegang tot bepaalde ruimten en informatie tijdelijk af te schermen. Bijvoorbeeld om te voorkomen dat de schending aanhoudt of zich herhaalt of dat de betrokken politieke ambtsdrager het onderzoek frustreert door bewijsmateriaal te vernietigen. Bij de afweging hiervan moet de CdK, burgemeester of voorzitter van het waterschap rekening houden met de autonomie van politici en politieke partijen met betrekking tot hun eigen fractieruimten en eigen fractiecommunicatiemiddelen. Hij kan weliswaar de toegang tot de vergaderruimte van de volksvertegenwoordiging en de gemeentelijke communicatiemiddelen ontzeggen, maar waar het ruimten en communicatiemiddelen van de fractie betreft, treedt hij in overleg met de desbetreffende fractie. [20] Dit komt wel voor bij ziekte of zwangerschap. Voor die situaties bestaat er ook een regeling tijdelijke vervanging. Een volksvertegenwoordiger die in opspraak komt in verband met een integriteitsschending kan evenwel niet van zo n regeling gebruikmaken. De functie tijdelijk niet uitoefenen betekent in dat geval de fractie benadelen met één stem. [21] Als een volksvertegenwoordiger niet voldoet aan de eisen voor het lidmaatschap van de volksvertegenwoordiging, heeft de voorzitter de mogelijkheid hem te schorsen. De volksvertegenwoordiging kan na de schorsing besluiten het lidmaatschap vervallen te verklaren (artikel X8 van de Kieswet). Voor bestuurders geldt dat zij, als ze niet voldoen aan de vereisten, onmiddellijk ontslag nemen. [22] Artikel 15 van de Gemeentewet/Provinciewet en artikel 33 van de Waterschapswet luiden als volgt (daar waar in deze tekst raad/gemeente staat, kunnen ook PS/provincie of algemeen bestuur/waterschap gelezen worden. 1. Een lid van de raad mag niet: a. als advocaat of adviseur in geschillen werkzaam zijn ten behoeve van de gemeente of het gemeentebestuur dan wel ten behoeve van de wederpartij van de gemeente of het gemeentebestuur; b. als gemachtigde in geschillen werkzaam zijn ten behoeve van de wederpartij van de gemeente of het gemeentebestuur; c. als vertegenwoordiger of adviseur werkzaam zijn t.b.v. derden tot het met de gemeente aangaan van: 1e. overeenkomsten als bedoeld in onderdeel d; 2e. overeenkomsten tot het leveren van onroerende zaken aan de gemeente; d. rechtstreeks of middellijk een overeenkomst aangaan betreffende: 1e. het aannemen van werk ten behoeve van de gemeente; 2e. het buiten dienstbetrekking tegen beloning verrichten van werkzaamheden ten behoeve van de gemeente; 3e. het leveren van roerende zaken anders dan om niet aan de gemeente; 4e. het verhuren van roerende zaken aan de gemeente; 5e. het verwerven van betwiste vorderingen ten laste van de gemeente; 6e. het van de gemeente onderhands verwerven van onroerende zaken of beperkte rechten waaraan deze zijn onderworpen; 7e. het onderhands huren of pachten van de gemeente. 15 Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector
Fase II onderzoek 4 Onderzoek naar integriteitsschendingen 4.1 Voorafgaand aan het onderzoek 4.1.1 Onderzoeksprotocol Hoewel het in de bestuurlijke context, in tegenstelling tot in de ambtelijke organisatie (basisnormen), niet verplicht is om over een onderzoeksprotocol te beschikken, is het aan te raden om een procedure voor de uitvoering van onderzoek vast te leggen. Mocht zich een integriteitsschending voordoen, dan is er tenminste nagedacht over de te nemen stappen en in dat verband te maken overwegingen en beslissingen. Denk hierbij aan: de fasering van het onderzoek; wie welke bevoegdheden en verantwoordelijkheden heeft, bijvoorbeeld: wie heeft de regie en is beslissingsbevoegd: CdK, burgemeester, voorzitter van het waterschap? wie geeft advies over de beslissingen? wat is de rol van de volksvertegenwoordiging voor, tijdens en na het onderzoek? de te gebruiken onderzoeksmethodieken; de communicatie tijdens en na het onderzoek (communicatiestrategie, inzet communicatieadviseur/persvoorlichter); de rechten en plichten van alle personen die bij het onderzoek betrokken zijn; de selectie van de onderzoeker/het onderzoeksbureau. Juist omdat duidelijkheid vooraf het onderzoek ten goede komt, is het onderzoeksprotocol van belang. Deze handreiking kan ondersteunen bij het opstellen ervan [23]. Het is goed om het onderzoeksprotocol en de samenhangende crisiscommunicatie geregeld door te nemen en waar mogelijk te testen. 4.1.2 Uitgangspunten bij de voorbereiding van een onderzoek Professioneel De onderzoeker heeft kennis van en voeling met de bestuurlijk-politieke context. Professionals in deze handreiking zijn mensen die als hoofdtaak hebben om onderzoek te doen naar integriteitsschendingen. Bij bestuurders spelen vertrouwen in en autoriteit van de onderzoeker een grote rol. Zo is het in de praktijk niet ongebruikelijk om [23] Voorbeelden van onderzoeksprotocollen zijn t.z.t. te vinden op de BIOS-website www.integriteitoverheid.nl onder kenniscentrum/praktijkvoorbeelden. 16 Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector
hiervoor hoogleraren of (oud-)bestuurders te vragen. Professionaliteit betekent wel dat de expertise en ervaring van de onderzoeker afgestemd zijn op de feitelijke onderzoeksvraag. In complexe casussen kan het goed zijn om meerdere disciplines naar de casus te laten kijken. Centraal moet blijven staan dat het erom gaat feitelijkheden te onderzoeken ter ondersteuning van de latere politieke beoordeling. Zonder willekeur Zonder willekeur betekent dat bij de beoordeling van iedere integriteitsschending dezelfde afwegingen van toepassing zijn (dus bijvoorbeeld los van de betrokken politieke partij of de functie van de politieke ambtsdrager). Dit betekent niet dat op elke melding een onderzoek moet volgen. Het kan ook onmogelijk of ongewenst zijn om onderzoek te doen. Het is belangrijk om bij eventuele vragen te kunnen uitleggen waarom in het ene geval wel en het andere geen onderzoek is ingesteld. Aandacht voor de media en het politieke krachtenveld Politieke ambtsdragers zijn kwetsbaar en het risico bestaat dat ze al zijn veroordeeld in de commotie die bij het bekend worden van een vermeende integriteitsschending ontstaat. Het is raadzaam om zorgvuldig om te gaan met de media zolang de ruimte bestaat om feiten te onderzoeken. Evenzo geldt dat de druk van de media ertoe kan leiden om vroegtijdig politieke posities in te nemen. Rekening houdend met publieke context Een politieke ambtsdrager staat altijd in de schijnwerpers. Een onderzoek heeft, ongeacht de uitkomst, gevolgen voor zijn reputatie; het werkt door in een toekomstige rol en beïnvloedt zijn functioneren. Dit kan uiteraard geen reden zijn om een onderzoek achterwege te laten. Wel is het raadzaam om deze omstandigheid mee te wegen bij de beslissing over de inrichting van het onderzoek. Subsidiair en proportioneel Het onderzoek en de onderzoeksmethoden staan in verhouding tot de schending. De onderzoekers zetten om de onderzoeksdoelen te bereiken steeds het lichtst mogelijke onderzoeksmiddel in en doen dat proportioneel. Kostenefficiënt Los van bovenstaande uitgangspunten moet ook rekening gehouden worden met de kosten. In de bestuurlijke context zal men vaak een externe onderzoeker of ad hoc samengestelde onderzoekscommissie inschakelen. Daaraan zijn niet zelden hoge kosten verbonden, die uit publieke middelen moeten worden betaald. Beslissers zouden ook gedurende het onderzoek moeten blijven afwegen of de kosten nog proportioneel zijn. Als een onderzoek zorgvuldig is ingericht, is het risico van onverwachte kosten overigens al een stuk kleiner [24]. Het is daarom goed om in een onderzoeksprotocol ook de criteria voor het tussentijds beëindigen van een onderzoek vast te leggen. [24] Veel van de huidige overschrijdingen zijn het gevolg van onvoldoende voorbereid zijn op een onderzoek, een onduidelijke onderzoeksvraag en tussentijdse wijzigingen in het onderzoek. 17 Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector
4.2 Coördinatie en regie 4.2.1 Wie voert de regie? De keuze voor de regievoerder is afhankelijk van zaken als: de benodigde onafhankelijkheid, objectiviteit, kennis en expertise et cetera. De CdK, burgemeester of voorzitter van het waterschap is de aangewezen persoon om de regie te voeren. Hij kan zich, indien gewenst, wel laten bijstaan. Ervaring leert dat voor de regievoering kennis en ervaring op het gebied van integriteitsonderzoek en ook enige juridische kennis een pre zijn. Succesfactoren voor de CdK, burgemeester of voorzitter van het waterschap in de rol van regievoerder zijn het hebben van een kritische instelling (bijvoorbeeld ten aanzien van effectiviteit en efficiency) en het bieden van voldoende tegenwicht aan het externe onderzoeksbureau. Onderzoeken naar bestuurlijke integriteit zijn vaak extern uitbesteed. De redenen hiervoor lopen uiteen van het ontbreken van interne expertise tot de objectiviteit van medewerkers tegenover hun bestuurders en volksvertegenwoordigers. Ook de media zullen een eigen onderzoek niet snel accepteren, omdat dit lijkt op de slager die zijn eigen vlees keurt. Bij externe onderzoekers zijn de kwaliteit en het resultaat van een onderzoek in belangrijke mate afhankelijk van de regievoering door de opdrachtgevende partij [25]. 4.2.2 Aandachtspunten voor de regievoerder Hieronder staan een aantal aandachtspunten voor de regievoerder op rij: Bepaal aan de hand van de onderzoeksopdracht welke expertise voor het voorgenomen onderzoek nodig is. Bijvoorbeeld: bestuurlijke, financiële, culturele of juridische expertise of een combinatie hiervan. Werk met een deskundige, professionele, onafhankelijke partij [26]. De prijzen en mogelijkheden van de bureaus verschillen aanzienlijk. Het is goed om zich breed te oriënteren, bijvoorbeeld door navraag te doen bij andere provincies, gemeenten of waterschappen. Wat waren hun ervaringen als het gaat om de kosten en de kwaliteit? Denk ook aan aansluiting van het bureau bij de waarden van de provincie, gemeente of het waterschap. Zorg ervoor dat een lijst van mogelijke partijen vooraf bekend is. Dat bespaart tijd bij de inrichting van het onderzoek. Definieer de onderzoeksopdracht scherp en houd deze beperkt tot de waarheidsvinding rondom het signaal. Wacht met een eventuele uitbreiding van de opdracht tot het strikt noodzakelijk is. Vraag offertes aan bij verschillende bureaus en wees kritisch bij de beoordeling. Besef dat er voor de inzet van technische hulpmiddelen vaak voorwaarden gelden en dat hier vervolgkosten aan verbonden zijn. [25] Dit is ook van toepassing als er sprake is van een regievoerder bij onderzoeken door een commissie. [26] Tilburg University bracht eind 2013 een rapport uit genaamd Omwille van geloofwaardigheid, waarin de diverse soorten onderzoeksbureaus en onderzoeken tot uiting komen. 18 Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector