Decentralisatie, de blik van buiten naar binnen. J.Th.J. van den Berg [1] De drie vereisten van Jan Barents Het is niet heel elegant om een betoog over decentralisatie ter ere van Wim Deetman te beginnen met een beroep op een weggelopen lid van de Christelijk Historische Unie. Erger nog, die in 1945 is overgelopen naar de Partij van de Arbeid. Ik heb het over Jan Barents, de eerste naoorlogse hoogleraar politieke wetenschep aan de Universiteit van Amsterdam. Daarvoor verliet hij in 1949 als directeur de Wiardi Beckman Stichting; hij is dus een van mijn voorgangers daar. Ook dat nog. Toch waag ik het erop, want ik ken Wim Deetman als een verdraagzaam en genereus man. Aan Jan Barents essay Democracy: An Unagonized Reappraisal uit 1958 1 ontleen ik de volgende vereisten voor behoorlijk georganiseerd gemeentelijk bestuur: [1] De centrale overheid behoort zich niet te mengen in lokale verkiezingen; [2] Lokale autoriteiten komt het recht toe hun eigen ambtenaren te benoemen; [3] Zij behoren over een minimum aan eigen financiën te beschikken. Ik denk dat deze drieslag de kern van de gemeentelijke zelfstandigheid goed weergeeft: het bestuur moet product zijn van verkiezing door de eigen inwoners; het moet over zijn eigen ambtelijke ondersteuning beschikken en over eigen financiële middelen. Als men goed leest, zijn dat ook de drie bestaansvoorwaarden zoals die zijn verwoord in de twaalf artikelen van het Europese Handvest voor Lokale Autoriteiten (EHLA), dat dateert uit de jaren tachtig en in 1991 in werking is getreden. Belangwekkend is voorts dat na de toetreding tot het EHLA van een groot aantal staten uit Midden- en Oost-Europa, tegelijk met hun lidmaatschap van de Raad van Europa, deze is begonnen met periodieke rapportages over de stand van de lokale democratie en autonomie in de lidstaten van de Raad. De Raad doet dat door middel van het Congres van Lokale en Regionale Autoriteiten (CLRAE), dat adviseert als een soort Europese VNG en IPO aan de Raad van Europa 2. Begonnen in de nieuwe lidstaten, is spoedig de belangstelling billijkheidshalve naar het westen van Europa verschoven. In 1999 kwam daartoe de eerste onderzoeksmissie vanuit Straatsburg naar ons land 3. Al in 2005 werd deze gevolgd door een tweede missie 4, maar die was uitgelokt 1 J. Barents, Democracy: An Unagonized Reappraisal, The Hague, Institute of Social Studies Publications on Social Change 10, 1958, 56. 2 J.Th.J. van den Berg, De strenge blik van Europa. Kritische stemmen uit Straatsburg over de lokale democratie in Nederland, in: Jaarboek Vereniging van Griffiers 2006, 47 65. 3 CLRAE, Sixth Session [CG (6) 4] 1999: Situation of Local and Regional Democracy in The Netherlands, Explanatory Memorandum. Rapporteurs: Moreno Bucci (Italy) and Hans-Ulrich Stoeckling (Switzerland). 4 CLRAE, Twelfth Session [CG (12) 16] 2005: Local and Regional Democracy in The Netherlands. Explanatory Memorandum. Rapporteurs: Ms. Kathryn Smith (UK) and Mr. Odd Arild Kvaloy (Norway); Expert: Professor Dian Schefold. 1
door de VNG, destijds voorgezeten door de burgemeester van Den Haag, W.J. Deetman. De VNG was namelijk des duivels over de gedeeltelijke afschaffing van de onroerende zaakbelasting (OZB) door regering en parlement in Den Haag. Weliswaar werd het daardoor ontstane tekort gecompenseerd door een dienovereenkomstige verhoging van het Gemeentefonds, maar de korting op de OZB werd gezien als een zware aanslag op de gemeentelijke autonomie, want zo bleef er van gemeentelijke belastingcapaciteit weinig meer over. Intussen heeft zich nog een derde missie van de CLRAE gemeld in 2013 5, maar dat was weer een reguliere expeditie. Ik attendeer graag op deze Europese onderzoeken naar de stand van decentralisatie en gemeentelijke zelfstandigheid. In de eerste plaats, omdat een kritische blik van over de grenzen op ons lichtelijk zelfgenoegzame land in het algemeen geen kwaad kan. (Geen effectiever manier trouwens om Nederlanders op de kast te krijgen dan beleefd geformuleerde Europese kritiek.) Voorts, omdat met weinig middelen maar veel intelligentie door buitenlandse lokale bestuurders grondig onderzoek wordt verricht, daarbij ondersteund door academische experts. Ten slotte wordt, als het om Nederland gaat, in het meest recente rapport intensief gebruik gemaakt van de periodieke adviezen van de Raad van State over de interbestuurlijke betrekkingen in Nederland 6. Overigens is er geen ontwijken aan, daar komen wij Wim Deetman opnieuw tegen en zelfs op twee manieren: staatsraad geworden is hij gesprekspartner van de Europese rapporteurs, samen met de vicepresident 7. Bovendien is hij projectleider van het derde rapport van de Raad van State uit 2013 over de stand van de decentralisatie, waaruit de onderzoekers hebben geput 8. De blik van binnen en die van buiten ontmoeten elkaar daar; er zit zelfs ten dele hetzelfde gezicht achter. Zoals U weet: Wim Deetman is gewend het met zichzelf eens te zijn. Door de CLRAE is los van landenstudies vergelijkend onderzoek gedaan naar bij voorbeeld de gemeentefinanciën in Europa met voor Nederland relevante uitkomsten 9. Bekend is het rapport 5 CLRAE 2014, 26th Session [CG (26) 7PROV] 2014: Local and Regional Democracy in The Netherlands. Explanatory Memorandum. Rapporteurs: Artur Torres Pereira (Portugal) and Jean-Pierre Liouville (France). 6 CLRAE 2014, 29 en 34. Niettemin is dit rapport het minst sterke van de drie. Het constateert dat lokaal zelfbestuur in de Nederlandse Grondwet niet met zoveel woorden is vastgelegd. Wel erkent het dat de Grondwet de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake hun huishouding aan hun besturen overlaat (Grw.124,1). Maar dat vindt het rapport niet voldoende. Dat daarmee behalve het zelfbestuur ook de hogere ouderdom van de lokale gemeenschappen dan die van de staat wordt erkend, blijft onbegrepen. Ook bij de beschrijving van het medebewind gaat het mis. Als sprekend voorbeeld wordt daarvan de Paspoortwet opgevoerd. Dat wetgeving ook bevoegdheden van gemeenten in het leven kan roepen die voordien niet bestonden, dringt helaas niet tot de rapporteurs door. 7 CLRAE 2014, 40. 8 Raad van State, Het kán beter. Interbestuurlijke verhoudingen opnieuw beschouwd, Den Haag 2013. 9 CLRAE, Fifth Session [CPL (5) 4] 1998: The Financial Resources of Local Authorities in Relation to Their Responsabilities (Application of Article 9 and 4, paragraph 4 and 5 of the European Charter of Local Self- Government). Rapporteur: Jean-Claude Fécon (France). 2
van de Fransman Jean-Claude Frécon uit 1998, die zorgvuldig heeft gekeken naar hoe gemeentelijke inkomsten zich verhouden tot gemeentelijke verantwoordelijkheden. [2] Over valse tonen en bestuurlijk gerief Terug naar de drie vereisten van Barents. Ik zal niet uitwijden over de tweede bestaansvoorwaarde: de beschikking over eigen ambtenaren. Internationaal vergeleken is dat niet ons grote probleem. Dat kan het elders in de wereld wel zijn en het is dus van belang daarmee rekening te houden bij de organisatie van internationale gemeentelijke samenwerking, waar Nederlandse gemeenten met veel inzet en succes aan bijdragen 10. Als het gaat over eigen bestuur houd ik het evenzeer sober 11. Onmiskenbaar heeft de CLRAE zich in de beginjaren nogal opgewonden over onze door de Kroon benoemde burgemeester. Die opwinding is nogal gedempt door recente wijzigingen in de voordrachtprocedure. In wezen komt die immers neer op een materieel bindende voordracht van nieuwe burgemeesters door de gemeenteraad. Wat voorts sterk telt, is dat de burgemeester aan de raad verantwoording is verschuldigd en in de praktijk tot vertrek kan worden gedwongen indien hij het vertrouwen van de raad is kwijtgeraakt. De andere hobby van Europese critici betreft de schaalvergroting en gemeentelijke herindeling. Daar staan wij echter heel gunstig aangeschreven 12, eerlijk gezegd, niet tot mijn vreugde. Opeenvolgende ministers en zelfs kabinetten hebben immers benadrukt dat gemeentelijke herindeling in Nederland product moet zijn van vrijwillige keuze door gemeenten zelf. Wie daar meer van weet, beseft hoe hypocriet zulke woorden zijn, maar zo ver reikt het Europese inzicht in de werking van het Nederlandse binnenlands bestuur nog niet. Dat door gecompliceerde decentralisatie-operaties vooral kleinere gemeenten worden gedwongen de handdoek in de ring te gooien en vrijwillig op te gaan in een groter geheel, dat is blijkbaar nog moeilijk in onderling verband te zien 13. Er wordt veel gedecentraliseerd in Nederland èn gemeenten hoeven niet te fuseren als zij niet willen: Europese onderzoekers klinkt het als muziek in de oren. Dat wij langzaamaan die muziek nogal vals gaan vinden wil er bij de CLRAE nog niet helemaal in. Komt nog wel. Dit gaat zeker gebeuren, nu de VNG van zijn leden de kans krijgt te pleiten voor stelselmatige differentiatie naar taken tussen gemeenten. Kleine en niet eens zo heel kleine gemeenten kunnen alleen voortbestaan in sommige delen van het land zal dat ook moeten als zij voor complexe uitvoeringstaken kunnen verwijzen naar grote centrumgemeenten. Sporadisch gebeurt dat al; er kan echter veel meer systeem in worden gebracht. 10 Zelf ondervond ik tijdens een bezoek aan Iran in opdracht van VNG International (2005) dat lokale besturen daar zich moesten laten ondersteunen door ambtenaren die door de staat werden aangesteld en bekostigd. 11 Meer daarover in: De strenge blik van Europa (zie nt. 2), 52 57. 12 Alle drie rapporten van de CLRAE spreken er vol respect over. Zie b.v. CLRAE 2014, 19. 13 J.Th.J. van den Berg, De angst van Ronald Plasterk voor de blauwdruk en de gevolgen daarvan, in: S&D, 71 (2014), 1, 102 109. 3
Zo blijft er bij de categorie eigen bestuur nog maar één echt vuiltje over. Art. 8 van het EHLA bepaalt dat schorsing en vernietiging van autonome gemeentelijke besluiten alleen toelaatbaar zijn als die in strijd zijn met het recht. Nederland heeft bij dat artikel een voorbehoud gemaakt, omdat onze Grondwet (art. 132 lid 4) bepaalt dat vernietiging ook mogelijk is met een beroep op het algemeen belang. Dat klinkt deftig, maar wat is algemeen belang anders dan het bestuurlijk gerief van de regering? 14 Telkens weer vragen de Europese onderzoekers dus of wij dat voorbehoud niet willen opheffen, maar vergeefs. [3] Het onbegrepen Gemeentefonds Wij gaan naar het derde vereiste, in de letterlijke formulering van Barents: They should have some finances of their own. Wat men noemt, een bescheiden formulering. Het EHLA is in zijn formulering, in art. 9, eveneens bescheiden, Het spreekt van adequate financial resources. Als het echter gaat om lokale belastingen, dan staat er in lid 3: Part at least of the financial resources of local authorities shall derive from local taxes and charges of which ( ) they have the power to determine the rate. Onderzoekers en rapporteurs uit Straatsburg blijken in de praktijk ambitieuzer dan het Handvest zelf; over Nederland zijn zij telkens kritisch 15. Erkend wordt dat Nederlandse gemeenten redelijk ruim in hun middelen zitten, maar dat het lokale belastingdeel daarvan wel erg mager is. Toegegeven, zij praten nooit met de Vereniging Eigen Huis. Ten dele komt dat omdat de meeste onderzoekers niet uit de voeten kunnen met ons Gemeentefonds. Ruime middelen die van staat naar gemeente vloeien en aan de besteding waarvan geen inhoudelijke eisen worden gesteld. Het vergt telkens weer veel uitleg. Laat mij dat in het kort eveneens doen. Het Gemeentefonds is ingesteld het zij vandaag met ere vermeld door een christelijk-historische minister van Financiën, Dirk de Geer 16. Hij verving daarmee in 1929 de belangrijkste gemeentelijke belastingen, die vooral de grote steden benadeelden. De Geer, die de wet grotendeels zelf heeft bedacht en geschreven, ging uit van een aantal voor iedere gemeente geldende kostensoorten en baseerde daarop de algemene uitkering. Zij werden voorzien van de vereiste algemene middelen en bovendien werd rekening gehouden met een aantal eigenaardigheden van diverse gemeenten. Op die principes is het Gemeentefonds nog steeds gebouwd. Een bestel met een hoog rechtvaardigheidsgehalte. Tot zover kan iedereen, ook buiten ons land, het nog wel volgen. Wat niet goed wordt begrepen is, dat het niet gaat om een bescheiden vereveningsfonds dat in de meeste landen om ons heen ook bekend is, maar om de hoofdzaak. De kern van gemeentelijke inkomsten wordt bij ons 14 De strenge blik van Europa, 55 57. Met de soms tegenstrijdige gevoelens jegens deze bevoegdheden tot schorsing en vernietiging in het algemeen belang heb ik nogal geworsteld in mijn columns voor de website Parlement en Politiek. Zie http.//columns.parlement.com: Lokale autonomie (21 december 2005) en In het algemeen belang (21 november 2008). 15 Zie bij voorbeeld CLRAE 2014, 22 26. Dit is onmiskenbaar het sterkste onderdeel van dit rapport. 16 J.Th.J. van den Berg en J.J. Vis, De eerste honderdvijftig jaar. Parlementaire geschiedenis van Nederland 1796 1946, Amsterdam: Bert Bakker, 2013, 633 635; W.M.C. van Zaalen, Financiële verhoudingen in Nederland, z.p., z.j. (2002), 16 18; Meindert van der Kaaij, Een eenzaam staatsman. Dirk de Geer (1870 1960), Hilversum: Verloren, 2012, 223 232. 4
gevormd door de algemene uitkering. Daarnaast zijn er specifieke uitkeringen en ten slotte zijn er de eigen inkomsten, waarvan de kern wordt gevormd door de OZB. In het buitenland is het omgekeerd: de eigen inkomsten uit belastingen en retributies staan voorop. Omdat daaruit ongelijke verhoudingen voortkomen tussen dikwijls arme steden en een rijker landelijk gebied, wordt van staatswege enige compensatie geleverd met een bescheiden algemene uitkering 17. Het idee dat de Nederlandse staat ongeconditioneerd zo veel geld ter beschikking stelt gaat er bij buitenlandse waarnemers niet in. Zij vertrouwen het eenvoudig niet. Zij vinden dan ook dat de verhoudingen tussen eigen inkomsten en algemene uitkering meer in evenwicht moet worden gebracht. Daarom zien zij elke verkleining van het lokale belastinggebied als een rechtstreekse aanslag op de gemeentelijke autonomie, ongeacht of die wordt gecompenseerd door de algemene uitkering. De missing link in het verhaal is vermoedelijk daarin gelegen dat in Nederland door de onderwijspacificatie van 1917 een conventie is geschapen waarin het door alle betrokkenen normaal wordt gevonden dat de staat belangrijke activiteiten subsidieert of zelfs bekostigt zonder zich met de besteding daarvan inhoudelijk in te laten. De Geer kon voortbouwen op wat zijn confessionele vrienden in het onderwijs tot stand hadden gebracht 18. Nederlandse gemeenten konden daarom toe met een relatief kleine eigen bijdrage. Guus te Wechel, eertijds directeur financiën van de VNG en mijn leermeester op dat terrein, gaf het ooit heel mooi weer: Als goede kinderen van vadertje staat krijgen gemeenten hoofdzakelijk zakgeld (uitkering Gemeentefonds), voorts kleedgeld (doeluitkeringen) en daarnaast mogen ze zelf nog een krantenwijkje beginnen 19. Dat krantenwijkje is de OZB geworden 20. Grosso modo komt het erop neer dat iets meer dan een derde van de lokale inkomsten uit het Gemeentefonds komt en bijna twintig procent uit specifieke uitkeringen, waarvan er twee de bulk vormen: de bijstandsuitkeringen en de sociale werkvoorziening. Een kleine acht procent komt uit de OZB; 17 CLRAE 1998, Financial Resources, passim. 18 Van den Berg en Vis, Eerste honderdvijftig jaar, 547 576; A. Lijphart, Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek, Amsterdam: DeBussy, 1968. 19 Te Wechels metafoor kwam weer terug in mijn herinnering dankzij de Utrechtse oratie van prof. dr. Remco Nehmelman, De staat achter de dijken, Utrecht 2015, 20 22 (en nt. 44 aldaar). Te Wechel liet met deze metafoor goed zien dat de besteding van het Gemeentefonds minder vrij is dan het lijkt: diverse wetten dragen gemeenten activiteiten op waarvan de kosten uit het Fonds dienen te worden bestreden. In wat cynischer buien placht Te Wechel te zeggen dat het Gemeentefonds in de kern weinig meer was dan een bundel doeluitkeringen. 20 Over de totstandkoming van de OZB: Chris Craanen, De invoering van de onroerendgoedbelastingen, in: Thom Pfeil e.a. (red.), Steden en dorpen in last. Historische aspecten van lokale belastingen en financiën, Amsterdam 1999, 169 181. De ironie van de geschiedenis is dat een wetgeving afkomstig van VVDminister dr. J.H. Witteveen weer werd afgebroken onder aanvoering van VVD-minister G. Zalm in 2003-2004. Hij was daartoe aangezet door het verkiezingsprogramma van de VVD in 2002, dat had gepleit voor de volledige afschaffing van de OZB en haar compensatie door het Gemeentefonds. Dat was gebeurd onder druk van de VVD-wethouders van financiën van de vier grootste gemeenten tussen 1998 en 2002. Die hadden er echter niet bij verteld dat de financiële en onroerendzaakadministratie van Amsterdam en Rotterdam te wensen overliet. 5
tezamen met andere belastingen en retributies komt de eigen inbreng uit op 15% 21. Een heel stevige buffer is het niet en de internationale achterdocht is dus te begrijpen. [4] Lokale lasten en Gemeentefonds: naar een nieuw evenwicht Dat zou tot daaraan toe zijn, ware het niet dat er al geruime tijd activiteiten van de staat naar de gemeente verhuizen, met vanaf dit jaar als bekend drie omvangrijke decentralisaties in het sociale domein. Het gaat daarbij om miljarden die opnieuw worden toegevoegd aan het Gemeentefonds. Dat dreigt nu uit zijn voegen te barsten: jaarlijks ging het al om zo n achttien miljard en er komen nu zes miljard bij. De Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) heeft berekend dat van de totale belastinginkomsten in ons land 3,4% van de drie decentrale overheden komt tegen 95% van het Rijk. Van de totale overheidsuitgaven nemen gemeenten echter 30% voor hun rekening en het rijk 65%. Het kost geen moeite daar ernstige onbalans in te ontdekken 22. Geen wonder dat uit de kring van de gemeenten en de Rfv, maar ook van elders (zoals de CLRAE) sterke aandrang is gekomen om eindelijk eens iets te doen aan vergroting van het lokale belastinggebied 23. Tot voor kort stond je met zulke pleidooien voor een betonnen muur van onwil, in het bijzonder bij Financiën. Maar, het wonder is geschied: nu is de staatssecretaris van Financiën er zelf over begonnen, zij het nog zonder concrete uitwerking. De staatssecretaris streeft in het kader van de voorgenomen belastinghervorming naar sterke lastenverlichting op rijksniveau 24. Een middel daarvoor is blijkbaar de verschuiving van rijk naar gemeenten. Dat maakt het vervolgens mogelijk het opgeblazen Gemeentefonds weer te doen krimpen. Anderen dan staatssecretaris Wiebes zijn wel concreet. Zowel de Rfv als prof. C.F. de Kam 25 spreekt over tenminste vier miljard euro die de gemeenten zelf extra zouden moeten heffen van hun burgers. De Kam lijkt dat voldoende te vinden; de Rfv ziet het als de eerste fase. De Kam wil de OZB zoals die nu is verdubbelen, maar spreekt zich merkwaardigerwijs niet uit over de omvang van het Gemeentefonds. De Rfv gaat subtieler te werk: hij wil de OZB voor gebruikers van woningen weer in ere herstellen naast de OZB voor eigenaren. In plaats daarvan of daarnaast suggereert hij een ingezetenenbelasting, een jaarlijks bij elke burger op te halen contributie voor het lidmaatschap van de gemeente. Het moet starten met genoemde vier miljard, liefst al voor 2017. De compensatie kan worden gevonden door inkrimping van het Gemeentefonds met een gelijk bedrag. Mèt de Rfv vermoed ik dat voor een goed evenwicht 21 Staat van het bestuur, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2014, 20 21. 22 Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv), brief aan staatssecretaris ir. E.D. Wiebes MBA inzake uitbreiding lokaal belastinggebied, 26 maart 2015, 3 4; J.Th.J. van den Berg, Een te groot gemeentefonds, column website Parlement en Politiek, 28 juni 2013; Idem, Ook geld decentraliseren, column website Parlement en Politiek, 6 februari 2015. Raadpleeg: http.// columns.parlement.com. 23 Overzicht daarvan in brief Rfv, 20 maart 2015, 1. 24 Kamerstukken II, 2014 2015, 32 140, nr. 5. 25 Brief Rfv, 20 maart 2015, 2 3 en 10 12; C.F. de Kam, Links, rechts en de belastinghervorming, in: S&D, 72 (2015), 1, 66 73. 6
tussen Gemeentefonds en eigen inkomsten een tweede tranche van ongeveer vier miljard noodzakelijk zal blijken. Deze uitruil tussen Gemeentefonds en lokale belasting zal ook noodzakelijk zijn om de zogenaamde normering van het Gemeentefonds in stand te houden. Die normering bestaat daarin dat de omvang van het Fonds mee stijgt en daalt met de rijksuitgaven in enge zin, dus zonder de zorg en de sociale uitgaven. Dat kan alleen als het niet al te omvangrijk is. Ook dan nog blijft de algemene uitkering de grootste lokale inkomstenpost, maar dat past in de Nederlandse constitutionele traditie. Daarmee is tegelijk gezegd dat het Gemeentefonds alleen dan veilig is, zolang de conventie van zuivere distributie en politieke onthouding vrucht van de Pacificatie van 1917 wordt behouden en gekoesterd. Nu de machtsverhoudingen onder de Pacificatie zijn verkruimeld, is er reden alert te zijn; is er voorts aanleiding de internationale achterdocht niet zo maar van tafel te vegen. Nu reeds kost het moeite ministeries af te houden van bemoeienis met de besteding van de algemene uitkering, zoals ook het bijzonder onderwijs zijn terrein voortdurend moet bewaken. In een land waar populistische opvattingen over de democratie wij hebben de meerderheid, dus wij hebben het voor het zeggen - veld winnen, zijn conventies als die waarop het Gemeentefonds is gebaseerd kwetsbaar. Er zal niet altijd een Deetman in de buurt zijn om ieders geheugen op peil te houden. Reden te meer om de eigen belastingcapaciteit van de gemeenten te verstevigen. Prof. dr. J.Th.J. (Joop) van den Berg (Maastricht 1941) is emeritus hoogleraar aan de Universiteiten van Leiden en Maastricht. Hij was van 1996 tot 2002 directievoorzitter van de VNG en daarvoor lid van de Eerste Kamer voor de PvdA. Van 1981 tot 1989 was hij directeur van de Wiardi Beckman Stichting. 7