Toezicht & Handhaving RBML Programma IPO Strategische Milieu Agenda december 2012 Monique Rus-van der Velde Arco Rop Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn New Babyion Bezuidenhoutseweg 57 Postbus 11756 2594 AC Den Haag 2502 AT Den Haag m.rus@pelsriicken.nl (telefoon 070-51 53 775) ac.rop(ia)pelsriicken.nl (telefoon 070-51 53 476)
INHOUDSOPGAVE INLEIDING EN LEESWIJZER 1. Gebruik luchtruim en veilig gebruik luchthaven en tug-terrein 5 1.1 Inleiding 5 1.2 Gebruik van het luchtruim 5 1.3 Veilig gebruik van een luchthaven en een tug-terrein 7 2. Voorwaarden aan besluit 8 2.1 Luchthavenbesluit 8 2.1.1 Algemeen 8 2.1.2 Luchthavenluchtverkeer 8 2.1.3 Ruimtelijke indeling gebied rond de Luchthaven 10 2.2 Luchthavenregeling 11 2.2.1 Luchthavenluchtverkeer 11 2.2.2 Géén regels met betrekking tot ruimtelijke indeling in omgeving luchthaven 11 2.3 Tug-ontheffing 11 2.3.1 Algemeen 11 2.3.2 Welke voorwaarden kunnen GS opnemen? 11 2.3.3 Welke voorwaarden kunnen GS niét opnemen? 11 2.3.4 Voorwaarden betrekking hebbend op bescherming van woon-, natuur- en stiltegebieden 12 2.3.5 Ontheffing voor vliegen van en naar schip en/of ponton mogelijk? 13 3. Toezicht 14 Algemeen 14 4. Handhaving 16 Algemeen
4.1 Luchthavenbesluit- en regeling 18 4.1.1 Handhaving grenswaarden 18 4.1.1.1 Maatregel 18 4.1.1.2 Bestuurlijke boete na maatregel 18 4.1.1.3 Preventief handhaven 19 4.1.1.4 Combinatie maatregel en preventieve last onder dwangsom 19 4.1.2 Handhaving regels 19 4.1.2.1 Last onder bestuursdwang 19 4.1.2.2 Last onder dwangsom 20 4.1.2.3 Bestuurlijke boete 20 4.1.2.4 Bestuurlijke boete in combinatie met (preventieve) last onder dwangsom of bestuursdwang 21 4.2 Tug-ontheffing 22 4.2.1 Handhaving voorwaarden 22 4.2.1.1 Algemeen 22 4.2.1.2 Last onder bestuursdwang of last onder Dwangsom 23 4.2.1.3 Bestuurlijke boete 23 4.2.1.4 Combinatie bestuurlijke boete en preventieve last onder dwangsom (of last onder bestuursdwang) 24 4.2.2 Weigeren ontheffing in verband met recidive 24 4.2.3 Intrekken ontheffing 25 4.2.4 Vliegen zonder ontheffing 25 5 Overig 27 5.1 Klachten 27 5.2 Rapporteren 27 5.3 Artikel 8a.50b Wlv 27 BIJLAGE 1 - Maatregel 29 BIJLAGE 2 - Bestuurlijke boete 31 BIJLAGE 3 - Last onder bestuursdwang 38 BIJLAGE 4 - Last onder dwangsom 40 BIJLAGE 5 - Weigeren ontheffing 43 BIJLAGE 6 - Intrekken ontheffing 44 TOEZICHTINSTRUCTIE RBML 46
INLEIDING EN LEESWIJZER Op 1 november 2009 is een nieuw stelsel van besluitvorming en normen voor de burgerluchthavens en de militaire luchthavens in werking getreden. Dit stelsel, de Regelgeving burgerluchthavens en militaire luchthavens (RBML), is in de hoofdstukken 8 en 8a in de Wet luchtvaart opgenomen. Door inwerkingtreding van de RBML zijn Provinciale Staten het bevoegd gezag voor het verlenen van luchthavenbesluiten of -regelingen voor de kleinere regionale luchthavens, de burgerluchthavens van regionale betekenis. Gedeputeerde Staten zijn daarnaast bevoegd ontheffing te verlenen van het verbod om met een luchtvaartuig op te stijgen ofte landen anders dan van of op een luchthaven, de zogenaamde ontheffing voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik (tug-ontheffing). De nieuwe bevoegdheden hebben er toe geleid dat Gedeputeerde Staten aan de lat staan voor de handhaving van alle provinciale besluiten op grond van de Wet luchtvaart (Wlv). In dit verband is van belang dat uit de (wetsgeschiedenis van de) Wlv blijkt dat de provincies bevoegd zijn terzake van het landzijdige gebruik van luchthavens of terreinen voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik. Van gebruik van het luchtruim (het luchtzijdige gebruik) is sprake op een moment dat een luchtvaartuig loskomt van de startbaan. Het gebruik van het luchtruim valt niet onder de bevoegdheid van de provincies maar blijft bij het Rijk. Op dit moment is echter bij de provincies nog niet geheel duidelijk tot hoever de bevoegdheden van Gedeputeerde Staten in dit kader reiken, zulks in relatie tot de bevoegdheden van onder meer de Inspectie Leefomgeving en Transport. Om de handhavingsbevoegdheden inzichtelijk te maken moet eerst duidelijk zijn welke voorwaarden verbonden kunnen worden aan de besluiten van Provinciale Staten (hierna: PS) en Gedeputeerde Staten (hierna: GS) op basis van de Wlv. In de eerste twee hoofdstukken zal daarom worden ingegaan op de voorwaarden die door PS (niet) verbonden kunnen worden aan een luchthavenbesluit en een luchthavenregeling en door GS aan een tug-ontheffing. Hoofdstuk drie handelt over het toezicht. In het vierde hoofdstuk wordt per besluit aangegeven over welke handhavingsinstrumenten GS beschikken. In de bijlagen worden vervolgens de wijze waarop deze instrumenten kunnen worden ingezet nader uitgewerkt. Ook komen in dat hoofdstuk de daarvoor geldende procedures aan bod. Ten slotte is bijgevoegd een korte toezichtinstructie.
1 GEBRUIK LUCHTRUIM EN VEILIG GEBRUIK LUCHTHAVEN EN TUG-TERREIN 1.1 Inleiding Alvorens te bespreken welke voorwaarden kunnen worden gesteld aan een luchthavenbesluit, een luchthavenregeling en een tug-ontheffing zal eerst worden uiteengezet wat daarin nlet kan worden geregeld. Dat is het gebruik van het luchtruim en het veilig gebruik van de luchthaven of het terrein voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik. Hieronder wordt uiteengezet wat daaronder wordt verstaan. 1.2 Gebruik van het luchtruim Het gebruik van het luchtruim kan niet met een luchthavenbesluit (een luchthavenregeling of een tug-ontheffing) worden gereguleerd. De verantwoordelijkheid daarvoor ligt volledig bij het Rijk. Van gebruik van het luchtruim is sprake zodra het luchtvaartuig van de startbaan loskomt. De aan- en uitvliegroutes, de circuits en de wijze waarop deze moeten worden gevlogen vallen daarmee onder de verantwoordelijkheid van het Rijk. Routes worden vastgesteld op grond van artikel 23a van de Regeling luchtverkeersdienstverlening: De naderings-, vertrek- en wachtprocedures alsmede luchtverkeerspatronen voor luchthavenverkeer worden vastgesteld, als aangegeven in bijlage I, onder verwijzing naar de bladzijden in de luchtvaartgids, alwaar de betreffende procedures en luchtverkeerspatronen worden gepubliceerd. De Regeling luchtverkeersdienstverlening is een ministeriële regeling gebaseerd op de artikelen 3, 7, 8, 9, 10, 42, tweede lid, onder b, 43, tweede lid, 44, derde en achtste lid, en 50, tweede lid, van het Luchtverkeersreglement. Het Luchtverkeersreglement is een Algemene Maatregel van Bestuur op grond van de Wet luchtvaart. Met andere woorden: de minister stelt de routes vast en vervolgens worden deze in de luchtvaartgids gepubliceerd. Deze luchtvaartgids is de Aeronautical Information Package (AIP), die is te raadplegen via www.ais-netherlands.nl. In de luchtvaartgids zijn ook de specifieke kenmerken van luchthavens opgenomen, zoals bijvoorbeeld de lengte en de breedte van de baan en of op de luchthaven luchtverkeersdienstverlening aanwezig is. In feite zijn deze routes de (snel)wegen in de lucht. De vlieger moet deze volgen. De vlieger raadpleegt de luchtvaartgids ook om te weten of hij met zijn vliegtuig veilig kan landen en opstijgen van een luchthaven en bijvoorbeeld welke routes hij moet volgen en op welke wijze hij een luchthaven moet aanvliegen. Als het gaat om luchthavens met
luchtverkeersdienstverlening, dan dient de vlieger sowieso de aanwijzingen van de luchtverkeersleiding op te volgen. De routes worden dus niet vastgesteld in het luchthavenbesluit, de luchthavenregeling of de tug-ontheffing en de routestructuur maakt ook geen deel uit van het besluit. Dit uitgangspunt is ook neergelegd in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 februari 2008 inzake Maastricht Aachen Airport^ Dat neemt niet weg dat met deze routes wel rekening moet worden gehouden en dat deze routes wel als uitgangspunt dienen bij het nemen van het besluit. Om dat inzichtelijk te maken worden aan- en uitvliegroutes en de circuits in het luchthavenbesluit door middel van een kaart weergegeven. De provincie heeft weliswaar geen bevoegdheden ten aanzien van het gebruik van het luchtruim, maar Provinciale Staten kunnen wel voorstellen doen aan de minister van Infrastructuur en Milieu over de ligging van vliegroutes in de buurt van luchthavens. Die routes zijn immers van invloed op de verdeling van het geluid en daarmee op de ligging van het beperkingengebied en op hinder op grotere afstand van de luchthaven. Voorbeeld: stel dat in de buurt van luchtvaartterrein X een route is vastgelegd waardoor een stijgend vliegtuig dat start vanuit het zuiden richting het noorden direct na de start rechtsaf naar het noordoosten moet afbuigen. Omdat het bevoegd gezag bij de vaststelling van een besluit uit moet gaan van deze vastliggende route, betekent dat dus dat alle startende vliegtuigen zo zullen uitvliegen en dat er geluidsbelasting ten noordoosten van de luchthaven kan optreden als gevolg van het startende verkeer. Bij het nemen van een besluit over een aanvraag tot uitbreiding van een luchthaven, is dit dus een aspect dat het bevoegd gezag in de beoordeling moet betrekken. Als dit tot knelpunten leidt, dan kan het bevoegd gezag besluiten de aangevraagde uitbreiding niet te vergunnen ofwel het bevoegd gezag kan in overleg met de minister treden om te bezien of de route kan worden verlegd waardoor de aangevraagde uitbreiding wel met aanvaardbare gevolgen voor de omgeving kan worden gerealiseerd. De minister beoordeelt voorstellen aan de hand van vliegveiligheid, capaciteit, en indeling van het luchtruim. Overigens zullen er in de buurt van tug-terreinen geen luchtvaartroutes en/of aan- en uitvliegroutes en/of circuits komen. Tug-terreinen zijn immers geen luchthavens. ' Nr. 200606822/1, www.raadvanstate.nl
1.3 Veilig gebruik van een luchthaven en een tug-terrein Het veilig gebruik van de luchthaven, met andere woorden aan welke specificaties moet een luchthaven voldoen om als zodanig te functioneren, volgt uit de Regeling veilig gebruik luchthavens en andere terreinen (hierna: RVGLT). De RVGLT is een ministeriële regeling gebaseerd op de artikelen 8a.1, 8a.3, 8a.51 van de Wet luchtvaart, de Mijnbouwwet en het Verdrag van Chicago inzake de internationale burgerluchtvaart. In de RVGLT worden regels gesteld omtrent de aanleg, de inrichting, de uitrusting en het gebruik van bepaalde luchthavens met het oog op de orde en veiligheid op die luchthaven en de veilige afhandeling van het luchtvaartverkeer. Voorbeeld: een luchthaven dient te beschikken over een veiligheidsmanagementsysteem dat bijvoorbeeld moet beschrijven wat het veiligheidsbeleid is op de luchthaven, hoe de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van staffunctionarissen zijn georganiseerd, hoe ongevallen en ernstige incidenten worden gemeld. Voorbeeld: de luchthaven moet voldoen aan bepaalde eisen omtrent de stroefheid van de start- en landingsbanen. Voorbeeld: op de luchthaven moet een bepaalde hoeveelheid blusmateriaal aanwezig zijn. Om een luchthaven te mogen exploiteren moet de exploitant van een luchthaven niet alleen beschikken overeen luchthavenbesluit of een luchthavenregeling maar hij moet ook beschikken over een veiligheidscertificaat dat is afgegeven door de minister van Infrastructuur en Milieu. Het is verboden een luchthaven zonder zo'n veiligheidscertificaat te exploiteren. De Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: ILT) van het ministerie van Infrastructuur en Milieu dient hierop te handhaven. Ook een terrein voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik moet voldoen aan de ten aanzien van een dergelijk terrein in de RVGLT gestelde regels. De ILT toetst dit. De provincie kan bij een besluit over het verlenen van een TUG dus niet toetsen aan de in de RVGLT gestelde regels. Alles wat op grond van de RVGLT wordt geregeld, valt buiten de bevoegdheden van de provincie.
2 VOORWAARDEN AAN BESLUIT 2.1 Luchthavenbesluit 2.1.1 Algemeen Tot de bevoegdheid van PS behoort het nemen van besluiten over de gebruiksruimte van luchthavens van regionale betekenis. Voorbeeld: PS besluiten dus over de vraag of op een luchthaven van regionale betekenis 40.000 of 80.000 vliegtuigbewegingen per jaar mogen plaatsvinden. Voorbeeld: PS besluiten over de vraag op welke tijdstippen de luchthaven geopend is. PS stellen bij verordening voor een luchthaven een luchthavenbesluit vast (artikel 8.43, eerste lid, Wlv). In een luchthavenbesluit worden bepalingen opgenomen over het luchthavenluchtverkeer en de ruimtelijke indeling van het gebied van en rond de luchthaven (artikel 8.43, tweede lid, Wlv). 2.1.2 Luchthavenluchtverkeer De bepalingen ten aanzien van het luchthavenluchtverkeer kunnen slechts betrekking hebben op het opstijgen, landen en daarmee verband houdende bewegingen op de grond.^ De bepalingen over het luchthavenluchtverkeer worden in het besluit vormgegeven als grenswaarden en regels. PS kunnen slechts grenswaarden en regels opnemen met betrekking tot de: O O O O geluidsbelasting, vliegveiligheid, externe veiligheidsrisico lokale luchtverontreiniging (emissies) veroorzaakt door startende en landende vliegtuigen op de luchthaven. Geluidsbelasting In het luchthavenbesluit moeten met het oog op de geluidsbelasting grenswaarden worden opgenomen. De grenswaarden vormen in feite de gebruiksruimte van de luchthaven. Voorbeeld: de exploitant laat op de luchthaven luchthavenluchtverkeer toe zolang de daardoor veroorzaakte geluidsbelasting niet tot een overschrijding leidt van de in artikel X opgenomen grenswaarden. Het luchthavenbesluit kan ook regels bevatten met het oog op de geluidsbelasting. ^ Zie de definitie van "luchthavenluchtverkeer" in artikel 1.1 Wlv. Zie tevens AbRvS 25 april 2012, 201103906/1/Rl, r.o. 2.3.
Voorbeeld: de luchthaven is gesloten tussen 23.00 uur en 07.00 uur. Vliegveiligheid In het luchthavenbesluit kunnen regels worden opgenomen voor zover deze noodzakelijk zijn met het oog op de vliegveiligheid. Met vliegveiligheid wordt in dit verband gedoeld op regels die ervoor moeten zorgen dat het gebruik van de luchthaven op veilige wijze kan plaatsvinden. Voorbeeld: het maximale startgewicht voor luchtvaartuigen op baan X is 6.000 kg. Voorbeeld: op baan Y zijn slechts vliegtuigen toegestaan met een vleugelspanwijdte van XYZ. Externe veiligheid en lokale luchtverontreiniging Daarnaast kunnen PS grenswaarden en regels opnemen in verband met het externeveiligheidsrisico en de lokale luchtverontreiniging als gevolg van startende en landende vliegtuigen en de daarmee verband houdende bewegingen op de grond (artikel 8.44, eerste en tweede lid, Wlv). Voorbeeld van een grenswaarde met betrekking tot de lokale luchtverontreiniging: het luchthavenluchtverkeer mag jaarlijks niet meer dan x kg NO2 uitstoten. Voorbeeld van een regel in verband met het externe veiligheidsrisico: op de luchthaven zijn vliegtuigen van het type (XYZ) niet toegestaan. Voorbeeld van een grenswaarde in verband met het externe veiligheidsrisico: het totaal risicogewicht van het luchthavenverkeer bedraagt per gebruiksjaar niet meer dan X ton. Grenswaarden en regels Grenswaarden richten zich tot de exploitant, de gebruikers en (indien aanwezig) de luchtverkeersdienstverlening gezamenlijk en definiëren de milieugebruiksruimte waarbinnen een luchthaven moet opereren. De hoogte van de grenswaarden wordt bepaald door het gebruik van een luchthaven dat PS willen toestaan. Regels in een luchthavenbesluit richten zich tot ieder individueel en hebben bijvoorbeeld betrekking op de openingstijden en het baangebruik. Vaststelling van de grenswaarden en regels dient plaats te vinden op basis van een integrale afweging waarbij onder meer de aspecten economische ontwikkeling, verstedelijking, bereikbaarheid, leefbaarheid, milieu, veiligheid en ruimtelijke kwaliteit een rol spelen-^. PS dienen bij het nemen van het besluit alle belangen tegen elkaar af te wegen. Aan de hand van de aanvraag en eventueel daarbij behorende ^ TK 2005/06, 30452, nr. 3, blz. 22 en 74.
onderzoeksrapporten dient te worden beoordeeld of het aangevraagde gebruik kan worden vergund gelet op de effecten van dat gebruik op de omgeving. Voorbeeld: een luchthaven is gelegen in de omgeving van een woonwijk en omwonenden vrezen voor overlast met name in het weekend. Ter beperking van deze overlast kan in het luchthavenbesluit de regel worden opgenomen dat circuitvluchten en reclamevluchten in het weekend slechts tussen 12.00 uur en 18.00 uur mogen worden uitgevoerd al dan niet in combinatie met een maximum aantal vliegbewegingen met dit soort luchtvaartuigen in het weekend. Indien onvoldoende duidelijkheid bestaat over de milieueffecten van het aangevraagde gebruik, kunnen PS de exploitant vragen de aanvraag (nader) te onderbouwen met bepaalde milieugegevens. Voorbeeld: stel een luchthaven is dicht in de buurt van een Natura 2000- gebied gelegen dat onder meer is aangewezen voor stikstofgevoelige habitattypen. In die situatie is denkbaar dat PS aan de aanvrager vragen de effecten van de stikstofdepositie op dit Natura 2000-gebied in kaart te brengen. Wanneer dan uit het rapport blijkt dat het aangevraagde gebruik leidt tot onaanvaardbare effecten op de omgeving, dan kan dat er bijvoorbeeld toe leiden dat PS een maximum aantal vliegbewegingen vergunt als dat tot gevolg zou hebben dat de effecten van de stikstofdepositie in dat geval wel aanvaardbaar zijn. Als blijkt dat het aangevraagde gebruik niet leidt tot (onaanvaardbare) effecten, dan is er ook geen reden het luchthavenbesluit om die reden te weigeren of op dit onderdeel aan voorwaarden aan het luchthavenbesluit te verbinden. In het geval niet duidelijk is wat precies de effecten zijn, zou kunnen worden overwogen in het besluit een monitoringsverplichting op te nemen. PS kunnen in het luchthavenbesluit geen verbod opnemen om over een bepaald gebied te vliegen. 2.1.3 Ruimtelijke indeling gebied rond de luchthaven Een luchthavenbesluit bevat ook regels voor de ruimtelijke indeling van de omgeving van de luchthaven. In het zogenaamde beperkingengebied rondom de luchthaven gelden ruimtelijke beperkingen, in verband met geluid, de vliegveiligheid en het extern veiligheidsrisico. Zo kan het zijn dat binnen een bepaald gebied hoogtebeperkingen gelden voor bouwwerken in verband met de vliegveiligheid of dat het binnen een bepaald gebied verboden is woningen of andere geluidsgevoelige gebouwen op te richten in verband met te hoge geluidsbelasting of omdat in die gebieden het extern veiligheidsrisico te hoog is. 10
2.2 Luchthavenregeling 2.2.1 Luchthavenluchtverkeer PS stellen bij verordening voor een luchthaven een luchthavenregeling vast (artikel 8.64, eerste lid, Wlv). Een luchthavenregeling bevat net als het luchthavenbesluit grenswaarden of regels met betrekking tot het luchthavenluchtverkeer. Deze grenswaarden of regels kunnen alleen betrekking hebben op de geluidsbelasting en het externe veiligheidsrisico (artikel 8.64, tweede lid, Wlv). Voor deze onderdelen wordt verwezen naar hetgeen in paragraaf 2.1.2 is geschreven over de inhoud van een luchthavenbesluit. 2.2.2 Géén regels met betrekking tot ruimtelijke indeling in omgeving luchthaven Anders dan een luchthavenbesluit bevat een luchthavenregeling géén regels voor de ruimtelijke indeling van de omgeving van de luchthaven. Dat is omdat de effecten van het luchthavenluchtverkeer op een luchthaven met een luchthavenregeling niet buiten de grenzen van de luchthaven komen. Zou het op basis van de omvang van het te vergunnen luchthavenverkeer wel nodig zijn beperkingengebieden rond de luchthaven vast te stellen, dan dient een luchthavenbesluit te worden genomen. 2.3 Tug-ontheffing 2.3.1 Algemeen GS kunnen voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik van een terrein (dat geen luchthaven is) voor luchtvaartactiviteiten ontheffing verlenen van het in artikel 8.1a, eerste lid, Wlv neergelegde verbod om te vliegen van of naar een dergelijk terrein (artikel 8a.51, eerste lid, Wlv). 2.3.2 Welke voorwaarden kunnen GS opnemen? De ontheffing kan onder voorwaarden worden verleend (8a.51, tweede lid, Wlv). Te denken valt aan voorwaarden die zien op het tijdstip van gebruik, het maximale aantal bewegingen, de dagen en tijdstippen waarop deze bewegingen plaatsvinden en de verplichting het terreingebruik (bijvoorbeeld) 24 uur van te voren te melden bij de GS. Voorbeeld van deze ontheffing mag alleen gebruik worden gemaakt op werkdagen tussen 10.00 uur en 17.00 uur. Voorbeeld: ontheffing wordt veheend voor maximaal 10 vluchten. 2.3.3 Welke voorwaarden kunnen GS niét opnemen? GS kunnen in de ontheffing géén voorwaarden opnemen die betrekking hebben op de aanleg, inrichting, uitrusting en gebruik van het terrein waarvandaan of waarop wordt gevlogen of die betrekking hebben op de veiligheid op en rond het terrein. Die voorschriften volgen uit de artikelen 20, lid 10, 21, 22, lid 2, 24, 25, lid 2, 26, lid 2, 11
27, lid 3 en 4, 28, lid 3,29, lid 6, 30, lid 3 en 4, 30a, lid 2, 30b, lid 3 en 4, 31, lid 2, 32, lid 2, 33 lid 6 en 34, lid 2, van de RVGLT. Zoals in hoofdstuk 1 is aangegeven toetst de ILT of (het gebruik van) het terrein voldoet aan de in de RVGLT gestelde veiligheidsvoorwaarden. Zie in dit verband de memorie van toelichting bij artikel 8a.51 Wet luchtvaart: "Het is aan de gebruiker van de luchtvaarttuigen om aan te tonen dat het terrein dat hij voor deze vlucht of deze vluchten wil gebruiken, voldoet aan de veiligheidseisen die bij ministeriële regeling zijn gesteld. De bepalingen die zijn opgenomen in de ministeriële regeling betreffen de veiligheid van het gebruik. Het is dan ook de Minister van Verkeer en Waterstaat (red.: thans Infrastructuur en Milieu) die (achteraf) toetst of er inderdaad sprake was van een veilige situatie.'"' GS kunnen dus géén voorwaarden opnemen die verband houden met het vliegen boven woonbebouwing of voorwaarden met betrekking tot een obstakelvrije zone rondom het terrein waarvandaan of waarop wordt gevlogen of voorwaarden ten aanzien van de ligging van het terrein, voor zover dergelijke voorwaarden beogen de veiligheid van het vliegverkeer te bevorderen. Dit soort zaken zijn in de RVGLT geregeld. Indien GS menen dat de aangevraagde ontheffing in strijd komt met het bepaalde in de RVGLT, dan kan dat voor GS geen reden zijn om de ontheffing te weigeren. Daarom raden wij aan dat GS de ILT direct na ontvangst van een aanvraag om een tugontheffing informeren. Verder is het raadzaam om direct na ontvangst van de aanvraag aan de aanvrager te laten weten dat hij dient te voldoen aan de RVGLT met daarbij het advies om de ILT te informeren. Aanbevolen wordt om in de brief waarmee de ontheffing naar de aanvrager wordt gestuurd expliciet aan te geven dat voldaan moet worden aan de RVGLT en dat afgifte van de ontheffing nog niet betekent dat wordt voldaan aan de RVGLT. GS kunnen de aanwezigheid van een Air Operator Certificate (AOC) niet als voorwaarde aan een ontheffing verbinden. Met een AOC kunnen luchtvaartbedrijven aantonen dat zij beschikken over voldoende beroepsbekwaamheid en organisatie om de veiligheid van hun activiteiten te garanderen.^ De verantwoordelijkheid ten aanzien van de afgifte en handhaving van de AOC's ligt bij de ILT. 2.3.4 Voorwaarden betrekking hebbend op bescherming van woon, natuur- en stiltegebieden. De meeste provincies hebben beleidsregels vastgesteld met criteria waaraan een aanvraag om ontheffing moet worden getoetst. Het gaat in de regel om afstanden tot " TK 2005/06, 30452, nr. 3, blz. 99. ^ De definitie van AOC volgt uit artikel 1.1 Wlv. 12
natuur- en stiltegebieden of woonbebouwing waarbinnen geen ontheffing wordt verleend. Op zich zijn dergelijke beleidsregels met daarin nadere toetsingscriteria toelaatbaar, mits de criteria berusten op een zorgvuldige belangenafweging. ^ Hiervoor is noodzakelijk dat onderzoek wordt gedaan naar de effecten van de vliegbewegingen op de te beschermen gebieden. Beleidsregels bieden houvast bij het nemen van een beslissing op een aanvraag om een ontheffing. Ook is het zo dat de rechter in een eventuele beroepsprocedure de beleidsregels marginaal toetst. Dit betekent dat de rechter slechts kijkt of het bevoegd gezag de beleidsregel in redelijkheid heeft kunnen vaststellen. Geadviseerd wordt daarom in IPO-verband een akoestisch en/of ecologisch onderzoeksbureau algemene richtsnoeren te laten geven voor de afstandsnormen. De gedachte achter de afstandsnormen is dan het voorkomen van verstoring in de te beschermen gebieden. De richtsnoeren voor deze afstandsnormen kunnen vervolgens worden omgezet in beleidsregels. In de beleidsregel kan, naast de afstandsnorm, een tenzij-clausule worden opgenomen, zodat de aanvrager de mogelijkheid heeft om door middel van een onderzoek aan te tonen dat in een specifieke situatie kan worden afgeweken van de beleidsregel. Voorbeeld van een beleidsregel met afstandsnorm en tenzij-clausule: "Binnen 300 meter van een Natura 2000-gebied wordt geen ontheffing verleend om met een gemotoriseerd luchtvaartuig te stijgen ofte landen, tenzij uit onderzoek blijkt dat er als gevolg van het luchtvaartverkeer geen verstoring zal optreden in het betreffende gebied." 2.3.5 Ontheffing voor vliegen van en naar een schip en/of ponton mogelijk? GS kunnen ontheffing verlenen voor het vliegen van en naar een schip en/of ponton. Het is uiteraard aan de ILT om te beoordelen of het schip of ponton en de directe omgeving voldoet aan de in de RVGLT gestelde voorwaarden. In dit verband kan er wel een verschil zijn tussen een varend schip en een aangemeerd schip. Het hangt af van het soort ontheffing dat is aangevraagd. Is een locatiegebonden ontheffing aangevraagd, dan is de locatie van het terrein voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik nodig om met alle belangen rekening te kunnen houden bij het al dan niet (onder voorwaarden) verlenen van de ontheffing. Indien in die situatie de locatie van het schip of ponton niet bekend is, dan moet de locatiegebonden ontheffing worden geweigerd. Is daarentegen een generieke ontheffing aangevraagd, dan is de exacte locatie van het terrein geen vereiste bij het kunnen afgeven van de ontheffing. Een generieke ontheffing kan daarom worden verleend voor het vliegen van of naar een varend schip. ^ Zie in dit verband ook Vz. Rb. 's-gravenhage 3 maart 2011, UN: BQ5661. 13
TOEZICHT GS zien toe op de naleving van de door PS en GS genomen besluiten op grond van de Wet luchtvaart. Voor het uitvoeren van toezicht dienen GS ambtenaren te benoemen als toezichthouder. Daarvoor is een wettelijke basis vereist in een provinciale verordening. Zie in dit verband artikel 5:11 Awb. Aan de hand van de gegevens die de luchthavenexploitanten aan GS moeten verstrekken (zie hiervoor art. 8.54 Wlv) en inspecties ter plaatse kan gecontroleerd worden of een luchthaven in gebruik is overeenkomstig het vigerende luchthavenbesluit of de vigerende luchthavenregeling. Ook de naleving van de door GS afgegeven tug-ontheffingen moet gecontroleerd worden. Wanneer een overtreding door een toezichthouder wordt geconstateerd, is aan te raden de overtreding schriftelijk vast te leggen in een handhavingsverslag. In het verslag moet in ieder geval worden vermeld: de naam van de overtreder (de bedrijfsnaam en zo mogelijk de naam van de piloot), de overtreding, het overtreden voorschrift en een aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd en naam van de toezichthouder en dagtekening. Het schriftelijk vastleggen van deze gegevens is in de Awb alleen bij het opleggen van een bestuurlijke boete verplicht gesteld (bijlage 2). Omdat echter op voorhand niet duidelijk is welk handhavingsinstrument wordt ingezet, is het van belang deze gegevens altijd te noteren. Op die manier wordt de weg naar een bestuuhijke boete niet afgesloten en ontstaan ook bij de inzet van andere handhavingsinstrumenten minder snel bewijsrechtelijke problemen. Aan de hand van het door de toezichthouder opgestelde verslag kunnen GS (i.e. de provinciale handhavingsafdeling) vervolgens het handhavingstraject insteken. GS kunnen er voor kiezen om voordat de eerste juridische stap in het handhavingstraject wordt gezet een schriftelijke of mondelinge waarschuwing te geven. Een waarschuwing heeft geen juridische status en betekent daarom uitstel van de handhaving. Hoeveel controles er worden gehouden is sterk afhankelijk van de daarvoor beschikbare capaciteit. Die hangt vervolgens af van de beschikbare financiële middelen en van de beleidsmatige prioriteit die wordt gegeven aan het toezicht. In juridische zin is daarover niets te zeggen. Wel belangrijk is dat er bij een overtreding in beginsel de 14
plicht bestaat om handhavend op te treden. Die plicht, die bij de rechter afdwingbaar is, moet wel waar kunnen worden gemaakt in de praktijk. Daarvoor is vereist dat er op structurele basis toezicht plaatsvindt. 15
HANDHAVING Algemeen GS zijn bevoegd de voorwaarden die door PS of GS zijn verbonden aan een besluit op grond van de Wet luchtvaart te handhaven. In het onderstaande wordt ingegaan op de instrumenten die GS bij de handhaving van een luchthavenbesluit, een luchthavenregeling en een tug-ontheffing ter beschikking staan. Bij een overtreding kunnen meerdere handhavingsinstrumenten worden ingezet. Het is aan GS om te bepalen welk instrument of welke combinatie van instrumenten in een situatie het meest geschikt is. In de bijlagen worden de handhavingsinstrumenten nader uitgewerkt en wordt uiteengezet welke procedures moeten worden gevolgd. Wanneer een regel uit een luchthavenbesluit- of regeling of een voorschrift verbonden aan een tug-ontheffing wordt overtreden moeten GS in beginsel handhaven. Dit kan onder bijzondere omstandigheden anders zijn. Bijvoorbeeld als er concreet zicht op legalisatie bestaat of als het handhaven onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Het is aan te raden bij twijfel in een concreet geval juridisch advies in te winnen. Handhaving is uitdrukkelijk niet hetzelfde als toezicht. Toezicht, het woord zegt het al, heeft betrekking op het toezien op de naleving en het rapporteren over overtredingen. Handhaving kan de daarop volgende fase zijn. Een geconstateerde overtreding behoeft echter niet in a//e gevallen te leiden tot handhavend optreden. Als tot handhavend optreden wordt besloten, dient vervolgens per geval een afweging te worden gemaakt over de wijze van handhaving. Te denken valt aan de vraag of een boete of een last onder dwangsom wordt ingezet, wat de hoogte van de dwangsom is en de lengte van de begunstigingstermijn of hoe hoog de boete moet zijn. Er is steeds maatwerk vereist waarbij enige kennis van de rechtspraak onontbeerlijk is. In het onderstaande kunnen dan ook geen algemene regels worden gegeven die zonder meer in alle gevallen toepasbaar zijn bij het nemen van beslissingen over handhaving. Wel zal een aantal handvatten worden gegeven om het nemen van dergelijke beslissingen te structureren. De wettelijke handhavingsmogelijkheden worden hieronder schematisch weergegeven. Vervolgens wordt kort besproken welke instrumenten wel en niet in een bepaalde situatie kunnen worden ingezet. De nadere uitwerking van die instrumenten met procedureregels en stroomschema's staat in de bijlagen. 16
SCHEMATISCH OVERZICHT HANDHAVING LUCHTHAVENBESLUIT- EN REGELING Besluit Inhoud besluit Sanctie bij overtreding Sanctie bij overtreding maatregel Grer«vi/aarden i Maatregel Bestuurlijke boete Luchthavenbesluiten regeling Lastorvler t)estuurscjwang _ Last onder dwangsom ri Bestuurlijke boete 17
I 1 4.1 Luchthavenbesluit- en regeling 4.1.1 Handhaving grenswaarden 4.1.1.1. Maatregel Zodra GS constateren dat een grenswaarde voor geluid wordt overschreden moet een maatregel worden opgelegd. Die maatregel dient gericht te zijn op het terugdringen van de geluidsbelasting vanwege het luchthavenluchtverkeer binnen de grenswaarden. Het opleggen van een maatregel is een verplichting.^ Omdat bij de overschrijding van een grenswaarde een maatregel moet worden opgelegd is het niet mogelijk in deze situatie alleen een last onder dwangsom op te leggen. Een last onder bestuursdwang is ook niet mogelijk omdat GS niet zelf de geluidsbelasting kunnen terugdringen. GS kunnen zelf bepalen aan welke sectorpartij(en) de maatregel wordt opgelegd. Daarbij gaat het er niet om of en zo ja wie blaam treft, maar of de partij die de maatregel krijgt opgelegd het in zijn macht heeft de overschrijding tegen te gaan.^ Voorbeeld van een maatregel als sprake is van overschrijding van een geluidsgrenswaarde: de start- en landingsbaan van de luchthaven mag vanaf datum X alleen nog maar in westelijke richting worden gebruikt. Deze maatregel kan bijvoorbeeld aan de gebruikers van de luchthaven worden opgelegd. Voorbeeld van een maatregel als sprake is van overschrijding van een grenswaarde voor het externe veiligheidsrisico: de luchthaven mag vanaf datum X niet meer worden gebruikt door het type X. Uit de toelichting bij de RBML volgt verder dat de maatregelen in zijn algemeenheid zo ingericht dienen te worden dat zij kunnen worden ingepast in de bedrijfsvoering van de luchtvaartsector. ^ In bijlage 1 is de wijze waarop een maatregel kan worden opgelegd, uiteengezet. 4.1.1.2. Bestuurlijke boete na maatregel Wanneer een opgelegde maatregel wordt overtreden, kunnen GS een bestuurlijke boete opleggen. Zie hiervoor artikel 11.23, eerste lid, Wlv. In deze situatie kan een maximale boete worden opgelegd van 1.000.000,-. Zie bijlage 2 voor nadere ' Zie artikel 8.45 Wlv bij een luchthavenbesluit en artikel 8.64, zesde lid, j 8.45 Wlv bij een luchthavenregeling. ^ TK 2005/06, 30452, nr. 3, blz. 76 en 77. ' zie noot 6.
uitwerking van de inzet van een bestuurlijke boete en de bepaling van de hoogte van de bestuurlijke boete in een concreet geval. 4.1.1.3. Preventief handhaven De Wlv voorziet niet in de mogelijkheid een preventieve maatregel op te leggen bij dreigende overschrijding van een grenswaarde. Een maatregel is slechts mogelijk als de grenswaarde is overschreden. Wel zou een preventieve last onder dwangsom kunnen worden opgelegd. Artikel 5:7 van de Awb voorziet in die mogelijkheid. Dat artikel stelt de eis dat het gevaar voor de overtreding 'klaarblijkelijk dreigt'. In de rechtspraak wordt dat uitgelegd in die zin dat de overtreding 'met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden' en de overtreding voorts in de last onder dwangsom kan worden omschreven.^ In de last moet verder worden omschreven welke maatregelen genomen moeten worden. Daarbij kan wel de keuze worden gegeven tussen verschillende maatregelen die elk kunnen leiden tot beëindiging van de overtreding. Voorbeeld: GS constateren dat een grenswaarde dreigt te worden overschreden. GS kunnen dan een preventieve last onder dwangsom opleggen, bijvoorbeeld dat de exploitant nog maar vliegverkeer tussen 10.00 uur 's ochtends en 17.00 uur 's middags toelaat of dat de start- en landingsbaan alleen nog maar in westelijke richting mag worden gebruikt. 4.1.1.4. Combinatie maatregel en preventieve last onder dwangsom Een combinatie van een maatregel en een last onder dwangsom is onder omstandigheden ook mogelijk. Met het opleggen van een maatregel wordt in feite een nieuwe, tijdelijke gedragsnorm vastgesteld zodat weer aan de grenswaarden wordt voldaan. Een last onder dwangsom die aan een maatregel wordt verbonden heeft dan een preventief karakter, namelijk het voorkomen dat de nieuwe gedragsnorm die met de maatregel is opgelegd wordt overtreden. Ook hiervoor geldt dat met een zekerheid grenzende waarschijnlijkheid moet vaststaan dat de maatregel niet zal worden nageleefd en dat de overtreding van de maatregel in de last onder dwangsom ziet op naleving van de maatregel. 4.1.2 Handhaving regels 4.1.2.1. Last onder bestuursdwang In geval van overtreding van een regel kan een last onder bestuursdwang worden opgelegd (artikel 122, tweede lid. Provinciewet (hierna: Pw)). De last onder bestuursdwang zal waarschijnlijk niet snel worden ingezet, omdat het voor GS vaak praktisch onmogelijk is om door feitelijk handelen de overtreding van de regel ongedaan te maken. ' Zie bijvoorbeeld ABRS 25 mei 2011, UNL BQ5928. 19
Voorbeeld: een gebruiker van de luchthaven houdt zich niet aan de in het luchthavenbesluit vastgelegde openingstijden voor het uitvoeren van circuitvluchten in het kader van een les- of oefenvlucht. GS kunnen door middel van een last onder bestuursdwang deze overtreding niet ongedaan maken. Een last onder bestuursdwang is wel denkbaar in de volgende situatie: Voorbeeld: in strijd met het luchthavenbesluit is op de luchthaven een object geplaatst dat hoger is dan de toegestane maximale hoogte. Een last onder bestuursdwang kan worden opgelegd tot verwijdering van dit object binnen een bepaalde termijn met de aanzegging dat na het verstrijken daarvan GS op kosten van de overtreder tot verwijdering zullen overgaan. 4.i.2.2. Last onder dwangsom Het opleggen van een last onder dwangsom ligt bij overtreding van een regel uit een luchthavenbesluit of -regeling meer voor de hand. GS mogen een last onder dwangsom opleggen op grond van artikel 5:32, eerste lid, Awb j artikel 122, tweede lid, Pw. Voorbeeld: GS constateren dat een luchtvaartonderneming zich niet houdt aan de in het luchthavenbesluit vastgelegde openingstijden van een luchthaven. GS kunnen door middel van het opleggen van een last onder dwangsom bereiken dat dit niet meer gebeurt. Een dergelijke last onder dwangsom heeft een preventief karakter zodat wel vereist is dat overtreding met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid opnieuw zal plaatsvinden. Dat kan ook worden onderbouwd met een verwijzing naar veelvuldige overtredingen in het verleden ondanks waarschuwingen. Zie bijlage 4 voor nadere uitwerking van de last onder dwangsom. 4.1.2.3. Bestuurlijke boete Tot slot bestaat voor GS de mogelijkheid om bij overtreding van een regel uit een luchthavenbesluit of -regeling een bestuurlijke boete op te leggen (artikel 11.23, eerste lid, Wlv). De bestuuhijke boete is een bestraffende sanctie die in tegenstelling tot de hiervoor genoemde lasten niet is gericht op het ongedaan maken van de overtreding, maar op het toebrengen van leed.^^ Voorbeeld: GS constateren dat op de luchthaven een luchtvaartuig is geland met een grotere spanwijdte dan is toegestaan op grond van het luchthavenbesluit. GS kunnen een bestuurlijke boete opleggen. " Zie artikel 5:2, eerste lid, onder b en c, Awb. 20
GS kunnen in deze situatie een maximale boete van 100.000,-- per overtreding opleggen. Zie bijlage 2 voor de nadere uitwerking van de bestuurlijke boete. 4.1.2.4. Bestuurlijke boete in combinatie met preventieve last onder dwangsom of bestuursdwang Een bestuurlijke boete kan ook in combinatie met een last onder dwangsom (of last onder bestuursdwang) worden opgelegd (artikel 11.23, tweede lid, Wlv j artikel 11.16, tweede lid, Wlv). Bij een combinatie wordt voor de overtreding van de regel een boete opgelegd en wordt door middel van de last afgedwongen dat de overtreder de overtreding ongedaan maakt dan wel (preventief) niet nogmaals in de fout gaat. Voorbeeld: een gebruiker van de luchthaven houdt zich niet aan de in het luchthavenbesluit vastgelegde openingstijden voor het uitvoeren van circuitvluchten in het kader van een les- of oefenvlucht. GS kunnen een bestuurlijke boete opleggen voor de gepleegde overtreding in combinatie met een last onder dwangsom om te voorkomen dat de overtreding nogmaals wordt begaan. Een dergelijke last onder dwangsom heeft een preventief karakter, zodat wel vereist is dat overtreding met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid opnieuw zal plaatsvinden. Dat kan ook worden onderbouwd met een verwijzing naar veelvuldige overtredingen in het verleden ondanks waarschuwingen. Eventueel kan ook een bestuurlijke boete in combinatie met een last onder bestuursdwang worden opgelegd. De overtreding moet zich dan wel lenen voor oplegging van een last onder bestuursdwang. 21
4.2 Tug-ontheffing 4.2.1 Handhaving voorwaarden 4.2.1.1. Algemeen In geval van overtreding van de voorschriften verbonden aan een tug-ontheffing kunnen GS de hierna te bespreken handhavingsinstrumenten inzetten. Overtredingen kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op het maximale aantal vliegtuigbewegingen waarvoor ontheffing is verleend. Als meer vliegtuigbewegingen worden uitgevoerd dan waarvoor ontheffing is verleend, dan is sprake van overtreding van de voorschriften van die ontheffing en niet van overtreding van de algemene regels uit de Wlv (handelen in strijd met het verbod om met een luchtvaartuig op te stijgen of te landen van een terrein dat geen luchthaven is). Bij de beoordeling van de vraag of een bepaalde handeling kan worden aangemerkt als overtreding van een voorschrift verbonden aan een ontheffing zal moeten worden bezien of de handeling kan worden aangemerkt als overtreding van een voorschrift. Of dat zo is, zal afhangen van de omstandigheden van het geval. Verwezen wordt ook naar het in paragraaf 4.2.4 gestelde. Voorbeeld: aan Jansen B.V. is ontheffing verleend om van een bepaald terrein op te stijgen en te landen. Als Jansen B.V. niet van het terrein opstijgt maar van een stukje grond daar vlakbij gelegen, zou kunnen worden gezegd dat sprake is van overtreding van een voorschrift uit de ontheffing, namelijk het voorschrift dat van het op de kaart bij de ontheffing aangegeven terrein moet worden opgestegen. Stijgt Jansen B.V. bijvoorbeeld met zijn helikopter van een totaal andere plaats op, bijvoorbeeld in een andere gemeente, dan is dat overtreding van de Wet luchtvaart en nlet van de ontheffing. Voorbeeld: aan Jansen B.V. is ontheffing verleend om maximaal 4 keer op een bepaalde dag van een terrein op te stijgen. Als er dan 5 keer wordt opgestegen, is dat een overtreding van de voorwaarden uit de ontheffing. 22
Besluit Inhoud besluit Sanctie bij overtreding Last onder bestuursdwang Last onder dwangsom Tug-ontheffing 1 1 \ Bestuurlijke boete Intrekken ontheffing Weigeren ontheffing 4.2.1.2. Last onder bestuursdwang of last onder dwangsom In geval van overtreding van een voorschrift verbonden aan een tug-ontheffing kunnen GS een last onder bestuursdwang (art. 122, lid 2, Pw) of last onder dwangsom (art. 5:32, lid 1, Awb j art. 122, lid 2, Pw) opleggen. De inzet van deze twee instrumenten ligt niet voor de hand, omdat het bij constatering van de overtreding in de regel niet meer mogelijk is de overtreding te herstellen. Voorbeeld: GS constateren dat het in een ontheffing opgenomen maximum aantal start- en landingen of vliegbewegingen is overschreden. De overtreding kan niet meer ongedaan worden gemaakt. Wel kan met het opleggen van een last onder dwangsom verdere overtreding worden voorkomen. Zie bijlagen 3 en 4 voor nadere uitwerking van de inzet van de last onder bestuursdwang of de last onder dwangsom. De last onder bestuursdwang lijkt in deze situatie minder geschikt. 4.2.1.3. Bestuurlijke boete De bestuurlijke boete is het belangrijkste instrument dat GS in dit kader kunnen inzetten (uit artikel 11.23, eerste lid, Wlv). 23
Er kan een maximale boete van 100.000,-- worden opgelegd. Zie bijlage 2 voor nadere uitwerking van de inzet van de bestuurlijke boete. 4.2.1.4. Combinatie bestuurlijke boete en last onder dwangsom (of last onder bestuursdwang) Ook een combinatie van een bestuurlijke boete en last onder dwangsom (of last onder bestuursdwang) behoort tot de mogelijkheden (art. 11.23, lid 2, Wlv j artikel 11.16, lid 2, Wlv). Ook voor deze combinatiemogelijkheid geldt dat het bij constatering van de overtreding in de regel niet meer mogelijk is de overtreding te herstellen. Toch kan deze mogelijkheid bij overtreding van bepaalde voorschriften van een generieke ontheffing uitkomst bieden. Voorbeeld: de combinatie van een bestuurlijke boete en last onder dwangsom kan worden ingezet bij overtreding van het aan een generieke ontheffing verbonden voorschrift dat niet mag worden gevlogen van of naar een terrein dat ligt binnen x meter van een Natura 2000-gebied. Als de houder van een generieke ontheffing in de fout gaat, kan de overtreding van het voorschrift met een bestuurlijke boete worden bestraft en kan vervolgens met een last worden afgedwongen dat het voorschrift niet nogmaals wordt overtreden. Een dergelijke last onder dwangsom heeft een preventief karakter zodat wel vereist is dat overtreding met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid opnieuw zal plaatsvinden. Dat kan ook worden onderbouwd met een verwijzing naar veelvuldige overtredingen in het veheden ondanks waarschuwingen. Zie bijlagen 3 en 4 voor de nadere uitwerking van de inzet van de last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom. De last onder bestuursdwang lijkt in deze situatie overigens minder geschikt. 4.2.2 Weigeren ontheffing in verband met recidive De wetgever heeft gekozen voor een systematiek waarbij een overtreding van een voorschrift wordt gesanctioneerd door middel van een bestuuhijke boete of het opleggen van een last. Dat is dan ook het uitgangspunt. Dat neemt niet weg dat GS de ruimte hebben om een ontheffing te weigeren. Artikel 8a.51, eerste lid, Wlv spreekt immers van "kunnen verlenen". Deze bevoegdheid biedt de mogelijkheid om een ontheffing te weigeren in verband met recidive. Het is aan te bevelen in beleidsregels vast te leggen in welke gevallen GS kunnen overgaan tot het weigeren van een ontheffing. Voorbeeld van een dergelijke beleidsregel: een ontheffing wordt geweigerd indien aanvrager in de afgelopen vijfjaar minstens drie keer een voorschrift uit eerder aan hem verleende ontheffingen heeft overtreden. 24
Zie bijlage 5 voor de nadere uitwerking van de weigering van een ontheffing in verband met recidive. 4.2.3 Intrekken ontheffing Ingeval stelselmatig voorschriften worden overtreden is het intrekken van de ontheffing mogelijk. De bevoegdheid tot intrekken volgt niet uit de Wet luchtvaart, maar kan (via de leer van de "geïmpliceerde bevoegdheden") in de bevoegdheid tot ontheffingverlening worden gelezen. Bij dit leerstuk gaat het om bevoegdheden die beschouwd worden als inbegrepen bij de wel uitdrukkelijk toegekende bevoegdheden.^^ In dit geval wordt de bevoegdheid om een ontheffing in te trekken ingelezen in de in artikel 8a.51, eerste lid, Wlv neergelegde bevoegheid een ontheffing te verlenen. Ook voor het intrekken van de ontheffing is het aan te bevelen criteria in beleidsregels op te nemen. Voorbeeld van een dergelijke beleidsregel: Indien de voorwaarden van een tug-ontheffing binnen een periode van 6 maanden meer dan twee keer worden overtreden, dan kunnen GS de ontheffing intrekken, ongeacht de aard en ernst van de overtreding. Om in een eventuele procedure onduidelijkheid over de intrekkingsbevoegdheid te voorkomen, is het raadzaam om in de ontheffing uitdrukkelijk op te nemen dat bij structurele overtreding van de ontheffing deze kan worden ingetrokken. Als de houders van de ontheffing daar bezwaar tegen hebben moeten ze dat kenbaar maken bij het vehenen van de ontheffing. Doen ze dat niet dan moet bij een latere intrekking worden uitgegaan van het bestaan van die bevoegdheid.^-' Zie bijlage 6 voor inzet van de mogelijkheid tot intrekking van de ontheffing. 4.2.4 Vliegen zonder ontheffing In het geval zonder ontheffing wordt gevlogen van of naar een terrein dat geen luchthaven is, wordt in strijd gehandeld met artikel 8.1, eerste lid, Wlv. Handelen in strijd met het in dit artikel neergelegde verbod is strafbaar gesteld in 11.9, eerste lid, onder a, onder 8, Wlv. De KLPD is in dit kader het bevoegd gezag. Wanneer geconstateerd wordt dat zonder ontheffing wordt gevlogen, dient daarom de KLPD te worden ingelicht. Het voorgaande is niet anders in het geval wel een ontheffing is aangevraagd, maar deze is afgewezen. Ook wanneer in dat geval wordt gevlogen, wordt het verbod van artikel 8.1a, eerste lid, Wlv overtreden. Zie in dit verband Hoofdstukken van bestuursrecht. Van Wijk/ Konijnenbelt & Van Male, vijftiende druk 2011, blz. 117 en 378. " Op dit punt kan een parallel worden getrokken met het subsidierecht. Zie bijvoorbeeld ABRS 4 maart 2009, UN: BH4667, rechtsoverweging 2.2. 25
Voorbeeld: als wordt opgestegen van een perceel grond dat geen luchthaven is of waarvoor geen tug-ontheffing is verleend, dan valt dit buiten de bevoegdheid van GS. GS kunnen dan bijvoorbeeld geen bestuurlijke boete of last onder dwangsom opleggen. Lastiger is het als wel een ontheffing is verleend, maar niet gevlogen wordt van of naar dit terrein. Het zal in dat geval van de afstand tussen het terrein waarvoor de tug-ontheffing is afgegeven en het terrein dat daadwerkelijk wordt gebruikt afhangen of sprake is van overtreding van de Wet luchtvaart of overtreding van de tugontheffing. Wanneer het gebruikte terrein nog te relateren is aan het aangevraagde terrein dan kan worden volgehouden dat sprake is van overtreding van de tugontheffing en kunnen GS handhaven. Wanneer daarentegen een geheel ander terrein wordt gebruikt dan is aangevraagd - mogelijk zelfs in een andere gemeente -, is GS niet bevoegd. Aan de hand van de specifieke omstandigheden die zich voordoen, zal moeten worden beoordeeld wie bevoegd is op te treden. 26
OVERIG In dit hoofdstuk wordt ingegaan op een aantal van de handhaving aan de orde zijnde onderwerpen. 5.1 Klachten Wanneer bij het provinciale meldpunt klachten binnenkomen over het gebruik van een luchthaven of een terrein voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik, dient gecontroleerd te worden of de klachten zijn terug te voeren op een overtreding van een grenswaarde, regel of voorschrift. Indien dit niet het geval is, is er geen aanleiding om over te gaan tot handhaving. Wanneer een klacht verband houdt met (te) laag overvliegende luchtvaarttuigen, dient de klacht doorgeleid te worden naar de ILT. Het luchtruim behoort immers niet tot de bevoegdheid van GS. 5.2 Rapporteren Op grond van artikel 8.55, eerste lid, Wlv moeten GS'" jaahijks aan PS verslag uitbrengen over de veiligheids- en milieuaspecten van het luchthavenluchtverkeer'^. In het verslag moet in ieder geval een overzicht worden gegeven van de in het afgelopen gebruiksjaar voorgedane overschrijdingen van grenswaarden, een beschrijving van de opgelegde maatregelen en de doeltreffendheid van deze maatregelen. Zie in dit verband artikel 17 van de Regeling burgehuchthavens. 5.3 Artikel 8a.50b Wlv Het wetvoorstel permanent maken Crisis- en herstelwet voorziet in een nieuw artikel 8a.50b.Dit artikel biedt GS de bevoegdheid om ontheffing te verlenen van een regel in een luchthavenbesluit- of regeling die met het oog op de geluidsbelasting is opgenomen. De ontheffing kan ingevolge het voorgestelde derde lid van artikel 8a.50b Wlv voor ten hoogste een jaar worden veheend. In de toelichting bij artikel 8a.50b Wlv wordt als voorbeeld een ontheffing genoemd van een in een luchthavenbesluit- of regeling opgenomen regel dat circuits alleen in het weekend mogen worden gevlogen. Door (eenmalig) toe te staan dat ook op een andere dag circuits mogen worden gevlogen, kunnen GS bijvoorbeeld een evenement mogelijk maken dat niet voorzienbaar was ten tijde van de vaststelling van het besluit.'^ De ontheffingsbevoegdheid heeft geen betrekking op de grenswaarden die met het oog op de geluidsbelasting in het besluit zijn opgenomen. Deze grenswaarden moeten te allen " stb. 2012, 276 en 233. '= TK 2005/06, 30452, nr. 3, blz. 87. Het wetsvoorstel is op dit moment aanhangig in de Eerste Kamer, zie EK 2011/12, 33135, A " TK 2011/12, 33135, 3, blz. 39. 27