Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Zitting 1976-1977 14 171 Wijziging van de inkomstenbelasting en de loonbelasting ten einde de tot nu toe alleen voor 1975 en 1976 geldende verlaging een blijvend karakter te geven en enkele andere voorzieningen te treffen. Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING Algemeen Het belastingplan voor 1977 staat - zoals al in de miljoenennota is medegedeeld - in het teken van de noodzakelijke beperking van de drukstijging van de collectieve lasten. Die beperking wordt voor een belangrijk gedeelte bereikt door de ingevolge de wet van 26 maart 1975 (Stb. 130) tot stand gebrachte tijdelijke verlaging van de inkomsten- en de loonbelasting een blijvend karakter te geven. Dit heeft tot gevolg dat de opbrengst van de loon- en inkomstenbelasting over 1977 1300 min. blijft beneden het niveau dat zonder deze maatregel zou zijn bereikt. Blijkens de miljoenennota wordt de voor de dekking van de uitgaven noodzakelijke drukstijging verkregen zonder daarop gerichte maatregelen. Zelfs is er ruimte voor een aantal - ten dele reeds toegezegde - lastenverlichtingen. Bij deze benadering is, zoals bekend, ervan uitgegaan dat de inflatiecorrectie met gebruikmaking van de in artikel 54 van de Wet op de inkomstenbelasting 1964 gegeven bevoegdheid wordt beperkt tot 80%. Tot die beslissing kwam het Kabinet op grond van de omstandigheid dat de tarieven van de specifieke accijnzen en van de motorrijtuigenbelasting niet zijn aangepast aan de prijsontwikkeling en overigens de ontwikkeling van de opbrengst van de belastingen geen ruimte laat de correctie volledig door te voeren. Een aanpassing van de accijnstarieven was ook in verband met de daarover in Beneluxverband geldende afspraken niet mogelijk, terwijl de het vorig jaar nog verhoogde motorrijtuigenbelasting een te smalle basis vormde om daaruit de nodige dekkingsmiddelen te verkrijgen. Behoudens de beperking van de inflatiecorrectie zal het belastingplan voor het overige uitsluitend uit een aantal op verlichting van lasten gerichte maatregelen kunnen bestaan. Deze maatregelen en hun budgettaire betekenis zijn opgenomen in het volgende overzicht. Overzicht van lastenverlichtingen 1. verhoging van de reiskostenaftrek 80 min. 2. handhaving van de zelfstandigenaftrek op het in 1976 geldende niveau 55 ml n. 3. verhoging van de aftrek voor lijfrentepremies 10 ml n. 4. handhaving in 1977 van de termijn van 2 jaar van de carry-back regeling p.m. 5. verhoging van de vaste bedragen van de stamrechten stakingsvrijstelling 5 m In. Totaal 150 min. 3 vel Tweede Kamer, zitting 1976-1977,14171, nrs. 3-4 1
In het vorenstaande is voorbijgegaan aan de in de Nota Collectieve Voorzieningen en werkgelegenheid (Kamerstuk 13 951) aangekondigde integratie van de huidige kinderbijslag en de fiscale kinderaftrek in een nieuwe kinderbijslagregeling, alsmede op de in Nota inzake de selectieve groei (Economische structuurnota) (Kamerstuk 13 955) aangekondigde vervanging van de huidige fiscale investeringsfaciliteiten door een nieuw instrument, dat wordt aangeduid als een speciale investeringsrekening. Op de inkomensverdeling zullen de in het kader van het belastingplan te treffen maatregelen, gezien hun beperkte omvang, slechts een zeer geringe invloed hebben. Hierbij dient evenwel te worden bedacht dat reeds uit anderen hoofde veranderingen in het verdelingspatroon worden teweeg gebracht. Naast het onderhavige wetsontwerp behoort tot het Belastingplan 1977 nog een tweetal andere ontwerpen van wet. Het betreft het ontwerp houdende verlenging van de geldingsduur van een tweetal belastingmaatregelen en het ontwerp houdende verlenging van de geldingsduur van de tijdelijke maatregelen in de vermogensbelasting voor het kalenderjaar 1977. In eerstgenoemd wetsontwerp wordt voorgesteld de tijdelijke zelfstandigenaftrek voor kleinere zelfstandigen en de tijdelijke verruiming van de achterwaartse verliescompensatie (zgn. carryback) tot twee jaren ook voor 1977 te handhaven. Het wetsontwerp met betrekking tot de vermogensbelasting beoogt de voor 1976 geldende maatregelen ter zake van het tarief, de belastingvrije sommen alsmede onder meer de vrijstelling van ondernemingsvermogen ook voor 1977 van kracht te doen zijn. Tarief Zoals in het algemene deel van deze memorie is uiteengezet krijgt de voor 1975 en 1976 geldende verlaging van de inkomstenbelasting en de loonbelasting met ingang van 1977 een blijvend karakter. Dit wordt in hetwetsontwerp bewerkstelligd door als uitgangspunt voor de jaarlijkse inflatieaanpassing niet te nemen het structurele, onverlaagde tarief van die belastingen voor 1976, maar het tarief voor 1976 zoals dat feitelijk heeft gegolden ingevolgede Wet van 26 maart 1975 (Stb. 130). Verwezen moge worden naar artikel II voor wat betreft de inkomstenbelasting en naar artikel IV voor wat betreft de loonbelasting. Zoals eveneens reeds in het algemene deel van deze memorie is medegedeeld, wordt de inflatiecorrectie bij het begin van 1977 beperkt tot 80%. De daartoe strekkende beschikking is in afschrift opgenomen als bijlage I bij deze memorie. Het gezamenlijke effect van het aldus bepaalde startpunt voor de inflatiecorrectie leidt bij een beperking van deze correctie tot 80% tot het tarief en de belastingvrije sommen zoals die zijn neergelegd in de beschikking die in afschrift is bijgevoegd als bijlage II bij deze memorie (Bijstellingsbeschikking inkomstenbelasting 1977). In deze laatste beschikking zijn voorts opgenomen de voor inflatie gecorrigeerde bedragen voor de meewerkende echtgenoot (artikel 5 van de Wet op de inkomstenbelasting 1964) en voor de fiscale oudedagsreserve (artikelen 44e en 44f van die wet). Ten slotte bevat deze beschikking een aanpassing van de zgn. aanslaggrens, doch deze aanpassing wordt beheerst door een eigen, van de inflatiecorrectie afwijkend indexeringsmechanisme. Kinderaftrek Wat meer in het bijzonder de kinderaftrek betreft, zij er in de eerste plaats op gewezen dat de normale regelsvoorde berekening van de kinderaftrekbedragen (artikel 54, eerste lid, laatste volzin, van de Wet op de inkomstenbelasting 1964, in samenhang met artikel 1b van het Uitvoeringsbesluit inkomstenbelasting 1964) ertoe zouden leiden dat voor 1977 de kinderaftrek - een inkomensaftrek - voor 5 of meer kinderen slechts f21 hoger zou zijn dan de aftrek voor 3 of 4 kinderen. In de memorie van antwoord bij de wijziging van Tweede Kamer, zitting 1976-1977, 14171, nrs. 3-4 2
de inkomstenbelasting en van de loonbelasting in het kader van het belastingplan 1976 (Tweede Kamer, zitting 1975-1976, nr. 13 630, stuk nr. 5, blz. 14) is destijds de voorkeur kenbaar gemaakt het verschil in aftrek tussen 5 of meer kinderen en 3 of 4 kinderen (voor 1976 was dit nog f 51) te handhaven. Daarbij is er toen op gewezen dat de ontwikkelingvan de kinderbijslag ertoe zou leiden dat ingaande 1977 voor 5 of meer kinderen hetzelfde aftrekbedrag zou gaan gelden als voor 3 of 4 kinderen, met andere woorden dat deze twee groepen kindertallen met ingang van 1977 in elkaar zouden kunnen worden geschoven. Door de beperking van de ontwikkeling van de kinderbijslag per 1 juli 1976 wordt dit in elkaar schuiven van de twee groepen kindertallen per 1 januari 1977 nog niet volledig bereikt. Gezien echter de uiterst bescheiden omvang van het resterende verschil (in inkomensaftrekf 21 per jaar; in belastingeffect uiteraard nog veel minder), stellen de ondergetekenden thans voor de kindertallen «3 of 4 kinderen» en «5 of meer kinderen» samen te voegen tot «3 of meer kinderen» (artikel I, onderdeel E, en artikel III, onderdeel D). Een tweede opmerking inzake de kinderaftrek betreft de in de Nota over het te voeren beleid ter zake van de collectieve voorzieningen en de werkgelegenheid (1 %-nota) aangekondigde integratie van kinderaftrek en kinderbijslag. Indien het daarop gerichte wetsontwerp - dat ertoe zal leiden dat het belastingeffect van de kinderaftrek, op basis van dat effect bij de modale werknemer, wordt omgezet in een verhoging van de belastingvrije kinderbijslag - kracht van wet verkrijgt, zullen de kinderaftrekbedragen zoals die voorkomen in de Bijstellingsbeschikking inkomstenbelasting 1977 (opgenomen als bijlage II bij deze memorie), in feite niet gaan gelden. Alsdan zal uitsluitend een kinderaftrek gehandhaafd blijven voor de gevallen waarin geen kinderbijslag wordt genoten (zoals bijv. voor het eerste en het tweede kind van zelfstandigen). Vrijgestelde stakingswinst Het voorstel de vrijstelling van voordelen behaald met of bij het geheel of gedeeltelijk staken van een onderneming op te trekken van f 15 000 tot f 20 000 is met name van belang voor de kleinere zelfstandigen (artikel I, onderdeel A). De stakingsvrijstelling heeft duidelijk een sociale en praktische achtergrond, in die zin dat de belastingheffing voor met name kleinere ondernemers bij beëindiging van de ondernemersactiviteiten wordt verzacht en dat geschillen over niet te grote stakingswinsten worden voorkomen. De vrijstelling vormt echter een - zij het beperkte - inbreuk op het fiscale winstbegrip. Dit laatste houdt in dat bij het vaststellen van de hoogte van de vrijstelling een zekere terughoudendheid moet worden betracht Het is echter duidelijk dat in de huidige situatie met name de sociale betekenis van de vrijstelling van groot belang is. Derhalve zijn de ondergetekenden van oordeel dat het verantwoord is thans - na de verhoging van f 10 000 tot f 15 000 met ingang van 1975 - wederom een verhoging voor te stellen, te weten tot f 20 000. De aan deze verhoging verbonden belastingderving is moeilijk te ramen, maar zal vermoedelijk met een bedrag van 5 min. royaal zijn geschat. Stamrechtvrijstelling Voor de gevallen waarin bij het staken van een onderneming de ondernemer de stakingsdienst aanwendt voor het verkrijgen van een stam -echt (bijv. een recht op een lijfrente) om op die wijze een oudedagsvoorzidmnc tetreffen, bevat de Wet op de inkomstenbelasting 1964 in artikel 19 een!>)/ondere regeling. Deze regeling houdt tot bepaalde maxima een vrijstelling in van de stakingswinst voor zover daartegenover een stamrecht wordt berlnngen. Anders dan de hiervoor vermelde vrijstelling van stakingswinst is de stamrechtvrijstelling een regeling ter voorkoming van dubbele heffing nu over de stakingswinst en in de toekomst over de stamrechtuitkeringen Tweede Kamerzitting 1976-1977, 14171, nrs. 3-4 3
De stamrechtvrijstelling heeft met name betekenis voor die zelfstandigen die hun onderneming overdoen aan gegadigden die niet over voldoende contanten beschikken om de koopsom ineens te voldoen. Door een stamrecht als (onderdeel van de) overdrachtsprijs overeen te komen kan de verkoper in zulke gevallen toch zijn onderneming overdragen onder gelijktijdige totstandbrenging van een oudedagsvoorziening. Ook komt de regeling tegemoet aan ondernemers die door een gering fiscaal ondernemingsvermogen slechts een kleine fiscale oudedagsreserve kunnen opbouwen, maar die bij staking wel een belangrijke stakingswinst behalen. De regeling van artikel 19 geeft ook deze ondernemers de gelegenheid een oudedagsvoorziening ten laste van de winst te brengen. De maxima van de vrijstelling zijn in 1965 vastgesteld en sindsdien niet verhoogd. Deze maxima zijn - kort aangeduid - de volgende: f 200 000 bij: 1. overdrachten door ondernemers van 60 jaar of ouder; 2. overdrachten door invalide ondernemers; 3. het staken van de onderneming door overlijden; f 100 000 bij: 1. overdrachten door ondernemers van 50 tot 60 jaar; 2. overdrachten door ondernemers jonger dan 50 jaar wanneer de uitkeringen of verstrekkingen direct ingaan; f50 000: in de overige gevallen. Deze bedragen worden in bepaalde gevallen verlaagd. Zo worden zij verminderd met hetgeen in het kader van de regeling van de fiscale oudedagsreserve reeds aan oudedagsvoorziening is opgebouwd. Ook wordt rekening gehouden met aanspraken welke berusten op een verplicht gestelde bedrijfs- of beroepspensioenregeling, alsmede met aanspraken verkregen op grond van bedrijfsbeëindigingsregelingen van de ontwikkelings- en saneringsfondsen voor de landbouw en het midden- en kleinbedrijf; deze aanspraken zijn bij de bepaling van de winst reeds vrijgesteld, de bepaling van de winst reeds vrijgesteld. Door het ongewijzigd houden van de bedragen sedert de vaststelling daarvan in 1965 is de regeling van artikel 19 belangrijk in betekenis afgenomen. Gezien de maatschappelijke ontwikkeling komt een verdubbeling van de bedragen de ondergetekenden verantwoord voor (artikel I, onderdeel B). De aan deze verhoging verbonden belastingderving is moeilijk nauwkeurig te bepalen, maar zal wel zeer bescheiden zijn. Gezien de omstandigheid dat de budgettaire consequenties van de hiervoren toegelichte verhoging van de vrijgestelde stakingswinst royaal geschat zijn, achten de ondergetekenden het verantwoord de verhoging van de bedragen van artikel 19 uiteindelijk te stellen op PM. Om de problematiek van het telkens weer overwegen van een aanpassing te ondervangen, wordt tevens voorgesteld de bedragen van de stamrechtvrijstelling te betrekken in de zgn. jaarlijkse automatische inflatiecorrectie (artikel I, onderdeel F), en wel met ingang van 1 januari 1978 (artikel V). Naar het oordeel van de ondergetekenden is hiertoe mede reden omdat de bedragen voor de minimum- en maximumtoevoeging aan de fiscale oudedagsreserve wel jaarlijks automatisch worden bijgesteld. Bij het niet aanpassen zou immers de ruimte die de vrijstelling biedt boven de oudedagsreserve door de groei van deze reserve ten gevolge van indexatie steeds kleiner worden. Door nu de bedragen van artikel 19 mede in de automatische inflatiecorrectie te betrekken en - zoals hierna wordt voorgesteld - rentempremie-aftrek, ontstaat een evenwichtig geheel. Niet alleen zij die gebruik kunnen maken van de regeling van de fiscale oudedagsreserve, doch ook zij die meer zijn aangewezen op de regeling van artikel 19 of op de lijfrentepremie-aftrek, Tweede Kamer, zitting 1976-1977, 14171, nrs. 3-4 4
zien aldus hun fiscale aftrekmogelijkheden voor oudedagsvoorziening regelmatig aangepast. Reiskostenforfait Zowel in het kader van het Belastingplan 1975 (ten gevolge van de aanneming van het amendement-dolman) als bij het Belastingplan 1976 is het minimumbedrag van het voor werknemers geldende reiskostenforfait - het bedrag dat als reiskosten in aftrek op het loon wordt gebracht indien de afstand tussen woningen arbeidsplaats niet meer dan 10 km beloopt - telkens met f 50 verhoogden wel van f 50 via f 100 tot f 150. Met het oog op eventuele tariefverhogingen wordt voorgesteld het minimum nogmaals met f 50 te verhogen, zodat het f 200 gaat bedragen (artikel I, onderdeel C; artikel III, onderdel A). Met deze verhoging zal ook rekening worden gehouden bij de aftrekbedragen voor afstanden boven 10 km, welke bedragen bij beschikking worden vastgesteld. De aftrekbedragen voor afstanden boven 10 km zijn behoudens de wijzigingen daarvan wegens de verhogingen van vorenbedoeld minimumbedrag - sinds de invoering in 1971 van het huidige forfait niet aangepast aan de herhaaldelijk verhoogde tarieven van het interlokale openbaar vervoer. Bij het op 25 mei 1976 in de Eerste Kamer der Staten-Generaal gehouden beleidsdebat over onderwerpen rakende het Departement van Financiën is medegedeeld dat het in het voornemen lag de aftrekbedragen voor reisafstanden boven de 10 km alsmede vrijgestelde vergoedingsbedragen in het kader van het Belastingplan 1977 te verhogen (Handelingen Eerste Kamer, zitting 1975-1976, blz. 1053). Overeenkomstig deze toezegging zullen de bij beschikking vastgestelde aftrekbedragen worden verhoogd. Uiteraard wordt daarbij ook de recente tariefverhoging bij het interlokale openbaar vervoer in aanmerking genomen. Ook de bij beschikking vastgestelde bedragen van de vrijgestelde reiskostenvergoedingen zullen worden aangepast. Het reiskostenforfait en de tabel van de vrijgestelde reiskostenvergoedingen zullen dan als volgt gaan luiden (de tussen haakjes geplaatste bedragen zijn de thans geldende): Afstand aft rekbedrag vrijgestelde vergoeding meer dan niet meer dan 10 km f 200 (150) f 390 (300) 10 15 620 (360) 960 (585) 15 20 890 (490) 1280 (780) 20 30 1430 (750) 1920 (1170) 30 40 1970 (1010) 2560 (1560) 40 50 2510 (1270) 3200 (1950) 50-3050(1530) 3840 (2340) De bugettaire gevolgen van deze wijzigingen belopen voor 1977 in totaal ongeveer 80 min. Lijf rentepremie-aft rek De voorgestelde verhoging van het maximum van de lijfrentepremie-aftrek - artikel I, onderdeel D; artikel III, onderdeel B1 - komt vooral ten goede aan zelfstandigen die voor hun oudedagsvoorziening zijn aangewezen op het instituut van de lijfrente. Het gaat hier om zelfstandigen met een weinig kapitaalintensieve onderneming. De regeling van de fiscale oudedagsreserve biedt deze ondernemers immers weinig soelaas doordat de reserve het aanwezige ondernemingsvermogen niet te boven kan gaan. Het maximum van de aftek van lijfrentepremies bedraagt sinds 1973 f 7500, zijnde gelijk aan het bedrag waarop bij de start van de regeling van Tweede Kamer, zitting 1976-1977, 14171, nrs. 3-4 5
de fiscale oudedagsreserve het maximum van de jaartoevoeging aan die reserve is vastgesteld. Doordat dit laatste maximum jaarlijks automatisch wordt bijgesteld voor inflatie - in 1977 zal dat maximum f 10 897 bedragen - zijn de bedragen uiteen gaan lopen. De ondergetekenden stellen voor het maximum van de lijfrentepremie-aftrek met ingang van 1977 tot f 11 000 te verhogen, ten einde op globale wijze het evenwicht te herstellen. Om ook voor de toekomst dit evenwicht - afgezien van mogelijke bijzondere beslissingen met betrekking tot een van beide voorzieningen - te handhaven, wordt tevens voorgesteld het bedrag van de maximale lijfrentepremieaftrek te betrekken in de zgn. jaarlijkse automatische inflatiecorrectie (artikel I, onderdeel F; artikel III onderdeel B2)en wel met ingang van 1 januari 1978(artikel V). De budgettaire gevolgen van het voorstel tot verhoging van de lijfrentepremie-aftrek kunnen worden geraamd op ongeveer 10 min. De Ministervan Financiën, W. F. Duisenberg De Staatssecretaris van Financiën, M. J. van Rooijen Tweede Kamer, zitting 1976-1977, 14171, nrs. 3-4