Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 2004 2005 19 637 Vreemdelingenbeleid Nr. 893 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR VREEMDELINGENZAKEN EN INTEGRATIE Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 7 februari 2005 Tijdens het Algemeen Overleg van 24 juni 2004 (kamerstuk 19 637/29 344, nr. 848), waarbijonder meer het rapport van de Landelijke Commissie Medische Aspecten van het Vreemdelingenbeleid (hierna commissie Smeets) aan de orde kwam, heb ik uw Kamer toegezegd een nadere toelichting te geven omtrent de praktijk in andere landen op het gebied van HIV-screening in het vreemdelingenbeleid. Bijdeze doe ik mijn toezegging gestand. Om uw Kamer zo volledig mogelijk te informeren, heb ik de Inter Governmental Consultations on Asylum, Migration & Refugee (hierna IGC) benaderd. Daarbijheb ik IGC middels een questionnaire verzocht om het onderhavige beleid van zoveel mogelijk landen in het bijzonder van de EU-landen uiteen te zetten. Op mijn herhaalde verzoeken hebben uiteindelijk 13 landen gereageerd, waaronder 10 EU-landen. Hieronder zal ik ingaan op het beleid van deze landen. 1 Tot slot ga ik kort in op de vraag hoe het Nederlandse beleid zich verhoudt tot het beleid van andere landen. Verrichting van een HIV test in de asielprocedure Alleen in Canada, Australië en een enkele Duitse Deelstaat zoals Beieren, dienen alle asielzoekers verplicht een HIV-test te ondergaan. In Canada en Australië geldt deze verplichting overigens voor alle personen van 15 jaar en ouder die een aanvraag indienen voor een verblijfstatus. Ten aanzien van de praktijk van de Duitse deelstaten is geen verdere informatie verschaft. 1 België, Denemarken, Duitsland, Ierland, Finland, Oostenrijk, Verenigd Koninkrijk, Zweden, Noorwegen, IJsland, Canada, Australië en de Verenigde Staten. Zowel in Canada als Australië kan een vreemdeling de toegang geweigerd worden op medische gronden indien zijn toestand een gevaar oplevert voor de volksgezondheid en/of de openbare veiligheid dan wel wanneer de verwachting bestaat dat deze persoon een excessief beroep zal doen op de gezondheidszorg en/of de sociale voorzieningen. Voor beide landen KST84022 0405tkkst19637-893 ISSN 0921-7371 Sdu Uitgevers s-gravenhage 2005 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004 2005, 19 637, nr. 893 1
geldt het gegeven dat een asielzoeker een HIV-infectie of AIDS heeft, geen grond kan vormen voor afwijzing van bescherming. In de overige landen houdt de vraag van de toegankelijkheid van de test verband met de toegankelijkheid van gezondheidszorg voor asielzoekers alsmede het algemene beleid inzake screening op c.q. preventie van een HIV-besmetting. Zo wordt de test in Noorwegen standaard aangeboden aan asielzoekers terwijl in Zwitserland niet wordt voorzien in een HIV-test. In het merendeel van de landen die gereageerd hebben kan de test worden aangevraagd door de asielzoeker en/of arts maar maakt deze geen deel uit van een actief aanbiedingsbeleid. Het uitgangspunt van het Nederlandse HIV-beleid is in overeenstemming met aanbeveling 13 uit het rapport van de commissie Smeets. Dit houdt in dat in Nederland niet wordt overgegaan tot een verplichte HIV-screening. De overheid stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van onafwendbaar gevaar voor de volksgezondheid gezien de wijze van overdracht van HIV en dat er geen aanleiding bestaat om een screening verplicht te stellen. In Nederland wordt wel een actief testbeleid gevoerd om de verdere verspreiding van HIV tegen te gaan. Het gaat hierbijom het actief aanbieden van een HIV-test aan vreemdelingen. Verder wordt vanaf 1 januari 2004 aan alle zwangere vrouwen in Nederland standaard een HIV-screening aangeboden (via de «opting out» methode) om overdracht van een HIV-infectie naar het kind te voorkomen. Ook asielzoekers vallen onder dit screeningsprogramma. HIV infectie of AIDS als grond voor vervolging In de regel wordt een HIV-besmetting/AIDS niet als een vervolgingsgrond beschouwd maar als een mogelijke grond voor verblijf op basis van humanitaire overwegingen. Alleen Noorwegen maakt melding van de praktijk dat in sommige gevallen HIV-geïnfecteerde asielzoekers uit bepaalde landen beschouwd worden als een «sociale groep» onder de Vluchtelingenconventie welke reden zou geven tot «vervolging». In dit licht is in Noorwegen asiel verleend aan asielzoekers uit Somalië op grond van een HIV-diagnose omdat zijgestigmatiseerd waren. Deze Noorse praktijk lijkt in zekere mate overeen te komen met de bestaande Nederlandse uitvoeringspraktijk met betrekking tot discriminatoire uitsluiting van medische zorg. Indien een asielzoeker aannemelijk maakt dat hijbijuitzetting naar het herkomstland op grond van zijn ras, religie, politieke overtuiging of op andere grond, discriminatoire uitsluiting van medische zorg te duchten heeft, waardoor voor hem ernstige medische consequenties ontstaan, kan op basis van artikel 29 lid 1 onder a een asielstatus worden toegekend (zie ook WBV 2004/69 van 17 december 2004). De beoordeling van HIV-infectie of AIDS in toelatingen/of uitzetting-procedure De meeste staten betrekken de overweging dat een persoon HIV geïnfecteerd is, dan wel AIDS heeft op enigerlei wijze in hun toelating- en/of uitzettingsprocedure. De aanvrager kan in de procedure aangeven dat hij HIV geïnfecteerd is, dan wel AIDS heeft door middel van het overleggen van een medische verklaring. Het criterium dat hierbijgehanteerd wordt is of een afwijzing van een verzoek tot verblijf of een uitzetting zou resulteren in een schrijnende of onmenselijke situatie zoals bedoeld in artikel 3 EVRM. In Canada wordt een vergelijkbare test gehanteerd namelijk of uitzetting zou leiden tot ongebruikelijk, onwaardig of disproportioneel lijden. Het moment van beoordeling van de medische grond is afhankelijk Tweede Kamer, vergaderjaar 2004 2005, 19 637, nr. 893 2
van in welk stadium van de procedure deze informatie ingebracht wordt, alsmede of deze deel uit maakt van de toelatingsprocedure of pas ingebracht kan worden wanneer de uitzetting verordonneerd is. In geen van de landen die op mijn verzoek hebben gereageerd leidt de vaststelling van AIDS of een HIV-infectie tot automatische toewijzing van een verblijfsstatus dan wel het tijdelijk achterwege laten van de uitzetting. De medische gesteldheid van een persoon speelt een rol in de algehele individuele beoordeling. Uit het beleid ten aanzien van een HIV-infectie en AIDS van de verschillende landen blijkt dat de beoordeling van de ernst en het stadium van een HIV-infectie, alsmede de beoordeling van de aanwezigheid van medische behandelmogelijkheden in het land van herkomst samen een belangrijke rol spelen in de besluitvorming ten aanzien van toelating en/of uitzetting. Dit is in overeenstemming met de jurisprudentie van het Europese Hof inzake artikel 3 EVRM. Op basis van de respons kan geen éénduidige praktijk worden ontwaard ten aanzien van de toekenning van verblijfsvergunningen en/of tijdelijk achterwege laten van uitzetting bijeen bepaalde diagnose. Dit lijkt samen te hangen met de verschillen tussen het vreemdelingenbeleid van staten alsmede de verschillende procedures waar in geval van ziekte een beroep op kan worden gedaan binnen nationale vreemdelingenwetgeving. Enkele landen geven aan in geval van een HIV-infectie te voorzien in een tijdelijke verblijfsstatus (Zwitserland, België) dan wel het tijdelijk achterwege laten van uitzetting in verband met reisongeschiktheid (Ierland, VS) terwijl in andere landen sneller over wordt gegaan tot de toekenning van een humanitaire status voor onbepaalde tijd (Noorwegen). De uitkomst ten aanzien van de rol die HIV-besmetting speelt in de beoordeling inzake toelating dan wel uitzetting in andere landen is in overeenstemming met het huidige Nederlandse beleid. In Nederland leidt de vaststelling van AIDS of een HIV-infectie evenmin tot automatische toewijzing van een verblijfsstatus dan wel het achterwege laten van uitzetting. De medische omstandigheden van een vreemdeling worden, naast alle overige elementen, mee genomen in de algehele individuele beoordeling. Artikel 3 EVRM speelt een belangrijke rol bij de vraag of de uitzetting om medische redenen achterwege dient te blijven. Bij de toetsing aan artikel 3 EVRM worden betrokken, de ernst en het stadium van de HIV-infectie alsmede de beoordeling van de aanwezigheid van medische behandelmogelijkheden in het land van herkomst. Beoordeling van de ernst van HIV-infectie en AIDS Op basis van het beleid van de landen welke informatie hebben verschaft over het beleid terzake van HIV/AIDS kan afgeleid worden dat grofweg drie verschillende situaties kunnen worden onderscheiden. De eerste situatie is die waarbijde persoon HIV-positief is en het een HIV-infectie betreft die nog geen speciale medische behandeling of zorg vereist of waar de behandeling nog niet is ingezet of gepland. Een HIV-infectie in een vroeg stadium wordt in geen enkele van de vorenbedoelde landen als afdoende reden beschouwd om een aanvrager te voorzien van een verblijfsvergunning dan wel om de uitzetting achterwege te laten. In deze gevallen wordt, behoudens in Noorwegen, de vraag naar de mogelijkheid van medische behandeling in het land van herkomst doorgaans niet in overweging genomen. De tweede situatie is die waarbijiemand reeds in behandeling is dan wel een behandeling gepland is of noodzakelijk wordt geacht. Een dergelijke diagnose wordt evenmin in de landen, die op mijn verzoek hebben gerea- Tweede Kamer, vergaderjaar 2004 2005, 19 637, nr. 893 3
geerd, als afdoende reden beschouwd om een aanvrager een verblijfsvergunning te geven dan wel om de uitzetting achterwege te laten. Bijeen dergelijke situatie is het oordeel ten aanzien van de mogelijkheid van medische behandeling in het land van herkomst echter van zeer grote betekenis. Wanneer een vergelijkbare behandeling in het land van herkomst mogelijk is wordt een verblijfsvergunning of het achterwege laten van de uitzetting doorgaans niet verleend. De aard van de reeds ingezette behandeling speelt bijdeze beoordeling een belangrijke rol. Wanneer deze dermate gespecialiseerd is en/of van een zeer specifiek geneesmiddel afhankelijk is, zal eerder tot het oordeel worden gekomen dat deze in het land van herkomst niet beschikbaar is. De derde situatie is die waarbijeen persoon in een vergevorderd stadium van AIDS verkeert, welke de betrokkene veelal in directe behoefte plaatst van continue medische zorg in een ziekenhuis. In dergelijke ernstige situaties wordt de beoordeling van de medische situatie in het land van herkomst veelal niet in de besluitvorming betrokkenen. Bijeen dergelijk geval van ongeschiktheid tot reizen zal immers de uitzetting zelf reeds in een onmenselijke behandeling resulteren. In deze situaties geldt voor al deze landen de regel dat de uitzetting achterwege wordt gelaten en wordt in sommige gevallen een (tijdelijke) verblijfsvergunning verleend. In de advisering door de artsen van het Bureau Medische Advisering (BMA) vormen de aard, de ernst en het stadium van de ziekte belangrijke onderdelen bijde oordeelsvorming. Hierbijmaakt het BMA gebruik van een protocol inzake HIV en AIDS welke onder meer voorziet in inzicht ten aanzien van de te verwachten medische gevolgen van het staken van een behandeling van HIV/AIDS en de gevolgen van een eventuele omzetting van een behandeling bijhiv/aids in het land van herkomst. Beoordeling situatie in land van herkomst Ter verduidelijking wijs ik bij de bespreking van dit onderdeel allereerst op het verschil tussen de toetsing van de feitelijke toegankelijkheid van medische zorg in het land van herkomst ingeval van individuele vreemdelingen enerzijds en de toetsing van de beschikbare behandelmogelijkheden in het land van herkomst anderzijds. Zoals hierboven reeds vermeld, speelt de beoordeling van de behandelmogelijkheden in het land van herkomst een grote rol in het geval iemand reeds in behandeling is dan wel een behandeling gepland is of noodzakelijk wordt geacht. De beoordeling van behandelmogelijkheden in het land van herkomst is immers niet, dan wel in mindere mate, relevant wanneer een persoon in een vergevorderd stadium van AIDS verkeert waardoor hijniet kan reizen, of iemand die in een beginstadium van een HIV-infectie verkeert. Het criterium dat door alle landen bijdeze beoordeling van de behandelmogelijkheden in het land van herkomst gehanteerd wordt, is of afwijzing van een verzoek tot verblijf en/of uitzetting zou resulteren in een onmenselijke en vernederende behandeling, dan wel ongebruikelijk, onwaardig of disproportioneel lijden. In de uitwerking van dit criterium kan een onderscheid worden gemaakt al naar gelang de kwaliteit waar de medische behandeling aan zou moeten voldoen alsmede de factoren die in overweging worden genomen in het oordeel ten aanzien van de aanwezigheid van medische zorg. Ten aanzien van de vraag waaraan de kwaliteit van de medische zorg in het land van herkomst dient te voldoen, hanteren sommige landen diverse toetsingsinstrumenten: of de zorg adequaat is (Duitsland, Noorwe- Tweede Kamer, vergaderjaar 2004 2005, 19 637, nr. 893 4
gen), of in vergelijkbare of dezelfde behandeling kan worden voorzien (België), of succes valt te verwachten van behandeling (Oostenrijk). Ten aanzien van de beoordeling van aanwezigheid van zorg kan een onderscheid worden gemaakt tussen landen waar slechts de beschikbaarheid van medische behandeling in het oordeel wordt betrokken (Zwitserland, Noorwegen, Canada) en landen waar ook enkele of meerdere aspecten inzake de feitelijke toegankelijkheid, waaronder de persoonlijke financiële draagkracht, in overweging worden genomen (België, Oostenrijk, Denemarken, Duitsland). In Duitsland wordt het feit dat de te repatriëren persoon om financiële redenen niet kan terugvallen op bestaande medische behandelingen, doorgaans als algemeen risico beschouwd. Dit vormt echter geen beletsel voor terugkeer. De feitelijke toegankelijkheid van de zorg wordt slechts in overweging genomen als de kans groot is dat de gezondheid van de persoon ernstige schade oploopt met als gevolg dat de betrokkene mogelijkerwijs daaraan zou kunnen overlijden, wanneer de behandeling mogelijk gestaakt zou worden. Het is niet duidelijk in welke situatie aspecten van feitelijke toegankelijkheid een rol spelen in de beoordeling in België, Oostenrijk en Denemarken. Binnen het Nederlandse beleid is er voor gekozen om de feitelijke toegankelijkheid van de medische zorg voor de individuele vreemdelingen niet mee te wegen bijde beoordeling van aanvragen tot het verlenen van een verblijfsvergunning op medische gronden (of het achterwege laten van de uitzetting). In de advisering van het BMA wordt, naast de beoordeling van de ernst en het stadium van de ziekte, ook de prognose omtrent de ontwikkeling van de ziekte bijhet ontbreken van medische behandeling en een oordeel ten aanzien van de mogelijkheid van een medische behandeling in het land van herkomst betrokken. Wanneer deze overwegingen het oordeel rechtvaardigen dat er een zeer grote kans bestaat dat de gezondheid van de persoon ernstige schade oploopt en/of er een hoog overlijdensrisico bestaat, zal een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning dan wel het achterwege laten van de uitzetting gehonoreerd worden. Dit is conform de uitspraak van het EHRM in de Zaak St-Kitts van 2 mei 1997 waarin niet aan de feitelijke toegankelijkheid van de medische zorg maar aan de afwezigheid van adequate medische behandeling een doorslaggevende betekenis werd gehecht door het EHRM. Nazorg bij uitzetting of terugkeer van personen met een HIV-infectie of AIDS Het beleid van de meeste van de onderhavige landen ten aanzien van een HIV-infectie en AIDS voorziet niet in speciale ondersteuning bijuitzetting of terugkeer. Slechts Australië, Duitsland en Zwitserland stellen in beperkte mate nazorg beschikbaar. In Zwitserland wordt per geval bekeken of voor beperkte tijd steun kan worden verleend in de vorm van geneesmiddelen of financiële bijstand. In Australië kan een patiënt worden voorzien van introductiebrieven voor medici in het land van herkomst en, indien van toepassing, van een voorraad medicijnen ter overbrugging van een bepaalde periode na zijn/haar uitzetting. In Duitsland wordt slechts in bijzondere gevallen door de deelstaten hulp verleend. De bijdrage van de Nederlandse overheid is zoals dit reeds bij de Kabinetsreactie op aanbeveling 12 van het rapport van de commissie Smeets werd gesteld primair gericht op lange termijn oplossingen met betrekking tot toegang tot de medische zorg te realiseren. Het verlenen Tweede Kamer, vergaderjaar 2004 2005, 19 637, nr. 893 5
van de medische zorg op individuele basis draagt niet bijaan deze doelstelling. Het BMA zal bijhet reisadvies, wanneer zulks noodzakelijk wordt geacht, adviseren tot de continuatie van medicatie tijdens de reis. Bij de uitzetting wordt dit advies in de praktijk opgevolgd. De betrokken ambtenaren, belast met de uitzetting, wenden zich daarbijtot de behandelend arts van de betreffende vreemdeling met het verzoek om, op basis van het advies van het BMA, medicijnen voor te schrijven, zodat de medicatie tijdens het reizen kan worden gecontinueerd. De rol van HIV-infectie en AIDS in het Nederlandse vreemdelingenbeleid vergeleken met andere landen De in deze brief gegeven uiteenzetting omtrent de praktijk in andere landen op het gebied van HIV-screening in het vreemdelingenbeleid ondersteunt de constatering van de commissie Smeets, dat de regelgeving en het beleid in Nederland op het gebied van toelating en niet uitzetting van vreemdelingen op medische gronden, niet significant afwijken van andere Europese landen. De Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, M. C. F. Verdonk Tweede Kamer, vergaderjaar 2004 2005, 19 637, nr. 893 6