Tien vragen voor het debat Bij de Conclusies en aanbevelingen van het tweede Cohesieverslag zijn tien vragen opgenomen voor een openbaar debat over de toekomst van het cohesiebeleid. In de volgende fiches zijn deze tien vragen overgenomen en verder uitgewerkt. Daaruit volgen een aantal aanvullende vragen die structuur moeten geven aan het debat tijdens het Europese Forum dat wordt gehouden op 21-22 mei 2001. 1. Wat is de rol van cohesiebeleid in een uitgebreide unie met bijna 30 lidstaten in een situatie van snelle economische en sociale veranderingen? Hoe kan economische convergentie worden bevorderd met behoud van het Europese samenlevingsmodel? Na de uitbreiding tot 27 lidstaten zullen de verschillen in economische ontwikkeling groter zijn en zal de levensstandaard van de bevolking in de overgrote meerderheid van de regio's van de kandidaat-lidstaten beneden de helft van het gemiddelde van de toekomstige Gemeenschap liggen. Het concurrentievermogen is de beslissende factor voor het proces van groei en convergentie op nationaal en regionaal niveau. De concurrentiekracht wordt bepaald door de kwaliteit van de menselijke hulpbronnen, de fysieke infrastructuur, de investeringen, investeringen in kennis en innovatievermogen daarbij inbegerepen: kortom het menselijk kapitaal en het fysiek kapitaal. De demografische vooruitzichten en de te verwachten ontwikkelingen in de vorm van een daling van de actieve beroepsbevolking in het komende decennium maken de kwestie van de verschillen niet eenvoudiger. Een zo goed mogelijk gebruik van alle menselijke hulpbronnen wordt een belangrijke permanente uitdaging voor de Unie. Zal bij deze sociaal-economische verschillen en de verschillen tussen regio's een systeem dat uitsluitend is gebaseerd op financiële overdrachten, toereikend zijn? Hoe kan de steun van de Gemeenschap worden toegespitst op de factoren die van beslissende invloed zijn voor bevordering van de concurrentiekracht en hoe kan deze steun ertoe bijdragen om de grote verschillen tussen de regio's te verminderen? Zijn er factoren die in dit verband belangrijker zijn dan andere? Welke vorm (vormen) van nationaal economisch en sociaal beleid is (zijn) het beste voor de groei en stimuleert (stimuleren) het effect van de Structuurfondsen en van de cohesie?
2. Hoe kan de samenhang in het communautaire beleid worden vergroot? Hoe kan ervoor worden gezorgd dat ander beleid van de Gemeenschap dan het cohesiebeleid een grotere bijdrage levert aan economische en sociale cohesie? Constatering Met ander communautair beleid dan het cohesiebeleid worden de eigen doelstellingen van dat beleid nagestreefd en het effect ervan voor de cohesie in de Gemeenschap is in een aantal gevallen moeilijk te bepalen. Tegelijk zijn de financiële overdrachten in het kader van het cohesiebeleid, die onvermijdelijk van beperkte omvang zijn, niet voldoende om de eventuele negatieve effecten te "compenseren" die ander beleid heeft op het welslagen van het cohesiebeleid. Voor andere het beleid op een aantal gebieden zal nu al verder moeten worden gegaan. Voor evaluatie van het effect van allerlei beleid op de cohesie kan niet worden volstaan met een periodieke analyse om de drie jaar. Dat wil niet zeggen dat communautair beleid zoals bijvoorbeeld het gemeenschappelijk landbouwbeleid geen eigen doelstellingen meer mag hebben. Het betekent wel dat vanaf de gedachtenvorming over dat beleid rekening moet worden gehouden met de cohesie, bijvoorbeeld bij analyse van de verschillende alternatieven die steeds mogelijk zijn. Hoe kunnen de synergie en de complementariteit van het communautaire beleid op verschillende terreinen enerzijds en het cohesiebeleid anderzijds worden versterkt? Welke beleidsterreinen zijn wat dit betreft het belangrijkst (het gemeenschappelijk landbouwbeleid? de kaderregeling voor steunmaatregelen van de Staten? het milieubeleid? het vervoerbeleid? welk ander communautair beleid?) 3. Hoe moet het cohesiebeleid ter voorbereiding op de ongekende uitbreiding van de Unie worden aangepast? Moet het cohesiebeleid zich ook niet richten op territoriale cohesie, teneinde beter rekening te kunnen houden met de grote territoriale ongelijkheden binnen de Unie? Het is niet de bedoeling van de Commissie om, door in de conclusies van het cohesieverslag de territoriale dimensie te vermelden, nieuwe competenties op te eisen ten aanzien van de ruimtelijke ordening. Zij geeft daarmee slechts uitvoering aan de aanbevelingen van de 15 ministers voor regionaal beleid die er in mei 1999 in Potsdam op hebben gewezen dat het EROP (Europees Ruimtelijk Ontwikkelingsperspectief) voor de Commissie een oriënterend kader moet zijn op alle gebieden waarvoor zij bevoegd is. De belangrijkste territoriale verschillen binnen de Gemeenschap zijn de verschillen tussen welvarende regio's en achterstandsregio's. Uit alle gegevens blijkt echter ook dat in de Unie de economische activiteit en de bevolking sterk geconcentreerd zijn in een klein centraal gedeelte van de Unie. Deze situatie met een centrumgebied tegenover een perifeer gebied, die nog versterkt zal worden door de toetreding van 12 nieuwe lidstaten, verschilt sterk van
de veel evenwichtiger spreiding van de economische activiteit, die met name kenmerkend is voor de Verenigde Staten. Een globale en strategische visie is niet in strijd met een geregionaliseerde uitvoering van de structuurmaatregelen. De steden spelen in dit verband een sleutelrol in de territoriale ontwikkeling. Bovendien is het van essentieel belang dat, als in de toekomst de "indirecte regioselectie" wordt gekozen als methode voor doelgerichte inzet van de financiële middelen, bij toepassing van deze methode garanties worden gegeven over de inschakeling van de regionale en lokale autoriteiten. Hoe kan voor een evenwichtigere ontwikkeling met veel economische kernen (polycentrische ontwikkeling) beter rekening worden gehouden met de territoriale dimensie van de cohesie? Hoe moeten de maatregelen van het cohesiebeleid per regio worden geconcentreerd? Geeft de huidige regio-indeling voor doelstelling 2 niet teveel versnippering? Is het niet nodig dat de actiegebieden van maatregelen beter worden bepaald, zodat door de grootte ervan de troeven van het betrokken gebied kunnen worden benut, gebruik kan worden gemaakt van de complementariteit tussen stad en platteland, en netwerkvorming kan worden bevorderd? 4. Hoe kan het cohesiebeleid geconcentreerd worden op maatregelen met een hoge toegevoegde waarde voor de Gemeenschap? Investeringen in kennis en in nieuwe communicatietechnologie zullen zeker de basis blijven vormen van de groei op lange termijn in Europa. Met het oog op het innoveringsvermogen moet grotere aandacht worden gegeven aan de bedrijfsomgeving. Met name moet de synergie tussen het bedrijfsleven, vooral het middenen kleinbedrijf, en onderzoekcentra, universiteiten en overheidsinstanties worden verbeterd. Binnen de Unie zijn de verschillen in infrastructuur kleiner geworden in belangrijke sectoren zoals telecommunicatie of wegvervoer. Voor de kandidaat-lidstaten zijn de gegevens nog onvolledig, maar beschikbare schattingen wijzen erop dat er belangrijke verschillen bestaan wat betreft de essentiële economische infrastructuur. Voor de periode 2000-2006 heeft de Commissie richtsnoeren gepubliceerd om de lidstaten en de regio's behulpzaam te zijn bij het voorbereiden van strategische plannen voor de programmering van maatregelen in de regio's van de doelstellingen 1 en 2, en van de maatregelen voor doelstelling 3. Welke prioriteit moet na 2006 aan de infrastructuur worden gegeven in de regio's van de Vijftien, en in de regio's van de nieuwe lidstaten? Welke consequenties heeft de nieuwe economie voor de regio's?
Hoe kan "een digitale breuk" in het uitgebreide Europa worden voorkomen? 5. Welke prioriteiten moeten worden vastgesteld voor een evenwichtige en duurzame ruimtelijke ontwikkeling binnen de Unie? Uitgangspunt is het werk van de lidstaten en de Commissie voor het opstellen van het EROP, dat in 1999 in Potsdam is aangenomen en waarin het accent wordt gelegd op een ruimtelijke ontwikkeling met een groot aantal stedelijke kernen (polycentrische ontwikkeling) en op een nieuwe relatie stad-platteland, gelijkwaardige toegang van alle regio's van de Unie tot infrastructuur en kennis, en een verstandig beheer van natuurlijke hulpbronnen en van het cultuurpatrimonium. In het verlengde van dat werk ontwikkelt de Commissie met de lidstaten ( Programma ORATE, medegefinancierd via INTERREG) verkennende scenario's voor de duurzame ontwikkeling van de verschillende gebieden in de Unie en zou ze op een later tijdstip een ontwikkelingsstrategie voor die gebieden kunnen voorstellen. Hoe dienen de verantwoordelijkheden voor de uitvoering van een gerichte strategie voor evenwichtige en duurzame ruimtelijke ontwikkeling van de Unie te worden verdeeld over de Commissie en de nationale en regionale overheden? Welke prioriteit moet worden gegeven aan investeringen om de schade door industrie, landbouw en huishoudens aan het milieu te beperken (installaties voor behandeling van afvalwater, huishoudelijk afval en industrieel afval, enz.)? Moet communautaire steun in sterkere mate afhankelijk worden gesteld van naleving van het beginsel "duurzame ontwikkeling"? 6. Hoe moet de economische convergentie van achterstandsgebieden in de Unie worden bevorderd? Uit de gegevens in het cohesieverslag blijkt dat in de voorbije tien jaar de convergentie op nationaal niveau sterker is geweest dan de convergentie tussen de verschillende regio's. Het cohesiebeleid is niet het enige beleid dat resulteert in convergentie. Het beleid inzake de interne markt en de Economische en Monetaire Unie hebben geleid tot sterkere convergentie binnen de lidstaten dan tussen de regio's. Op grond van het Verdrag werkt de Gemeenschap aan "de harmonische ontwikkeling" en streeft zij er in het bijzonder naar "de verschillen tussen de ontwikkelingsniveaus van de onderscheiden regio's en de achterstand van de minstbegunstigde regio's of eilanden, met inbegrip van de plattelandsgebieden, te verkleinen." (artikel 158). Door de uitbreiding zal het gemiddelde BBP per inwoner aanzienlijk dalen. Als voor steunverlening in de uitgebreide Unie strikt het huidige BBP-criterium per inwoner (kleiner
dan 75 % van het gemiddelde) wordt toegepast, zou dat tot gevolg hebben dat het aantal inwoners dat in de EU-15 onder doelstelling 1 valt, met meer dan de helft afneemt. Tot nu toe gaat meer dan tweederde van de beschikbare communautaire middelen voor de Structuurfondsen naar regio's van doelstelling 1. Hoe moeten de minder welvarende regio's van EU-15 worden behandeld? Hun situatie wordt relatief beter, maar verandert niet in werkelijkheid, aangezien hun problemen vóór en na de uitbreiding dezelfde zullen zijn? Welke concentratie van middelen, in vergelijking met de huidige situatie, naar de achterstandsgebieden is nodig, om een reëel en duurzaam effect van de structuurmaatregelen in die regio's te waarborgen? 7. Welke communautaire maatregelen zijn nodig voor andere gebieden dan achterstandsgebieden? De achterstandsgebieden zijn niet de enige regio's met structurele problemen. Er bestaan nog altijd grote verschillen binnen de andere regio's en binnen de steden. Het cohesiebeleid is een van de zeldzame voorbeelden van communautaire actie waarbij de burger wordt betrokken. Uit het verslag blijkt dat buiten de gebieden van doelstelling 1 niet altijd duidelijk is dat sommige maatregelen worden uitgevoerd in het kader van regionaal beleid. Het verslag geeft een aanzet voor een debat over tien voorstellen voor prioritaire actieterreinen: zes met een territoriale dimensie: de achterstandsgebieden, de stedelijke gebieden, de diversificatie van de plattelandsgebieden, de grensoverschrijdende, transnationale en interregionale samenwerking, de gebieden met herstructurering van de industrie, de gebieden met zware geografische of natuurlijke handicaps; en vier andere, algemene prioriteiten: een groter aantal arbeidsplaatsen van betere kwaliteit, steun voor de nieuwe economie en de kennismaatschappij, bevordering van sociale integratie (insluiting) en gelijke kansen. Voor elke prioriteit moet worden bepaald welke maatregelen een extra toegevoegde waarde geven via een communautaire aanpak, de Unie kan immers niet alle problemen ter hand nemen. Zij heeft daarvoor niet de nodige middelen en ook is dat niet haar bedoeling Zijn deze prioritaire actieterreinen de juiste? Zijn er andere prioritaire actieterreinen waar een communautaire aanpak nodig is? Welke? Hoe moeten de doelgroepen worden bepaald voor de financiële middelen, die klein zijn in vergelijking met di voor de achterstandsgebieden?
8. Welke methoden moeten worden toegepast om de verdeling van de financiële overdrachten over lidstaten en regio's te bepalen? De financiële middelen moeten zo objectief mogelijk en volgens de behoeften worden verdeeld. In dit opzicht zijn de beslissingen in het kader van Agenda 2000 een aanzienlijke vooruitgang omdat objectieve criteria zijn gebruikt en voor de hele Unie zijn toegepast. Buiten de gebieden van doelstelling 1 zou de programmering voor de verschillende prioriteiten kunnen gebeuren aan de hand van een financiële toewijzing per lidstaat. Uitgaande van de toewijzing voor hun land zouden de lidstaten hun nationale en regionale maatregelen programmeren voor een beperkt aantal prioritaire actieterreinen, zoals de eerdergenoemde. Een strategische visie over de prioriteiten en het belang ervan, die door de Commissie opgesteld zou worden in het licht van de belangen van de Gemeenschap, zou een belangrijke rol kunnen spelen om de maatregelen in elke lidstaat te oriënteren in een Gemeenschapsperspectief. Moeten, gezien de vooruitzichten voor de arbeidsmarkt en de conclusies van de Europese Raad van Lissabon over de arbeidsparticipatie, de nu gehanteerde criteria -d.w.z. voor de gebieden van doelstelling 1: bevolking, regionaal welvaartsniveau, nationaal welvaartsniveau en werkloosheidsniveau - worden aangevuld met andere criteria, zoals arbeidsparticipatie? Als de feitelijke mate van convergentie van de voor steun in aanmerking komende regio's structureel te laag is, zou het niveau van reële convergentie dan een van de criteria voor financiële toewijzing kunnen zijn? Zou de prestatiereserve een groter gedeelte van de middelen van de Structuurfondsen moeten uitmaken? Zouden, om de verwachte resultaten te bereiken, ook op het punt van goed financieel beheer, de voorwaarden om in aanmerking te komen voor de prestatiereserve moeten worden verscherpt? Welk niveau van medefinanciering (de verhouding van de bijstand van de Gemeenschap ten opzichte van de totale subsidiabele kosten) zou moeten worden vastgesteld voor de nieuwe lidstaten, gezien hun relatieve welvaartsniveau en hun nationale budgettaire mogelijkheden, maar tevens rekening houdende met behoud van verantwoordelijkheidsgevoel en eigen inzet van de regio's die communautaire financiële middelen ontvangen? 9. Welke beginselen moeten het uitgangspunt zijn bij de uitvoering van communautaire steunmaatregelen? Bij de goedkeuring van Agenda 2000 zijn in het beheer van het cohesiebeleid met betrekking tot een aantal aspecten belangrijke wijzingen aangebracht. Daarbij wordt met name de decentralisatie versterkt, het partnerschap gestimuleerd, en evaluatie van de maatregelen doeltreffender in het besluitvormingsproces ingepast. Ook zijn een strakker financieel beheer
en een scherpere controle, gebaseerd op een betere en duidelijkere verdeling van de verantwoordelijkheden tussen de lidstaten en de Commissie, ingevoerd. Wat het laatste punt betreft, is het de bedoeling om het aantal fraudegevallen aanzienlijk te verminderen, maar vooral echter de onregelmatigheden, waarom het gaat in de overgrote meerderheid van dergelijke dossiers die aan de Commissie worden gemeld. Wat het partnerschap betreft, zij erop gewezen dat zowel voor nationaal beleid als communautair beleid de besluitvorming meer en meer wordt gedecentraliseerd. Zou de programmering in twee fases kunnen gebeuren? In een eerste fase zou de Commissie samen met de lidstaten op nationaal en transnationaal niveau een strategie kunnen opstellen met aandacht voor economische, sociale en territoriale kwesties en waarin prioriteiten voor de Gemeenschap zouden worden aangegeven. Vervolgens zou de programmering naar het betrokken niveau worden gedecentraliseerd, bijvoorbeeld regionaal, stedelijk of transnationaal niveau? Blijft geïntegreerde programmering het belangrijkste instrument om op het gebied van economische, sociale en territoriale ontwikkeling positieve resultaten te bereiken voor de achterstandsgebieden? Zou het additionaliteitsbeginsel (d.w.z. de eis dat communautaire middelen worden besteed bovenop en niet in plaats van nationale middelen) kunnen worden toegepast per programma en niet langer per lidstaat (d.w.z. voor alle programma's samen in het kader van eenzelfde doelstelling) zoals nu het geval is? Hoe kan het verband tussen de financiële toewijzing en de resultaten worden vergroot? 10. Hoe moet worden gereageerd op de toeneming van de behoeften op het punt van de economische, sociale en territoriale cohesie? De analyses in het cohesieverslag laten zien dat de economische en sociale verschillen binnen de Unie aanzienlijk zullen toenemen als gevolg van de uitbreiding. Behoud van de economische en sociale cohesie zal dus een moeilijke opgave zijn. De financiële inspanning moet vanzelfsprekend hoofdzakelijk op de nieuwe lidstaten worden gericht. Het totale financiële pakket zal bepalen welke ambities de Unie kan hebben met betrekking tot de nog resterende problemen in EU-15, en met name in de achterstandsgebieden. Dat wordt de achtergrond van de besprekingen over het budget voor het cohesiebeleid. Het is te vroeg om budgettaire voorstellen te doen voor het cohesiebeleid na 2006. Die voorstellen zullen in ieder geval een onderdeel zijn van een globale discussie over toekomstig communautair beleid. Als resultaat van de onderhandelingen heeft de Europese Raad in Berlijn 213 miljard euro toegewezen voor structuurmaatregelen in de 15 lidstaten in de periode 2000-2006, d.w.z. gemiddeld 30 miljard euro per jaar. Daarnaast heeft de Europese Raad toestemming gegeven voor de pretoetredingssteun (3 miljard euro per jaar) en voor bedragen die zijn gereserveerd
voor de landen die toetreden tussen 2002 en 2006. Bovendien zijn voor de nieuwe lidstaten bedragen uitgetrokken voor de jaren na hun toetreding: die bedragen lopen geleidelijk op tot 12 miljard euro in 2006. Al deze beslissingen samen komen neer op 0,45 % van het BBP in 2006 van de Unie van 21 lidstaten, d.w.z. vrijwel hetzelfde niveau als aan het begin van de periode 2000-2006 voor EU-15. Is dit percentage, 0,45 % van het BBP, een adequaat referentiepunt voor de financiering van het toekomstige cohesiebeleid? Hoe kan worden gewaarborgd dat het regionaal beleid en het cohesiebeleid met adequate financiële middelen geloofwaardig blijven om het hoofd te bieden aan de behoeften van EU- 15 en van de nieuwe lidstaten? Wat moet de rol zijn van het Cohesiefonds?